diplomacy – Dr. Gerrit Kurtz

Mediation Efforts on Sudan: Beware the Pitfalls of Diplomatic Coordination

Establishing an informal but regular contact group of like-minded states and international organizations on Sudan would be an important outcome of the April 15 Sudan conference in London. It should learn lessons from the Friends of Sudan and other international coordination efforts, in the way it engages with Sudanese actors as well as external supporters of the conflict parties.

Commentary at ISPI, 15 April 2025

As the war in Sudan approaches its two-year anniversary, the conflict is set to enter a new phase. Regaining the heart of the capital Khartoum has been a major success – and a morale booster just ahead of the end of Ramadan – for the Sudanese Armed Forces (SAF). The Rapid Support Forces (RSF), for their part, still control vast swathes of Sudan’s territory west of the Nile. Military action won’t end the war anytime soon. This could be an entry point for a renewed push for a ceasefire.

Given this prospect, more effective international coordination is essential. There is currently no unified, regular diplomatic contact group on Sudan, the biggest humanitarian crisis in the world with more than 30 million peopleneeding assistance (and much less getting it). The so-called Extended Mechanism created by the African Union (AU) in the first weeks of the war has only met infrequently and is probably also too unwieldy as a workable mechanism. Sudan special envoys have met in various configurations, including convened by the Intergovernmental Authority on Development (IGAD), the sub-regional body for the Horn of Africa, and by Ramtane Lamamra, the UN Secretary-General’s Personal Sudan Envoy. However, none of these have yet resulted in a regular mechanism.

An overall aim of such a mechanism should be to provide regular updates of the members’ activities and create a platform to provide a modicum of coordination wherever possible. Ideally, it would also lead to more coherence, unity and sincerity in support of a negotiated end to the war, help mobilizing resources to avert (further) famine, and prevent the polarization of regional and international actors that are increasingly taking sides in the war. However, the current geopolitical context means that these objectives are probably no more than wishful thinking.

Why international efforts to end the war have failed so far

The war in Sudan is becoming increasingly protracted. SAF and RSF lead coalitions of armed actors over which they do not have complete control, but whose interests they have to consider in their political positions. Both Abdelfattah al-Burhan as head of the SAF and Mohamed Hamdan Dagalo (better known as Hemedti) as head of the RSF made clear in their respective Eid speeches at the end of March 2025 that there would be no negotiations. In contrast to previous declarations by the RSF over their readiness to talks, Hemedti now said there would be “only the language of the gun”. The roadmap for peace published by Sudan’s Ministry of Foreign Affairs includes a national dialogue and a cabinet of technocrats, but also makes the laying down of arms and withdrawal from all areas currently controlled by the RSF a prerequisite: a negotiated surrender in all but name.

So, there is no easy opening for mediation. In view of these rejections, international efforts so far relied essentially on three different approaches: security talks focused on a ceasefire and protection of civilians; personal accommodation through a face-to-face meeting between al-Burhan and Hemedti; and mobilizing a civilian bloc as alternative “third force”.

Talks in Jeddah led by the US and Saudi Arabia in May 2023 resulted in a declaration on the protection of civiliansand a one-week ceasefire signed by SAF and RSF. Nevertheless, the parties did not adhere to their commitments, with no consequences for them. At the next round in October/November 2023, the parties did not confirm the ceasefire, and failed to follow through on their individual commitments for improved humanitarian access. Instead of a third round, the US tried to convene a slightly broader group of states and the two belligerents in Geneva in August 2024. However, the SAF delegation did not want to be treated on the same level as the RSF (and avoid exposing its internal differences) and declined the invitation. Lowering their ambition, the US-led coalition of facilitators founded in Geneva focused on improving humanitarian access instead. However, these efforts had limited success, as humanitarian access to fighting zones remained severely hampered in their search for a pragmatic approach, the US were prepared to accord the authorities in Port Sudan more legitimacy by treating al-Burhan as Head of the Transitional Sovereign Council and not just as head of the military. The supposed lead mediator, US Special Envoy Thomas Periello, was, for US security reasons, only able to travel to Port Sudan and meet al-Burhan in November 2024 though, when the result of the presidential elections signaled the foreseeable end of his term with the outgoing Biden administration, weakening the scope of this initiative.

AU and IGAD created several mechanisms for mediation, but were not fully accepted by the SAF: firstly, Sudan remains suspended from the AU because of the coup in October 2021; SAF withdrew from the IGAD initiative after a failed one-on-one meeting with Hemedti was followed by Hemedti attending an IGAD summit in Kampala in January 2024. SAF also rejected Kenya’s role as chair of IGAD’s quartet, a skepticism which only grew in light of the founding of a new RSF-led political alliance with Nairobi’s blessing in February 2025. The AU’s high-level panel on Sudan was very slow to organize talks with civilian actors, which has been its main objective, and failed to follow-up with them for months after two roundtables in the summer of 2024. The AU’s presidential ad hoc committee aims to organize a face-to-face meeting between Burhan and Hemedti, but has never met.

Competition between mediators did not help. Egypt distrusts IGAD as a mediation channel – both because it is not a member state, and because of the dominant role played in it by Ethiopia. It pushes for Sudan’s readmission to the AU (so far unsuccessfully) and organized its own initiative of Sudan’s neighboring countries (in July 2023), with no impact. Being non-African, the UAE and Saudi Arabia, major players in Sudan, are not part of the AU, and are also skeptical of pushing for a renewed civilian-led government in Sudan. When the UAE and Egypt facilitated a secret meeting in Bahrain, SAF and RSF both sent their respective deputy leaders and got relatively far. Yes, negotiations stalled again, and SAF withdrew from the talks, pointing to the RSF’s failed commitment to the Jeddah declaration. Cooperation between the AU and UN envoys remains difficult on the Sudan file. So-called “proximity talks” (i.e. indirect) talks set up by UN Special Envoy Ramtane Lamamra did not bring a breakthrough. Finally, a draft resolution in the UN Security Council co-signed by the UK and Sierra Leone, that would have asked the UN Secretary-General to develop a compliance mechanism for the protection of civilians and called for a cessation of hostilities, was vetoed by Russia in November 2024.

The fractured nature of the warring parties has been a major challenge. The mediation efforts failed to sufficiently account for the complex dynamics within the conflict parties as well as between them and their external backers, including in response to the situation on the battlefield. Competition between would-be mediators allowed Sudanese warring parties to decline invitations, withdraw from negotiations, and to avoid making compromises that could fracture their coalitions of militias, regular forces and mercenaries.

Learning from the Friends of Sudan experience

On April 15, 2025, British Foreign Secretary David Lammy is hosting a ministerial conference on Sudan in London, organised with Germany, France and the European Union. Lammy has vowed to make Sudan a foreign policy priority. The conference is billed as a follow-up to a similar conference in Paris a year earlier, which was co-hosted by the EU, France and Germany, all three of which will co-convene the London meeting with the UK as well. In contrast to Paris, there won’t be a humanitarian pledging element, nor will there be a parallel meeting of Sudanese civilian actors. Instead, the UK will convene around 20 foreign ministers and representatives of international organizations. Better coordination among this group is a central objective.

In doing so, the UK should reflect on the experience of previous coordination mechanisms on Sudan. For decades, the UK was itself part of the Troika (with the US and Norway), which supported negotiations to end Sudan’s Second Civil war and South Sudan’s path to independence in 2011, among other issues. However, the Troika doesn’t appear to be an appropriate grouping on Sudan any longer, given the drastic aid cuts by the US and the Trump administration’s disregard for multilateralism and preference of optics over lasting results.

After the fall of Sudan’s thirty-year dictator Omar al-Bashir in 2019, the UK was also part of the Friends of Sudan. This was an informal diplomatic group, co-founded by Germany and the US, whose primary purpose was to support Sudan’s transition process. Notably, it included also Egypt, the UAE, Saudi-Arabia, Qatar and the AU, among others. For a while, the Friends of Sudan met regularly at the level of Sudan envoys or senior officials, focusing mainly on coordinating the economic and financial support to the transitional government, including debt relief and setting up a cash transfer program for the parts of the population hit hard by the withdrawal of subsidies and high inflation. After the coup in October 2021, it lost its civilian Sudanese counterpart, and it petered out once the war started and the Sudanese authorities pushed out the UN mission – which had taken over a regular convening role of the Friends of Sudan – a few months later.

Key issues going forward

None of the mediation initiatives so far did have any major impact. Four points will be critical if any new diplomatic coordination mechanism is to even have the chance to influence events in Sudan.

First, any high-profile conference on Sudan needs to have a link to Sudanese civilian actors. UK diplomats held meetings with Sudanese civil society in the Horn of Africa and the British Director General of African Affairs spoke with the authorities in Port Sudan to collect their perspectives. Still, Sudanese will always question the legitimacy of an international Sudan conference without any Sudanese present. The Paris conference organized a roundtable of around 50 people that represented different types of stakeholders, not just one civilian coalition. Attendees told me that they found it useful, because it had been rare for those diverse perspectives to be in the same room since the start of the war.

Second, any coordination mechanism resulting from the London conference should be nimble and relatively informal. There needs to be some agreement on who to include and how frequently to convene them, but perhaps not much more. It is unlikely to develop strong agency for joint actions. The main multilateral organizations – the UN, the AU, IGAD, perhaps the EU – should be in the lead, if they can be made to act jointly. Like-minded actors need to focus on tangible support to the Sudanese population, especially in light of the massive aid cuts by the US and other countries. While they won’t be able to fill all gaps, they should concentrate on stepping in to fully support the appeal of the Emergency Response Rooms, mutual aid networks. To function, this initiative would need 12 m USD per month, hardly any of which they have received so far. This won’t be enough – the UN appeals for Sudan and the neighboring countries are around 6 bn USD for 2025 – but the ERRs work particularly in areas hardly reached by international aid, where the risk of starvation is among the greatest.

Third, a new diplomatic group as well as the London conference should refrain from normalizing external interference. The Paris conference included a joint communiqué that urged “all foreign actors to cease providing armed support or materiel to the warring parties”. Egypt and the UAE signed this statement – yet, they have continued their support to SAF and RSF. If they were able to sign onto a similar statement, they could do so confident that a lack of commitment would remain without consequences. The foreign ministers present at the meeting should hold these foreign sponsors accountable for supporting warring parties. They should single out the UAE in particular because of their support to the RSF, as described by U.S. Senator Chris Van Hollen and Representative Sara Jacobs, citing a US government briefing. Just this weekend, the RSF captured Zam-Zam camp, Sudan’s biggest displacement camp, after besieging it and neighbouring El-Fasher for many months. The RSF operates advanced drones and artillery to attack El-Fasher and Zam-Zam camp, which it most likely acquired from abroad.

Finally, those international actors that have not picked a side in Sudan’s devastating civil war should not do so now. Normalizing relations with SAF-led authorities in Port Sudan won’t help people trapped in RSF-held areas nor will it help end the war. Assembling in London, foreign ministers will call global attention to the catastrophe that is the war in Sudan. Outrage without any of these actions would just underline their collective weakness. It is time to take responsibility.

Sudan: Schwer zu vermitteln

Der Krieg in dem nordafrikanischen Land steht für die Krise internationaler Konfliktbearbeitung. Aus Sicht Deutschlands, das diplomatische Ansätze stets unterstützt, sind das schlechte Nachrichten.

Internationale Politik 1/2025, erschienen am 30.12.2024.

(Photo: US Sondergesandter Tom Periello trifft SAF Führer Abdelfattah al-Burhan, Port Sudan, 18.12.2024)

Nirgends sind mehr Menschen vertrieben (über 14 Millionen), nirgends leiden mehr Menschen Hunger (über 25 Millionen) als im Sudan. Im Land herrscht die größte humanitäre Krise weltweit. Nur etwa jedes zehnte Kind hier hat seit Kriegsbeginn eine Schule besucht, rund zwei Drittel der Bevölkerung haben keinen Zugang zu medizinischen Einrichtungen. Sexuelle Gewalt wird als Waffe eingesetzt, und das so systematisch und brutal, dass einige Frauen eher Suizid begehen, als sich ihr auszuliefern.

Am 15. April 2023 begann der Krieg in der Hauptstadt Khartum und weitete sich noch am selben Tag auf andere Landesteile aus. Lange schwelende Spannungen zwischen der regulären Armee, den Sudanese Armed Forces (SAF), und den paramilitärischen Rapid Support Forces (RSF) eskalierten. Eigentlich hatten beide Parteien zugesagt, nach einem gemeinsamen Putsch im Oktober 2021 die Macht an eine zivile Regierung abzugeben. Doch sie konnten sich nicht darauf einigen, wie ihr künftiges Verhältnis aussehen und in welchem Tempo die RSF integriert werden sollten. Nun offenbaren sich im Krieg die tiefen Gräben innerhalb des Landes.

Wettbewerb der Vermittler

Internationale Bemühungen, den Krieg zu beenden, begannen kurz nach Ausbruch der Kämpfe. Es entwickelte sich geradezu ein Wettbewerb zwischen den Initiativen unterschiedlicher Vermittler. Doch keine von ihnen brachte substanzielle Ergebnisse.

Der Krieg spiegelt damit auch eine Krise der bestehenden Mediationsansätze wider und zeigt die Dysfunktionalität multilateraler Formate. Aus deutscher Perspektive ist das insofern besonders bedauernswert, als die Bundesregierung traditionell darauf setzt, internationale Organisationen zu unterstützen, die ein Mandat zur Konfliktbearbeitung haben, statt sich selbst in den Vordergrund zu spielen.

Weder die Initiativen von Institutionen wie den Vereinten Nationen, der Afrikanischen Union oder der regionalen Intergovernmental Authority on Development noch die der USA, Saudi-Arabiens und anderer Staaten waren im Sudan bislang von Erfolg gekrönt.

Natürlich hat das viel mit der verfahrenen Situation im Land zu tun. Es ist aber auch darauf zurückzuführen, dass alle diese Initiativen immer wieder unter ihren Möglichkeiten geblieben sind; weil sie den Konflikt nicht tiefgehend genug analysierten, weil sie sich Illusionen über die Möglichkeit eines Verhandlungsdeals machten oder weil sie einseitig agierten. Hinzu kommt, dass die internationalen Organisationen durch geopolitische Spannungen geschwächt sind und – auch das ist ein Teil der Wahrheit – oft eine außerordentliche Trägheit an den Tag legen.

Für eine politische Vermittlung auf Ebene der Vereinten Nationen blieb nach dem Ende der politischen Mission UNITAMS im Februar 2024 nur noch der persönliche Sondergesandte des UN-Generalsekretärs für den Sudan, Ramtane Lamamra. Dieser übt sein Mandat in Teilzeit aus, verfügt über einen nur sehr kleinen Mitarbeiterstab und hat kaum Mittel für eigene programmatische Aktivitäten.

António Guterres legte Ende Oktober 2024 dem UN-Sicherheitsrat einen Bericht mit Empfehlungen zum Schutz der Zivilbevölkerung im Sudan vor. Diese waren jedoch sehr zurückhaltend formuliert. Ein eher SAF-freundlicher Resolutionsentwurf von Großbritannien und Sierra Leone zum Thema scheiterte im November 2024 an einem Veto Russlands; vermutlich, weil Moskau London wegen dessen Unterstützung der Ukraine Steine in den Weg legen wollte.

Die Afrikanische Union (AU) ihrerseits schaffte es vergleichsweise schnell, eine Kontaktgruppe für den Sudan zu bilden, berief diese allerdings nur unregelmäßig ein. Die SAF lehnt die AU ohnehin als Vermittlerin ab, solange der Sudan wegen des Putsches vom Oktober 2021 suspendiert bleibt. Folglich wollte sich die AU darauf konzentrieren, einen politischen Prozess mit Vertretern der Zivilgesellschaft zu organisieren. Doch auch hier gab es jede Menge Verzögerungen. Die AU ernannte zwar eine hochrangige Vermittlungsgruppe. Nach zwei Vorbereitungstreffen mit unterschiedlichen sudanesischen Gruppen im Juli und August 2024 wurde die geplante Konferenz jedoch immer wieder verschoben, zur großen Frustration der beteiligten politischen Parteien.

Bleibt noch die Intergovernmental Authority on Development (IGAD). Vor rund zehn Jahren hatte sie eine Führungsrolle bei den Friedensverhandlungen im Südsudan gespielt; jetzt aber kam sie auch nicht recht voran. Die Organisation der Staaten am Horn von Afrika ernannte ein Verhandlungsquartett unter Führung Kenias (mit Äthiopien, Dschibuti und dem Südsudan) sowie einen Sondergesandten für den Sudan.

Ihr Vorschlag, ein persönliches Treffen zwischen SAF-Führer Abdelfattah al-Burhan und RSF-Führer Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti, zu arrangieren, scheiterte jedoch an der Weigerung Burhans. Als sich die IGAD-Staatschefs schließlich nur mit Hemedti im Januar 2024 in Kampala trafen, nahmen die SAF das zum Anlass, die Mitgliedschaft des Sudan auszusetzen.

Ausbeutung und Autokratie

Sudanesische Gesprächspartner betonen immer wieder, dass jede Anstrengung, den Krieg zu beenden, die historische Krise des Staates im Sudan als Ausgangspunkt nehmen muss. Doch genau an so einer gemeinsamen Problemdefinition fehlt es vielen der internationalen Vermittler.

Sowohl die IGAD als auch die AU bemühten sich explizit um ein persönliches Treffen von Burhan und Hemedti. Die Idee, es handele sich im Sudan um einen bloßen Machtkampf zweier Generäle, ist jedoch so irreführend wie zu kurz gegriffen. SAF und RSF bilden vielmehr die Spitzen von Koalitionen bewaffneter Kämpfer, über die sie keine vollständige Kontrolle haben.

Burhan erklärte im Mai 2024, dass drei Viertel der Kämpfer auf Seiten der Armee Freiwilligenverbände seien. Diese stehen oft unter dem Einfluss der Netzwerke des früheren Bashir-Regimes und agieren halbautonom. Hinzu kommen diverse bewaffnete Gruppen sowie zahlreiche ausländische Söldner auf beiden Seiten. Sollte Burhan einen Waffenstillstand unterschreiben, könnte er schnell von einem seiner Konkurrenten innerhalb der Armee entmachtet werden.

13 Jahre zivile Herrschaft

Seinem Wesen nach ist der Konflikt ohnehin ganz grundsätzlicher Natur: Es geht um die Frage, wie Staat und Gesellschaft sich zueinander verhalten sollen. Der Sudan ist seit Langem geprägt von der Ausbeutung der Peripherie durch Eliten im Zentrum des Landes. Die Geschicke des Landes werden im Sicherheitssektor entschieden – mit drei kurzen Ausnahmen seit 1958: 1964, 1985 und 2019 sorgten Volksaufstände, gepaart mit einer Unzufriedenheit von Teilen des Regierungsapparats, für insgesamt 13 Jahre mehr oder weniger ziviler Herrschaft. Der Klimawandel verstärkte den Zulauf zu bewaffneten Aufständischen, weil weite Flächen, die vorher für Ackerbau oder nomadische Viehzucht genutzt wurden, in den vergangenen 40 Jahren brach fielen, insbesondere in Darfur.

Um Aufstände zu bekämpfen, setzte die sudanesische Regierung auf die Rekrutierung, Ausbildung und Bewaffnung von oft ethnisch definierten Milizen. Präsident Omar al-Bashir, der 1989 mittels eines Putsches an die Spitze einer islamistisch-militärischen Regierung gelangte, versuchte immer wieder, Rebellionen zu spalten, indem er abtrünnige Führer und deren Gruppen unterstützte, ob im Süden oder in Darfur. Aus einer Gruppe der Dschandschawid-Milizen aus Darfur entstanden schließlich die Rapid Support Forces.

Der heutige Machtkampf ist das Produkt dieses Musters von Ausbeutung, Aufstandsbekämpfung, Militarisierung und autokratischer Herrschaftssicherung. Gleichzeitig treibt der Krieg die Fragmentierung des Landes weiter voran. Es entstehen neue bewaffnete Gruppierungen, die den Krieg als Gelegenheit sehen, historisches Unrecht zu begleichen oder sich zu bereichern.

Viele Gespräche, wenig Ertrag

Neben den multilateralen Initiativen gab es von Saudi-Arabien und den USA organisierte Gespräche mit den SAF und den RSF im saudischen Dschidda im Mai und im November 2023. Im Januar 2024 fanden zudem hochrangige Gespräche zwischen SAF und RSF in Bahrain statt, und im August 2024 luden die USA zu Waffenstillstandsgesprächen in die Schweiz ein.

Unterschrieben SAF und RSF in der ersten Runde in Dschidda noch eine – nie umgesetzte – gemeinsame Erklärung zum Schutz der Zivilbevölkerung, so wurde es danach immer schwieriger, die beiden Parteien dazu zu bekommen, gemeinsame Erklärungen zu unterzeichnen oder überhaupt an einen Tisch zu kommen. Diese Initiativen konzentrierten sich auch deshalb auf die Kriegsparteien RSF und SAF, weil die USA und andere Vermittler dringend Ergebnisse erreichen wollten. Es war klar, dass es viel Geduld und Zeit brauchen würde, bis lokale Friedensbemühungen Früchte tragen würden oder bis eine gemeinsame zivile Plattform etabliert wäre, die eine glaubwürdige Alternative zur Gewalt bieten könnte.

Weder RSF noch SAF lassen derzeit eine ernsthafte Bereitschaft erkennen,  Waffenstillstandsgespräche zu führen

Doch das Ausmaß der humanitären Krise, das Nachlassen der politischen Aufmerksamkeit und die Suche nach einem schnellen Erfolg gerade mit Blick auf die ablaufende Amtszeit der US-Regierung sorgten dafür, dass die Vermittler eher kurzsichtige Ansätze verfolgten. Weder RSF noch SAF lassen derzeit eine ernsthafte Bereitschaft erkennen, Waffenstillstandsgespräche zu führen. Die RSF stellen sich dabei gern als Kraft dar, die an den bisherigen Initiativen konstruktiv mitgewirkt habe, während die Gegenseite sich entweder zurückgezogen habe oder gar nicht erst erschienen sei. Da ist zweifelsohne etwas dran – doch ist auch auffällig, dass es bereits mehrfach zu einem Anstieg von Gräueltaten der RSF im Sudan kam, während ihre Verhandlungsdelegationen gerade in Konferenzräumen saßen. Die Eroberungsfeldzüge der RSF strafen ihre Rhetorik, sie würden sich nur verteidigen, Lügen.

Solange sich eine in dieser Hinsicht unglaubwürdige Konfliktpartei wie die RSF für Frieden und Demokratie einsetzt, untergräbt das die Konzepte selbst. Sich für Frieden einzusetzen, gilt bei vielen Sudanesen mittlerweile als Pro-RSF-Position. Ein verhandeltes Abkommen, das die RSF zunächst weiter bestehen ließe, wird auch über die Kreise der SAF und ihrer islamistischen Verbündeten hinaus abgelehnt.

Die meisten Mediationsformate legitimieren notwendigerweise diejenigen, die ihre Ziele mit Gewalt erreichen wollen. Positionen, die im zivilen politischen Betrieb nicht durchsetzbar waren, werden dort zur Verhandlungsmasse. Doch die Rücksichtnahme auf die Interessen der Sicherheitskräfte ist ja gerade eine zentrale Ursache für die Eskalation der Gewalt im Sudan.

Vertreter der sudanesischen Zivilgesellschaft und einige der beteiligten Diplomaten kritisierten im Nachhinein, dass es nach Etablierung der Übergangsregierung 2019 und nach dem Putsch zwei Jahre später nicht genügend Druck auf die Sicherheitskräfte gegeben habe. So strichen internationale Geber nach dem Putsch zwar einige Gelder, konnten sich aber kaum auf gezielte Sanktionen gegen die Generäle einigen, die auf die Zehntausenden von Demonstranten schießen ließen.

Problematische Parteinahme

Mittlerweile gewinnen die regulären Sudanese Armed Forces auch international an Akzeptanz. Schließlich kontrollieren diese die Ministerien, die sich in den ersten Kriegsmonaten nach Port Sudan am Roten Meer zurückgezogen hatten. Die Rapid Support Forces machen ihrerseits vor allem mit ihrer brutalen Gewalt auf sich aufmerksam. Nicht nur viele afrikanische Staaten, auch die Vereinten Nationen betrachten die SAF-kontrollierten Ministerien als offizielle Vertretung des Sudan.

Umgekehrt bleibt das Land seit dem Putsch von 2021 aus der Afrikanischen Union ausgeschlossen. Zwar gibt es mittlerweile in mehreren von den RSF kontrollierten Bundesstaaten Regierungen, doch existiert derzeit keine alternative Regierung auf nationaler Ebene, die internationale Anerkennung finden könnte. Aus moralischen, völkerrechtlichen oder geopolitischen Motiven scheint der Gedanke nahe zu liegen, die RSF zu verdammen und gleichzeitig den Rest von Staatlichkeit in Port Sudan zu stärken.

Die Armee ist in den 30 Jahren unter  Präsident Bashir ebenso  systematisch von der  Islamischen Bewegung ausgehöhlt worden wie der übrige Staatsapparat

Das wäre jedoch ein Trugschluss. Schlimmer noch: Eine solche Parteinahme würde die Chancen auf eine friedliche Beilegung des Krieges weiter schmälern. Denn bei genauerem Hinsehen teilen die Armee und die Paramilitärs gewisse Ähnlichkeiten. Die RSF sind nicht als Rebellengruppe entstanden, sondern waren zu Beginn des Krieges eine reguläre Sicherheitskraft. Hemedti selbst war seit 2019 Stellvertreter Burhans im Souveränitätsrat und trat quasi als Vizepräsident auf.

Die Armee ist in den 30 Jahren unter Präsident Bashir ebenso systematisch von der Sudanesischen Islamischen Bewegung ausgehöhlt worden wie der übrige Staatsapparat. Sie repräsentiert in ihrer Führung keineswegs die Vielfalt des Landes. Es mag sein, dass die RSF für deutlich mehr Gewalt gegen die Zivilbevölkerung verantwortlich sind. Doch die SAF bombardieren ebenfalls Märkte, Krankenhäuser und Wohngebiete, verüben Massaker und verhaften auf der Grundlage eines rassistischen Gesetzes systematisch Menschen, deren Aussehen oder Namen auf eine Verbindung zu arabischen Gruppen im Westen schließen lässt. Und während die RSF von Waffenlieferungen aus den Vereinigten Arabischen Emiraten profitieren, paktiert die Armee mit Ägypten, dem Iran und Russland.

Legitimität ist zudem ein zentrales Druckmittel für Verhandlungen, das man nicht leichtfertig aus der Hand geben sollte. Noch in Dschidda hatten RSF und SAF es akzeptiert, als reine Militärs zu verhandeln. In der Schweiz im August 2024 hätten die SAF als Regierung des Sudan auftreten wollen und hatten unter anderem deshalb keine Delegation geschickt, weil sie das nicht durften. Bei seinem Besuch in Port Sudan im November bezeichnete der US-Sondergesandte Tom Perriello jedoch Burhan als Präsidenten des Souveränitätsrats und hob ihn damit auf eine höhere Stufe als die RSF. Der UN-Sicherheitsrat übernahm diese Formel.

Was zu tun wäre

Damit zukünftige Vermittlungen für ein Ende der Gewalt im Sudan erfolgreicher verlaufen können, sollten alle Beteiligten ihre Lehren aus den bisherigen Erfahrungen ziehen. Wenn wir uns das Ausmaß der Vertreibung, Polarisierung und bewussten Instrumentalisierung des sozialen Gefüges anschauen, dann deutet alles darauf hin, dass der Krieg noch Jahre andauern wird. Ein militärischer Sieg einer Seite ist nicht abzusehen. Die implizite oder explizite Anerkennung gegenseitiger Einflusssphären erscheint wahrscheinlicher, während bewaffnete Auseinandersetzungen vor allem im Zentrum und Süden des Landes anhalten könnten. Wer nur mit SAF und RSF verhandelt, wird jedoch keinen stabilen Frieden erreichen.

Frauen und junge Menschen, die Treiber der  Proteste seit 2018, können wichtige Kräfte  der Veränderung sein

Entscheidend wird es sein, jegliches Friedensengagement langfristig, strukturiert und differenziert anzulegen. Dafür sollten Vertreter der sudanesischen Politik und der Zivilgesellschaft die Führung übernehmen und international unterstützt werden. Die Förderer und Vermittler sollten die vielfältige und stark polarisierte zivile Szene dabei nicht unter Druck setzen, sich auf eine einzige Plattform zu einigen. Die „Taqaddum“ genannte Koalition unter Vorsitz des ehemaligen Premierministers Abdalla Hamdok etwa genießt nur wenig Vertrauen in der Bevölkerung.

Wichtig wäre es, lokale Initiativen für den Schutz ziviler Infrastruktur oder einzelner Orte zu unterstützen. Frauen und junge Menschen, die Treiber der Proteste seit Dezember 2018, sollten nicht als bloße optionale Zusätze zu Verhandlungen gesehen werden, sondern als wichtige Kräfte der Veränderung. So retten Freiwilligennetzwerke gerade dort viele Leben, wo internationale Hilfe nicht hingelangt. Mit ihren Suppenküchen und Versorgungsangeboten tragen sie auch zum sozialen Zusammenhalt bei.

Darüber hinaus sollten die Bundesregierung und ihre europäischen Partner die externen Unterstützer der Konfliktparteien stärker unter Druck setzen und genauer bei einigen Themen hinschauen, die (auch) den Sudan betreffen. So sollten sie sich dafür einsetzen, den Goldhandel aus kleinen Minen stärker zu regulieren, internationale Geldwäschestandards strenger anzuwenden und den Endverbleib von Militärgüterlieferungen penibler zu kontrollieren. Des Weiteren sollten die Einhaltung von Menschenrechtsstandards bei europäischen Migrationspartnerländern wie Ägypten und Tunesien strenger angemahnt werden und mehr Staaten und Personen auf die europäischen Sanktionslisten gesetzt werden.

Im Krieg im Sudan sollten die Europäer sich nur auf eine Seite stellen: auf die der mutigen Frauen und Männer, die weiterhin mit gewaltfreien Mitteln eine lebenswerte Zukunft schaffen wollen.

Outbreak of war in Sudan in April 2023: Interviews and other media appearances

Das Versagen der US-Diplomatie im Sudan, Echo der Zeit, SRF Radio, 12.05.2023

RSF will have to be integrated into a professional army: Gerrit Kurtz, Research Fellow, SWP, Deutsche Welle, 8 May 2023

Zitate in: Streit um die Beute: Warum im Sudan Militärs gegeneinander kämpfen, Berliner Kurier, 07.05.2023

Quotes in: „Zonder burgers aan tafel sneuvelt ieder bestand in Sudan”, Reformatorisch Dagblad, 06.05.2023

Experte zur humanitären Lage im Sudan, ORF III Aktuell, 05.05.2023

“Bei Afrika-Reise des Bundeskanzlers geht es vor allem um Frieden“, MDR Aktuell, 04.05.2023

The Sudan Crisis: Local and Global Perspectives on the New Instability in Africa, DGAP Morning Briefing, 04.05.2023

Politologe: Scholz sollte sich auf Afrika-Reise für Frieden einsetzen, NDR Info, 04.05.2023

Der Tag, HR2 Inforadio, 02.05.2023 (ab Minute 46:20).

Machtkampf im Sudan: Was steckt hinter dem blutigen Konflikt?, Die Presse Podcast, 01.05.2023

Politologe: Keine Kompromisse mit Autokraten machen, Information und Musik, Deutschlandfunk, 01.05.2023

«Der Konflikt zwischen dem Militär und der RSF-Miliz war bekannt. Es hatten nur alle gehofft, dass er nicht in Gewalt umschlagen würde,” Das war eine Fehleinschätzung,“, Zitate in: Der Sahel versinkt im blutigen Chaos – und Deutschland zieht sich zurück, Neue Zürcher Zeitung, 29.04.2023

„Die RSF haben politisch an Einfluss gewonnen durch die EU und ihre Politik der Migrationsabwehr”, Zitate in: Sudan: Welche Fehler auch die EU gemacht hat, heute.de, ZDF, 29.04.2023

Politologe: Zivile Kräfte in Sudan brauchen internationale Unterstützung, NDR Info, 29.4.2023

„Es fehlte dann nur noch das Streichholz, um dieses Pulverfass zu entzünden.“, DGVN.de, 27.04.2023

Interview, MDR Aktuell, 27.04.2023

“Es bringt nichts, einen neuen Ausgleich allein zwischen den beiden autoritär gesinnten Gegnern zu suchen.« Nur unter einer zivilen Regierung könne das Verhältnis der beiden Militärs dauerhaft geklärt warden“, Zitate in: Sudan: Ein Land als Beute, DIE ZEIT, 27.04.2023

Machtkampf im Sudan: Wird der Konflikt zum Flächenbrand in Afrika?, Tagesspiegel, 27.04.2023

Zitate in: Sudan: Das bedeuten die Machtkämpfe für die jungen Menschen im Land, watson.de, 26.04.2023

Gerrit Kurtz, Stiftung Wissenschaft und Politik, bewertet die derzeitige Feuerpause im Sudan, Tagesschau24, 25.04.2023

Radio Bremen, 25.04.2023

Kämpfe in Sudan – Welche Ziele verfolgt die russische Söldnergruppe Wagner?, FAZ Podcast, 24.04.2023

Gefährliche Rettungsmission im Sudan, Thema des Tages, BR24, 24.04.2023

„Der aktuelle Konflikt hat sich lange angekündigt. Die Streitkräfte und die Rapid Support Forces blicken auf eine jahrelange Rivalität zurück“, Zitate in: Frankfurter Rundschau, 24.04.2023

Zitate in: ProSiebenSat1 Nachrichten, 24.4.2023

Zitate in: MDR Nachrichten, 24.04.2023

Zitate in: Droht im Sudan ein neuer Bürgerkrieg?, t-online.de, 24.4.2023

NDR Info, 23.04.2023

Wer kann die Gewalt im Sudan stoppen?, Informationen am Morgen, Deutschlandfunk, 22.April 2023

Wenn sich „auch die südsudanesischen Parteien versuchen zu positionieren, was den Konflikt im Norden betrifft, könnte das jetzt halt auch zu Gewaltexplosionen in Südsudan führen”, Zitate in: Sudans Nachbarn in großer Sorge, Deutsche Welle, 21.04.2023

“The SAF and the RSF can’t just go back to the status quo ante, because this was not working”, quotes in Newshour, BBC World Service, 20 April 2023 (from 37:00 minutes).

„Je länger die Kämpfe andauern, umso schwieriger wird es zu Verhandlungen über eine zivile Regierung zurückzukehren“, Zitate in: ZEIT Online Erklärvideo, 20.04.2023

„Derzeit verhalten sich die regionalen Partner der Konfliktparteien in Sudan eher abwartend und versuchen zu vermitteln“, Zitate in: ARTE Journal, 20.04.2023

»Ich kann keine konkrete Rolle Russlands erkennen«, Spiegel Online, 19.04.2023

Machtkampf im Sudan. Konflikt mit Außenwirkung, Zur Diskussion, Deutschlandfunk, 19.04.2023

Gerrit Kurtz: «Gewalt in Sudan ist Folge von Eskalationsspirale», Tagesgespräch, SRF, 19.04.2023

Konflikt in Sudan: Ein Land am Rande des Bürgerkriegs, Auf den Punkt, Podcast der Süddeutschen Zeitung, 18.04.2023

Sudan: “Konflikt war Vereinten Nationen sehr bewusst”, Mittagsecho, WDR5, 18.04.2023

Blutiger Machtkampf im Sudan, Deutsche Welle, 18.04.2023

Die beiden Konfliktparteien seien die “mit Abstand mächtigsten, größten und am besten bewaffneten Kräfte des Landes”, Zitate in: evangelischer Pressedienst, 18.04.2023

“For now, there is unlikely to be a reliable truce until one of the parties is in firm control of key state and military institutions in Khartoum,” quotes in: What’s behind the fighting in Sudan, and what is at stake?, Washington Post, 18.04.2023

Machtkampf im Sudan: „Das Ganze könnte in einem Bürgerkrieg münden“, Tagesspiegel, 17.04.2023

Kampf um die Dominanz im Staat, Phoenix, 17.04.2023

Kampf um Gold, Macht und Einfluss – und wie Russland dabei mitmischt, Südwest Presse, 17.04.2023

Experte zu den Kämpfen im Sudan: Große Gefahr eines Bürgerkriegs, rbb inforadio, 17.04.2023

Sudan Chaos escalates, The World, ABC Australia, 17.04.2023

Sudan: Hintergründe des Konflikts – Droht ein Bürgerkrieg?, Studio 9, Deutschlandfunk Kultur, 17.04.2023

„Entscheidend ist die Entwicklung der kommenden Tage. Dazu zählt, wer von den beiden Parteien Kontrolle über die Staatsinstitutionen im Zentrum Khartums erlangt und wer den Kampf um innenpolitische und internationale Legitimität gewinnt.“ Zitate in: DPA, 17.04.2023

HR2 Inforadio, 17.04.2023

Machtkampf in Sudan, Was jetzt Podcast, Die Zeit, 17.04.2023

“Weitere Kämpfe zwischen den Parteien erscheinen derzeit wahrscheinlich, trotz kurzfristiger Feuerpause heute Nachmittag. Ein Bürgerkrieg ist möglich.”, Zitate in: Droht Sudan ein Bürgerkrieg?, ZDF heute.de, 16.04.2023

Konflikt zwischen Militärmachthabern im Sudan, Echo der Zeit, SRF, 16.04.2023

Note: Links are provided where they are available.

Zivile Konfliktbearbeitung. Prioritäten für die nächste Bundesregierung

Das deutsche Engagements für zivile Konfliktbearbeitung findet weitgehend unterhalb der öffentlichen Aufmerksamkeitsschwelle statt. Dabei hat die Bundesregierung in den letzten Jahren signifikant in Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung investiert und sie konzeptionell weiterentwickelt. Wachsende Mittel und neue Strategiedokumente sind begrüßenswert. Sie leben jedoch von politischer Führung, die bereit ist, das finanzielle und politische Kapital Deutschlands gezielt für die darin formulierten Ziele einzusetzen.

DGAP Memo erschienen am 25. August 2021.

Die nächste Bundesregierung sollte ihre Interessen und Ziele klarer kommunizieren, die ressortübergreifende Steuerungsarchitektur für präventives Handeln ausbauen und die Auslandsvertretungen in fragilen Staaten stärker personell ausstatten. Der Bundestag sollte eine detailliertere Rechenschaft der Bundesregierung in Form eines Umsetzungsplans mit Erfolgsindikatoren einfordern.

Frieden ist ein Kerninteresse deutscher Außenpolitik

Massenverbrechen gegen die Zivilbevölkerung und gewaltsame Konflikte gefährden grundlegende internationale Normen, die von entscheidender Bedeutung für Deutschlands Rolle in der Welt sind. Deutschlands Wohlstand und Sicherheit hängen an einer halbwegs funktionierenden Weltordnung, die den Austausch von Ideen, Talenten, Waren und Dienstleistungen ermöglicht. Wenn Regierungen oder bewaffnete Gruppen Gewalt gegen Zivilbevölkerung verüben oder den Zugang für humanitäre Hilfe blockieren, stellen diese Menschenrechtsverletzungen das normative Fundament in Frage, in das auch Deutschland jahrzehntelang investiert hat. Ohne Einsatz für diese Ordnung können Deutschland und Europa dem autoritären Gegenwind außenpolitisch wenig entgegensetzen. Deutschland ist dabei nach Kolonialismus, zwei Weltkriegen und Shoa in einer besonderen Verantwortung: nicht als besserwisserischer Heilsbringer, sondern als reiches und stabiles Land, das internationaler Solidarität selbst viel zu verdanken hat und sich somit für Frieden und Menschenrechte einsetzen sollte, wenn diese unter Beschuss sind.

Rahmenbedingungen

Akzteptanz korrupter und repressiver Regierungen verschärft Konflikte

Nach dem Abzug der Bundeswehr aus Afghanistan und angesichts der sich verschlechterten Sicherheitslage in Mali trotz des internationalen Einsatzes, sollte die deutsche Politik „realistische Ziele“ nicht zu eng setzen. Terrorismus, organisierte Kriminalität oder Fluchtbewegungen sind letztlich Symptome schlechter Regierungsführung. Organisierte Gewalt droht besonders dort, wo Regierungen ganze Bevölkerungsgruppen von Macht und Wohlstand ausschließen. In Ländern, in denen breite Proteste gegen staatliche Missstände gewaltsam niedergeschlagen werden, kann latente Unzufriedenheit in offene Rebellion eskalieren. Dieser Prozess lässt sich etwa in Myanmar seit dem Putsch im Februar 2021 in Echtzeit verfolgen. Solche dysfunktionalen Regierungen drohen zu Objekten von Regionalmächten oder transnationalen Terror-Netzwerken wie dem sogenannten Islamischen Staat in Syrien zu werden. Mit der impliziten Akzeptanz korrupter und repressiver Regierungen im Kampf gegen Terrorismus geht das Risiko einher, Konflikte zu verschärfen.

Zivile Konfliktbearbeitung zum Markenzeichen deutscher Politik machen

Globale Krisen fordern die Fähigkeit von nationalen Regierungen und internationalen Organisationen zur friedlichen Bearbeitung von Konflikten heraus. Die Corona-Pandemie hat über 80 Millionen Menschen zusätzlich in absolute Armut gestürzt und strapaziert die Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe. Die Klimakrise verschärft die Kapazitätsengpässe vieler Staaten, Konflikte um Land und Wasser friedlich zu managen.

Globale Führungsmächte für Konfliktbearbeitung wie die USA und Großbritannien wenden sich stärker Herausforderungen im eigenen Land zu. Großbritannien kürzt beispielsweise seine Entwicklungsausgaben aktuell stark zusammen. Während die Verlässlichkeit enger Verbündeter sinkt, mischen sich China und Russland sowie Regionalmächte wie die Vereinigten Arabischen Emirate zunehmend auf der Seite autoritärer Strömungen in fragilen Staaten ein. Multilateralen Institutionen wie dem UN-Sicherheitsrat oder der Afrikanischen Union (AU) gelingt es kaum, in aufflammenden Konflikten wie in Bergkarabach oder Äthiopien zu einheitlichen Positionen geschweige denn effektiven Maßnahmen zu gelangen.

Deutschland hat sich in den letzten Jahren vorgenommen, weltweit mehr zu Frieden und Sicherheit beizutragen. So zählt Deutschland mittlerweile zu den wichtigsten Förderern ziviler Konfliktbearbeitung. 2019 gab Deutschland so viele als Entwicklungsmittel anrechenbare Gelder für Frieden und Sicherheit aus wie kein anderer Geber außer den EU-Institutionen. Mit entsprechenden Projekten bemüht sich die Bundesregierung, selbst in besonders verfahrenen Konflikten einen konstruktiven Beitrag zu leisten, um z.B. den Zugang zur Justiz oder Friedensmediation zu stärken. Viele neue Mechanismen, zum Beispiel zur Krisenfrüherkennung, befinden sich zwar noch in der Experimentierphase, haben aber das Potential, international Maßstäbe zu setzen. Zivile Konfliktbearbeitung könnte zum Markenzeichen deutscher Außen- und Sicherheitspolitik werden.

Deutschland verfügt als engagiertes Mitglied internationaler Organisationen und im Vergleich zu wichtigen Partnern relativ wenig gespaltene Gesellschaft über erhebliche diplomatische Handlungsfähigkeit. Dieses Kapital setzte Deutschland beispielsweise ein, um eine internationale Kontaktgruppe zur Unterstützung des Übergangsprozess in Sudan zu organisieren, Vermittlungsprozesse in Libyen zu unterstützen, und vom sogenannten „Islamischen Staat“ befreite Gebiete in Irak zu stabilisieren. Keines dieser Beispiele ist unproblematisch, aber sie zeigen, dass Deutschland sich mehr diplomatische Führung zutrauen kann.

Herausforderungen

Unterschiedliche Wirkungslogiken verhindern Synergien

In den Vorstellungen der zuständigen Ministerien in Deutschland finden sich unterschiedliche Wirkungslogiken zur Konfliktbearbeitung. Obwohl sich die Bundesregierung seit langem zu einem „vernetzten Ansatz“ aller Akteure und Instrumente in der Sicherheitspolitik bekennt, gibt es noch viele fachliche Silos. Ressortkoordination in der Konfliktbearbeitung ist wichtig, um Widersprüche und Ineffizienzen zu vermeiden und Synergien zu ermöglichen. Wirtschaft, Umwelt, Entwicklung, Sicherheit, Landwirtschaft – die verschiedenen Perspektiven jedes Ressorts können sich gegenseitig entlang gemeinsamer Oberziele bereichern. Zu diesen Oberzielen gehören etwa Krisenverhinderung, Konfliktbewältigung und Friedensförderung, so wie es die 2017 von der Bundesregierung verabschiedeten Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ formulieren. Doch trotz Fortschritten in ressortgemeinsamen Strategieprozessen sieht der Bundesrechnungshof zwischen dem Auswärtigen Amt (AA) und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) aber noch eine „Abwehrhaltung“, die unter Berufung auf das Ressortprinzip eingenommen werde. Gespräche mit den Ressorts zeigen: Tiefgehende Zusammenarbeit ist stark von der Bereitschaft der beteiligten Personen abhängig. Es fehlt an hochrangiger politischer Führung für die Konfliktbearbeitung.

Wirkung zu selten erfasst

Es ist schwierig zu sagen, welchen Erfolg deutsche Maßnahmen in der Konfliktbearbeitung hatten. Das liegt vor allem daran, dass es kaum unabhängige Untersuchungen gibt, die zumindest versuchen, den spezifisch deutschen Beitrag zur Konfliktbearbeitung herauszuarbeiten. Abschlussuntersuchungen hochrangingen Engagements wie zu Norwegens Rolle in Sri Lanka und Afghanistan oder Fallstudien des präventiven Engagements der Vereinten Nationen zeigen, dass es durchaus möglich ist, Wirkung, Lehren und Einfluss ziviler Konfliktbearbeitung zu erfassen. Solche Untersuchungen können differenziertere Bewertungen als parlamentarische Ausschüsse liefern, die an die Logik von Regierung und Opposition gebunden sind. Beispielsweise hat der Berliner Prozess die Konfliktakteure in Libyen zwar wohl nicht zu ihrem Waffenstillstand bewegt (sondern der militärische Patt), aber zumindest einen hochrangingen Rahmen geliefert, in dem sie diesen aushandeln und nächste Schritte besprechen konnten. Eine institutionenübergreifende Lernplattform, wie sie die Bundesregierung eigentlich mit den Leitlinien hatte einrichten wollen, könnte solch praxisnahen Untersuchungen und Austausche voranbringen.

Entscheidungsfähigkeit braucht abgestimmte Mechanismen

Laufende Zielkonflikte zu bearbeiten, Maßnahmen miteinander abzustimmen und auf Anzeichen von Gewalt frühzeitig zu reagieren erfordert einen effizienten und effektiven Entscheidungsmechanismus innerhalb der Bundesregierung. Im Zuge der Umsetzung der Leitlinien gibt es zwar mehr ressortgemeinsame Treffen und Abstimmungen, doch diese sind teilweise noch schwerfällig oder nicht optimal an die Leitungsebene angebunden. So trifft sich die ressortübergreifende Arbeitsgruppe zur Krisenfrüherkennung viermal im Jahr, um ein gemeinsames Lagebild zu besprechen. Bislang reichen die Kapazitäten allerdings nur dafür, dass sich die Arbeitsgruppe mit einer Situation pro Sitzung befasst. Doch wirkliche Frühwarnungen widersprechen meist der herrschenden Meinung und werden sich daher schwer in der im Konsens entscheidenden Gruppe durchsetzen können. Akute Krisen verdrängen dazu oft die Aufmerksamkeit für Krisenfrüherkennung in der politischen Leitungsebene.

Mangelnde Kapazitäten zur diplomatischen Begleitung

Um Projekte zur Friedensförderung auszuwählen und zu begleiten sowie politische Akteure und Prozesse voranzutreiben braucht es ausreichend qualifiziertes Personal. Wegen des enormen Aufgaben- und Mittelzuwachses hat das AA in den letzten Jahren auch mehr Planstellen erhalten. Allerdings platzen die Ausbildungskapazitäten für neue Attachés aus allen Nähten. An einigen Auslandsvertretungen fehlt schlichtweg der Büroplatz für mehr Kolleginnen und Kollegen. In Ländern wie Niger und Burkina Faso, die für die Sahelpolitik der Bundesregierung strategisch wichtig sind, sollen gerade einmal jeweils drei Mitarbeitende aus dem höheren Dienst den politischen Dialog führen. Dabei kommt gerade Auslandsvertretungen eine Schlüsselrolle in der Konfliktbearbeitung zu. Sie sind es, die das Engagement der Bundesregierung in einem Land zusammenführen, die Situation im Land laufend analysieren, Beziehungen zu allen relevanten Stakeholdern pflegen, und sich mit internationalen Partnern abstimmen. Das Rotationsprinzip des AA und die verbreitete Nutzung von Zeitvertragskräften, die nach zwei Jahren den Arbeitgeber wechseln, erschweren das Wissensmanagement, das der Bundesrechnungshof bereits seit 20 Jahre als unzureichend kritisiert. Für Postenvorbereitung und Weiterbildung bleibt häufig zu wenig Zeit.

Empfehlungen

Strategische Interessen klären

Die nächste Bundesregierung sollte ihre Interessen, Ziele und Maßnahmen in der internationalen Konfliktbearbeitung klarer kommunizieren und kohärenter umsetzen. Zivile Konfliktbearbeitung ist weder mutlose Alternative zu Militäreinsätzen noch ist sie frei von Zielkonflikten und Machtpolitik. Konfliktbearbeitung ist immer „politisch“ und darf sich nicht in floskelhaften Bekenntnissen, lokale Zivilgesellschaft zu stärken, erschöpfen. Stattdessen braucht es mehr integriertes Denken und Handeln. Der Bundestag sollte realistische Zielvorstellungen für Konfliktbearbeitung entwickeln und von der Bundesregierung Ziele einfordern, die sowohl erreichbar sind als auch transformative Möglichkeiten eröffnen. Führende Vertreterinnen und Vertreter der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik sollten Krisenprävention und Konfliktbearbeitung einen höheren Stellenwert in ihren sonstigen bilateralen Treffen einräumen. Wer sich Klarheit über die eigenen Ziele und Interessen verschafft, kann auch gegenüber seinen Partnern selbstbewusster auftreten, wenn diese wie Frankreich im Sahel Terrorismusbekämpfung statt nachhaltige Konfliktbearbeitung priorisieren.

Ressortübergreifende Steuerungsarchitektur ausbauen

Die Mitglieder des nächsten Bundeskabinettes sollten konstruktive Zusammenarbeit vorleben und ziviler Konfliktbearbeitung eine größere Priorität einräumen. Ein gemeinsames Steuerungsgremium auf Kabinettsebene wie ein nationaler Rat für Frieden und Sicherheit könnte zumindest einen Ort bieten, um Zielkonflikte zwischen den gemeinsamen Oberzielen der Bundesregierung explizit zu machen, statt die Kosten von außenpolitischen Entscheidungen unter den Tisch fallen zu lassen. Auf Arbeitsebene können mehr integrierte Strukturen wie der 2019 geschaffene Arbeitsstab Sahel helfen, die unterschiedlichen Ressortperspektiven als Bereicherung und weniger als Konkurrenz zu verstehen. Deren Leiterinnen und Leiter können als Sondergesandte effektiv regionale Diplomatie betreiben. Ein allmählich wachsender gemeinsamer Haushaltstitel für Stabilisierung und Friedensförderung könnte einen Anreiz für mehr Zusammenarbeit von AA und BMZ bieten. Die Bundesregierung sollte ebenfalls Instrumente zur Konfliktbearbeitung dort stärker miteinander kombinieren, wo diese sich gegenseitig ergänzen können, zum Beispiel Vergangenheitsbearbeitung und Friedensmediation.

Auslandsvertretungen und Diplomatie stärken

Die nächste Leitung des Auswärtigen Amts sowie der Haushaltsausschuss des nächsten Bundestags sollten die ausreichende Personalausstattung des Auswärtigen Diensts zu einer größeren Priorität machen, gerade mit Blick auf Referate und Auslandsvertretungen mit Relevanz für konfliktbetroffene Staaten. Dazu braucht es allerdings nicht allein ausreichend Referentinnen und Referenten, sondern auch den entsprechenden Unterbau der anderen Laufbahnen, sprachlich versierte Ortskräfte, eine zuverlässige, sichere IT und ausreichend physische Arbeitsplätze. Eine weitere Öffnung für Quereinsteiger könnte dabei helfen, Menschen mit spezifischen Erfahrungen und Fähigkeiten in der Konfliktbearbeitung, Konfliktanalyse und Friedensförderung über zweijährige Verträge hinaus anzuziehen, abseits des regulären Generalistenprinzips. In den Zielvereinbarungen mit den Auslandsvertretungen sollten Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung eine größere Rolle spielen. Neben bereits laufenden Weiterbildungen wären diese ein geeignetes Mittel, die Relevanz und Sichtbarkeit des Themas in der sonstigen diplomatischen Arbeit zu erhöhen.

Counter-Diplomacy: the many ways to say no

Book chapter published in: J.E.Spence/Claire York/Alastair Masser (eds.): New perspectives on Diplomacy. A new theory and practice of diplomacy, London, I.B.Tauris, p.141-159.

Rwandan troops arrive in South Sudan for deployment in Regional Protection Force, Juba, 8 August 2017. South Sudan’s obfuscation and deferment of international obligations regarding the deployment of the RPF is an example of counter-diplomacy. UN Photo UN7156547

Diplomacy as the professional practice of representing institutional interests, usually on behalf of states through negotiation and communication, builds on a rich corpus of conventions, rules, and norms. Over the past three decades or so, international society has seen an increasing legalization and institutionalization of world politics, including in the field of peace and security.[i] Human rights and human protection norms have gained considerable traction,[ii] even though their evolution is not linear, and their implementation is far from consistent. Faced with such depth of international interventionism, some states deploy what we can call counter-diplomacy. According to Barston, ‘the purpose of ‘counterdiplomacy’ is the use of diplomacy to evade or frustrate political solutions or international rules.’[iii] What are the main features of counter-diplomacy, its origins, practices and consequences for the conduct of principled diplomacy? That is the focus of this chapter.

[i] Abbott, Kenneth W., Robert O. Keohane, Andrew Moravcsik, Anne-Marie Slaughter and Duncan Snidal (2000), ‘The Concept of Legalization’, International Organization, 3 (54): 401-419.

[ii] Bellamy, Alex J. (2016), ‘The humanisation of security? Towards an International Human Protection Regime’, European Journal of International Security, 1 (1): 112-133, Kurtz, Gerrit and Philipp Rotmann (2016), ‘The Evolution of Norms of Protection: Major Powers Debate the Responsibility to Protect’, Global Society, 1 (30): 3-20.

[iii] Barston, Ronald Peter (2013), Modern diplomacy, 4th Ed., New York: Routledge, 5.

To read more, you can buy the book here.

Steinmeier visits Khartoum. Seizing the Opportunity for Sudan’s Transition

Sudan’s transition process offers chances for conflict prevention and stabilization – core objectives of Germany’s foreign policy in Africa. The international attention surrounding a visit by German President Frank-Walter Steinmeier to Khartoum in late February 2020 gives the civilian side of Sudan’s transitional government a golden opportunity to push forward difficult reforms. Germany should support these efforts and the transition process through diplomacy, mediation, and development cooperation.

German President Frank-Walter Steinmeier and Sudanese Prime Minister Abdalla Hamdok, (c) https://twitter.com/SudanPMHamdok/status/1232985062297260032?s=20.

This text was published as DGAP commentary on 25 February 2020.

On February 27 and 28, 2020, German President Frank-Walter Steinmeier will visit Khartoum, the capital of the Republic of Sudan. It will be the first such trip by a German president since 1985. Steinmeier will also be one of the most senior leaders to visit the city at the confluence of the White and Blue Nile since the start of the Sudanese revolution in December 2018. While Steinmeier’s role is largely ceremonial, his visit reflects intense diplomatic engagement by the German government in Sudan’s transition process.

A sustained partnership presents opportunities for both countries. The civilian side of the Sudanese transitional government needs principled international support as leverage in its relations with the country’s security forces and to deliver on its promises to improve the lives of its population. Germany – based on its own historical and contemporary experience with transition processes – can help provide that support. For Germany, leadership on Sudan is a chance to prove how seriously it takes its recent commitment to facilitating conflict prevention, stabilization, and peace promotion in its foreign policy.

The Civil-Military Government Needs Legitimacy

Since August 2019, a civil-military transitional government has ruled Sudan. So far, cooperation between the Forces of Freedom and Change (FFC), the broad civilian coalition supporting the government, and the country’s security forces seems to be working – as both sides continue to emphasize. The partnership works because both sides need each other. On the one hand, the security forces – which include not only the Sudanese Armed Forces, but also the Rapid Support Forces (RSF) headed by General Mohammed Hamdan Daglo, also known as Hemeti – control large swathes of the economy, possess excellent relations with important Arab countries, and play a leading role in the negotiations with armed groups. On the other hand, though, they lack exactly what Sudanese Prime Minister Abdalla Hamdok, his cabinet, and the FFC bring to the table. The government needs the support of the unions, professional associations, political parties, and social movements that make up the civilian revolutionary coalition for domestic legitimacy. Since many Western governments shun Hemiti and the RSF, the same holds true internationally. Indeed, opposition parties in Germany’s legislature, the Bundestag, have called on the federal government to ensure that renewed development cooperation would not entail the training of Sudanese security forces.

Sudan’s transformation will require continued pressure from the streets and international diplomacy

The cooperation between the FFC and security forces is not, however, as stable as it seems. Events in recent weeks show that threats to the partnership can emerge at anytime. On February 19, 2020, people took to the streets to protest the dismissal of junior military officers who had joined the revolution early on. The police in Khartoum, whose chief was appointed by the government of former President Omar al-Bashir, cracked down on the demonstration with tear gas and batons, injuring 53 people in the process. In reaction, Prime Minister Hamdok created a commission of inquiry headed by the attorney general.

Such incidents risk derailing the foundation of civil-military cooperation in the transitional government. People in Khartoum are eagerly awaiting the results of another commission of inquiry set up to investigate the violent crackdown on a sit-in held on June 3, 2019, in which more than 120 people were killed and more than 900 injured. While the RSF is widely believed to have been responsible for this carnage, it remains unclear whether the civilian government will have the strength to hold senior RSF leaders accountable when the commission names them in its report.

Difficult Decisions Lie Ahead

Trade-offs and painful decisions are a natural part of any democratic process of transition – especially after thirty years of dictatorship. Despite Sudan’s “revolutionary” narrative, many parts of its old system and members of its former government remain in place. The transformation of the country’s political, economic, and social spheres will require continued pressure from the streets and international diplomacy.

Prime Minister Hamdok can point to domestic and international expectations in his daily negotiations with the security forces. His government has already shown its willingness to address contentious issues. In November 2019, it dissolved former President Bashir’s National Congress Party and repealed his government’s public order law, which had severely restricted the role of women in public life. In February 2020, the government announced its willingness to cooperate with the International Criminal Court, which has indicted Bashir and four other former officials for atrocities in Darfur.

More tough decisions await. The government has promised to improve the education, health care, and livelihoods of ordinary Sudanese. In 2019,three million children in Sudan were not in school, for example. Today, most people in Khartoum have to wait for 24 hours at petrol stations to access heavily subsidized fuel and queue in bakeries for bread made from subsidized wheat. International donors have indicated their willingness to support Sudan’s economic development, but they expect more detailed proposals for macroeconomic reforms – including the outline of a social safety net to cushion the gradual lifting of such expensive subsidies. The government postponed a decision on a complete budget until a national economic conference in March 2020 because it has not yet been able to agree on the question of subsidies with the FFC, which demands that they remain in place for now while the government reduces military expenditure and military control of the economy instead.

An Approach Guided by Respect and Empathy

Steinmeier’s visit to Khartoum is the climax of a month of extraordinary German-Sudanese interaction. On February 13, 2020, the Bundestag passed a resolution asking the German government to restart bilateral development cooperation with Sudan. Gerd Müller, federal minister for economic cooperation and development, who had been in Khartoum the week before, announcedan initial package of 80 million euro for this year with possible focus on vocational training, agriculture, energy, and good governance.

The timing was perfect. A mere twenty-four hours later, Prime Minister Hamdok met German Chancellor Angela Merkel in Berlin. At a joint press appearance following their meeting, both leaders emphasized this pivotal moment for further reforms in the country at the wider Horn of Arica. Merkel pledged to “do everything to use this historical window of opportunity.” Hamdok spoke of an “emerging success story” and how a successful transition in Sudan could have a “spillover effect in the entire region.”

Germany can also bring its own historical experience to bear on its relationship with Sudan. Both German and Sudanese leaders have drawn analogies between the peaceful revolution of 1989 in the German Democratic Republic and the Sudanese uprising three decades later. Clearly, the two processes differ in important ways. Still, Germans are aware of the travails associated with accounting for state crimes, healing a divided society, and ensuring inclusive economic recovery. They increasingly recognize that mistakes were made in their own process of reunification and that difficulties remain. If the German government can call upon this experience in its dealings with Sudan’s transition process, it can interact with the country on slightly more equal footing than other international partners. This approach should also guide President Steinmeier’s interactions with his Sudanese interlocutors: Germany doesn’t have all the answers, but it has some experience with asking the right questions in dealing with an authoritarian past.

What Germany Can Contribute

Germany can contribute to Sudan’s transition process in three areas: diplomacy, mediation, and development cooperation. Diplomatically, the German government played an important behind-the-scenes role in rallying international stakeholders behind common objectives – including Gulf countries that initially supported a military takeover in April 2019. This group became the “Friends of Sudan,” the main mechanism for coordinating international support, which meets every two months under a rotating chair to discuss the Sudanese government’s progress and how to respond. In September 2019, German Foreign Minister Heiko Maas was the first foreign official to visit Khartoum after Prime Minister Hamdok had been sworn in. It will now fall to German and British diplomats in the UN Security Council to draft the mandate for a follow-up mission to the United Nations-African Union Hybrid Operation in Darfur (UNAMID), which is scheduled to withdraw by the end of October 2020.

Feeding into this high-level diplomacy is Berlin’s support of Sudan with mediation. In the last years of Bashir’s government, Germany already backed a national dialogue and a mediation process among armed groups from Darfur. This yielded an agreement among the armed groups involved just days before the first major anti-government protests began in December 2018 in Atbara, a key industrial city in northeastern Sudan. When events started moving fast on the ground, Berlin already had an established list of countries with which it had worked on monitoring the mediation process to turn to for additional support. In fact, Germany continues to monitor the current peace negotiations in Juba, South Sudan’s capital. It has also offered to increase its mediation support again when needed.

In its bilateral discussions with Sudan on development cooperation, Germany will need to identify projects that can deliver quick results to the population at large – in the areas of agriculture and economic livelihoods, for example. The German government should ensure that international assistance is fully coordinated with Sudan’s major development partners. The administrative capacities of the country’s ministries are still miniscule, making it difficult for Sudan to develop detailed proposals for macroeconomic reform to achieve debt relief and economic transformation. Germany’s approach to these negotiations should be guided by creativity, flexibility, and empathy for the challenges of a transitional government.

Courage and Persistence Bring Rewards

If Germany is serious about its commitment to conflict prevention and stabilization in its foreign policy, it needs to sustain its political attention to Sudan’s transition process. As it knows all too well from its own history, confronting and overcoming the legacy of authoritarianism takes persistence. The courage of the Sudanese people in the face of horrific violence and repression is a great asset in this struggle. Diplomats have been amazed at the professionalism and organization of Sudan’s revolutionary movements. As President Steinmeier will see for himself in Khartoum, Germany and Sudan can both benefit from learning each other’s stories.

Ausdauernde, aber sanfte Diplomatie nötig

In vielen Staaten Afrikas weht gerade ein Wind der Veränderung. Deutschland sollte die Übergangsprozesse unterstützen.

Dieser Text erschien am 19. August 2019 als Gastbeitrag in der Frankfurter Rundschau.

Es weht ein neuer Wind in den Regierungsgebäuden wichtiger afrikanischer Länder. Die Einigung auf eine Übergangsregierung im Sudan Anfang Juli ist nur das jüngste Beispiel für Regierungswechsel in scheinbar erstarrten Regimen. Auch Äthiopien, Algerien, Kongo, Angola und Simbabwe erleben politischen Wandel in den letzten Jahren. Diese Prozesse haben regionale Ausstrahlungswirkung, eint jedoch auch eine anhaltende Rolle von Herrschaftseliten, eine große Rolle des Sicherheitsapparats und der fragile Charakter der Veränderungen. Internationale Diplomatie muss einen Weg finden, sowohl die erneute Konsolidierung autoritärer Herrschaft als auch Bürgerkrieg und Massengewalt zu verhindern. Dazu sollte die Bundesregierung die Kräfte des friedlichen Wandels umsichtig unterstützen.

Die Regierungswechsel waren stets auch Versuche der herrschenden Elite, angesichts wachsender Demonstrationen und Unzufriedenheit im Land die Proteste zu besänftigen. Saubere Schnitte mit der Vergangenheit waren es nicht. Angesichts der engen Verbindung von wirtschaftlichen und politischen Interessen war dies keine Überraschung: es gibt viel zu verlieren für all diejenigen, die von den bisherigen Verhältnissen profitiert haben.

Gleichzeitig ist die Beteiligung existierender Machteliten auch eine Chance für den Übergangsprozess. Sie erlaubt mögliche Friedensstörer zumindest anfangs einzubinden. Wenn Reformfiguren dem Status Quo entspringen, können sie auf existierende Netzwerke zur Umsetzung ihrer Ideen zurückgreifen. Premierminister Abyi Ahmed hat beispielsweise angefangen, weitgehende demokratische Reformen in Äthiopien umzusetzen. Medien- und Versammlungsfreiheit sind gewachsen, tausende politische Gefangen wurden frei gelassen, und die Privatisierung staatlicher Monopole hat begonnen. Letztes Jahr schloss Äthiopien Frieden mit Eritrea und eröffnete damit die Hoffnung, dass auch dort die Jahrzehnte der Isolation und Militarisierung zu Ende gehen könnten.

Doch die schnellen Reformen bringen auch die inneren Spannungen Äthiopiens zu Tage. 2018 wurden im Land fast drei Millionen Menschen durch gewaltsame Auseinandersetzungen vertrieben; so viele wie in keinem anderen Land. Ende Juni versuchten staatliche Sicherheitskräfte, die Regierung zu stürzen und töteten dabei unter anderem den Armeechef. Währenddessen drohen die Übergänge in Algerien und Simbabwe in alte Muster zurückzufallen, bevor sie richtig begonnen haben.

Für Deutschland und Europa sind diese Entwicklungen von großer Bedeutung. Äthiopien und die Demokratische Republik Kongo gehören zu den größten Empfängerländern von deutscher Entwicklungszusammenarbeit in Afrika. Äthiopien und Algerien haben sich in den vergangenen Jahren als wichtige Friedensvermittler hervorgetan, im Sudan und Südsudan bzw. in Mali. Wenn die Bundesregierung die Ziele der afrikapolitischen Leitlinien, welche sie dieses Jahr neu fasste, umsetzen will, müssen diese Übergangsprozesse friedlich verlaufen und nachhaltig inklusive Herrschaft garantieren.

Die Diplomatie steht jedoch vor schwierigen Herausforderungen. Zwei andere Übergangsprozesse der letzten Jahre zeigen, wie internationaler Einfluss nicht enden sollte: in Ägypten konnte sich das Militär mit Präsident al-Sisi an der Spitze behaupten, ohne dass es langfristige Einbußen der US-Militärhilfe hinnehmen musste. In Libyen zerfiel der Staat nach der international forcierten Entmachtung Gaddafis im Streit bewaffneter Gruppen.

Deutsche Diplomatie sollte also auf glaubwürdige Reformschritte drängen und die Erwartungen auch an konstruktive Regierungen wie die von Abyi Ahmed in Äthiopien nicht aus falscher Rücksichtnahme senken. Gewaltakte wie das Massaker der friedlichen Demonstranten am 3. Juni in Khartum müssen aufgeklärt werden. Die Bundesregierung sollte innerhalb der Staaten die Akteure unterstützen, die für einen gesellschaftlichen Wandel stehen. Entsprechend sollten deutsche Diplomaten bei ihren Vermittlungsbemühungen im Sudan und anderswo auch zivilgesellschaftliche Bewegungen wie die Sudanese Professionals Association involvieren. Gleichzeitig sollten sie weiterhin regionale Prozesse wie die Mediation der Afrikanischen Union im Sudan unterstützen. Um ein glaubwürdiges Auftreten zu ermöglichen, muss sich die Regierung auch noch stärker um einen kohärenten Ansatz zwischen den Ressorts und mit den europäischen Partnern bemühen.

Die Bevölkerungen im Sudan, Algerien und anderen Ländern haben gezeigt, dass sie nicht länger auf langfristige Reformversprechen warten wollen. Pusten wir Wind in ihre Segel.

Preventive Diplomacy: Invest in the Skills of Frontline Diplomats

In conflict-prone countries, diplomats must employ a special skill-set that allows them to escape from biased conventional wisdoms and balance the personal and the professional in negotiations. Ministries and international organizations should foster mechanisms such as structured spaces for reflection and frequent exchange with fellow diplomats from relevant missions in the region.

This post summarizing some key insights from my PhD thesis was first published on the PeaceLab Blog on 4 July 2019.

European diplomats visiting Abyei, May 2019. Source: https://twitter.com/SWalshEU/media.

Conflict prevention is an important objective for international organizations as well as in many countries’ foreign policies. However, engaging in state-society conflicts presents a fundamental challenge for diplomats and United Nations (UN) officials posted in “at risk” countries – those on the precipice of violence. State-society conflicts are defined as those relating to the distribution of power between and within societal groups as well as their respective access to state resources; in other words, nothing could be more political. Diplomats, however, are supposed to refrain – by law and convention – from meddling in another country’s domestic affairs. At the same time, for a reform process to be credible and sustainable, it ultimately needs to be driven by local actors – not outsiders. In short: diplomats are caught in a conundrum of seemingly contradictory conventions and political objectives.

So, how do frontline diplomatic actors handle this fundamental challenge on a practical level? This question was central to my PhD research, in which I found that such situations require careful balancing acts. Engaging in state-society conflicts is always marred by trade-offs, e.g. between inclusion and exclusion or legitimacy and effectiveness. There is hardly ever a perfect combination of international objectives. It often falls to frontline diplomats posted in countries experiencing such conflicts to balance the trade-offs presented by those objectives. Trying to influence state-society relations also involves balancing the level of coerciveness and the level of intrusion in diplomatic interventions. Fostering this duality in a competent manner requires closer attention to the ways in which frontline diplomats make sense of conflicts, interact with national stakeholders, and coordinate with their diplomatic peers.

This analysis is based on an empirical analysis of diplomacy in South Sudan since independence as well as in post-war Sri Lanka, where I interrogated the views and everyday practices of frontline diplomats. In total, I conducted 165 semi-structured interviews with diplomats, UN officials, civil society representatives, policymakers, and experts.

Prevention needs to balance actors and structures

As the American academic Barnett Rubin poignantly observed in 2002, “all prevention is political”: Constraining the repertoire of elite actions is inherently disruptive. Preventive action rests on a forward-looking, proactive and conflict-sensitive attitude, requiring courage and close interaction with people in the target society. International influence, though, is heavily circumscribed, and may be subject to geopolitical interests, regional rivalries, economic priorities, and divergent political preferences of local elites. Prevention is also disruptive within bureaucratic organizations, as it often entails questioning established relationships and accepted analyses in addition to imagining scenarios and new ways of engaging. In short: Prevention is not a separate activity, but rather a normative objective that affects diplomatic interactions across conflict stages.

Politics in countries at risk of armed conflict is often highly personal and informal. A thorough understanding of the nature of elite bargains by national stakeholders must incorporate both psychological factors and an analysis of a conflict’s political economy. Leaders in state-society conflicts may be geared more towards immediate political survival than reputational concerns, which has consequences for preventive diplomacy. Standard diplomatic appeals to leaders’ legacy or long-term interests may thus be ineffective. Diplomats need to balance the respective roles of structures and actors operating within them. In my research, I discuss how they do so across three levels of the diplomatic process at the country level: Knowledge production, political engagement, and international coordination.

Frontline diplomats are exposed to cognitive short cuts

When analyzing the politics of their host countries, frontline diplomats are exposed to cognitive shortcuts. Knowledge production involves balancing countervailing interpretations. Organizational rules and professional conventions dispose frontline diplomats towards a bias favoring the legitimacy held by formal state institutions. Even beyond the state, external actors easily assume a strong link between national stakeholders and local sources of power, and patron-client relations are often difficult to identify for outsiders. Diplomats need to reconcile structural forces such as ethnicity, religion, economic inequality, and ideology with the agency of their local interlocutors: Is their behavior an aberration or an expression of the governing political economy? Diplomats with long-term expertise are often more adept at recognizing such structural forces – but may also fail to update their beliefs and perceptions with changing elite incentives. This was the case following the independence of South Sudan in 2011, when many long-term observers struggled to recognize how the creation of the state had exacerbated internal tensions in the ruling elite. Such changes can be difficult to identify in bureaucratic systems that talk to each other mainly in writing, and that value conformity over questioning an internal consensus.

Diplomatic engagement with national stakeholders is often most effective when it is based on dialogue and clear principles. Mediating the intra-party dispute in South Sudan before the start of the war, a seasoned diplomat insisted, was essential – but it was absolutely integral to ensure transparency and avoid even the impression of favoring one contestant over the other. When domestic leaders find themselves in a hole, external actors need to hand them a ladder to climb out rather than a shovel to dig deeper. If nationalist leaders insulate themselves, working through interlocutors can help to create space for constructive dialogue. At the same time, the risk of constructive engagement is abuse and impunity that normalizes extra-legal methods in political competition. Following the protocol of state-to-state relations is thereby no longer neutral, but may end up legitimizing the concentration of power in a central government. Informal politics often require personal engagement, using institutional networks and individual experience to gain access to key people and facts. When diplomats engage on a personal level, they may increase their risk of being dragged into domestic political fights.

Diplomatic coordination can provide the political cover for preventive diplomacy and reduce the exposure of informal engagement. This often poses a dilemma for principled engagement: Those international actors with the most influence may not be those with the most transformative approach. The Intergovernmental Authority on Development (IGAD)-led mediation in South Sudan was a prime example of this phenomenon, with its member states deeply divided and opposed to freezing the assets of certain South Sudanese elites. At the same time, international pressure is more effective when there exists a broad consensus. Shifting geopolitical power structures mean that alternative sources of legitimacy are readily available, as China’s role in Sri Lanka and its close support for former President Mahinda Rajapaksa demonstrates. International organizations such as a UN Country Team may convene a range of diplomats, and maintain a long-term knowledge base of international engagement – if diplomats regularly share and reflect upon their experiences.

Promoting skills to balance trade-offs and creating spaces for reflection

As my research project demonstrates, the individuals engaged in preventive diplomacy matter. Governments and the UN, which have both committed themselves to conflict prevention, should promote mechanisms, policies, and skill-sets that foster diplomats’ ability to make judgements about balancing trade-offs, weighing countervailing interpretations, savvy engagement, and efficient coordination.

Bureaucratic organizations should establish mechanisms to regularly reflect on the disruptive nature of threats and preventive possibilities. Escaping conventional wisdom requires structured spaces for reflection within missions and across government and international organizations. Too often, missions and regional desks are too thinly stretched to be able to conduct structured conflict analyses regularly. External expertise, regular facilitation, and dedicated support mechanisms from capital/HQ can help overcome the limited capacity of missions in at-risk countries.

In situations with strong regional dimensions such as South Sudan, diplomats from all relevant missions in the region should hold frequent videoconferences and meet for internal workshops. Bureaucracies would do well to revamp human resources practices to ensure that diplomats with appropriate experience and skills are deployed where they are needed. At least for heads of missions, experience in a similar context and some basic country training should be compulsory. Top policymakers must give more weight to principled engagement in at-risk countries and foster an organizational culture that encourages individual responsibility, accepts risks, and allows dissent.

Frontline diplomats, in turn, can benefit from maintaining a detailed overview of national stakeholders, including possible agents of change and spoilers. They need to be prepared to combine personal and professional interactions, based on consistency, integrity, and transparency. For them, what matters is a clear-eyed awareness of risks and benefits, and the readiness to seize opportunities where they arise.

Diplomaten an die Front! Krisenprävention braucht das richtige Personal

Die Bundesregierung braucht mehr Diplomaten in Krisenländern. In krisengeschüttelten Staaten kommt diesen eine Schlüsselrolle zu, um die häufig beklagte Lücke zwischen Frühwarnung und entschiedenem Handeln zu überbrücken. Das deutsche Botschaftspersonal braucht eine bessere Vorbereitung, zusätzliche Ressourcen und ein offenes Ohr in der Zentrale.

This post appeared on the PeaceLab2016 Blog.

Innerstaatliche Krisen entstehen in der Regel vor Ort, zwischen polarisierten Eliten einer Gesellschaft oder als Folge einer marginalisierten Opposition. Lange bevor Entscheidungen des Bundestags über den Einsatz militärischer Mittel anstehen, verdichten sich Zeichen, dass unterdrückte Gruppen Frustration anstauen oder scheinbar stabile Systeme vom Wohl und Wehe autoritärer Herrscher abhängig sind. Neben der eher langfristig angelegten Entwicklungszusammenarbeit, welche konsequent konfliktentschärfend ausgerichtet sein sollte, ist der politische Dialog das Kerngeschäft von Diplomaten.

Gute Diplomaten können die Lücke zwischen Warnung und Reaktion schließen

Eine zentrale Herausforderung in der Krisenprävention ist die häufig identifizierte Lücke zwischen Warnung und einer entschiedenen Reaktion. Dabei greifen die Forderungen wie die von Simon Adams auf diesem Blog zu kurz, die lediglich einen stärkeren „politischen Willen“ einfordern und sich auf normative oder historische Gründe berufen, aus denen Deutschland sich stärker engagierten sollte. Die politischen Zielkonflikte um finanzielle und politische Ressourcen sind real, wie Philipp Rotmann in seinem PeaceLab2016-Beitrag feststellt. Hochrangige Besuche des Außenministers oder Anrufe der Kanzlerin bei Staatschefs, die sich gegen die Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen wehren, müssen abgewogen werden gegenüber dem Einsatz in bereits lodernden Krisenfeuern oder zu innenpolitisch wichtigeren Themen. Investitionen in Krisenprävention sind hochgradig unsicher. Zudem laufen sie Gefahr, die bilateralen Beziehungen mit der jeweiligen Regierung oder involvierten Nachbarstaaten zu beeinträchtigen.

Frühwarnung ist ein Überzeugungsprozess innerhalb der bürokratischen Maschinerie. Hier kann es leicht zu organisatorischen Engpässen kommen, bevor die politische Leitung weiteren Maßnahmen zustimmt. Die Steuerung von politischen Prozessen tausende Kilometer entfernt von der eigenen Hauptstadt ist nicht allein über Anweisungen und politische Stellungnahmen möglich. Ein größerer operativer Spielraum für Diplomaten in Krisenländern ist daher eine zentrale Voraussetzung für ein aktives Krisenengagement.

Aktiv einmischen und Netzwerke nutzen

Krisenerprobte Diplomaten können auf Erfahrungen in anderen Ländern zurückgreifen und Gelegenheiten erkennen, Eskalationsspiralen umzukehren und die handelnden Akteure zu einer konstruktiven Streitbeilegung zu ermutigen. Sie können die Regierung oder Oppositionsgruppen mit Nichtregierungsorganisationen in Verbindung setzen, sich mit Konfliktparteien ohne größere politische Aufmerksamkeit treffen und, theoretisch zumindest, dabei mit dem notwendigen Taktgefühl hantieren. Im Gegensatz zu nichtstaatlichen Organisationen verfügen sie mitunter über erhebliches politisches Gewicht und können mit staatlichen Akteuren auf gleicher Ebene verhandeln.

Präventiv tätig zu sein bedeutet jedoch, sich in laufende politische Auseinandersetzungen des betreffenden Landes einzumischen. Hier ist Bedachtsamkeit unabdingbar, um den Konflikt nicht zu verschärfen. Diplomaten werden passende Gelegenheiten, sich einzumischen, nur erkennen und erhalten, wenn sie bereits zu „normalen“ Zeiten ein weites Netz an Kontakten unterhalten, das über die der Regierung nahe stehenden Eliten hinausgeht. Belastbare Beziehungen zahlen sich gerade in Krisenzeiten aus.

Das Botschaftspersonal muss dem sich selbst bestätigenden Kreis von Diplomaten, Unternehmern, Journalisten und Regierungsmitarbeitern regelmäßig entfliehen, um festgefahrene Vorurteile über die politische Dynamik eines Landes aufzubrechen. So waren viele westliche Botschaften während des Umsturzes in Ägypten Anfang 2011 überrascht, dass die Mehrheit der Demonstranten keine Islamisten waren. Die Regierung hatte lange genug davon gesprochen, dass die einzige Alternative zur Herrschaft Mubaraks die Muslimbruderschaft sei.

Auslandsvertretungen brauchen mehr und besser ausgebildetes Personal

Das Auswärtige Amt muss Maßnahmen treffen, um die Auslandsvertretungen zu stärken. Dazu gehört ganz grundsätzlich, Krisenposten ernster zu nehmen und mit ausreichend dauerhaftem Personal auszustatten. Zum Beispiel arbeiten viel zu wenige deutsche Diplomaten vor Ort oder in den Nachbarländern im Irak oder zu Syrien. Darüber hinaus sollten die Leitlinien drei Bereiche stärken: Vorbereitung, Ressourcenbereitstellung und Organisationskultur.

Angehende deutsche Diplomaten genießen eine ausführliche Ausbildung zu Beginn ihrer Karriere. Ein Jahr lang pauken sie am Tegeler See Völkerrecht, volkswirtschaftliche Grundlagen, Konsularrecht, Umgang mit der Presse und Sprachen. Doch krisenrelevante Fähigkeiten kommen häufig zu kurz. Erst dieses Jahr führte das Auswärtige Amt ein Mediationstraining für die Attachés (und ein separates Training für erfahrene Diplomaten) ein. Die Postenvorbereitung wird zu großen Teilen den Betroffenen selbst überlassen. Gespräche mit Länderreferenten und den Vorgängern sind richtig, aber Sprachkenntnisse kommen häufig zu kurz. Kein deutscher Diplomat, keine deutsche Diplomatin sollte in ein arabisches Land geschickt werden ohne zumindest Grundkenntnisse der Sprache zu besitzen.

In vielen Staaten, in denen innerstaatliche Konflikte drohen, verfügt Deutschland nur über kleine oder gar keine Vertretungen (mehr). In größeren Staaten nehmen die sonstigen Beziehungen einen großen Teil der Arbeit ein. Daher ist es wichtig, Auslandsvertretungen im Zweifel mit schnell verfügbaren Ressourcen zu unterstützen:

der Bereitstellung von Expertise und Ausarbeitungen, die über die Kapazitäten eines einzelnen Länderreferenten, der vielleicht noch für mehre Länder gleichzeitig zuständig ist, hinausgehen;
wenn nötig auch der Entsendung von zusätzlichen Mitarbeitern, die gegebenenfalls besondere Fähigkeiten wie Konfliktanalyse oder Mediation abdecken können, oder einfach die Botschaftsleitung entlasten können bei Koordinationstreffen mit anderen internationalen Partnern.

Kleinstprojekte, über deren Vergabe die Botschaften selbst entscheiden können, sind ein weiteres Mittel mit dem Auslandsvertretungen direkt konfliktvermindernde Projekte durchführen können. Die Auswahl der Projekte sollte sich jedoch nicht allein danach richten, welche Organisation die meisten Schlüsselwörter in ihrem Antrag verwendet oder wo man eine Plakette draufkleben kann.

Zuletzt ist eine aktivere diplomatische Präventionsarbeit nicht allein eine Frage der ausreichenden Vorbereitung und materiellen Ausstattung, sondern eine Sache der grundlegenden Einstellung der Diplomaten. Die Leitlinien oder länderspezifische Weisungen der Zentrale können nicht jeden Einzelfall regeln; sie bleiben notwendigerweise abstrakt. Staatssekretäre und Abteilungsleiter sollten eine Organisationskultur fördern, die internen Austausch über Hierarchien und Abteilungen hinweg belohnt, konstruktiv-kritische Berichte ernstnimmt und Eigeninitiative der Auslandsvertretungen gerade im Bereich Krisenprävention anregt. Der Review2014 Prozess hat hier bereits die richtigen Weichen gestellt. Nun gilt es sicherzustellen, dass dieser Wandel auch an den Botschaften umgesetzt wird.

Immer wieder den eigenen Ansatz hinterfragen

Eine aktive diplomatische Rolle in innerstaatlichen Konflikten läuft stets Gefahr, Krisen zu verschärfen, oder doch zumindest zu neuen Problemen zu führen. Zu häufig ist internationales Engagement gekennzeichnet von Stereotypen, Vorurteilen und Templates, obwohl sich Geber weltweit vorgenommen haben, „local ownership“ zu priorisieren. Den eigenen Ansatz regelmäßig zu hinterfragen und Ortskräfte auch in strategische Überlegungen einzubeziehen ist ein wichtiger Anfang – wie auch Cornelia Brinkmann in ihrem PeaceLab2016-Beitrag argumentierte. Am Ende gilt: auch wenn die Einflussmöglichkeiten deutscher Diplomatie begrenzt sind, sollten Diplomaten ihren Spielraum ausschöpfen. Sonst bleiben die hehren Ziele der Leitlinien nur Papier.

“Guerrilla Diplomats”: Conflict Prevention Through Frontline Diplomacy

This post first appeared on the blog sustainable security by the Oxford Research Group.

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With conflict causing much political instability and human suffering in parts of the world, there is a need for preventive diplomacy which stops the outbreak, relapse or escalation of organized violence. Frontline diplomats have potentially crucial roles to play in early preventive efforts.

Conflict prevention is popular in international political circles these days. In April 2016, the UN Security Council and General Assembly passed concurring resolutions on the review of the UN peacebuilding architecture in which they confirmed the essential role of the UN in “preventing the outbreak, escalation, continuation and recurrence of conflict”. On 5 July, the German Federal Foreign Office launched a public outreach process for the development of new guidelines on civilian crisis prevention, an area for which it increased its funds by 260% from 2015 to 2016 to 248.5 million €. Last year, the British government announced plans to increase its Conflict, Stability and Security Fund from 1 to 1.3 billion pounds by 2019/20.

The political reasoning behind the call for prevention is simple: if the escalation of political disputes into organized violence or even outright civil war can be stopped in its tracks, it not only saves lives, but also keeps refugee flows created by war at bay and helps leaders avoid making difficult and potentially unpopular decisions about whether to launch military interventions to quell conflicts. Despite what seemed like a long-term decline of organized violence, the number of armed conflicts has ticked up again in the past few years: 2014 saw 40 armed conflicts, the highest number since 1999, and 126,059 conflict-related fatalities, the highest number since 1994, according to the Uppsala Conflict Data Program. At the end of 2015, 65.3 million people were either internally displaced or international refugees, the highest number since the Second World War. Yet many UN member states tend to view conflict prevention with suspicion, as they fear international meddling in what they perceive to be their domestic political affairs.

Putting high-flying international commitments to conflict prevention into practice and “sustaining peace” throughout the conflict cycle, as the SC and GA affirmed in their parallel resolutions, requires an astute handling of sensitive matters with intelligence and tact, prudence and patience. In short: diplomacy. While government ministries can, of course, reach out to their foreign counterparts directly and permanent representatives negotiate mandates for international organisations in New York or Geneva, frontline diplomats, i.e. members of the foreign service posted abroad, have potentially crucial roles to play in early preventive efforts. Preventive diplomacy aims at the short- to medium-term prevention of the outbreak, relapse or escalation of organized violence, through both coercive and non-coercive means serving a political purpose. Taking preventive diplomacy seriously requires a different, more active and principled kind of diplomacy. In order to do adjust to this profile, frontline diplomats need to be better equipped, trained, and organisationally empowered.

Frontline preventive diplomacy: benefits and risks

Frontline diplomats may be able to resort to thematic expertise, funds or international networks that they can employ to tweak political dynamics in a country. As some diplomats are repeatedly posted to conflict regions, they may draw comparative conclusions and show domestic parties the risky trajectories of their actions. And diplomats are, theoretically at least, trained in the very skills of facilitation, brokering and negotiation that might be needed to cool down heated tensions.
As the International Crisis Group lays out in an excellent recent report, preventive diplomacy is fraught with dilemmas and considerable challenges. Usually, the elites in a given country carry the main responsibility for the escalation of political conflicts, and even high-level officials of major powers have limited entry points when positions have become deeply polarized and parties are entrenched in a zero-sum logic. As the Crisis Group succinctly observes: “Outsiders must tread carefully when pursuing these goals. All early action involves engaging in fluid political environments. There is a high chance of political friction, with misunderstandings and miscalculations derailing plans. No form of crisis response is neutral.”Frontline diplomats may be able to resort to thematic expertise, funds or international networks that they can employ to tweak political dynamics in a country. As some diplomats are repeatedly posted to conflict regions, they may draw comparative conclusions and show domestic parties the risky trajectories of their actions. And diplomats are, theoretically at least, trained in the very skills of facilitation, brokering and negotiation that might be needed to cool down heated tensions.

Frontline diplomats may grant insurgent groups unwarranted legitimacy simply by meeting them. Officially mediating between parties may raise expectations about peaceful conflict resolution, that, when disappointed, may embolden domestic actors to pursue their goals by violent means. Short-term goals of stabilization may conflict with long-term goals of democratisation and transitional justice. Thus, preventive engagements must be based on continuing political analysis and do-no-harm principles.

A different diplomacy

More fundamentally, an active pursuit of conflict prevention requires a different kind of diplomacy. Conventionally, diplomats pursue a narrowly conceived “national interest”, acting on explicit instructions from the capital. They concentrate on the governing authorities as official partners in their bilateral relations. As a result, their engagement is reactive and ad hoc, while preventive diplomacy requires a forward-looking and principled approach, as David Hamburg already wrote in 2003.

“I am not the person who sits all day at the office. I want to see how people live out there,” is how German Ambassador to South Africa Walter Lindner introduces himself in a video message on the embassy’s website. It sums up the kind of spirit diplomats need to embrace are they to further the ambitious objective of conflict prevention. Christopher J. Stevens, the US Ambassador to Libya murdered in 2012, represented the skills of a “guerrilla diplomat” (Daryl Copeland): multilingual, frequently speaking to people on the street, and showing respect and compassion for local cultures, traits which President Obama highlighted in his speech at the UN General Debate in September 2012.

Yet these diplomats are usually seen as “unconventional”. If governments want to take their stated objective of crisis prevention seriously, they need to embrace the following policies that support and empower their agents in the field. Political leaders and senior officials need to foster an organisational culture that grants ambassadors and other frontline diplomats more autonomy, based on frequent reporting on their activities. Leaders need to highlight bold behaviour, even when diplomats encounter hostility from host governments despite their most sensitive efforts; rewarding best practices can start horizontal socialization processes. Ministries need to provide frontline diplomats with the authority to quickly disperse small development funds and include them in internal discussions on government-wide country strategies.

Lastly, they need to offer training to their diplomats in conflict analysis, mediation and critical thinking. The German Federal Foreign Office, for example, only started to provide dedicated mediation courses to its attachés and more senior diplomats a few weeks ago. Similarly, a recent reform report of the British Foreign and Commonwealth Office argued to increase training in stabilisation and mediation as core skills for diplomats posted to fragile areas. Many intra-state conflicts are based on disputes within a country’s political elite; foreign diplomats trained in peace mediation may be able to facilitate conversations between polarized parties. As external third parties, they may help local stakeholders to identify mutually acceptable ways that lead out of their conflicts.

Conclusion

Historically, Western biases and wilful ignorance of domestic politics and cultures have marred international engagement in conflict prevention and resolution. A healthy dose of scepticism towards a renewed push for preventive diplomacy is therefore warranted. Diplomats need to overcome a rigid binary of local stakeholders whose actions need to be prevented and international actors who conduct preventive diplomacy.

If foreign services embrace a bolder, innovative style of (preventive) diplomacy that rewards local sensitivity, autonomy and innovation, however, they may improve the implementation of their foreign policy overall. Frontline diplomats need to travel in their host country extensively, collecting information about local grievances through first-hand observation. They need to reach out to the host population directly, through personal use of social media, as many British diplomats already do. And they need to maintain reliable relationships with key political actors that continue to function in crisis situations. If diplomats do that, they will find that an increased attention towards conflict prevention entails benefits – a deeper understanding of elite politics, influence beyond the capital and credibility with a broad spectrum of a country’s society – that continue to exist when a crisis ends.