Enhancing Germany’s Conflict Prevention Strategies

The German government’s three new prevention strategies set high conceptual standards. In order to be effective, they need more focus, specificity and greater attention to the growing demands on embassy staff.

German Embassy in Juba, South Sudan.
German Embassy in Juba, South Sudan.

This text was first published in the Berlin Policy Journal on 22 October 2019.

In his speech to the UN General Assembly at the end of September, German Foreign Minister Heiko Maas promised more “sustainability” in foreign policy. Crisis prevention would play an essential role in this, he said. On the same day, the German government presented three new policies on crucial areas of preventive action: security sector reform (SSR), rule of law support, and transitional justice. They represent a welcome step forward but need to be developed further to be effective.

Since 2014, the German government has significantly increased its involvement in fragile states. The German Foreign Office’s project funds for crisis prevention, stabilization, and peace-building alone have quadrupled since then—to €396 million in the current budget. These funds are in addition to Germany’s development aid, the majority of which is spent in fragile states as well. Iraq, Mali, Afghanistan, and Niger are some of the countries where the Auswaertiges Amt uses the stabilization funds to support humanitarian mine clearing, police training, or peace mediation.

Three Sectors Shaping Transition Processes

Security sector reform, transitional justice, and rule of law shape social transformation processes in fragile states. What sounds quite technical actually has real-life consequences for millions of people in countries undergoing transition periods after war and authoritarian rule. Germany’s new strategies recognize the most important challenges related to these concepts.

For authoritarian leaders, the police, armed forces, and government-aligned militia are key instruments to secure their rule. Retraining forces, demobilizing militias, and reducing the military’s control of the economy are crucial for conflict transformation. International support for security sector reform needs to be finely calibrated. There may be considerable resistance to giving up power and access to resources. Moreover, training and equipping government forces may deepen distrust among parts of the population that see them as representatives of a deeply discriminatory state.

After war and tyranny, smoldering grievances can trigger new conflicts if left unaddressed. Truth commissions, special tribunals or compensation mechanisms can make an important contribution to reconciliation and help prevent renewed violence. There has been considerable international experience since the Nuremberg trials in the 1940s and the truth commissions in South Africa and South America in the 1990s. One of these lessons is that there is never a straightforward path toward transitional justice, and that the expectations for truth, justice, reparations, and healing may differ widely between national and international actors, as well as among different victim groups.

In countries marked by repression, violence, and weak state capacity, the justice system is often deeply dysfunctional. In Sri Lanka, a relatively wealthy and capable state, it still takes 10 years for a serious criminal offence to reach an indictment at the High Court, and an additional seven years for the appeals process. Moreover, powerful politicians or business people have substantial resources to delay or evade judicial proceedings altogether. Authoritarian regimes stuff courts with biased judges or adopt discriminatory laws. Reforming the justice system is thus not just a technical task but touches on politically sensitive areas as well. Lastly, informal, traditional and religious mechanisms may offer complimentary sources of justice, but international actors like the German government are right to insist on their alignment with the protection of fundamental rights, including those concerning minorities and women.

Focus, Details, and Embassies

There is strong conceptual thinking in the document that are going to underpin the German government’s work on prevention and stabilization. At the same time, Berlin needs to develop them further to ensure they are not just policies, but strategies worthy of that name. Three areas stand out.

First, focus. The three strategies differ widely in their discussion of the value-added that Germany can provide. The transitional justice strategy shows the greatest coherence. It identifies four priorities and allocates individual measures to them. The German government wants to embed transitional justice in a “prevention agenda” of political reforms, empower victim groups, promote gender equality and make use of Germany’s specific experience in dealing with its Nazi and communist past.

In the area of promoting the rule of law, the strategy mentions that the focus should be on binding administrations to the rule of law. However, this is not further explained or used as an ordering principle. The SSR strategy even manages to not set any priorities. This is surprising in so far as Germany’s system of parliamentary control of the armed forces and the leadership concept in the Bundeswehr (“Innere Führung”) could provide valuable lessons for its SSR support.

Second, details. Monitoring and evaluation are important, and they are mentioned in all three strategies. On SSR, the government commits itself to conflict-sensitivity, the “do no harm” principle and “more exchange” between the ministries. Except for such generic commitments, it remains unclear, however, to what extent the government will vet individual participants in SSR programs and trace their deployment after their training. On rule of law, the strategy mentions the rule of law dialogues with China and Vietnam as examples of long-term engagement. Here it is important to reflect more on the ambition of such dialogues: While individual legislative proposals may be defused, the overall one-party-system remains in place. On transitional justice, it is baffling that the strategy doesn’t mention the on-going practice of German law enforcement to pursue mass atrocity crimes under the principle of universality, for example in Syria and the Democratic Republic of Congo.

Third, embassies. All three strategies emphasize the importance of political dialogue accompanying programmatic efforts. Significant portions of this political dialogue will fall on German embassies in fragile countries, which are frequently ill-equipped for the growing demands placed on them. With often less than a handful of staff, German diplomats not only need to provide country analyses, but also spot opportunities for programmatic efforts, monitoring their progress and ensuring continued political buy-in with national stakeholders. In addition, the more projects there are in fragile countries, the more likely are visits by German policymakers, which absorb significant bureaucratic resources. Embassies will also need to replicate the growing cooperation between government ministries and non-governmental organizations in Germany at an operational level in their respective country. Only if embassies have enough qualified staff can they adequately fulfill these tasks, and remind their counterparts of their political commitments, if necessary.

Overall, the strategies are a demonstration of Germany’s growing investment in prevention and stabilization. They are testament to a new way of doing business marked by growing transparency, agility, and cooperation with outside experts. This is not enough though. Credibility and larger issues matter, too. Global trade, economic, climate and arms export policies can be structural drivers of conflict. A sustainable foreign policy worthy of the name needs not only verifiable strategies, but also a holistic approach.

Präventive Außenpolitik braucht überprüfbare Strategien

In drei neuen Strategiedokumenten zur Krisenprävention formuliert die Bundesregierung hohe konzeptionelle Ansprüche an ihre Arbeit. Als Schwerpunkte sollen Sicherheitssektorreform, Rechtsstaatsförderung und Vergangenheitsarbeit unterstützt werden. Um diese Konzepte auch wirkungsvoll umsetzen zu können, müssen die Aktionspläne aber konkrete Maßnahmen enthalten. Auslandsvertretungen in fragilen Staaten kommt dabei eine besondere Bedeutung zu.

Sri Lankan President Maithripala Sirisena visiting the Holocaust Memorial in Berlin in 2016. Germany has supported the transitional justice process in Sri Lanka.

Dieser Beitrag erschien als DGAP Standpunkt am 30.September 2019.

In seiner Rede vor der UN-Generalversammlung Ende September versprach Außenminister Heiko Maas eine „nachhaltige Außenpolitik“. Krisenprävention nehme darin eine besondere Stellung ein, sagte er. Am gleichen Tag stellte die Bundesregierung drei neue Konzepte vor, die zeigen sollen, wie präventives Engagement aussehen kann. Bei der ersten Jahrestagung des Beirats zivile Krisenprävention in Berlin stießen diese auf ein weitgehend positives Echo. Den Strategien sollten jedoch Aktionspläne mit konkreten Zielen für Personal, Ausstattung und Koordinationsmechanismen folgen.

Seit 2014 hat die Bundesregierung ihr Engagement in fragilen Staaten deutlich gesteigert. Allein die Projektmittel des Auswärtigen Amts für Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung haben sich seitdem etwa vervierfacht – auf 396 Millionen Euro im aktuellen Haushalt. 2017 verabschiedete das Kabinett die Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern.“ Ein Ergebnis dieser Leitlinien sind drei themenspezifische Dokumente, die ressortgemeinsam abgestimmt und von einem öffentlichen Konsultationsprozess begleitet wurden. Diese beschäftigen sich mit Sicherheitssektorreformen (SSR), Rechtstaatsförderung sowie Vergangenheitsarbeit und Versöhnung.

Diese drei Bereiche prägen gesellschaftliche Transformationsprozesse. Heike Thiele, Beauftragte der Bundesregierung für Zivile Krisenprävention und Stabilisierung im Auswärtigen Amt, nannte den Übergangsprozess im Sudan bei der Jahrestagung als aktuelles Beispiel: Die Richterbänke sind besetzt mit Leuten des alten Regimes. Armee, Polizei und Milizen müssten sich das Vertrauen der Bevölkerung erst verdienen und massive Gewaltanwendungen aus dreißig Jahren Diktatur müssten aufgearbeitet werden. Nur so könnten die Menschen in Sudan wieder anfangen, den staatlichen Institutionen zu vertrauen.

Gute Konzepte, zu wenig Strategie

In den Dokumenten sind zentrale Konzepte, Instrumente und Handlungsfelder aufgelistet. Damit wird das deutsche Verständnis für die Herausforderungen präventiver Arbeit in drei zentralen Bereichen aufgelistet. Um wirklich ihren Anspruch als Strategien zu erfüllen, muss jedoch noch jeweils klarer werden, wie sich die Arbeit der Ressorts in absehbarer Zukunft messbar ändern soll – außer einer neuen gemeinsamen Arbeitsgruppe.

Ein effektiver und bei allen Bevölkerungsgruppen legitimierter Sicherheitssektor ist Voraussetzung für langfristige Stabilität. In der SSR-Strategie erkennt die Bundesregierung an, dass es sich bei der Reform von Polizei und Militär nicht nur um technische, sondern machtpolitische Prozesse handelt. Denn die Sicherheitskräfte sind ein zentrales Instrument der Unterdrückung und Herrschaftssicherung in autokratischen Staaten. Unter ihnen gibt es zahlreiche Gegner von mehr Transparenz und Rechenschaftspflichtigkeit.

Internationale Hilfe für SSR ist stets mit dem Risiko verbunden, durch einseitige Unterstützung neue Vorbehalte zu schüren, wie auch die SSR-Strategie erwähnt. Allerdings legt die Bundesregierung nicht dar, welche genauen Mechanismen sie einsetzt, um diese Risiken zu managen. Dazu sollte auch die Überprüfung des menschenrechtlichen Hintergrunds der Teilnehmerinnen und Teilnehmer an von Deutschland finanzierten Maßnahmen zählen. Ein allgemeiner Hinweis auf konfliktsensibles Handeln reicht nicht. Die Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Gewaltakteuren wie Selbstverteidigungsmilizen stellt die Strategie allerdings zu Recht unter einen hohen Vorbehalt.

Die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft beruhen auf Regeln. Die transparente, gleichmäßige und konsequente Einhaltung dieser Regeln berührt das Rechtsstaatsprinzip. Auch hier erkennt die Bundesregierung an, dass eine rein technische Unterstützung von Gerichten, Strafvollzug und Rechtspflege nicht ausreicht, sondern politisch flankiert werden muss. Hilfreich ist auch, dass die Strategie auch nichtstaatliche Quellen von Recht anerkennt und Bedingungen für deutsche Unterstützung von informellen, traditionellen oder religiösen Rechtssystemen nennt. Zu diesen Bedingungen zählt ihre Ausrichtung an Frauen- und Minderheitenrechten. 

Gleichwohl liest sich die Strategie wie eine Liste von Instrumenten und Handlungsfeldern, deren jeweiliges Ambitionsniveau die Bundesregierung nicht ausreichend reflektiert. So nennt sie die Zusammenarbeit mit China und Vietnam als Beispiele für Rechtsstaatsdialoge. Während einzelne Gesetzesvorhaben durch die Dialoge entschärft werden können, bleibt das von Staatsparteien kontrollierte System jedoch bestehen.

Die stärkste Reflexion findet sich in der Strategie zu Vergangenheitsarbeit und Versöhnung. Nach Krieg und Gewaltherrschaft kann schwelendes Unrecht Auslöser neuer Konflikte sein. Wahrheitskommissionen, Sondertribunale oder Entschädigungskommissionen können einen wichtigen Beitrag zur Aufarbeitung leisten. Die Strategie der Bundesregierung spricht dabei offen mögliche Spannungen zwischen Wahrheitsfindung, Strafrecht und Versöhnung als auch zwischen den Erwartungen verschiedener Opfergruppen, staatlicher Stellen und internationalen Akteuren an. 

Deutlich wird, dass die Bundesregierung auf internationalen Lehren im Bereich Vergangenheitsarbeit aufbaut. Die Strategie konzentriert sich nicht allein auf strafrechtliche Aufarbeitung, sondern betont die Bedeutung des jeweiligen Kontexts und die Beteiligung von Opfergruppen. Allerdings verwundert, dass die Arbeit von deutschen Strafverfolgungsbehörden unerwähnt bleibt, die nach dem Weltrechtsprinzip Verbrechen in Drittstaaten aufklären können. Zu Verbrechen in Syrien, Irak und der Demokratischen Republik Kongo hat es bereits Prozesse in Deutschland gegeben.

Deutscher Mehrwert und nächste Schritte

Deutschland bewegt sich in keinem der drei Bereiche allein. Umso wichtiger ist eine klare Vorstellung davon, welchen Mehrwert deutsche Unterstützung im Vergleich zu nationalen und anderen internationalen Akteuren leisten kann, und wo die Bundesregierung ihre eigenen Prioritäten sieht. Hier unterscheiden sich die drei Strategien stark.

Die Strategie zur Vergangenheitsarbeit zeigt die größte Kohärenz. Sie identifiziert vier Bereiche für eine eigene Schwerpunktsetzung und ordnet ihr einzelne Maßnahmen unter. Die Bundesregierung will Vergangenheitsarbeit in eine „Präventionsagenda“ von politischen Reformen einbetten, Opfergruppen stärken und einbeziehen, Geschlechtergerechtigkeit in diesen Prozessen fördern und die spezifischen Erfahrungen Deutschlands beim Umgang mit der eigenen Erfahrung aus NS- und DDR-Unrecht nutzbar machen.

Im Bereich der Rechtsstaatsförderung erwähnt die Strategie, dass die Rechtsbindung von Verwaltungen im Vordergrund stehen soll. Allerdings wird dies nicht weiter erläutert oder als ordnendes Prinzip genutzt. Die SSR-Strategie kommt sogar ganz ohne Schwerpunktsetzung aus. Dies überrascht insofern, da sich die parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte und das Prinzip der inneren Führung in der Bundeswehr als Erfahrungen anbieten würden.

Nach dieser konzeptionellen Ausarbeitung sollte der nächste Schritt darin bestehen, Aktionspläne zu jedem der drei Handlungsfelder aufzustellen. Denn noch wird kaum klar, wie die Dokumente die Arbeit der Bundesregierung in Zukunft tatsächlich verändern werden und wie sich die Ziele zum gesetzten Datum 2025 überprüfen lassen. Gesellschaftliche Transformationsprozesse sind stets von Unsicherheit und Rückschlägen gekennzeichnet, aber zumindest für die eigene Arbeit sollte die Bundesregierung messbare Indikatoren aufstellen. 

Die Bundesregierung sollte ihre Prioritäten klären, diese mit Mitteln unterlegen und ihr Personal weiterbilden und ausreichend ausstatten. Deutsche Auslandsvertretungen in fragilen Staaten verfügen oft über zu wenig politische Referentinnen und Referenten. Sie müssen aber in die Lage versetzt werden, die deutschen Stabilisierungsprojekte zu verfolgen, wie es die Strategien vorsehen. Die beteiligten Ressorts sollten weiterhin eng mit zivilgesellschaftlichen Akteuren zusammenarbeiten, die häufig seit Jahrzehnten in der Krisenprävention tätig sind. Über Indikatoren und Aktionspläne hinaus sollte der „gemeinsame Lernprozess“ weitergehen, wie bei der Jahrestagung des Beirats zivile Krisenprävention deutlich wurde.

Zudem muss die Bundesregierung auf ihre eigene Glaubwürdigkeit achten. Eine globale Handels-, Wirtschafts-, Klima- und Rüstungspolitik ist oft struktureller Konflikttreiber. Eine präventive Außenpolitik, die den Namen verdient, braucht nicht nur überprüfbare Strategien, sondern auch eine ganzheitliche Ausrichtung

Kein Frieden ohne Aufarbeitung   

Die Bundesregierung sollte sich für eine unabhängige gerichtliche Aufarbeitung des Bürgerkriegs in Sri Lanka einsetzen.

Diese Woche besucht der sri lankische Präsident Maithripala Sirisena Berlin. Als er vor dreizehn Monaten sein Amt antrat, begleiteten ihn große Hoffnungen auf demokratische Erneuerung, die Aufarbeitung von Kriegsverbrechen aus dem Bürgerkrieg und ein erneuertes Verhältnis zu internationalen Institutionen. Während eine neue Verfassung ausgearbeitet wird und die sri lankische Regierung gerade den Hochkommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte zu Gast hatte, ruderte die Regierung in den letzten Wochen beim Thema Aufarbeitung zurück. Die Bundesregierung sollte auf ihr traditionell gutes Verhältnis zu Sri Lanka bauen und sich bei Präsident Sirisena für eine substantielle internationale Rolle bei der juristischen Aufarbeitung mutmaßlicher Kriegsverbrechen einsetzen.

Teil der politischen Agenda der großen Koalition unter Präsident Sirisena und Premierminister Ranil Wickremasinghe ist seit Amtsantritt ein konstruktiverer Umgang mit der tamilischen Minderheit. Dazu gehört ein grundsätzliches Bekenntnis zur Aufarbeitung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen während des sechsundzwanzigjährigen Bürgerkriegs, der im Mai 2009 mit einem militärischen Sieg der Regierung zu Ende ging. In seiner Rede zum sri lankischen Unabhängigkeitstag am 4. Februar 2016 bezeichnete Präsident Sirisena die Versöhnung zwischen den Volksgruppen Sri Lankas als zentrale Aufgabe, um wirtschaftlichen Aufschwung zu sichern und politische Stabilität zu garantieren.

Ein entscheidender Teil dieses Versöhnungsprozesses ist die Aufarbeitung vergangenen Unrechts. Zahlreiche Expertenberichte werfen sowohl den Regierungsarmee als auch den Rebellen der tamilischen Befreiungstiger (LTTE) massive Menschenrechtsverletzungen während des gesamten Bürgerkrieges vor. Insbesondere die letzten Monate des Kriegs im Frühjahr 2009 geraten dabei immer wieder in den Blickpunkt: damals waren rund 300.000 tamilische Zivilisten zwischen den Fronten gefangen. Die LTTE ließ die Zivilbevölkerung nicht fliehen und die Armee schoss mit schwerer Artillerie auf dicht besiedelte Gebiete und medizinische Einrichtungen. Wenige Monate nach Ende der Feindseligkeiten tauchten Handyvideos, Photos und Zeugenaussagen unter anderem beim britischen Sender Channel 4  auf. Dieses Material zeigt, wie Soldaten gefesselte Gefangene erschießen, und lässt auf Folter und Vergewaltigung durch die Regierungstruppen schließen.

Sirisenas Vorgänger Mahinda Rajapaksa bestritt stets die Echtheit dieses Materials und verweigerte die Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen beim Thema Aufarbeitung. Sirisena wird nicht müde zu betonen, dass es Rajapaksas Versagen war, nach dem Ende des Krieges die Versöhnung der sri lankischen Volksgruppen zu verfolgen, welche zunehmenden internationalen Druck für die Aufarbeitung von mutmaßlichen Kriegsverbrechen zur Folge hatte.

Im Oktober 2015 einigte sich die neue sri lankische Regierung mit den Mitgliedern des UN-Menschenrechtsrats auf einen umfassenden Maßnahmenkatalog zur Versöhnung, Wiedergutmachung und Aufarbeitung mutmaßlicher Kriegsverbrechen. Nach zähen Verhandlungen unter Federführung von Großbritannien und den USA stimmten die sri lankischen Verhandlungsführer zu, dass Sri Lanka einen Sondergerichtshof zu diesem Zweck einrichten solle, welcher „Commonwealth und andere ausländische Richter“ beteiligt.

Die genaue Rolle von internationalen Juristen in diesem, noch einzurichtenden Sondergerichtshof bleibt jedoch weiterhin hochumstritten. Während Tamilenverbände und Vertretungen von Folteropfern sich für eine mehrheitlich internationale Besetzung der Richterbank aussprechen, lehnt die sri lankische Regierung jegliche internationale operative Rolle von internationalen Richtern ab; lediglich „technische“ Beratung unter dem Dach des Hochkommissars für Menschenrechte sei denkbar. In einem BBC-Interview im Januar 2016 lehnte Sirisena die Beteiligung internationaler Richter ab und zeigte eine beunruhigende Gelassenheit, wann der Gerichtshof überhaupt eingesetzt werde.

Diese Einstellung widerspricht der eigenen Verpflichtung zur Versöhnung. Über Jahrzehnte haben sri lankische Gerichte Verletzungen der Streitkräfte nicht oder nur unzureichend aufgeklärt. Stattdessen wurden Zeugen unter Druck gesetzt, Beweismittel vernichtet und Prozesse nach staatlichem Druck ausgesetzt, wie ein UN-Bericht letztes Jahr beobachtete. Im Oktober letzten Jahres stellte eine noch von Rajapaksa eingesetzte Expertenkommission unter Vorsitz des sri lankischen Richters Maxwell Paranagama fest, dass das sri lankische Justizsystem nur dann in der Lage wäre, diese Verbrechen zu verfolgen, wenn es die bestehenden internationalen Standards ins Strafgesetzbuch aufnehme, insbesondere zur Befehlshaberverantwortlichkeit. Sogar aus Sicht der regierungstreuen Kommission sei eine Beteiligung von Commonwealth Richtern wünschenswert.

Kanzlerin Merkel kann also auf die Empfehlungen einer einheimischen Kommission verweisen, wenn sie Präsident Sirisena auf die Umsetzung der UN-Resolution anspricht. Weiterhin sollte sie deutlich machen, dass die Resolution des Menschenrechtsrats, welche dieser unter deutschem Vorsitz beschloss, eine gemeinsame Verpflichtung der sri lankischen Regierung und der Ratsmitglieder darstellt. Wenige Tage nach Sirisenas umstrittenen Äußerungen zeigte sich Premierminister Wickremasinghe im britischen Fernsehen offen gegenüber einer Beteiligung internationaler Juristen und einer möglichen Anklage Rajapaksas.

Wie wir in Deutschland nur zu gut wissen, dauert die Aufarbeitung vergangenen Unrechts lange und muss viele strukturelle Hindernisse überwinden. Dies ist auch in Sri Lanka der Fall. Sirisena steht unter Druck des nationalistischen Lagers in seiner eigenen Partei, das sich um den früheren Präsidenten Rajapsaka schart. Doch deren Lautstärke sollte nicht darüber hinweg täuschen, dass die große Koalition der Regierung über eine breite Mehrheit verfügt. Der momentane Verfassungsreformprozess bietet eine gute Gelegenheit, die legalen Voraussetzungen für die Beteiligung internationaler Richter zum Beispiel in einer Sonderkammer des obersten Strafgerichts Sri Lankas zu schaffen.

Freilich kann eine gerichtliche Aufarbeitung allein nicht die Versöhnung der sri lankischen Volksgruppen garantieren. Weitere Maßnahmen wie die Entmilitarisierung des Nordens und Ostens der Insel, eine Dezentralisierung der Verwaltung und die Identifikation der in der Haft gestorbenen Tamilen können zu einem ganzheitlichen Prozess beitragen. Ohne Frage muss dieser Prozess auch auf das Leid der Singhalesen durch terroristische Anschläge der LTTE eingehen. Die Beteiligung unabhängiger internationaler Experten an der gerichtlichen Aufarbeitung würde diesem ganzheitlichen Verständnis von Versöhnung dienen.

The UN at 70: Diplomacy as the art of the possible

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Photo (c) UN Photo.

This post first appeared on the Blog Junge UN-Forschung.

These days, people all over the world commemorate the founding of the United Nations 70 years ago. On 24 October 1945, the UN Charter entered into force and a new international organization was born out of the ashes of the Second World War and the Holocaust. Today, commemorating the UN is often an occasion to question its continuing relevance, and stress the need for its wholesale reform. Even UN enthusiasts are resigned; the best argument put forward is usually along the lines: there is no alternative to this universal international organization that provides a forum for world leaders, an authority on international norms, and a lifeline for millions affected by conflict, poverty, and disease.

The atmosphere was decidedly more upbeat at the recent commemorative event organized by the United Nations Association UK (UNA-UK), the civil society organization in the United Kingdom devoted to the United Nations. Bringing together around 1,000 guests in the medieval Guildhall in central London, the discussions and keynote speech underlined the nature of multilateral diplomacy. It is the art of the possible and often up to individuals, exploring the opportunities that lie in “the space between where your instructions end and you as a thinking negotiator invest your own thought”, High Commissioner for Human Rights Zeid Ra’ad al-Hussein said once to The New York Times. His remarks at the event reflected this insight, just as much as the thorough recommendations from Gro Harlem Brundtland, former Prime Minister of Norway, and Hina Jilani, Pakistani Supreme Court Advocate in the panel discussion preceding the High Commissioner’s keynote. Both are members of The Elders, an advocacy organization on peace and human rights founded by Nelson Mandela.

Holding such an event in London had a particular historic significance: Just a few miles from Guildhall, the UN General Assembly met for the first time on 10 January 1946 in Westminster Methodist Central Hall. The UN Security Council followed a week later, with a meeting in Church House in Westminster, London.

More transparency for the Secretary General’s election and the use of the veto

Seventy years later, everyone agrees that the UN needs reform, but opinions diverge how that can be achieved. Three examples highlight areas where consistent advocacy and careful negotiations can advance the overall effectiveness and legitimacy of the United Nations and its work: electing the new Secretary General, the use of the veto in the Security Council, and transitional justice in Sri Lanka.

At the end of next year, the UN will choose a new Secretary-General, as Ban Ki-moon’s second term comes to an end. Traditionally, the five permanent members of the Security Council have decided on the final candidate just by themselves, without public debate, campaigns, or any meaningful inclusion of the General Assembly which could only confirm the lowest common denominator candidate the five powers could agree on. Improving this process is important, as Gro Harlem Brundtland outlined, as the Secretary General can prove an influential normative leader. To be able to work for the world community, he (or she!) needs to be independent and impartial, and all countries need to have the feeling that the Secretary General represents their common interest.

For this purpose, UNA-UK started the 1for7billion campaign. Its objective is to make the selection process of the Secretary General more transparent, including encouraging member states to suggest candidates that would run on an open platform, spelling out official criteria for the selection, informal meetings with the candidates by the General Assembly, and encouraging a female candidate.

Unrealistic? Requires a charter change? Actually, on 11 September 2015, the General Assembly adopted a resolution outlining all of the above principles. Activists, including The Elder member Brundtland, would like to see further changes such as limiting the term of the SG to one, non-renewable seven-year term, and the actual submission of more than once candidate by the Security Council to the General Assembly. Still, the 1for7billion campaign is a primary example how a civil society-led campaign can push the boundaries of multilateral diplomacy further.

The issue of restraining permanent members from using their veto in the Security Council is a tougher nut to crack. The French government, as well as a group of member states called the “Accountability, Coherence and Transparency Group” (ACT) have assembled 73 member states behind their pledge not to use the veto in case of mass atrocities. Recently, the UK joined the French in signing up to the code of conduct for the permanent members, leaving the US, Russia, and China, which have all declared their opposition to the proposal. Here, The Elders member Jilani advocated that permanent members should at least be required to explain their position publicly, if they do decide to resort to the veto. This explanation could then provide the basis for further deliberation – and further pressure to find an agreeable solution.

Transitional justice in Sri Lanka

Lastly, High Commissioner for Human Rights Zeid delivered a passionate plea for the value of human rights in our time: refugees crossing a border illegally should not be regarded as criminals, he said. More than any other high-level official in the UN system, his office confronts him with evidence of the worst offences against ordinary human beings on a daily basis. Recounting a recent visit to Mexico, where he met with families of some of the 26,000 persons that have disappeared in recent years, he vented his frustration and despair: “It leaves you feeling empty”, he said. Still, “if we did nothing, the situation would have no chance of getting better”, he added defiantly.

Transitional justice in Sri Lanka is a recent example what a careful diplomatic approach can accomplish. On 1 October, the UN Human Rights Council adopted a resolution, in congruence with the Sri Lankan government, recommending a host of measures designed to advance the process of reconciliation, accountability and non-recurrence more than six years after the end of the brutal civil war in the island nation. One particularly hard-fought issue was the inclusion of international judges in the judicial mechanism to investigate crimes and try perpetrators for international crimes.

Despite its general openness to work with international partners on reconciliation and accountability, the new Sri Lankan government had promised its electorate at home that alleged perpetrators would only be tried by domestic judges. For the high commissioner, as well as the UK and the US as main sponsors of the resolution, the decades-long history of delayed and flawed trials for human rights abuses in Sri Lanka meant that some international element was going to be crucial to make the mechanism meaningful. After hurried last-minute negotiations, the Sri Lankan diplomats finally agreed to the “participation of… Commonwealth and other foreign judges” in the Sri Lankan mechanism.

As Sir Jeremy Greenstock, chairman of UNA-UK, asked the High Commissioner whether he believed that this was actually enough, the latter pointed out that the Human Rights Council adopted his recommendations “almost in total” and that there was “immense legal expertise” in Sri Lanka. He is due to travel to the country until the end of the year to further clarify the implementation of the resolution.

Public consultations for the election of the new Secretary General, a code of conduct for Security Council action in situations of mass atrocities, and redress for massive human rights violations during Sri Lanka’s civil war: three recent examples how diplomacy, pushed by strong civil society advocacy, can make a difference at the United Nations. In a time where public debate is dominated by the failures of UN member states in Syria and Ukraine, as well as of UN staff in the Central African Republic or Darfur, it is important to highlight the role of individuals and their actions in international crises. Given a window of opportunity, individual diplomats, senior UN officials and civil society activists can meaningfully contribute to make the vision of the UN Charter a living reality, bit by bit.

Wie eine Mango – unterwegs im Norden Sri Lankas

Nach drei Jahren war ich im März 2014 wieder für eine Woche im Norden Sri Lankas unterwegs.

Gleichmäßig tuckernd saust der Zug an knorrigen Bäumen und roter Erde vorbei. Ich befinde mich auf der Rückfahrt meines Ausflugs in die Nordprovinz Sri Lankas. In vier Tagen besuchte ich die ehemalige Hauptstadt der Tamil Tiger Rebellen Kilinochchi, die Orte der letzten Auseinandersetzungen zwischen Armee und Rebellen um PTK und Mullaitivu, das kulturelle Zentrum der Tamilen in Jaffna und zwei Inseln im äußersten Nordwesten des Landes, Delft und Nanaitivu.

Zerstörtes Haus am Rande der A35 auf dem Weg nach Mullaitivu
Zerstörtes Haus am Rande der A35 auf dem Weg nach Mullaitivu

Seit meinem letzten Besuch in Jaffna, damals auf Dienstreise mit der deutschen Botschaft, sind genau drei Jahre vergangen. Viel ist in dieser Zeit über die Situation in Sri Lanka geschrieben und gesagt worden, doch ich wollte endlich die Lage selbst sehen, wenn auch in der Kürze der Zeit erzwungenermaßen oberflächlich. Welche Spuren des Krieges und der Rebellen sind noch zu erkennen? Wie hat sich die wirtschaftliche Lage verändert?

Kilinochchi, das nach harten Kämpfen am 2. Januar 2009 an die Sri lankische Armee fiel, lässt jeglichen Hinweis auf die immerhin knapp fünfzehnjährige Existenz des Proto-Staates Tamil Eelam vermissen. Selbst der Krieg scheint fern – zerstörte Häuser sind äußerst selten, nur ein von der LTTE zerstörter Wassertank und ein Mahnmal der Armee erinnern direkt daran. Stattdessen dominiert die vierspurig ausgebaute Hauptverbindungsstraße zwischen Norden und Süden das Stadtbild. Genau wie die Zugstrecke wurde sie erst letztes Jahr wieder eröffnet. Jede Menge kleiner Läden säumen die Straßenränder. Zwei Kinderparks, von USAID und der Sri lankischen Armee, bieten Freizeitausgleich an. An den Verwaltungsgebäuden scheint die Farbe gerade getrocknet zu sein. Doch je länger ich durch die Stadt laufe, kommt mir das alles seltsam vor. Es scheint, als wäre die ganze Stadt mit wahrscheinlich mehreren zehntausend Einwohnern erst vor fünf Jahren gegründet worden. Es fällt schwer, irgendein Haus zu finden, das offensichtlich älteren Datums ist. Es ist eine Stadt ohne Seele.

Hauptstraße in Kilinochchi
Hauptstraße in Kilinochchi

Mit dem Tuk-Tuk mache ich mich auf den Weg Richtung Osten, wo die letzten Gefechte im Frühjahr 2009 ausgetragen wurden. Die Tamil Tigers hatten nach dem Fall Kilinochchis die Zivilbevölkerung gezwungen, sich mit ihnen zurück zu ziehen. In einem stetig schrumpfenden Gebiet waren auf diese Weise etwa 300.000 Zivilisten (exakte Zahlen sind heftig umstritten) den Kämpfen ausgeliefert. Das Kalkül der Rebellen, durch die damit verbundenen zivilen Opfer die Unterstützung und Intervention (auf welche Weise auch immer) der internationalen Gemeinschaft zu erlangen, scheiterte katastrophal. Nicht zuletzt kümmerte die Regierung sich herzlich wenig um die laute Rhetorik des Westens so kurz vor dem Ziel.

Auf dieser Straße war die Armee vorgerückt. Irgendwann sagt der Fahrer zu mir: “Here, war. Hundred people killed.” Diese Realität passt wenig mit der offiziellen Linie der Armee zusammen. Bei Puthukkudiyiruppu (PTK) hatte die Armee die erste “No Fire Zone” errichtet. In diese sollten die Zivilisten fliehen, aber Artillerieschüsse trafen Krankenhäuser und andere zivile Ziele hier trotzdem. In der Nähe hat die Armee heute ein “war Museum” eingerichtet, in dem sie Kriegsgerät der Rebellen ausstellen. Darunter sind auch kleine U-Boote, Schnellboote für Selbstmordattentate, Torpedos und Raketenwerfer. Die LTTE galt als eine der professionellsten Rebellengruppen der Welt. Auch Teile ihrer kleinen Luftwaffe werden ausgestellt. Diese als unbezwingbar geltende Gruppe hat also die heroische Sri lankische Armee in einer “Humanitarian Rescue Operation” besiegt. Eine kleine Ausstellung zeigt Bilder und schematische Truppenbewegungen, mit ausschließlich singalesischem Kommentar. Nebenan zeigt ein martialisches “Siegerdenkmal” einen überlebensgroßen Soldaten, der stolz sein Gewehr hoch reißt. Damit auch hier keine Missverständnisse aufkommen, wessen Sieg gemeint ist, hat die Armee die tamilischsprachige Plakette ausgelassen.

Siegesdenkmal bei PTK
Siegesdenkmal bei PTK

Zuletzt kommen wir an den Strand, an dem immer noch rund 250.000 Zivilisten ausharren mussten im April und Mai 2009. Fast kein Baum spendet hier Schatten, die Vegetation überdeckt die immer noch sichtbaren Einschlagskrater und Hinterlassenschaften der Vertriebenen nicht vollständig. Es ist ein bizarres Bild: feinster weißer Sandstrand lädt zum Baden ein, während direkt dahinter das Brachland des Schlachtfelds liegt. An diesem Punkt hatten sich die beiden aus gegensätzlichen Richtungen vorstoßenden Divisionen vereint und damit den noch verbliebenen wenigen hundert Rebellen mit ihrer Führung den Fluchtweg versperrt. Heute leben hinter dem Strand einige Familien in noch nicht fertig gestellten Häusern.

Die Situation im Norden ist wie eine Mango, sagte ein Tamile, den ich in Jaffna treffe. Von außen sieht alles herrlich frisch und neu aus, und erst wenn man die Mango aufschneidet, erkennt man, dass sie faul ist. Die wirtschaftliche Entwicklung, die ich sehen kann, ist in der Tat sehr beachtlich. Wo vor drei Jahren kaum Autos fuhren und der Markt in Jaffna kaum über Lebensmittel hinausging, erhebt sich jetzt eine Mall mit Kino und KFC Restaurant. Die gleiche Straße, die ausgestorben und voller Kriegsschäden war, hat jetzt neue Hotels, Restaurants und Einkaufsläden.
Gleichzeitig besetzt die Armee mit ihren vielen Kasernen und Baracken immer noch viel Land im Norden, das die eigentlichen Besitzer nicht bewirtschaften können. Abends machen sich einige Soldaten über die zahlreichen Kriegswitwen her, sagt der Tamile. Und Kriegsdenkmäler feiern stets auf die ein oder andere Weise den “Sieg über den Terrorismus”. Öffentliche Trauer, zumal über getötete Rebellen, ist nicht vorgesehen. Die Armee hat alle “Heldenfriedhöfe” der LTTE eingeebnet.

An diesem Strand fanden die letzten Auseinandersetzungen im Mai 2009 statt
An diesem Strand fanden die letzten Auseinandersetzungen im Mai 2009 statt

Doch noch in einem dritten Aspekt gleicht der Norden der einheimischen Mango. Es ist eine zutiefst sinnliche Erfahrung hier zu reisen. Die Landschaft ist von rauer, nicht selten atemberaubender Schönheit. Palmen, Palmyra und Wasserbecken, an deren Rändern Kühe grasen, beherrschen das trockene und flache Land. An Wasserlöchern im Distrikt von Mullaitivu labt sich eine Herde Wasserbüffel in der tief roten untergehenden Sonne. In Delft sind die Grundstücke mit kleinen Mauern aus Korallen eingefasst, während wilde Pferde über die Ebenen traben. Gott hat das Land noch nicht verlassen.