Debunking Six Myths on Conflict Prevention

“There’s no glory in prevention”, one often hears in the debate on dealing with the corona pandemic: You don’t win elections with disasters that do not take place. This is not the only problem also for those aiming to prevent armed conflicts. It’s important to go beyond empty phrases though.

This text appeared on the website of Global Policy Journal on 3 December 2020. It is a translation of a piece originally published in Internationale Politik.

“Preventing crises is better than reacting to them. Who could doubt that?”

Quite a few people. That prevention is cheaper than reaction and intervention is one of the commonplaces popular in the UN Security Council or national parliaments. Who is not in favor of better early warning, early and anticipatory action and the use of civil means to prevent armed conflict? Especially since the best prevention against violent conflicts is a functioning state based on the rule of law that respects human rights, protects minorities, strives for social justice and enables equal participation in political decision-making.

But armed conflicts have the habit of breaking out in situations where these conditions are not present. Conflicts are usually based on tangible interests. Conflict parties resort to violence in pursuit of those interests. Things can escalate without the intention of any of the actors involved. Often, it is closed worldviews, authoritarian governments and a readiness to use violence that help to turn zero-sum politics into a confrontation that ultimately harms everyone.

When it becomes concrete, crisis prevention is highly controversial. In the United Nations, member states that want to protect the concept of sovereignty prevent early preventive action by UN country teams in fragile states. Germany exports weapons to authoritarian regimes and to fragile regions, even if these weapons end up in conflicts, as in the case of Libya, which the German government wants to bring to an end.

Crisis prevention has been a political endeavor from the outset. It cannot be pursued solely through technical cooperation and programmatic activities. It is always about the distribution of power, legitimacy and status issues. After all, prevention means intervening in the bargaining over power and positions. Conflict parties must be persuaded to either adapt their goals or the means by which they intend to achieve them.

“There’s no glory in prevention.”

That’s true, unfortunately. The observation making the rounds when it comes to fighting the corona virus has long been known in crisis prevention: The electorate rewards preventive policies less than reactive ones. Politicians are elected to deal with current problems that are already tangible. This also applies to foreign policy, even though it generally plays a minor roles in national elections.

Surveys show high approval rates for peace and prevention policies. But European voters won’t reward a concrete effort to calm tensions in a non-European country at the ballot box. In addition, it is usually difficult to attribute the success of prevention to individual measures taken by one actor, partly because sensitive negotiations usually take place in secret. If a foreign government should boast too much about having influenced political conditions in a third country, it could be counterproductive.

At the same time, it was not only the mass exodus to Europe in the years around 2015 that made it clear how much external crises and conflicts influence German and European domestic policy. But here, too, Europe’s policy is too often driven by short-term impulses such as sealing off borders or stabilizing more or less authoritarian regimes rather than by truly forward-looking policies.

The problem of the often invoked “political will” in international engagement can be seen precisely in how legitimate goals are weighed up when they compete. What to do when China, Europe’s most important trading partner, forces hundreds of thousands of its citizens into concentration camps in Xinjiang? How to deal with a government in Cairo that helps fight international terrorism but foments civil war in Libya? Clear principles are an important part of a preventive policy to find answers to such questions.

Coherence between different policy areas is therefore crucial. As long as crisis prevention remains its own niche rather than becoming an overarching priority, it will be difficult to win in balancing processes. Diplomatic pressure on governments to adhere to international human rights and peace agreements will fizzle out if bilateral cooperation in the areas of trade, investment, intelligence or development cooperation continues unabated. This is true both between different ministries and with close partners, for example in the EU.

Moreover, “political will” in democracies is not an abstract question for a political elite. Politicians are certainly aware when civil society movements are committed to certain issues. The “Fridays for Future” movement on the climate crisis is a good example of how commitment to a forward-looking policy can significantly increase its political relevance.

Chancellor Merkel astutely observed that only very few people in Germany had taken to the streets against the mass crimes in Aleppo, Syria, but hundreds of thousands protested against a free trade agreement with the USA. Those who call for preventive action in concrete situations, who organize themselves, write letters or go to demonstrations can attract political attention.

“When crises threaten to escalate into wars, it’s time for prevention.”

That’s too narrow. The idea that crisis prevention only takes place at a certain stage of a conflict, perhaps even thought of as a cycle or wave, is outdated. Especially in intra-state conflicts, the vast majority of conflicts worldwide, this linear idea of armed conflict does not correspond to the experience of the affected populations. For many people in marginalized or fragile regions, violence is an everyday phenomenon.

Moreover, wars themselves are extremely dynamic processes in which the level of violence fluctuates geographically and over time. For example, there are “islands of peace” in the midst of a war because some local communities manage not to join any of the parties to the conflict. Climatic conditions such as rainy and dry seasons, snow or heat make offensives easier or more difficult. During the rainy season, rebels need to take care of their fields or are slowed down on their advance by softened roads. Such factors offer opportunities to exert a moderating influence on the opponents.

After all, prevention not only aims to prevent armed conflicts, but also their further escalation. US President Barack Obama’s famous “red line” for Syria’s government not to use chemical weapons in the ongoing civil war was characterized by the idea that it would deter President Assad from using them. At the time, there was also criticism that Obama’s threat did not apply to mass violence against the civilian population with conventional weapons.

Preventing genocide and other mass crimes is a special concern of prevention, which also applies to ongoing armed conflicts. Institutions of international criminal law, such as the International Criminal Court in The Hague, not only pursue the goal of investigating past injustices, but also aim to influence the calculations of potential perpetrators worldwide, i.e. have a deterrent effect. However, once a mass crime has begun to unfold, the scope for action to contain it without military intervention is considerably reduced.

“We have known the instruments of prevention for a long time.”

That isn’t enough. It is a popular notion in ministries and international organizations that crisis prevention essentially consists of promoting projects that are tailored to the challenges of a specific context. For example, reforming police forces, improving the justice sector or local dialogue formats; projects such as those promoted by the German Federal Foreign Office as part of its civil prevention and stabilization work.

Such instruments can reduce social tensions and thus have a preventive effect – but this is not automatic. Police forces can be more effective, but continue to serve a repressive regime; courts can work more efficiently, but continue to be accessible only to a portion of the population; dialogue formats can function formally, but give impetus to radical demands when pluralistic forces are poorly organized.

As important as project work for peacebuilding is, it must never hide the fact that crisis prevention is not a technical or bureaucratic task, but a deeply political one. The relationship of communities among themselves and with the state, the network of different factions of a ruling elite or the relations between governments can be described approximately with the help of political science models and theories, but their protagonists retain their own will. Today, there is a growing realization that in fragile situations, “all good things” cannot be achieved simultaneously. It is a matter of balancing and setting priorities.

At its core, crisis prevention is not a collection of programmatic activities, but a matter of attitude. Preventive action is forward-looking, proactive and conflict-sensitive; it takes into account the effects of one’s own actions on the dynamics of a conflict. Although this insight is around 20 years old, the EU and other institutions continue to struggle with it.

Nevertheless, progress has been made. The World Bank, for example, is increasingly focusing on situations of fragility, conflict and violence, on which it adopted its first fully fledged strategy in 2020. Development cooperation and peace work are moving closer together.

If you want to engage in preventive activities, you first need a context and conflict analysis that is constantly updated. Which factors increase tensions, which limit them or promote the resilience of a socio-political system to internal and external challenges? What is the agenda of the main actors and what are their relationships with each other – not only at the national level, in the capital, but also with groups in other parts of the country and with international actors?

Before programmatic interventions take effect, diplomacy, the cultivation of networks and the use of relationships, remains the central instrument of prevention for governments and international organizations. Hands-on action is not made any easier when dealing with governments that are unwilling to reform or repressive. In the end, even the best programmatic offers to support police reforms or transitional justice are nothing more than that: proposals to which project partners may only react half-heartedly. While one partner ministry signs a cooperation agreement, sometimes other parts of the same government undermine progress on the same issue.

“In order to prevent crisis, it is mainly important to influence the actors on the ground.”

Not just. Many contributions to the political discourse on crisis prevention share an implicit dichotomy: “We” in Germany, in the EU, at the United Nations, take measures to prevent others from resorting to violence “on the ground”. In this way, violent tensions are primarily attributed to the parties involved, even if many apparently purely domestic political disputes have much to do with the international system or other governments.

German and European crisis prevention must take place on several levels and consider structural causes of conflict and their own role. The most important role in the prevention of violent crises is naturally played by the actors directly involved, the civil societies in which they are embedded, and their governments. But maintaining a peaceful society is a task for everyone. Polarization, discrimination, and poorly trained police forces are also present in rich countries – the wave of protests in the United States and around the world that followed the killing of George Floyd by a policeman in the summer of 2020 have seared such deep-seated problems in public memory.

And so, one insight from the past decades of international intervention in fragile contexts emerges: it is extremely difficult to permanently change a political and social system from the outside. Transformative change requires strong leadership from within society. It must be based on broad coalitions, on gradual reforms and on open dialogue with as many political forces as possible.

Two examples. In Afghanistan, after almost two decades of war, the USA and its allies had to realize that peace cannot be achieved without the Taliban. In contrast, the democratic transition process in Tunisia benefited from a strong commitment by the national dialogue quartet, which was able to achieve an understanding between Islamist and secular political forces. The Quartet, which consisted of the trade union federation, the trade and industry federation, the Tunisian League for Human Rights and the Association of Lawyers, was awarded the Nobel Peace Prize in 2015.

Nevertheless, international actors continue to play a key role in crisis prevention. At the structural level, they can work for an international order which promotes cooperation and where global problems such as the climate crisis or Covid-19 are tackled jointly.

They can influence other states that support parties to the conflict and, for example, decide and enforce arms embargoes through the UN Security Council. This was the basic idea of the Berlin Process on Libya. However, Europeans found it difficult to impartially sanction violations of the arms embargo.

Other international instruments include early warning systems of regional organizations, such as those created by the Economic Community of West African States (ECOWAS), preventive diplomacy and mediation by the African Union, UN blue helmet missions, election monitoring by the OSCE, and independent monitoring of peace agreements, as in Mali.

Such approaches are most effective when international, regional, state and local actors work together to strengthen peace capacities and neutralize risks at their respective levels.

“Politicians need earlier warnings of crises.”

More to the point: they need to organize early warning better. And show leadership themselves. One of the oldest calls for prevention is for more effective early warning that leads to decisive action. Although there are now plenty of good analyses of fragile situations around the world, there are many cases where decision-makers are hesitant to act.

And that has not so much to do with whether warnings are issued early, but rather with how warnings are formulated. Politicians want to be convinced that their actions can help counter risks effectively. To do this, warnings must be specific and actionable. The credibility of sources and evidence also plays an important role – decision-makers are more likely to believe political buddies who can report on their impressions during a visit to the affected country than external experts whose organizations they do not know.

In any case, prevention rarely depends on the one warning to set off the one decisive action. Rather, international organizations and national governments need institutional mechanisms to regularly discuss risk factors, including with non-governmental experts. Participants should be empowered to take action themselves before they need to pass on decisions to a higher hierarchical level. At the United Nations Secretariat, such meetings have been held for years.

Early crisis prevention does not require high-level political attention at all times. Embassies, UN or non-governmental organizations that have a permanent presence in fragile states can often send signals on their own accord to political opponents in the host country, strengthen civil society groups or promote the establishment of independent institutions such as national human rights commissions.

But to have the courage to raise uncomfortable issues, diplomats must have the backing of their superiors. Internal coherence and consistency are also needed. Ambitious rhetorical commitments to preventive policy are not enough; decision-makers must be measured by their action in concrete cases.

For example, as part of his “Human Rights up Front” initiative, UN Secretary-General Ban Ki-moon called on his staff to be guided by principles and values when dealing with systematic human rights violations. Ban failed to support a human rights-based approach, however, when the UN development program and the political side of the United Nations contested the direction of UN policy on Myanmar. He did not decide the internal dispute between the two sides.

Leadership and sensitive mediation are indispensable in order to decide conflicts between the legitimate goals of different departments or parts of an organization. In addition to an open organizational culture, good preparation also includes flexible financing instruments, the ability to quickly dispatch qualified personnel, and the willingness to constantly question one’s own analyses.

Scenarios based on drivers of different futures have proven to be helpful, if they are specifically tailored to a context. A diverse composition of the scenario teams is important in order to question established assumptions. The Covid-19 crisis shows how quickly such assessments can be overtaken by reality.

Friedensabkommen in Sudan: Der Ertrag von Juba

Dieser Beitrag erschien am 16. Oktober 2020 bei Zenith.

Das Abkommen von Juba soll dem Krieg in Darfur und anderen Regionen Sudans ein Ende setzen. Die Aussicht auf Frieden bleibt trotzdem unsicher – doch die Machtverhältnisse in Khartum werden neu gemischt.

Ein Friedensvertrag zwischen Rebellengruppen und einer Regierung setzt der organisierten politischen Gewalt ein Ende und verbessert so die Leben jener Menschen, die von dem Konflikt betroffen sind – soweit die Theorie. Diese Hoffnung äußerten auch die sudanesischen Konfliktparteien und internationalen Beobachter, als sie das Friedensabkommen von Juba am 3. Oktober 2020 unterschrieben. Die Stimmung war emotional. Während der Zeremonie in Südsudans Hauptstadt, dessen Regierung das Abkommen vermittelt hatte, verkündete Abdel Fattah Al-Burhan, der Vorsitzende des Souveränitätsrats, feierlich: »Sudan ist unser Land und wir sind alle Brüder.«

Worte der Aussöhnung sind schön, dürfen aber nicht von den Schwächen des Abkommens und von drohenden Unruhen ablenken. Immerhin: Verglichen mit früheren Abkommen ist das Vertrauen zwischen Regierung und Rebellen deutlich größer, nach der Revolution im letzten Jahr. Trotzdem wird das Juba-Abkommen allein nicht die allgegenwärtige Gewalt in Regionen wie Darfur oder Ost-Sudan beenden.

Denn: Die Unterzeichner repräsentieren nur einen Bruchteil der Bevölkerung, einige marginalisierte Gruppen waren nicht an den Verhandlungen beteiligt, die Ursachen der Spannungen wurden nicht ausreichend behandelt und die im Abkommen festgelegten Sicherheitsmaßnahmen könnten zu erneuten Gewaltausbrüchen führen. Dennoch ist das Abkommen wichtig, denn es verändert die Machtverhältnisse in Khartum und wird sich somit maßgeblich auf den politischen Übergangsprozess auswirken.

Hohe Ziele und neue Spannungen

Das Friedensabkommen beinhaltet mehrere Protokolle, die sich auf fünf geographische Schwerpunkte und verschiedene Mitgliedsgruppen der »Sudanesischen Revolutionsfront« (SRF) beziehen. Neben Vereinbarungen zum Osten, Norden und Zentrum Sudans betreffen die detailliertesten Vereinbarungen mit der Übergangsregierung in Khartum Darfur, Süd-Kordofan und den Blauen Nil – Gebiete, die in den letzten zwei Jahrzehnten unter verheerenden Kriegen litten.

Die Inhalte der Protokolle erinnern an frühere Vereinbarungen zu Macht- und Vermögensteilungen, jedoch beinhalten sie auch Verpflichtungen zur Übergangsjustiz (wie beispielsweise die Kooperation mit dem Internationalen Strafgerichtshof), Reparationszahlungen, Land- und Weiderechte sowie zur Rückkehr von Geflüchteten und Binnenvertriebenen.

Die Vereinbarungen umfassen somit mögliche Lösungen für einige der vielen Missstände in Sudan. Doch die mangelnde Einbeziehung lokaler Gruppen könnte erneut Ängste und Spannungen verursachen, etwa bei der Landverteilung. Solche Auswirkungen werden im Osten Sudans bereits sichtbar, wo Demonstranten Teile der Hafenstadt Port Sudan für mehrere Tage blockierten, um gegen die Bedingungen des Friedensabkommens in der Region zu protestieren.

In Darfur gehen die Kriegshandlungen weiter

Die zwei wichtigsten Rebellengruppen Sudans, die nach wie vor relevante Gebiete im Süden und Westen des Landes kontrollieren, haben das Abkommen nicht unterschrieben. Allerdings wächst nun der Druck auf diese Gruppen, sich an Friedensverhandlungen zu beteiligen.

Im Jebel Marra-Plateau in Zentral-Darfur bleibt die »Sudanesische Befreiungsarmee« unter Abdelwahid Al-Nur, kurz SLA-AW, der hartnäckigste Gegner der Friedensverhandlungen. Die Rebellengruppe befindet sich in einem Konflikt mit den sudanesischen Streitkräften, noch Ende September wurde gekämpft. In ihrem aktuellen Bericht identifizierte die gemeinsame Mission der Vereinten Nationen und der Afrikanischen Union in Darfur (UNAMID) 48 Sicherheitsvorkommnisse und 115 Tote allein zwischen Juni und August.

Da sie kaum Zugriff auf das Mobilfunk- oder Satellitennetz haben, sind die von Rebellen kontrollierten Gebiete in Jebel Marra fast vollkommen vom Rest des Landes abgeschnitten. Abdelwahid Al-Nur hat immer wieder eine eigene Friedensinitiative und eine Rückkehr aus seinem Exil in Paris nach Sudan angekündigt. Genauere Einzelheiten zu diesem Vorhaben bleiben jedoch vorerst im Unklaren.

Die andere der beiden Gruppen, die Fraktion der »Sudanesischen Volksbefreiungsbewegung – Nord« unter der Führung von Abdel-Aziz Al-Hilu, kurz SPLM-Nord (al-Hilu), kontrolliert Teile der Bundesstaaten Süd-Kordofan und Blauer Nil. Mögliche Spannungen ergeben sich unter anderem durch den Anspruch einer anderen Fraktion der SPLM-Nord unter der Führung von Malig Agar, die Gebiete in den Friedensverhandlungen zu vertreten, obwohl sie selbst praktisch keine Truppen dort unterhält.

Al-Hilu zweifelt an der Aufrichtigkeit der an der Übergangsregierung beteiligten Sicherheitskräfte, echten Wandel in Sudan einzuleiten. Dennoch unterzeichnete er am 3. September 2020 eine gesonderte Grundsatzerklärung mit Premierminister Abdalla Hamdok in Addis Abeba. Das Übereinkommen verlängert den Waffenstillstand in Süd-Kordofan und dem Blauen Nil und erlaubt der SPLM-Nord (al-Hilu) vorübergehend den Besitz ihrer Waffen.

Als wichtigster Erfolg gilt die in der Erklärung festgelegte Trennung von Religion und Staat. Diese Formulierung ist als Kompromissformel gedacht, um den umstrittenen Fokus auf einen säkularen Staat, den al-Hilu anstrebt, zu vermeiden. Am Tag vor der Unterzeichnung des Friedensabkommens trafen sich Hamdok und al-Hilu nochmals und beschlossen, die genaue Bedeutung dieses Kompromisses als Vorbereitung für offizielle Friedensverhandlungen weiter auszuhandeln.

Die Konfliktlage hat sich seit der Revolution gewandelt

Seit dem Sturz von Präsident Omar Al-Baschir im April 2019 ist die Anzahl der gewalttätigen Auseinandersetzungen in Darfur und Süd-Kordofan wieder deutlich gestiegen. Die bewaffneten Bewegungen, die das Juba-Friedensabkommen unterzeichneten, wie die SLA-Fraktion unter Führung von Minni Minawi, die »Bewegung für Gerechtigkeit und Gleichheit« (JEM) unter Jibril Ibrahim oder die SPLM-Nord-Fraktion unter Malik Agar, sind jedoch nicht für diese Entwicklung verantwortlich.

Vielmehr treiben irreguläre Milizgruppen und paramilitärische Gruppen die Gewalt an. Sie sind ein Nebenprodukt der staatlichen Aufstandsbekämpfung, die jahrzehntelang auf die Bewaffnung von Hirten setzte. Obwohl die bewaffneten Milizen in Darfur oft als Kollektiv mit dem Sammelbegriff »Dschandschawid« beschrieben werden, agieren diese Einheiten oft autonom und teilweise auch gegen staatliche Sicherheitskräfte.

Eine Analyse des »Armed Conflict Location Event Data Projects« (ACLED) kam im August zu dem Schluss, dass das Konfliktumfeld in Sudan in den letzten Jahren vielschichtige Veränderungen durchlaufen hat. Zwischen 2014 und 2016 vertrieb die Baschir-Regierung einen Großteil der Rebellengruppen im Rahmen ihrer Aufstandsbekämpfung. Zeitgleich nahmen jedoch die Konflikte zwischen Bauern und Hirten zu und halten immer noch an.

Binnenflüchtlinge, die zu ihren Feldern zurückkehren, treffen auf bewaffnete Viehhüter auf ihrem Land. Verhandlungen zwischen diesen Gruppen zum Schutz von Feldern können gelingen, aber ohne funktionierende staatliche Mechanismen und effektive Sicherheitskräfte sind gewalttätige Auseinandersetzungen zu häufig das Ergebnis. Die Viehhirten fürchten den Verlust ihres privilegierten Status, den sie durch die neue Machtverteilung in Khartum in Gefahr sehen, und reagieren daher oft gewaltsam.

Zunehmend finden Auseinandersetzungen in dicht bevölkerten städtischen Regionen statt, da Flüchtlingscamps oft in der Nähe von Städten errichtet wurden. Angesichts scharfer ethnischer Identitätsunterschiede als Ergebnis von Baschirs Politik eskalieren kleinere Streitigkeiten leicht.

Wie die nun verabschiedeten Protokolle für Landnutzung und Weiderechte belegen, spielte diese Konfliktdynamik durchaus eine Rolle in den Verhandlungen in Juba. Dennoch könnten die für Darfur vorgesehenen Sicherheitsmaßnahmen den Boden für neue Gewalt bereiten. Die Unterzeichner vereinbarten die Gründung eines gemeinsamen Einsatzverbands mit 12.000 Soldaten, bestehend aus Truppen der staatlichen Sicherheitskräfte und Rebellengruppen.

In Darfur verfügen die Unterzeichner jedoch über keine eigenen Kämpfer. Berichten zufolge werben sie nun neue Mitglieder für den gemeinsamen Einsatzverband sowie den Abrüstungs-, Demobilisierungs- und Reintegrationsprozess an. Das ist nicht nur teuer, sondern verfehlt auch den Zweck des Abkommens. Die zusätzliche Rekrutierung fördert politische Patronage und die Militarisierung der Konfliktregion.

Ein weiteres Problem ist, dass die sudanesische Regierung die Umsetzung des Friedensabkommens nicht bezahlen kann, und auch keine internationale finanzielle Unterstützung in Aussicht hat. Im Unterschied zu früheren Abkommen vermittelte nicht das reiche Katar, sondern der arme Südsudan. Die sudanesische Regierung hat Darfur zwar jährlich 750 Millionen US-Dollar zugesagt, angesichts seiner Schwierigkeiten für andere Ausgaben wie Nahrungsmittelimporte oder Gehälter im öffentlichen Dienst aufzukommen, ist jedoch unklar, wo diese Summe herkommen soll. Ohne Friedensdividende und Entwicklungsfonds werden die Ursachen des Konflikts weiter schwelen.

Der Einzug der bewaffneten Gruppen stärkt Sicherheitsakteure in der Regierung

Es wird deutlich: Die Hauptwirkung des Juba-Friedensabkommens ist nicht, nachhaltigen Frieden in den von Konflikt zerrütteten Gebieten Sudans zu bringen. Vielmehr zielt es auf den Übergangsprozess in Khartum. Das Abkommen wird in die Verfassungserklärung integriert, die den Übergangsprozess im August 2019 einleitete.

Zudem wird der Übergangsprozess um ein Jahr verlängert und die Vertreter der SRF werden den Übergangsinstitutionen beitreten. Sie erhalten drei zusätzliche Sitze im bisher elf Mitglieder umfassenden Souveränitätsrat (Sudans kollektiver Präsidentschaft während des Übergangsprozesses), sowie 25 Prozent der Sitze im Übergangsparlament, sobald dieses eingerichtet wird.

Fünf Sitze stehen den Rebellengruppen in einem erweiterten Kabinett von insgesamt 25 Ministerposten zu. Zudem dürfen die Vertreterinnen und Vertreter der Unterzeichner des Friedensabkommens bei zukünftigen Wahlen antreten, anders als noch in der Verfassungserklärung vorgesehen.

Die Integration bewaffneter Gruppen in die Politik wird die Machtverhältnisse in Khartum maßgeblich verändern. Es ist anzunehmen, dass Vertreter der bewaffneten Gruppen mit den Sicherheitskräften zusammenarbeiten werden, die sie als die wahren Machthaber ansehen. Dies wird zulasten der zivilen » Kräfte der Freiheit und des Wandels« (FFC) gehen. Die FFC als Koalition politischer Parteien und zivilgesellschaftlicher Organisationen sind ohnehin geschwächt und verlieren immer mehr ihren Anschluss an die Widerstandskomitees, die die Revolutionsbewegung 2018/2019 anführten.

Auch das Verhältnis zwischen den FFC, dem zivilen Kabinett und den Sicherheitskräften ist angespannt. Angesichts breiter Demonstrationen wegen der anhaltenden Wirtschaftskrise und fehlender Fortschritte des Reformprozesses deutete Burhan bereits Ende August eine vollständige Machtübernahme durch das Militär an. Diese Befürchtung äußerte damals auch ein Kontakt vor Ort mir gegenüber.

Die bevorstehende Eröffnung des Übergangsparlaments, die bislang aufgrund der Friedensverhandlungen aufgeschoben worden war, ist ein positiver Schritt für Partizipation während des Übergangsprozesses. Idealerweise wird sie Transparenz, Rechenschaft und Inklusion stärken. Die FFC haben versprochen, Abgeordnete aus allen Teilen Sudans zu ernennen. Öffentliche Beratungen im Übergangsparlament könnten ein Gegenmodel bilden zu den Ad-hoc-Kommissionen, welche die FFC, der Souveränitätsrat und das Kabinett in den letzten Monaten gegründet haben.

Außerdem haben die bewaffneten Gruppen und die FFC sich dazu verpflichtet, mindestens 40 Prozent weibliche Abgeordnete zu ernennen. Dies wäre ein wichtiger Schritt weg von der männlicher Dominanz im Friedens- und Übergangsprozess. Insgesamt muss das Übergangsparlament ein Ort werden, an dem die Übergangsregierung wieder Anschluss an die Widerstandskomitees und die Zivilgesellschaft findet, bevor diese sich ganz von dem Übergangsprozess verabschieden.

Internationale Partner sollten ihre finanzielle Unterstützung umsichtig anpassen

Die internationalen Partners Sudans sollten ihre Unterstützung bei der Umsetzung des Friedensabkommens gewissenhaft ausrichten. Obwohl das Abkommen alles andere als perfekt ist, stellt es doch einen wichtigen Meilenstein in Sudans Übergangsprozess dar. Finanzielle Förderungen dürfen keine Anreize für Neuanwerbungen seitens der Rebellen schaffen und sollten sich stattdessen auf die Fortbildung der bewaffneten Gruppen in demokratischen Prozessen, lokale Friedenskonsolidierung und Versöhnungsmaßnahmen konzentrieren.

Zusätzlich sollten die internationalen Partner ihre Zusagen für humanitäre Hilfe erhöhen. Momentan sind nur 47 Prozent des humanitären Plans der Vereinten Nationen für Sudan für das Jahr 2020 gedeckt.

Obwohl der Einfluss der Friedensmission von AU und UN auf die Sicherheitslage begrenzt ist, bleibt sie zumindest in den nächsten Monaten ein wichtiger Akteur für den Schutz der Zivilbevölkerung, die Sicherung humanitären Zugangs und die Umsetzung des Friedensabkommens. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sollte sein Mandat für UNAMID über den 31. Dezember 2020, dem momentan geplanten Missionsende, verlängern.

Den seit Jahren eingeleiteten UNAMID-Rückzug in dieser Situation zu vollenden würde die von Ungewissheit und Ängsten lokaler Gruppen geprägte Situation in Darfur noch verschärfen. Die sudanesische Regierung hat sich zwar zu dem Schutz der Zivilbevölkerung verpflichtet, schafft es derzeit jedoch nicht, dem ausreichend nachzukommen, wie die Vorfälle der letzten Monate zeigen. Die UN Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS), welche die Umsetzung des Friedensabkommens unterstützen soll, befindet sich derzeit noch in der Planungsphase und wird erst allmählich seine Arbeit im Januar 2021 aufnehmen.

Die UN-Mitgliedstaaten sollten eine ausreichende Ausstattung der neuen Mission mit genügend Expertinnen und Experten in den laufenden Haushaltsverhandlungen in New York sicherstellen. UNITAMS sollte die sudanesische Regierung unterstützen, auch lokale Friedensinitiativen in den peripheren Gebieten des Landes im Westen, Süden und Osten voranzutreiben.

Zuletzt bietet der Abschluss der aufwändigen Friedensverhandlungen in Juba eine Chance für die sudanesische Regierung und ihre internationalen Partner, die letztes Jahr vereinbarten Regierungs- und Wirtschaftsreformen mit neuem Schwung zu verfolgen. Denn nur wenn der Übergangsprozess einen Weg hin zu mehr Stabilität und Legitimität zeichnen kann, wird Sudan nachhaltigen Frieden finden.

How the New UN Mission in Sudan can succeed

This text first appeared on the Global Observatory of the International Peace Institute on 25 August 2020. It was written by Philipp Jahn, Gerrit Kurtz, and Peter Schumann.

After complex negotiations, the United Nations Security Council established the UN Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS) on June 3, 2020, asking Secretary-General Antonio Guterres to start planning the mission so that it can begin operations no later than the beginning of 2021. The special political mission (SPM) has four mandated tasks: supporting the democratic transition, the peace process, peacebuilding, and the mobilization of aid.

The polarized political landscape in Sudan has already affected the planning process. After the Sudanese government (as well as China and Russia) blocked the secretary-general’s initial suggestion for the mission head, and disagreements continued on the future role of the UN-African Union Mission in Darfur (UNAMID), the existing peace operation in Darfur, UNITAMS has found itself on thin ice before even starting to work.

A Fragile Transition Process

Sudan’s internal competition for power will be an essential challenge for UNITAMS. As with any UN peace operation, the mission will need to work closely with the incumbent government, but also engage with civil society organizations, security forces, and armed groups—including those opposed to the government. However, the power-sharing coalition is polarized, its constituent parts are fragmented, and its legitimacy is thin. The constitutional declaration, which the Transitional Military Council and the Forces for Freedom and Change (FFC) signed in August 2019, is the binding foundation for the transition process, and includes tasks such as a comprehensive peace agreement with Sudan’s armed groups and wide-ranging economic reforms.

In principle, UNITAMS should assist and support the transitional authorities in these tasks. But that is not straightforward. While a fragmented political landscape is nothing unusual for a mission setting, Sudan’s main political forces represent competing political systems, each with their external backing. They range from, first, members of the former Islamist regime, whose adherents have frequently launched protests against the transitional authorities and retain sympathies from Turkey and Qatar. Second, the Sudanese Armed Forces, the Rapid Support Forces, special police, and internal security services, represent a model of military authoritarianism as in Egypt, on which they count as their regional ally together with the United Arab Emirates and Saudi Arabia. Finally, the civilian cabinet led by Prime Minister Abdalla Hamdok, the Forces of Freedom and Change (FFC) alliance and other political parties are proponents of a democratic system, with support from the European Union, the AU, and Ethiopia.

Hamdok’s cabinet, UNITAMS’ main interlocutor, is increasingly squeezed between internal fragmentation of the parties nominally supporting it, revisionist protests from the Islamist camp, and domestic expectations to improve the dire economic situation. For example, Sadiq al-Mahdi from the National Umma Party, who led Sudan’s last democratic government in the late 1980s and had supported the civilian government before, reached out to the military and security forces to form a “patriotic alliance” against Hamdok. The planned inclusion of representatives of armed groups in the government’s transitional institutions as part of an impending peace agreement is likely to complicate this picture further.

The UN and Local Ownership

Implementing strong local ownership is a structural challenge for UN peace operations, especially for an integrated mission like UNITAMS, which is meant to carry out relevant functions of the UN Country Team. Peace operations, under the overall guidance of the UN Security Council and the UN secretary-general, have more leeway in implementing their mandate than UN agencies, funds, and programs, which rely on the host government’s consent for every project that they devise and implement. The close role of state authorities in planning and reviewing UN development and peacebuilding projects fosters their ownership though, whereas peace operations often remain tied to a top-down approach with national ownership at a much more abstract level, despite their efforts to consult communities and survey local perceptions. In the past, straying from the narrow line dictated by Sudan’s regime has often resulted in the expulsion of UN officials.

In Sudan, the UN cannot count on the government alone. Dominated by external advisors and (former) international officials, Prime Minister Hamdok’s government is hamstrung by the extremely low capacity of public administration. For example, the transitional government struggles to develop project proposals at the level of detail requested by donors and ensure efficient implementation of transition objectives. In early July, Hamdok appointed  a 15-member-committee to manage negotiations with UNITAMS. While the body is largely civilian (except one member representing military intelligence), it does not involve members of the FFC or other civil society organizations.

From countless examples of international interventionism, we know today that external actors cannot impose a framework on a society to resolve a conflict, if the fundamental causes of polarization and conflict remain. That was the experience of the Agreement on the Resolution of the Conflict in South Sudan (ARCSS) in 2015, which collapsed less than a year after the parties signed it under heavy regional and international pressure. UNAMID, for its part, came into being because of such international pressure, and was hampered to implement its mandate effectively by the intransigent government of President Omar al-Bashir, and ended up serving the political objectives of the past regime.

An Adaptive Approach

If UNITAMS is to avoid the fate of those peace efforts, it needs to adopt an adaptive approach. This peacebuilding approach recognizes that, as Cedric de Coning writes, “social systems are highly dynamic, non-linear and emergent.” It chimes well with Prime Minister Hamdok’s frequent insistence that Sudan’s transition process is “messy and non-linear.” An adaptive peacebuilding strategy takes a highly participatory approach, experiments with different options, and pays close attention to feedback from the local political environment, reviewing and adjusting its programming frequently in response to that feedback. Specifically, UNITAMS should heed four considerations.

First, in planning and implementing the mission, UN officials should account for the rapidly evolving situation and relatively short scheduled lifespan of the mission tracking the (now probably four-year) transition period. Instead of rigid budgets and work plans common in a UN peace operation, as much authority for recruitment, coordination, and project design should be delegated to the country-level as possible. Only with enough flexibility and Sudanese participation will the mission be able to respond to evolving dynamics and local needs. Specifically, the mission should institutionalize a regular advisory and monitoring mechanism, not just with the government’s committee, but with the FFC and civil society organizations as well. In doing so, the UN can build on its engagement with those groups since the start of the revolution in 2019. Knowledge management experts should ensure a smooth transition to the UN Country Team, while the mission should employ political and civil affairs officers with relevant regional and country expertise.

Second, UNITAMS should foster resilience, i.e., the ability to withstand and manage shocks to the transition process. There are likely going to be further delays and setbacks in the transition process, even a complete take-over by the security sector cannot be ruled out. UNITAMS has the mandate to support institution-building through providing technical expertise and advise for the constitutional process and independent commissions. As many actors are already present in this field, UNITAMS must avoid contributing to donor competition for attractive lighthouse projects. It should concentrate on strengthening the ability of the civilian authorities to exert control over the security sector and its economic activities, as the transitional government has planned. This will require the mission to put parliamentarians and political parties at the center of their stakeholder engagement. Only they can ensure functional civilian oversight of the security sector. The Sudanese private sector will be needed to restructure the assets of the security sector.

Third, UNITAMS should contribute to ensuring international coherence, in particular regarding the UN’s activities in Sudan and international financing of the transition. Extending basic services and supplies to the whole population is a key element of the transition’s success. More donor funds are expected to flow into Sudan in the wake of the Sudan Berlin Conference, where attendants pledged around 1.8 billion dollars (plus up to a further 400 million dollars in a pre-arrears clearance grant from the World Bank) on June 25, 2020. Ensuring a consistent follow-up process that will see further partnership conferences and coordination of pledges as well as operational activities in a way that considers the nexus between humanitarian and development activities in addition to peacebuilding will be crucial for UNITAMS.

As an integrated mission, some tasks that UNITAMS undertakes will continue after it is scheduled to leave Sudan with the completion of democratic elections, such as the reform of the civil service and public administration. As these developmental tasks will take many years, UNITAMS should leave the building of these vital state capacities to those organizations that are going to stay in Sudan for the long run, and concentrate on overall strategic coordination and ensure peace and stability of the transition process itself. Structurally, the existing donor coordination mechanisms supported by the UN Country Team can ensure Sudanese ownership more effectively than a peace operation. Given the remaining threats to civilians in Darfur and elsewhere, the Security Council may decide to extend UNAMID beyond December 2020. For UNITAMS, this would mean that it would have to revisit its mission plan and even raison d’être.

Finally, the mission should facilitate the flow of information and promote transparency regarding its own activities and those of development partners and government authorities. Sudan is swirling with rumors and speculation, including about the work of international actors. With offices around the country, logistical capacities, and the protection of a status-of-forces agreement, the mission should empower marginalized voices through dialogue processes, local conflict management, and reconciliation, and encourage communication between Sudan’s federal states and Khartoum.

UNITAMS can provide a platform for sharing information and can facilitate communication beyond its regular reporting to the UN Security Council, including public information efforts in Sudan. This includes managing expectations what a political mission can and cannot deliver, especially when it comes to protection of civilians and accountability. Establishing such processes could also help shine a light on the often-unclear support of Sudan’s non-traditional donors, including from the Gulf.

Becoming a Central Focal Point

The success of UNITAMS hinges on the ability and capacity of mission leadership and staff to provide substantive technical professional inputs to the transition process otherwise not available to Sudanese institutions, and to ensure strong Sudanese ownership of the mission. Adopting a flexible, adaptive approach will be difficult for a UN system full of inertia. Given the right policies, resources, leadership, and political backing, the mission still has the chance to become a focal point for the international support to Sudan’s transition.

Philipp Jahn heads the office of the Friedrich Ebert Foundation in Khartoum. Gerrit Kurtz is research fellow for crisis prevention and diplomacy in Africa at the German Council on Foreign Relations (DGAP) in Berlin. Peter Schumann is a former UN official, who served as Acting Deputy Joint Special Representative with UNAMID in 2017/18.

Kriegsverbrechen in Sri Lanka: Aufarbeitung nicht in Sicht

26 Jahre lang tobte ein Bürgerkrieg in dem Inselstaat Sri Lanka. Zehntausende Zivilisten starben zwischen den Fronten. Unzählige Menschen verschwanden spurlos. Eine Aufklärung der Kriegsverbrechen mit Hilfe der Vereinten Nationen scheint heute unwahrscheinlicher denn je – und die Situation für Minderheiten im Land verschärft sich.

The beach of Mulivaikal in March 2014.

Dieser Text erschien am 28. Februar 2020 in der Zeitschrift Pogrom der Gesellschaft für bedrohte Völker.

Wellen plätschern an einen feinen Sandstrand, der sich in der Ferne biegt. Hinter dem Strand ist die Erde aufgewühlt. Etwas weiter ragen Palmyrapalmen und struppige Büsche auf. Hier, am Strand von Mullivaikal, endete der sri-lankische Bürgerkrieg im Mai 2009. Damals waren zuletzt 130.000 tamilische Zivilisten auf einem winzigen Flecken Land eingepfercht. Von mehreren Seiten regneten Geschosse der sri-lankischen Armee auf sie nieder. Wollten sie fliehen, drohten Kugeln der Rebellen der Liberation Tigers of Tamil Eelam (dt.: Befreiungstiger von Tamil Eelam; kurz: Tamil Tigers), die im Bürgerkrieg von 1983 bis 2009 für die Unabhängigkeit des von Tamilen dominierten Nordens und Ostens Sri Lankas kämpften.

Mehr als ein Jahrzehnt später sind die gesellschaftlichen Wunden noch roh. Zehntausende Menschen, viele von ihnen Tamilen, sind nach dem 26-jährigen Bürgerkrieg nie wieder aufgetaucht. Das Land ist tief gespalten. In den vergangenen Jahren schien eine rechtliche Aufarbeitung des Kriegs und eine Bearbeitung der tieferen Konfliktursachen zwar möglich. Doch mit der Wahl des neuen Präsidenten, Gotabaya Rajapaksa, am 16. November 2019 sind sie wieder in weite Ferne gerückt. Im Januar 2020 erklärte er, die mindestens 24.000 vermissten Personen seien tot, und gab den Tamil Tigers die Schuld, ohne einzelne Beweise vorzulegen. Rajapaksa war ab 2005 Verteidigungsstaatssekretär des Inselstaats. Unter seiner Zuständigkeit fanden schwere Menschenrechtsverletzungen gerade in der Endphase des Krieges statt. Sein älterer Bruder Mahinda war zu jener Zeit Präsident. Die Brüder nehmen den „Sieg gegen den Terrorismus“ für sich in Anspruch.

Sri Lanka 2009: eine hochanspruchsvolle Situation für das UN-System

Die Vereinten Nationen (UN) gaben in den letzten Kriegsmonaten 2008 und 2009 kein gutes Bild ab. Ein Beispiel: Auf eigene Faust sammelte eine Gruppe engagierter Mitarbeiter im UN-Landesteam Daten über zivile Opfer, soweit sie über Kontakte und Satellitendaten an Informationen gelangen konnten. Dem höchsten UN-Mitarbeiter in Sri Lanka, Neil Buhne, fehlte es jedoch an abgestimmten politischen Anweisungen aus New York und an Erfahrung in solchen Situationen. Bei einem Briefing am 9. März 2009 präsentierte er Diplomaten in der sri-lankischen Hauptstadt Colombo die Opferzahlen – erwähnte aber dabei nicht, dass laut UN-Informationen die Regierung für den Großteil der zivilen Opfer zu dem Zeitpunkt verantwortlich gewesen sei.

Das UN-Hochkommissariat für Menschenrechte (OHCHR) machte diese Zahlen dagegen öffentlich, um Druck auf die Regierung auszuüben. Andere Teile des UN-Systems fürchteten wiederum, ihr humanitärer Zugang zu den umkämpften Gebieten Sri Lankas könnte (noch) weiter eingeschränkt werden. Gegenüber dem sri-lankischen Außenminister bezeichnete Buhne die Zahlen als unzuverlässig. Das Ergebnis war ein inkohärentes Auftreten des gesamten UN-Systems gegenüber der sri-lankischen Regierung.

Sri Lanka 2009 war eine hochanspruchsvolle Situation für das UN-System. Vor Ort arbeiteten hauptsächlich humanitäre und Entwicklungsorganisationen. Praktisch keine Vertreter der politischen und menschenrechtlichen Seiten des Systems waren zugegen. Gleichzeitig hatten viele UN-Mitgliedsstaaten die sri-lankische Regierung lange Zeit im Kampf gegen die Tamil Tigers unterstützt, die ihrerseits Anschläge gegen zivile Ziele mit massenhaften Opfern verübt hatten. Erst wenige Monate vor Ende der Kriegshandlungen, unter Druck von großen Demonstrationen der tamilischen Diaspora in Städten wie London und Toronto, übten einige Staaten mehr Druck auf die sri-lankische Regierung aus. Doch Sri Lanka war noch nicht einmal formal auf der Agenda des UN-Sicherheitsrats. Die Mitglieder des Sicherheitsrats zogen nicht an einem Strang.

Lehren aus der Inkohärenz

Unter der Führung von UN-Generalsekretär Ban Ki-moon und seinem Stellvertreter Jan Eliasson bemühten sich die Vereinten Nationen, ihre Lehren aus der Erfahrung der Inkohärenz in Sri Lanka 2009 zu ziehen. Gegenüber der sri-lankischen Regierung setzte sich der Generalsekretär mit Nachdruck bereits wenige Tage nach dem formalen Ende der Feindseligkeiten für eine Aufarbeitung der mutmaßlichen Kriegsverbrechen ein. Ein Jahr später ernannte er eine eigene Expertenkommission, um ihn in dieser Frage zu beraten. Eliasson beaufsichtigte Reformen des Maschinenraums des UN-Systems, um mit der Initiative „Human Rights up Front“ (dt.: Menschenrechte im Vordergrund) mehr Anreize für regelmäßige Zusammenarbeit der verschiedenen Teile des UN-Systems zu setzen.  Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sollten gestärkt werden, auch kritische Fragen mit Mitgliedsstaaten zu besprechen.

Unter der Führung der USA begann der UN-Menschenrechtsrat 2012 sich mit Sri Lanka zu befassen. Eine europäische Initiative hatte die sri-lankische Regierung im Mai 2009 zum eigenen Nutzen zuvor gekapert. 2014 begann OHCHR eine Untersuchung, wurde aber von der Rajapaksa-Regierung nicht ins Land gelassen. Das Blatt wendete sich, als die sri-lankische Bevölkerung 2015 eine reformwillige Regierung unter der Führung von Präsident Maithripala Sirisena und Premierminister Ranil Wickremesinghe ins Amt wählte. Die neue Regierung bekannte sich im Menschenrechtsrat zu einem umfangreichen Programm der Übergangsjustiz (Transitional Justice), allerdings ohne Zeitplan.

Die Umsetzung zog sich hin. Bis Ende 2019 richtete die Regierung lediglich eine Behörde zur Untersuchung der verschwundenen Personen (Office of Missing Persons) und ein Reparationsbüro ein, jedoch keine Wahrheitskommission oder gerichtlichen Mechanismus. Auch eine umfangreiche Verfassungsreform einschließlich mehr Autonomierechte für die Provinzen blieb im Parlament stecken. Stattdessen rieb sich die Regierung im inneren Streit auf, der in einer Verfassungskrise im Herbst 2018 gipfelte.

Gewalt gegen Minderheiten

Die Situation der Minderheiten in Sri Lanka – vor allem Muslime, Tamilen und Christen – bleibt angespannt. Der Nationalismus der numerischen Mehrheit der singhalesischen Buddhisten prägt seit Jahrzehnten die Politik des Landes. Dies macht sich beispielsweise in der Sprachenpolitik in Sicherheitsorganen und Verwaltung bemerkbar: Selbst im Norden des Landes, in dem überwiegend Tamilen leben, sprechen nur wenige Polizisten die Sprache der Menschen, die sie schützen sollen. Gleichzeitig hat es in den vergangenen Jahren immer wieder Übergriffe von organisierten Mobs insbesondere auf Muslime gegeben – sowohl unter Präsident Mahinda Rajapaksa als auch unter Sirisena.

Ostersonntag 2019 verloren bei der größten Terroranschlagsserie seit Kriegsende mehr als 250 Menschen ihr Leben, viele von ihnen Christen im Gottesdienst. Die Sicherheitsorgane ignorierten Warnungen aus der muslimischen Gemeinschaft und vom indischen Geheimdienst über die extreme Radikalisierung einer abgeschotteten Gruppe im Osten, wie ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss feststellte. In der Folgezeit schürte Sirisena die aufgeheizte Stimmung gegen Muslime noch. So begnadigte er zum Beispiel einen verurteilten Scharfmacher einer radikalen buddhistischen Gruppe.

Präsident Gotabaja Rajapaksa hat angekündigt, dass er sich nicht an die Bekenntnisse der Vorgängerregierung hinsichtlich der Aufarbeitung der Menschenrechtsverletzungen während des Bürgerkriegs gebunden fühlt. Sofort nach seiner Wahl berichteten zivilgesellschaftliche Aktivistinnen und Aktivisten über Drohungen und Beeinträchtigungen ihrer Arbeit. Sri Lanka steht bei der 43. Sitzung des UN-Menschenrechtsrats im Februar/März 2020 wieder auf der Tagesordnung. Das Fenster für Reformen hat sich jedoch geschlossen.

Mehr als Friedensrufer: Die Rolle der Vereinten Nationen im Irankonflikt

Die Vereinten Nationen haben trotz gescheiterter Vermittlungsversuche über verschiedene Kanäle weiterhin Einfluss in der Konfliktregion. Die Europäer sollten die VN als zentralen Ort für die internationale Konfliktvermittlung stärken.

Diesen Beitrag schrieb ich zusammen mit Carina Böttcher. Er erschien als DGAP Web-Beitrag am 16. Januar 2020.

„Das neue Jahr hat damit begonnen, dass unsere Welt in Aufruhr ist“, kommentierte UN-Generalsekretär António Guterres die Eskalation zwischen dem Iran und den USA. „Und meine Botschaft ist einfach und klar: Stoppen Sie die Eskalation. Üben Sie maximale Zurückhaltung. Nehmen Sie den Dialog wieder auf. Erneuern Sie die internationale Zusammenarbeit“. Eine Absage an die Vereinten Nationen als Mediator kam in diesem Fall von den USA. Die Regierung unter US-Präsident Donald Trump lehnte in der ersten Januarwoche ein Visum für den iranischen Außenminister Javad Zarif ab – auch wenn dies gegen die Pflichten der USA als Gaststaat der Vereinten Nationen verstößt. Die Vereinten Nationen sind jedoch nicht handlungsunfähig.

Überwachen, berichten, vermitteln, Kapazitäten aufbauen

Die Verhandlungen für das 2015 geschlossene Nuklearabkommen zum Iran fanden zwar im E3+3-Format (Großbritannien, Frankreich, Deutschland, EU, China, Russland und USA) ohne direkte Beteiligung der Vereinten Nationen statt. Doch es sind die regelmäßigen Berichte der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEO), die Informationen über die Einhaltung liefern, denen alle Seiten vertrauen können. Trotz seiner jüngsten Ankündigung, sich nicht mehr an die Beschränkungen des  Atomprogrammes gebunden zu fühlen, arbeitet der Iran weiterhin mit der IAEO zusammen. Besuche der IAEO-Inspektoren bei iranischen Einrichtungen gehen weiter.

Die Vereinten Nationen erfüllen in der Region unerlässliche Funktionen, teils wenig beachtet von einer breiteren Öffentlichkeit. Die regionalen Konflikte, in denen der Iran über seine Verbündeten involviert ist, werden weiterhin im Sicherheitsrat verhandelt. Im Irak unterhalten die Vereinten Nationen seit 2003 die zivile Friedensmission UNAMI. Mit ihrer Arbeit wirkt die Mission auf eine stabile und pluralistische irakische Staatsorganisation und Gesellschaft hin. Das macht es für den Iran schwerer, seinen Einfluss in der Region weiter zu vergrößern. UNAMI beobachtet unter anderem die Menschenrechtslage und veröffentlicht Untersuchungsberichte zur Gewalt gegen die Zivilbevölkerung, zuletzt im Kontext der breiten Anti-Regierungsdemonstrationen im Herbst 2019.

Im Libanon hat die UN-Friedensmission UNIFIL den Auftrag, die Zone an der Grenze zu Israel zu Land und zu See zu kontrollieren. Die Mission hat Schwierigkeiten, Waffenkontrollen flächendeckend durchzuführen und sie wird routinemäßig am Zugang zu kritischen Orten gehindert. Der Sicherheitsrat sollte sich dafür einsetzen, die Mission zu stärken. Dann könnte UNIFIL einen Beitrag dazu leisten, die militärischen Fähigkeiten von Hisbollah, der vom Iran unterstützten schiitischen Miliz im Libanon, tatsächlich einzudämmen.

Auch im Jemen-Krieg vermitteln die Vereinten Nationen. Seit 2015 kämpfen die mit dem Iran verbündeten Houthis gegen die international anerkannte Regierung und die von Saudi-Arabien angeführte Militärkoalition. Der UN-Sondergesandte Martin Griffiths berichtete im Dezember 2019, die Konfliktparteien kämen allmählich zu der Erkenntnis, dass der Konflikt nicht mit einem militärischen Sieg für eine der Seiten enden könne.

Europäer sollten UN-Fähigkeiten stärken

Keines der genannten Aufgabenfelder der Vereinten Nationen funktioniert problemlos. Dennoch bieten sie Möglichkeiten, Aspekte der regionalen Rolle des Iran zu diskutieren, staatliche und gesellschaftliche Institutionen in ihrer Unabhängigkeit zu stärken, Menschenrechtsverletzungen zu dokumentieren und den Dialog auch mit schwierigen Gesprächspartnern zu führen. Während die USA und Iran seit 1980 keine diplomatischen Beziehungen pflegen, erlaubt die ständige Vertretung Irans bei den Vereinten Nationen in New York einen – seltenen – direkten Gesprächskanal.

Die Europäer geraten zunehmend unter Druck, sich in dem Konflikt eindeutig zugunsten der USA zu positionieren. Dies zeigte sich bereits darin, dass die Außenminister der E3-Staaten sowie die EU-Kommission nur den Iran zur Mäßigung aufriefen. Das hat die Glaubwürdigkeit der EU als neutrale Vermittlerin geschwächt. Die europäischen Regierungen sollten daher die Fähigkeiten der Vereinten Nationen im Umgang mit dem Iran und seinen Verbündeten stärken.

Zwei Szenarien scheinen derzeit im Rahmen der Weltorganisation möglich:

  1. Zunächst könnten in New York informelle Gespräche auf Botschafter-Ebene mit allen relevanten Parteien stattfinden. Solche Gespräche unterhalb der großen politischen Aufmerksamkeitsschwelle sind für die USA relativ unproblematisch, da sie kein Signal der Schwäche an innenpolitische Beobachter senden. Sollten die Gespräche gut verlaufen, könnte später der iranische Außenminister nach New York reisen. Es ist aber fraglich, ob die US-Regierung nach ihrer vorherigen Absage dies im Jahr der Präsidentschaftswahl nachträglich zulassen würden.
  2. Die europäischen Staaten im UN-Sicherheitsrat können eine Sitzung an einem anderen Ort als New York initiieren, beispielsweise in Genf, so dass die Teilnahme von Außenminister Zarif nicht von den USA blockiert werden kann. Im Februar wird Belgien turnusgemäß den Vorsitz im Sicherheitsrat übernehmen. Die existierenden Themen auf der Agenda des Sicherheitsrats bieten Anknüpfungspunkte für strukturierte Diskussionen über geopolitische Interessen des Iran, seiner Verbündeten und der anderen Regionalmächte. Eine Mediation im Rahmen der Vereinten Nationen ermöglicht es, den Gesprächsfaden auch über Gipfeltreffen hinaus zu verfolgen.

Die Europäer müssen die Vereinten Nationen wieder zum zentralen Schauplatz der Vermittlung internationaler Spannungen machen. Mit Unterstützung wichtiger Mitgliedstaaten gibt es dort die Chance, mit ihren Gesprächskanälen und Fähigkeiten zur Konfliktbearbeitung den Friedensrufen von Generalsekretär Guterres Nachdruck zu verleihen.

Prävention braucht politische Führung

Dr. Gerrit Kurtz ist Research Fellow bei der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V. (DGAP). Angesichts eines Untersuchungsberichts zum Verhalten der Vereinten Nationen in Myanmar fordert er größeren Mut auf Seiten des UN-Führungspersonals bei der Prävention von Krieg und Gewalt.

Dieser Standpunkt erschien in der Zeitschrift Vereinte Nationen 6/2019.

Eine Familie der Rohingya im Flüchtlingscamp Kutupalong Rohingya in Bangladesch. UN Photo: KM Asad
Eine Familie der Rohingya im Flüchtlingscamp Kutupalong Rohingya in Bangladesch. UN Photo: KM Asad

Kollektives und systemisches Versagen – das war die Schlussfolgerung eines unabhängigen Berichts, der im Auftrag von Generalsekretär António Guterres das Verhalten der Vereinten Nationen in Bezug auf die staatliche Diskriminierung, Vertreibung und Ermordung tausender Rohingya in Myanmar im Zeitraum von 2010 bis 2018 untersuchte. Der Autor des Berichts, Gert Rosenthal, identifizierte fünf Hauptkritikpunkte: mangelhafte Unterstützung der UN durch die Mitgliedstaaten, keine gemeinsame Strategie des UN-Systems, schwache Koordinationsmechanismen, ein dysfunktionales UN-Landesteam mit einer überforderten Residierenden Koordinatorin sowie widersprüchliche Kommunikationskanäle zwischen Myanmar und New York.

Rosenthals Befund ist umso bemerkenswerter, da das kritisierte Verhalten in die Zeit eines wichtigen Reformvorhabens des damaligen UN-Generalsekretärs Ban Ki-moon fällt. Die ›Human Rights up Front‹-Initiative (HRUF) war Bans Konsequenz aus einem ähnlichen Untersuchungsbericht zum Verhalten des UN-Systems während des Bürgerkriegsendes in Sri Lanka in den Jahren 2008 und 2009. Bestandteile der Initiative waren zum einen organisatorische Maßnahmen für eine besser abgestimmte Analyse und Zusammenarbeit zwischen den UN-Einheiten. Zum anderen sollte die HRUF einen Wandel der UN-Organisationskultur herbeiführen sowie die Mitgliedstaaten in die Pflicht nehmen. Belegt der Rosenthal-Bericht nun ein Scheitern dieser Reformanstrengungen?

Wie sollen Bedienstete der Vereinten Nationen Menschenrechtsverletzungen kritisieren, wenn ihr Chef keine klare Linie vorgibt?

Diese Schlussfolgerung wäre zu kurz gegriffen. Innerhalb des UN-Landesteams in Myanmar gab es widerstreitende Vorstellungen davon, welche Prioritäten die UN-Organisationen verfolgen sollten, um die Situation der Rohingya zu verbessern. Humanitärer Zugang und Unterstützung des demokratischen Übergangsprozesses wurden eine höhere Priorität als die öffentliche Kritik an Menschenrechtsverletzungen beigemessen.

Die gröbste Fehlleistung passierte jedoch nicht in Rangun, sondern in New York. Die Uneinigkeit, wann öffentliche Kritik und wann private Diplomatie angezeigt sei, setzte sich auf der Leitungsebene zwischen dem UN-Entwicklungsprogramm (United Nations Development Programm – UNDP), dem Sonderberater für Myanmar und dem stellvertretenden Generalsekretär fort. In seinem Bericht stellt Rosenthal fest, dass Ban zu keinem Zeitpunkt diesen Konflikt entschied. Doch wie sollen UN-Bedienstete unter strenger Beobachtung der Gastregierung offen Menschenrechtsverletzungen kritisieren, wenn ihr oberster Chef keine klare Linie vorgibt?

Zunehmender Nationalismus, Autokratie und Souveränitätsdenken erschweren es den UN, Menschenrechte im Gleichklang mit Entwicklung und Sicherheit zu verfolgen. Prävention kann jedoch nur ganzheitlich gelingen. Ohne kohärente Unterstützung der Mitgliedstaaten ist es für die UN schwierig, Einfluss auf Regime wie in Myanmar zu nehmen. Umso wichtiger ist es, sich beständig Gedanken über mögliche Hebel zu machen. Dazu braucht es Mut, Gestaltungswillen und Konsistenz.

Indem er die Konfliktprävention zur wichtigsten Aufgabe seiner Amtszeit gemacht hat, hat Guterres Führungsfähigkeit bewiesen. Doch muss er erstens dafür sorgen, dass die Menschenrechtsmechanismen besser mit der Agenda 2030 und der Friedensarbeit vernetzt werden. Zweitens muss er dafür sorgen, dass die Residierenden Koordinatorinnen und Koordinatoren das passende Profil zur Situation im Land haben und im Zweifel ausgetauscht werden. Dank der Reform des UN-Entwicklungssystems hat Guterres einen direkten Draht zu diesen wichtigen Schaltstellen. Schließlich sollten die UN-Mitgliedstaaten die Aufarbeitung seitens des UN-Systems zum Anlass nehmen, ihr eigenes Verhalten in Situationen staatlicher Diskriminierung kritisch zu untersuchen – nicht nur in Myanmar.

Peace in South Sudan: Don’t repeat the same mistakes

Germany should advocate in the UN Security Council for a course correction on the international approach to peace in South Sudan. If high-level mediation, addressing impunity, and grassroots reconciliation are not prioritized, international pressure to form a transitional government by November 12, 2019, is likely to lead to renewed violence.

UN Security Council delegation visiting South Sudan, October 2019. Photo: Isaac Billy, UNMISS.

This text was published as DGAP Standpunkt on 29 October 2019.

In Juba, South Sudan’s capital, it seems to be Groundhog Day, with the same events reoccurring in a never-ending loop. The current run-up to a November 12 deadline to form a transitional government closely resembles the predicament of just half a year ago, when the parties had extended the initial deadline from May.

Under intense regional and international pressure after the collapse of the original peace agreement of August 2015, the government and opposition parties signed the Revitalized Agreement on the Resolution of the Conflict in South Sudan (R-ARCSS) in September 2018. It included a ceasefire, which largely still holds across the country, at least among signatories. R-ARCSS also foresaw the creation of a transitional government of national unity, with positions for the various negotiating parties, including five vice-presidential posts.

A delegation of the UN Security Council, led by the United States and South Africa, visited Juba on October 20, 2019. Its mission: impress upon all signatories to the R-ARCSS the need to abide by their commitments, including forming the transitional government by the agreed deadline. The United States has already hinted at additional sanctions if the parties fail. Yet with no adequate security arrangements and political agreements in place, such international pressure risks repeating the same mistakes made at key junctures since the start of South Sudan’s civil war in December 2013.

The issues hindering the peace process and the formation of the transitional government of national unity are well-known. In a statement from early October 2019, the UN Security Council listed them itself: not only is there no agreement between the parties on the internal borders of South Sudan’s federal states and the cantonment and training of government and opposition security forces, but the government is also dragging its feet in releasing funds to support these processes.

Unsatisfied with the lack of progress, the most prominent opposition group – the Sudan People’s Liberation Army/Movement-in-Opposition (SPLM/A-IO) led by Riek Machar – announced in early October that it would not participate in the transition government. Machar maintained his objection during the Security Council’s mid-October visit. Similarly, the South Sudan Opposition Alliance, another signatory of the peace agreement, said that its participation hinged on the resolution of the outstanding issues. President Salva Kiir has maintained that he will form the transitional government even if some opposition groups choose not to participate. Meanwhile, there are already allegations that Kiir is training new forces.

Déjà Vu of the Original Peace Agreement

The current peace deal risks sharing the fate of the original peace agreement of August 2015, which quickly collapsed three years ago amid the escalation of fighting, spread of violence, and fragmentation of the parties involved. Then, international pressure brought Kiir, Machar, and a smaller opposition group together to sign this agreement, which included a ceasefire, a power-sharing arrangement, and a commitment to establish a hybrid court under the aegis of the African Union. As became clear in the following months, the parties never intended to follow through with many of these commitments. Worse, the regional and international guarantors of the agreement let them get away with it.

Barely two months after he signed the peace agreement, President Kiir announced the reorganization of South Sudan’s federal states, increasing their number from 10 to 28. As the power-sharing arrangements were tied to the original number, his move was a clear violation of the peace agreement. Furthermore, the government failed to withdraw the bulk of its security forces from Juba to cantonment sites on its periphery. Machar and Kiir agreed on security arrangements that brought hundreds of opposition forces to Juba to guarantee the safety of Machar and his team, further militarizing the capital.

Under international pressure and in a weak military position, Machar went to Juba in April 2016 to form a unity government. The arrangement proved to be deeply dysfunctional. When Machar’s and Kiir’s forces clashed at an illegal checkpoint in the city in July of that year, heavy fighting broke out, during which hundreds of civilians and fighters were killed. Machar fled Juba accompanied by a contingent of his rebels, with government security forces in close pursuit. The government later revealed that it had paid Paul Malong, then chief of military staff, five million US dollars directly from the central bank to pursue and kill Machar, then the country’s first vice president.

International and regional reactions to these events were underwhelming. Beyond verbal criticism, there were neither repercussions for Kiir’s reorganization of state borders, nor for the July 2016 crisis. In addition, international and regional partners implicitly accepted that Taban Deng Gai, who had represented the opposition during the peace negotiations, had replaced Machar as first vice president while Machar was on the run.

Waking Up from Groundhog Day

Around 380,000 people are estimated to have died because of South Sudan’s civil war. The South Sudanese need a different international engagement. Germany supported the negotiations that led to the revitalized peace agreement last year with expertise and additional staff for the African Union (AU) and the Intergovernmental Authority on Development (IGAD), the regional organization in the Horn of Africa. As a donor and a current non-permanent member of the UN Security Council, Germany – along with its European partners – now has the chance to steer international policymaking on South Sudan in new, more effective directions.

First of all, in partnership with the AU and IGAD, the Security Council needs to push for continuous mediation between the parties. Security arrangements and the internal political order were already at the heart of the failure of the previous transitional government. Therefore, it is baffling that IGAD has not yet managed to appoint a permanent head of the peace agreement’s monitoring body. South Sudan should not just be seen as an issue to shape US Ambassador to the UN Kelly Craft’s public profile; rather, it deserves sustained political attention from the region, as well as from international decision-makers, including in Europe. There is no shortcut around negotiations between the parties. High-level mediators not only need to bring all the main players to the negotiating table until there is a consensus, but they also need to quickly follow-up with sanctions in the event of serious violations.

Secondly, donor countries like Germany need to spell out their conditions for support of the peace process more explicitly. Right now, the South Sudanese parties shape the narrative by calling for international donors to release further funds for the implementation of the peace agreement, in particular the retraining of government and opposition forces. Instead, donors should insist on the South Sudanese government’s pledge to release 100 million US dollars for this process. While the government currently spends millions on a presidential jet and foreign medical treatment for MPs, it is neither paying security services nor providing sufficient food and water at cantonment sites. Any support of the peace process by external donors should be bound to financial audits and transparency of South Sudan’s oil sector.

Thirdly, peacemaking in South Sudan needs to move away from a purely transactional model of power-sharing, in which government positions are meted out to the parties according to their negotiating strength. As Lotje de Vries and Mareike Schomerus argued in 2017, a peace deal alone will not end the war in South Sudan. Europe needs to follow the US example by going after the cash flows funding the violence more aggressively than in the past. Thanks to investigations by the Sentry, a US civil society organization; the panel of experts appointed by the UN Security Council; and the UN Human Rights Commission on South Sudan, detailed evidence already exists of the patronage networks benefiting from the civil war. The EU should freeze the assets of more corrupt members of the South Sudanese elite. Addressing impunity by getting the proposed hybrid court on South Sudan up and running under the aegis of the African Union also deserves a higher priority.

International pressure on the parties needs to focus on resolving the outstanding issues, not on forming a bloated transitional government with minimal trust. Machar can be forgiven for not trusting the UN’s assurance of his and his team’s safety if they return to Juba. In July 2016, UN troops were bogged down amid the urban fighting in the city and did not even intervene to halt an assault on humanitarian and UN workers at a nearby compound, let alone protect civilians in the vicinity of its camps. While the UN Mission has been bumped up to include additional forces with a robust mandate and improved procedures, it is unclear whether these forces would be able to engage with the thousands of government troops stationed in Juba if the 2016 scenario were to repeat itself.

For the moment, sustaining the ceasefire needs to have priority. It has enabled the conclusion of more than 130 local reconciliation efforts in South Sudan’s myriad inter- and intra-communal conflicts. The UN Mission in South Sudan, as well as the South Sudanese Council of Churches, has supported many of these efforts. Both deserve the Security Council’s full political support. Over time, local peace agreements can help build national peace and development from the ground up – until, one day, South Sudan can break the loop of renewed violence for good.

UN-Finanzen: Zeit für multilaterale Führung

In der Not eine Tugend demonstrieren: Die von Deutschland gegründete Allianz für Multilateralismus kann jetzt ihre Bedeutung zeigen, indem sie eine schnelle Übergangsfinanzierung des Haushalts der Vereinten Nationen organisiert – und mitfinanziert.

Diesen Beitrag schrieb ich zusammen mit Carina Böttcher. Er erschien am 13. Oktober 2019 im Tagesspiegel.

António Guterres, der UN-Generalsekretär, warnte am Dienstag vor der tiefsten Finanzkrise der Organisation in diesem Jahrzehnt. Zu viele Mitgliedstaaten, besonders die USA, sind im Verzug mit ihren Mitgliedsbeiträgen. Damit gefährden sie die Arbeit der UN für Frieden, Entwicklung und Menschenrechte. Deutschland sollte seine Partner zur besseren Zahlungsmoral motivieren und den Druck auf säumige Staaten anführen.

US-Präsident Donald Trump hat seine Abneigung gegenüber den UN oft betont. Im September warnte er, die Souveränität vieler Staaten sei bedroht. Seine Regierung werde sich der UN-Bürokratie nicht unterwerfen. So wundert es nicht, dass die USA als größter Beitragszahler ihre Beiträge von mehr als 670 Millionen US-Dollar bisher nicht überwiesen haben. Traditionell gehören die USA zu den vielen Ländern, die ihre Beiträge erst zum Ende des UN-Haushaltsjahrs in voller Höhe begleichen. Diese Praxis ist für die UN höchst problematisch. In diesem Jahr wird die Krise dadurch verschärft, dass die US-Administration nicht bereits erste Raten gezahlt hat, sondern den kompletten Beitrag schuldig ist – wie auch andere Staaten. Die Finanzkrise der UN ist auch Ausdruck der viel beschworenen Krise des Multilateralismus. Nationalistische Regierungen sind nicht mehr bereit, die UN politisch und mit ausreichend Geld zu unterstützen. Nicht zufällig steht Brasilien mit seinem rechtsextremen Präsidenten Jair Bolsonaro mit einer offenen Rechnung von 82 Millionen US-Dollar an zweiter Stelle der säumigen Zahler. Auch Saudi-Arabien, Venezuela und Iran, alle auf den vorderen Rängen auf der Liste, haben ein angespanntes Verhältnis zur UN.

Wenn jeder nur an sich selbst denkt… 

Dabei nützen die UN allen Ländern. 2019 mobilisierten und koordinierten sie humanitäre Hilfe im Wert von 15 Milliarden US-Dollar, die 133 Millionen Menschen in Not erreichte. In 165 Ländern sind die UN präsent, um die nachhaltigen Entwicklungsziele voranzutreiben. Politische UN-Missionen vermitteln in Friedensprozessen in Afghanistan, Kolumbien oder Libyen. Schließlich bieten die UN das wichtigste Forum, in dem sich verfeindete Staaten und Oppositionelle auf neutralem Boden treffen können. Diese Arbeit steht auf dem Spiel, wenn die Trumps und Bolsonaros dieser Welt – und nicht nur sie – nicht zahlen. Wenn jeder nur an sich selbst denkt, bleibt nichts mehr für die großen gemeinsamen Aufgaben übrig. Die Menschen in Krisenregionen verdienen globale Aufmerksamkeit und Unterstützung. Selbst nationalistische Staatenlenker müssen erkennen, dass mehr als 70 Millionen Geflüchtete weltweit gleichsam Ausdruck und Beschleuniger sicherheitspolitischer Herausforderungen sind.

In der gleichen Woche, in der Trump vor den Gefahren globaler Bürokratien warnte, setzte Deutschland einen vielbeachteten Kontrapunkt. Zusammen mit Frankreich gründete es die Allianz für Multilateralismus. Mehr als 60 Staaten kamen dazu zusammen. Nun muss die Allianz beweisen, dass sie es mit der internationalen Zusammenarbeit ernst meint. Die Partner sollten sich für eine schnelle Übergangsfinanzierung des UN-Haushalts einsetzen. Als Initiator des Netzwerks fällt die Führungsrolle an den deutschen Außenminister Heiko Maas. Anfangen könnte er bei seinen Partnern für den Multilateralismus: Südkorea, ein Mitglied der Allianz, schuldet den UN noch rund 63 Millionen US-Dollar für das laufende Jahr. Das EU-Mitglied Rumänien steht ebenfalls noch in der Kreide. Was sind Bekenntnisse zum multilateralen Engagement der Europäischen Union wert, wenn noch nicht mal alle ihre Mitgliedstaaten pünktlich ihre Beiträge an die UN überweisen?

Deutschland könnte in Vorleistung gehen

Deutschland ist der viertgrößte Beitragszahler für den regulären Haushalt und für die Friedensmissionen, sowie der zweitgrößte Geber für das Entwicklungssystem. Daher hat es wenig Interesse daran, die Berechnung der Beiträge zu verändern, die sich an der Wirtschaftsleistung jedes Landes bemisst. Sofern die Zahlungsmoral einiger finanzstarker Mitgliedstaaten miserabel bleibt, wird sich die Allianz aber fragen müssen, wie man die UN weniger abhängig von wenigen Staaten machen kann. Kurzfristig könnte die Allianz bereits mit einem gemeinsamen Aufruf und politischem Druck für eine bessere Zahlungsmoral aller Mitgliedsstaaten eintreten.

Um die Finanzkrise abzuwenden könnte sich die Bundesregierung für einen Übergangsmechanismus einsetzen. Sie könnte beispielsweise anbieten, zusammen mit anderen Staaten in Vorleistung zu gehen, also einmalig einen Teil ihrer Beiträge für das kommende Jahr vorzuziehen. Damit das Licht in New York nicht ausgeht.

Deutschland sollte jedoch noch weiter gehen. In der Allianz für Multilateralismus könnte es für freiwillige Zusagen werben, Beiträge pünktlich und vollständig zu begleichen. Dazu muss Deutschland sich auch an die eigene Nase fassen und in Zukunft wie Kanada, Indien oder die Niederlande jedes Jahr seinen Beitrag im Januar überweisen. Nur wer auf diese „Ehrenliste“ kommt, darf als Führungsmacht für den Multilateralismus gelten. Deutschland muss zeigen, ob es seine Versprechen ernst meint.

Independent inquiry fails to answer important questions on the UN’s role in Myanmar

An independent inquiry into the UN system’s response to the mass violence against the Rohingya population in Myanmar found “systemic and structural failures”, echoing an earlier finding of a similar investigation on Sri Lanka. At the same time, the inquiry conducted by former Guatemalan diplomat Gert Rosenthal leaves important questions unexplored. Crucially, Rosenthal did not explore allegations that the UN Country Team in Myanmar was complicit in the regime’s discrimination against the Rohingya population. For the UN to learn from the past, it needs to have a more detailed record of the decisions taken.

This text first appeared on medium.com on 15 September 2019.

Learning lessons from past mistakes is important. That is true both on an individual level as well at the level of the United Nations. Rwanda, Srebrenica, Sri Lanka, Haiti, South Sudan: there have been many independent inquiries into the UN’s actions in a situation where serious human rights violations took place. They have spurred influential, albeit imperfect reform processes of the organization’s institutional architecture, processes and policies. Unfortunately, the latest such report, into the UN system’s response to the Rohingya crisis in Myanmar between 2010 and 2018, is too shallow and generic to allow for substantial learning to take place how the UN system could have used potential leverage to prevent the atrocities. It also fails to investigate allegations of the UN’s complicity in the systemic discrimination of the Rohingya population that are already part of the public record. 

The Rohingya people have suffered from systemic discrimination by the Myanmar government for decades. In a Buddhist-dominated country, the government and many Buddhist citizens regard the Rohingya as foreign, rejecting even their name and calling them “Bengali”, i.e. belonging to neighboring Bangladesh. The Rohingya have lacked citizenship and associated rights since the 1982 nationality law. Amid the democratic reform process in Myanmar since 2012, discrimination against the Rohingya has increased, including restrictions on their freedom of movement. In reaction to an attack on police stations by a Rohingya armed group in August 2017, the Myanmar security forces engaged in indiscriminate violence against the civilian population, killing thousands and driving around 700,000 people across the border into Bangladesh. Former UN High Commissioner for Human Rights Zeid Ra’ad al-Hussein described these attacks as “textbook example of ethnic cleansing”. A fact-finding mission recommended that senior military commanders should be investigated for genocide, war crimes and crimes against humanity. It found six indicators of “genocidal intent”, including in its most recent report evidence of sexual violence by the security forces, with hundreds of women and girls gang-raped.

Existing allegations: timidity or even complicity?

For several years, there have been serious allegations of misconduct by the UN Country Team based in Myanmar and senior UN officials elsewhere, including through leaked internal reports, statements by former employees, and investigative reporting. These allegations are complex, but essentially fall into either of two main points. The first concerns a lack of coherence both within the UN presence in Myanmar and among the UN leadership in New York. Even though the UN Secretary-General Ban Ki-moon and his deputy Jan Eliasson had spearheaded a reform to improve the UN system’s processes and internal mechanisms in the wake of the Sri Lanka inquiry, these reforms were not effective in Myanmar. Specifically, public reports charged that the Resident Coordinator, the highest UN official in the country, excluded critical voices from meetings and suppressed a report warning of a deterioration of the situation in early 2017. Mirroring differences between public advocacy and quiet dialogue at the country level, senior UN officials disagreed on the organization’s overall approach, with Eliasson and al-Hussein on one side, and the head of the UN Development Programme, Helen Clark, and Vijay Nambiar, special advisor for Myanmar, on the other side. Limited public or private criticism by the UN after an earlier massacre, “proved to the Myanmar government that it could manipulate the U.N.’s self-inflicted paralysis in Rakhine”, a UN official told the journalist Column Lynch. In other words, the activists allege that contradictory messages from different parts of the UN system and relative muteness on major human rights issues signaled to Myanmar’s security forces that it could get away with them.

The second point that those reports make goes even further. They allege that the UN Country Team was complicit in the discriminatory policies of the Myanmar government towards the Rohingya people. The UN and its international partners sustained displaced Rohingyas in internment camps, which the government did not allow them to leave, and collaborated with the government in the so-called Rakhine Action Plan. The plan, supposedly aimed at improving the humanitarian situation, included the registration of Rohingya as “Bengalis”, thus erasing their identity. Liam Mahony, an international consultant, spoke with representatives of the humanitarian community in Myanmar and observed in a critical report in 2015: “The State benefits not only from having the cost of minimally sustaining the population carried by others, it also gets a legitimacy benefit from having all these international organizations present (and better yet, present and quiet.)”

Explaining “systemic failure”

In his report, Gert Rosenthal largely confirms the first allegation, and ignores the second one. He identifies the tension between quiet diplomacy and public advocacy as the core challenge for the UN in dealing with the situation in Rakhine state, and “systemic and structural failures” in resolving them. In a chapter of just six pages, Rosenthal describes five reasons for these failures: lack of support from member states; the absence of a common strategy by the UN leadership; too many points of coordination; a dysfunctional country team led by a Resident Coordinator out of her depth but unable to receive more expert support from headquarters because of government opposition; and competing lines of reporting from the field, muddling information and analysis available in New York. Because the problems were systemic, no single entity or individual should be singled out, he concludes, pointing to the “shared responsibility on the part of all parties involved”.

The report’s observations are pertinent, and in mentioning the lack of executive decision-making by the Secretary-General go beyond the findings of the Sri Lanka inquiry that was published in 2012. As a new generation of UN Country Teams has started to deploy since the start of the year, extracting lessons for their engagement would be important. Rosenthal acknowledges that pushing for change in the government of Myanmar’s behavior towards the Rohingya while simultaneously working with it on humanitarian and development issues as well as supporting the democratic transition process was “a difficult balancing act”.

Diplomacy on human rights issues often involves such balancing acts for the UN. The restrictions present in Myanmar – a repressive government, divided member states, and lack of dedicated UN capacities on political and human rights issues – were not unheard of. The Resident Coordinator was in a very difficult position to engage in advocacy, as Mahony had already concluded in 2015: humanitarian organizations were “expecting UNHCR and the Resident Coordinator to do it all for them.” Yet it is difficult to conclude from Rosenthal’s synoptic account which kind of advocacy and at what points in time could have been successful in dissuading the security forces from their attacks.

Lack of detail, counterfactuals and potential leverage

A detailed narrative investigating incidents where the UN was faced with a concrete incident and needed to make a choice between advocacy and diplomacy would have been helpful. Which information did which UN entity have, how was it handled within the system, and who used it in which form in any engagement with the government? In which ways did the actions of the government, member states and the UN entities interact to inform decision-making in the UN Country Team and at UN headquarters? For example, the journalist and Myanmar expert Francis Wade writes about the way in which an incident in the village of Du Chee Yar Tan had instilled greater caution in the UN’s advocacy. Based on initial reports of a massacre, the UN had raised the issue with the government authorities, only to be rebuked and find out later from further sources that the alleged incident was apparently not as serious as initially assumed.

Closer attention to such incidents would have been important. But Rosenthal had very limited capacity, having to work on its own without support staff or colleagues. He did not travel to Myanmar. Investigating inflection points would have helped to persuade the reader of his conclusions. It would have also allowed to point out more counterfactual decisions, or the consequences of the choices that were made for the calculus of the security forces and for how events unfolded on the ground. The only benchmark that Rosenthal mentions is an observer mission in Rakhine state that could have monitored the actions of armed groups and the military. Such a mission could have investigated incidents such as the attacks on police stations in 2016 and 2017 that provided the excuse for the security services’ “clearance operations”. But, as he himself acknowledges, such a mission was impossible without the agreement of the government.

Lastly, Rosenthal hardly enquires into the potential leverage of the UN system, or any other actor to change the government’s behavior. He briefly mentions China, India, Indonesia and ASEAN as “privileged” partners of the UN, but does not discuss any specific efforts UN officials made to convince them to put pressure on the government, including for the failed upgrade of the UN presence in the country. Nor does he inquire whether the US gave in too quickly to Chinese opposition to dealing with Myanmar in the UN Security Council earlier on. Rosenthal observes that even when Guterres wrote a stern letter to the Security Council in early September 2017 after the start of the ethnic cleansing campaign, it did not lead the council “to respond in either a forceful or a timely manner.”

In contrast, Mahony’s 2015 assessment talks of the “uniquely privileged position” of the UN and member states in relation to a government that desperately sought international legitimacy for its democratic reform process and the “huge financial rewards that this new leadership brings”. It would have been essential to learn if UN actors felt the same and in what ways they used such leverage.

Why accountability matters

The shortcomings of such an internal review matter. Not only does the UN owe greater accountability to the Rohingya victims of the systemic discrimination, forced displacement, and indiscriminate killings, but also to its own staff, and to the wider public. The Secretary General’s Office is currently leading a follow-up process to the Rosenthal report. Its first task will need to be to expand on Rosenthal’s very short recommendations.

Even though Rosenthal does not say so explicitly, some commentators have drawn the conclusion that his report “assigns collective responsibility for the atrocities committed during the 2017 Rohingya crisis to both the UN civil service and UN member states.“ That is misleading – there is nothing in the report to suggest how a more coherent UN system supported by member states could have prevented the atrocities. Maybe more pressure could have emboldened the civilian government led by Aung San Suu Kyi to try and stand up to the military, or earlier and more widespread targeted sanctions could have influenced the military leadership. Without a more thorough analysis of international engagement, we can only guess.

In the meantime, the UN’s reputation further deteriorates, potentially undermining its work elsewhere as well as the reform of the country team system. No official, diplomat, or government representative has been held accountable for a responsibility that is shared collectively. More than one million Rohingya refugees continue to live in horrid conditions in Bangladeshi refugee camps.

A Question of Leadership: Lessons from the UN’s Actions in Myanmar

The UN’s inquiry into its own actions in Myanmar since 2012 draws significant parallels with a similar exercise that focused on the UN’s role during the end of the war in Sri Lanka. Once again, the UN found itself in a situation where a government was committing atrocities, but the UN showed an incoherent, ineffective response. Without clear leadership adjudicating differences among key stakeholders in the UN system, the principled engagement to which Secretary-General Ban Ki-moon had committed himself remained elusive.

This text first appeared on Strife Blog hosted at the Department of War Studies, King’s College London.

Engaging with severe human rights violations requires courage and coherence, setting clear principles and the readiness to stand by them if they are under pressure. An independent inquiry on the UN’s action during the Rakhine crisis in Myanmar, which came out in June, observed that the international organisation showed a “systemic failure” in dealing with the state’s repression of the Rohingya people between 2010 and 2018. Choosing his words carefully, its author, the former Guatemalan foreign minister Gert Rosenthal, echoed a similar exercise on the UN’s behaviour during the end of the war in Sri Lanka in 2008/09. Importantly, the UN system’s shortcomings were not a simple matter of failing to speak out, but of incoherence across the system, exacerbated by the lack of executive decision-making in Myanmar and at headquarters level. The lack of leadership by Secretary General Ban Ki-moon, despite his strong rhetorical commitment to human rights and atrocity prevention, deserves further attention.

From the UN’s perspective, the situation in Sri Lanka and Myanmar showed uncanny parallels, despite all objective differences. In Sri Lanka, the armed forces pursued a relentless final assault on the Tamil Tigers’ last hold-outs in Sri Lanka in 2008-2009. In Myanmar, the security forces attacked Rohingya civilians repeatedly, culminating in full-scale ethnic cleansing of the Rohingya population in 2017. In both countries, governments were the major perpetrators of violence, the presence of armed groups notwithstanding. Both governments were opposed to a strong human rights presence by the UN, and frustrated efforts by the UN Secretariat to increase its relevant capacity.

Myanmar and Sri Lanka, though both at the time host to significant armed violence, had successfully objected to any political or peacekeeping presence. The Resident Coordinators (RC), the head of the UN Country Team, in both countries had been chosen at a time of relative peace and with a strong development focus, not a profile in international humanitarian and human rights law. There were even some personal overlaps: Vijay Nambiar, the special advisor on Myanmar between 2012 and 2016, had been one of the most important UN officials during the Sri Lanka crisis, as Ban’s chef de cabinet. Lastly, there were strong geopolitical divisions that manifested themselves in a reluctance of the UN Security Council to discuss the situation as an official agenda item. In short, they were among the most difficult situations for the UN to work in.

The central challenge, as identified by Rosenthal, is a familiar and highly pertinent one: “how the United Nations can maintain some type of constructive engagement with individual member states where human rights abuses are systematically taking place, while at the same time pressing for those states to uphold their international commitments.” In other words, the UN needs to find an adequate mix of “quiet diplomacy” and “outspoken advocacy”, approaches that are associated with different parts of the UN system. For such a mix, the UN needs an inclusive organisational structure to produce a coherent policy, communicated across the system, owned by the leadership, and based on current, on-the-ground information and analysis.

The failure in Myanmar, according to Rosenthal, was that none of those prerequisites were present. Both at country and at HQ level, there were stark differences of opinion regarding the most adequate modus operandi. These manifested themselves in an increasingly polarised  working environment, as a function of the high stakes involved in the crisis in Rakhine state. Both sides of the argument thought that the other approach was not only wrong-headed, but potentially dangerous and counterproductive to de-escalate the violence and reduce discrimination. The emotionally charged atmosphere explains the reports about critical individuals being excluded from key meetings by Renata Lok Dessalien. The UN also had difficulty accessing the most volatile areas of Rakhine state and providing independent monitoring after alleged incidents.

Perhaps most importantly, there was a lack of strategic leadership, not just at the country level, but also at the highest level of the UN system. Differences between Deputy Secretary-General Jan Eliasson, who pressed for advocacy, and Special Envoy Vijay Nambiar and UNDP Administrator Helen Clark, who stressed quiet diplomacy and development efforts, respectively, were never resolved by Secretary-General Ban. Rosenthal writes, “even at the highest level of the Organization there was no common strategy.”

These shortcomings are particularly salient because Ban and Eliasson had vowed to turn a page after the damning findings of the Sri Lanka inquiry. They launched the “Human Rights up Front” initiative in late 2013 with the aim to improve coordination, information management, engagement with member states, and the UN’s organisational  culture. One of the new mechanisms established as part of the initiative was the so-called Senior Action Group (SAG). The SAG brought together the system’s most important parts at the top leadership level, including the UNDP Administrator, the High Commissioner for Human Rights, the Emergency Relief Coordinator, and other high-level officials. It was chaired by Deputy Secretary General Eliasson.

In the SAG’s discussion of the crisis in Rakhine state, Helen Clark, then UNDP administrator, protected UNDP and her RC, insisting that investing in development would also benefit the Rohingya, which should not be jeopardised  by an overly focus on human rights advocacy. Allegations of specific incidents required more investigation, she often insisted. According to a UN official familiar with these discussions that I interviewed, “any time there was a contentious issue, a dilemma between quiet diplomacy, public diplomacy and so on, the differences were simply discussed, and no executive decision was taken.”

While the UNDP administrator is appointed by the Secretary General, he or she also reports to the UNDP Executive Board. At the time, Clark had the final say on appointing or replacing RCs. The UN official that I interviewed described her behaviour as “territorial.” In any case, Ban could have insisted on a common position on the Rakhine crisis, not the least since Helen Clark had officially signed up to Human Rights up Front. Eliasson, who knew the destitute situation of the Rohingya from his time as Emergency Relief Coordinator in the early 1990s, had pressed for the replacement of the RC as early as 2015. Still, Ban did not overrule Clark nor did he “arbitrate a common stance between these two competing perspectives,” as Rosenthal writes.

The lack of leadership was highly problematic: the whole purpose of such high-level meetings as the SAG was to deal with questions that UN officials at the country level had not been able to agree on, and to create a common analysis and joint ownership of decisions. The different perspectives are ingrained in the distinct mandates and ways of working of the parts of the UN system; it falls to the collective leadership of the UN system to resolve tensions arising from the operational work. “Systemic failure” sounds like the reasons for incoherence lie mainly in structural differences. While these are important, ultimately responsibility for ensuring that the whole UN system works falls to its leadership, including the Secretary General and member states.

Clearly, the UN system is subject to the same cleavages and divisions that characterise  the international system as a whole. As Renata Lok Dessalien herself points out in a paper written after her assignment in Myanmar, conceptual differences regarding the meaning and interpretation of basic principles are ingrained in the UN Charter, for example between the promotion of human rights and the respect for national sovereignty. No internal UN reform such as Human Rights up Front can do away with those tensions, or abolish geopolitical differences. What it can do, and it has done with some mixed success, is change the way the organisation works, improving communication, analysis and decision-making procedures.

If the UN can hope to influence events in situations like those in Rakhine state in Myanmar at all, a coherent and coordinated policy across the whole system is a prerequisite. Otherwise both governments and critical member states are always able to play different parts of the system against each other, muting their respective effectiveness.

Luckily and despite significant opposition from key member states, the UN has started to improve its coherence in dealing with the crisis in Myanmar. Shortly after he came into office, Secretary General António Guterres appointed a permanent monitoring group within the UN, and prioritised strategic dialogue with Myanmar’s government, including State Counsellor Aung San Suu Kyi. He also championed a reform of the RC system. When Myanmar’s armed forces began their military offensive that included ethnic cleansing in Rakhine state in August 2017, Guterres resorted to public diplomacy. In a rare step, he wrote to the UN Security Council, urging its members to take action. Also in 2017, Renata Lok Dessalien finished her position as RC in Myanmar. Her successor, the Norwegian Knut Ostby, emphasized communication and principled engagement, for example threatening to reduce all but essential aid to IDP camps in Rakhine state if the government did not improve the Rohingyas’ freedom of movement. At the same time, renewed fighting between the ethnic Rakhine Arakan armed group and the government as well as continued denial of citizenship have left around a million Rohingya refugees stranded in refugee camps in neighbouring Bangladesh.

UN diplomacy consists of difficult balancing acts, in particular in dealing with unrepentant governments committing atrocities against their own population. Faced with an increasing emphasis of state sovereignty, including by the United States, Guterres has, at times, appeared to waver on human rights. If his prevention agenda is to succeed, he needs to mobilise all pillars of the UN to support each other, not just in Myanmar.