SWP-Aktuell zusammen mit Hager Ali (GIGA Institut), erschienen am 15.5.2023
In Sudan kämpfen die wichtigsten Sicherheitskräfte des Landes gegeneinander. Eine schnelle militärische Entscheidung ist angesichts des relativ ausgeglichenen Kräfteverhältnisses zwischen den Sudanesischen Streitkräften (SAF) und den Rapid Support Forces (RSF) nicht zu erwarten. Durch dieses strategische Patt sind die Chancen auf eine erfolgreiche Vermittlung nicht ausweglos. Dafür müssten Sudans internationale Partner aber von dem seit Jahrzehnten dominierenden Ansatz Abstand nehmen, Gewaltakteuren die Hauptrolle in Verhandlungen zuzugestehen. Zivile Akteure haben eine breite Anti-Kriegs-Koalition gebildet, die bei Friedensgesprächen von Anfang an den Ton angeben sollte. Dies könnte durchaus auch im Interesse der Konfliktparteien sein, denn diese brauchen einen dritten Akteur, der ihr Verhältnis in Zukunft moderieren kann. Die Bundesregierung sollte sich um eine stärkere Koordination internationaler Vermittlungsansätze unter ziviler Führung aus Sudan bemühen. In der EU sollte sie eine Initiative zur Eingrenzung des finanziellen Spielraums der sudanesischen Gewaltakteure anstoßen.
Seit dem 15. April 2023 erschüttern heftige Kämpfe Sudan. Das schon lange befürchtete schlechteste Szenario ist eingetreten: ein offener bewaffneter Kampf zwischen den SAF unter Führung von General Abdel Fattah al-Burhan und den RSF, die unter dem Befehl von General Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti, stehen.
Im Gegensatz zu früheren Kriegen finden diese Auseinandersetzungen nicht nur in Sudans leidgeplagter Peripherie statt, sondern auch in der Agglomeration, die von den Millionenstädten Khartum, Omdurman und Bahri gebildet wird. Die Kämpfe erschweren die Versorgung der Bevölkerung und haben bereits zu massiven Preisanstiegen für Güter des täglichen Bedarfs geführt.
Falls die Kämpfe länger andauern sollten, sind die Gefahren für das Land und die Region immens. Hunger, Unterversorgung und massive Fluchtbewegungen sind zu befürchten. Die islamistische Bewegung in Sudan könnte weiter an Einfluss gewinnen. Zivilisten, die sich bedroht fühlen, könnten sich zum Selbstschutz bewaffnen, während die schon existierenden bewaffneten Gruppen sich auf eine der beiden Seiten schlagen könnten. Die fragilen Nachbarländer könnten selbst destabilisiert werden und Raum bieten für jihadistische Akteure.
Interessen der Konfliktparteien
Die seit langem bestehende Konkurrenz zwischen den SAF und den RSF hat sich durch Hemedtis politischen Aufstieg nach dem Fall des Diktators Omar al-Bashir verschärft. Bashir hatte die RSF 2013 bewusst als Gegengewicht gegen die SAF und den ebenfalls mächtigen National Intelligence and Security Service (NISS, heute General Intelligence Service, GIS) aufgebaut. Der Wettbewerb im Sicherheitssektor sollte Bashirs Herrschaft in einem der putschanfälligsten Länder der Welt stabilisieren. Die komplementären Einsatzfelder der SAF und der RSF ermöglichten es den beiden Militärorganisationen, im selben Staat zu koexistieren.
Bashirs Strategie der Machtsicherung misslang, weil ihm die Ressourcen ausgingen, um weiter Subventionen an die Bevölkerung und Loyalitätszahlungen für den Sicherheitssektor zu finanzieren. Seine engsten Verbündeten wandten sich angesichts landesweiter Proteste seit Dezember 2018 gegen ihn, nicht zuletzt deshalb, weil auch einige SAF-Einheiten Sympathie mit den Demonstrierenden (darunter Kinder einflussreicher SAF-Generäle) zeigten. Während sich der mutmaßliche Architekt des Komplotts, NISS-Chef Salah Gosh, ins Exil absetzte, machten die islamistischen Anhänger von Bashirs Regime insbesondere Hemedti, der eine 180-Grad-Volte von Bashirs Beschützer zu dessen Gegner vollzog, für den Sturz des Systems verantwortlich.
Angewiesen auf die kampferprobten und skrupellosen RSF machte Burhan als neuer Oberbefehlshaber der Streitkräfte Hemedti im April 2019 zum Stellvertretenden Vorsitzenden des Übergangsmilitärrats. Doch die Zweckgemeinschaft der beiden Generäle stellte bereits die Weichen für den Kollisionskurs zwischen den SAF und den RSF.
Für die SAF und vor allem für islamistische Kräfte in ihrer Mitte ist es nicht hinnehmbar, dass mit der RSF eine De-facto-Parallelarmee unabhängig und mit eigenen Einkommensquellen im gleichen Staat operieren kann. Die relative Stärke der RSF erschwert es den SAF auch perspektivisch, die volle Kontrolle über die Exekutive auszuüben, wie die bisherigen autoritären Regierungen Sudans es vermochten. Daher ist es das Ziel der SAF, die konkurrierende Sicherheitskraft aufzulösen. Eine erfolgreiche Integration der RSF würde die Effektivität des Militärs erhöhen und das Putschrisiko minimieren.
Umgekehrt will Hemedti die Unabhängigkeit seiner RSF so lange wie möglich erhalten und sich nicht einem Militär unterordnen, das durchsetzt ist mit Offizieren, die ihn und seine Truppe ablehnen. Nach dem Militärputsch im Oktober 2021 hat Burhan Tausende Bedienstete zurück in den öffentlichen Dienst geholt, die wegen ihrer Loyalität zum Bashir-Regime vorher entlassen worden waren. Hochrangige Repräsentanten des früheren Regimes kamen aus dem Gefängnis frei. Die Sudanesische Islamistische Bewegung unter dem früheren Außenminister Ali Karti macht aus ihrer Unterstützung für die SAF keinen Hehl.
Hemedti werden politische Ambitionen auf das höchste Staatsamt nachgesagt. Dafür müsste er seine politische Basis deutlich verbreitern, was schwieriger würde, wenn seine RSF in den Streitkräften aufgingen. Das ökonomische Imperium der RSF und der Familie Dagalo macht nach Schätzungen eines Experten die Hälfte der sudanesischen Wirtschaftsleistung aus. Hemedti profitiert somit direkt von den militärischen Kapazitäten der RSF. In Darfur hat er sie zur gewaltsamen Einnahme von Goldminen eingesetzt.
Sowohl den SAF als auch den RSF geht es also darum, ihre Privilegien zu wahren und Dominanz in einer zukünftigen politischen Ordnung in Sudan zu erlangen. Dafür streben sie nach Legitimität in der sudanesischen Öffentlichkeit und bei internationalen Akteuren.
Strategisches Patt
Sowohl die SAF als auch die RSF werden aller Voraussicht nach geschwächt aus diesem Krieg hervorgehen, auch wenn eine der beiden Parteien Erfolge erzielen sollte. Derzeit ist es jedoch wahrscheinlich, dass beide diesen Konflikt weder militärisch noch politisch in nächster Zeit für sich entscheiden können. Je schneller sie einsehen, dass sie sich in einem strategischen Patt befinden, desto eher könnten sie bereit für ernsthafte Friedensgespräche sein.
Schätzungen über die genaue Truppengröße der SAF und der RSF gehen weit auseinander, zumal beide Kampfverbände stark rekrutiert haben in letzter Zeit. SAF und RSF kontrollieren jedoch eine vergleichbare Größenordnung von Truppen, wobei die SAF noch auf Einheiten von GIS und der Central Reserve Police zurückgreifen. Die militärischen Spezialisierungen der SAF und der RSF erschweren es beiden Streitkräften, die Oberhand zu gewinnen: Die SAF ist auf konventionelle Kriegsführung mit schweren Waffen und auf die Verteidigung von stationären Einrichtungen ausgelegt. Die RSF operiert als reine Bodentruppe hochmobil mit punktuellen Angriffen, die oft von Plünderungen begleitet werden.
Keiner der Kontrahenten ist damit auf urbane Kriegsführung im Großraum Khartum ausgerichtet. Die SAF tun sich schwer damit, die wesentlich beweglicheren RSF durch die Straßen zu verfolgen. Die Luftüberlegenheit der SAF hat die RSF dazu veranlasst, ihre Basen in der Hauptstadt zu räumen und sich in Wohngebieten und Privathäusern einzunisten. Sie hat Schwierigkeiten, ihre Versorgung sicherzustellen. In Khartum gibt es einen erbitterten Kampf um strategische Orte wie den Präsidentenpalast, das Militärhauptquartier und die Brücken über den Nil.
Beide Parteien laufen Gefahr, durch den Krieg und die mögliche Beteiligung weiterer bewaffneter Gruppen zu zersplittern. Durch Rekrutierungen und Allianzen verfügen die RSF über Truppen aus vielen Teilen Sudans, nicht nur aus ihrem Ursprungsgebiet in Darfur. Dazu zählen auch Angehörige von Drittstaaten wie Tschad und anderen Sahelländern, die vor allem opportunistisch agieren. Islamistische Kräfte innerhalb der SAF könnten ab einem gewissen Punkt eigenständig handeln. Der Abnutzungskampf ist am Ende ruinös für die militärischen Fähigkeiten der beiden Kontrahenten.
Politisch werden SAF und RSF ohnehin geschwächt aus dem Gewaltkonflikt hervorgehen. Ihr Putsch war bereits vorher gescheitert, denn es war ihnen nicht wie anderen Militärregierungen vor ihnen gelungen, zivile politische Parteien zu kooptieren. Burhan brachte zwar Angehörige der verbotenen National Congress Party (NCP) zurück ins öffentliche Leben, konnte es sich aber nicht leisten, die Partnerschaft publik zu machen. Dazu waren die Proteste der sudanesischen Zivilgesellschaft gegen sein Vorgehen zu groß. Außerdem hätte eine offen islamistische Regierung zu Reibungen mit den wichtigsten Partnern Sudans in der Region – wie Ägypten, den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE) und Saudi-Arabien – geführt. Hatten die letzteren beiden nach dem Sturz Bashirs dem damaligen Militärregime unter Burhan und Hemedti noch eine Finanzspritze von drei Milliarden US-Dollar versprochen, zeigen sich die Geber mittlerweile zurückhaltender. Eine milliardenschwere Investition aus den VAE in einen Hafen mit umliegendem Gewerbegebiet wurde wiederholt aufgeschoben und erst verkündet nach der prinzipiellen Einigung auf eine zivile Regierung im Dezember 2022.
Die Golfstaaten wissen, dass ohne eine Fortsetzung eines IWF-Programms mit makro-ökonomischen Reformen, ohne den Abbau von Sudans Auslandsschulden von über 50 Milliarden Dollar und ohne die Wiederaufnahme der Unterstützung durch die Weltbank und westliche Regierungen die sudanesische Wirtschaft weiter abstürzen dürfte. Das wäre schlecht für ihre geplanten Investitionen.
Diese Aussichten waren lange vor dem Ausbruch der Kämpfe in Khartum bekannt. Ein lange anhaltender Krieg wäre weder im Interesse der SAF noch der RSF. Daher spricht einiges dafür, dass die Konfliktparteien diese Art der Auseinandersetzung so nicht gewollt haben, auch wenn beide mobilisiert und eskaliert haben. Eine Seite hat vermutlich für sich die Chance einer schnellen Entscheidung gesehen oder einem befürchteten unmittelbar bevorstehenden Angriff der anderen zuvorkommen wollen. Ähnliche Eskalationsdynamiken hat es bereits in der Vergangenheit gegeben, zuletzt im Februar und Anfang März. In diesen Phasen war es sudanesischen und internationalen Vermittlern jedoch gelungen, die Lage vor der Anwendung von Gewalt zu entschärfen. Einige Beobachterinnen wie die sudanesische Analystin Kholood Khair vermuteten in diesem Gehabe von Eskalation und Deeskalation eine Taktik des Sicherheitssektors, um unliebsame Kompromisse in den Verhandlungen für eine zivile Regierung zu vermeiden. Khair warnte zu der Zeit auch vor einer bewaffneten Auseinandersetzung zwischen beiden Kräften mit »desaströsen Folgen«.
Deals mit Gewaltakteuren sind gescheitert
Die Friedens- und Übergangsprozesse, die Sudan in den letzten Jahrzehnten durchlaufen hat, haben den Gewaltakteuren immer eine überproportionale Rolle zugemessen. Es liegt in der Logik von Abkommen, die unter solchen Vorzeichen starten und in der Regel unter internationaler Vermittlung zustande kommen, dass sie die Anwendung von Gewalt als Mittel der Interessendurchsetzung belohnen. Rebellengruppen haben diese Lektion seit langem gelernt: Wer Aufmerksamkeit und einen Platz am Verhandlungstisch will, sollte möglichst aggressiv auftreten.
Die SAF und die RSF sind Teil dieser am Horn von Afrika verbreiteten Dynamik und verhalten sich entsprechend. Sie sind es gewohnt, bewaffnete Gewalt und bewusste Regelverletzungen als Mittel einzusetzen – und damit Erfolg zu haben.
Diplomatinnen und Diplomaten begründen ihren Umgang mit den Gewaltakteuren in der Regel mit Pragmatismus und Realpolitik. Jedes Abkommen sei besser als Krieg und Gewalt. Sudan ist ein gutes Beispiel für die Fehlerhaftigkeit dieser Argumentation. So stieg die konfliktbezogene Gewalt in Darfur nach dem Friedensabkommen von Juba 2020 an. Der Deal revitalisierte Rebellengruppen, die in Sudan selbst keine Truppen oder relevante Zustimmung mehr hatten, und verhalf diesen zu einer Beteiligung an der Übergangsregierung.
Obwohl die sudanesische Zivilgesellschaft gerade ihre Organisationskraft auch angesichts massiver Gewalt der Sicherheitskräfte bewiesen hatte, konnten sich letztere während der 2019 eingesetzten zivil-militärischen Interimsregierung immer mehr Macht verschaffen. Das lag auch am Verhalten der Parteien der Forces of Freedom and Change (FFC), die sich in der Frage der Verteilung von Sitzen für die Einsetzung eines Übergangsparlaments nicht einigen konnten. Stattdessen ließen sie es zu, dass Hemedti und Burhan Einfluss auf die täglichen Regierungsgeschäfte nahmen. Das Militär hatte nicht nur daran mitgewirkt die Regeln zu schreiben, sondern legte sie in der Praxis auch für sich aus.
Kein Wunder, dass eine Reihe von ehemaligen internationalen Diplomaten wie der frühere US-Sondergesandte für das Horn von Afrika, Jeffrey Feltman, diesen mutmaßlich pragmatischen Ansatz mittlerweile ablehnen. Denn er geht von der Prämisse aus, die Generäle seien gutwillige Akteure, die sich an Abmachungen halten. Das sind sie nicht.
Wettbewerb um Vermittlung
Die Konfliktparteien werden sich wahrscheinlich dann ernsthaft zu Friedensgesprächen bereiterklären, wenn sie erkennen, dass sie mit militärischer Gewalt nicht mehr vorankommen können.
Die vielen regionalen und internationalen Akteure, die Interessen in und mit Sudan verfolgen, müssten daher eine einheitliche Linie verfolgen. Vor allem Ägypten, die VAE und Saudi-Arabien sollten den Konfliktparteien signalisieren, dass sie keine militärische Unterstützung zu erwarten haben.
Dies ist durchaus möglich. Kein Land in der Region hat ein Interesse an einem ausgeprägten Bürgerkrieg in Sudan. Auch wenn viele ausländische Regierungen Sympathien für die eine oder andere Seite hegen, hat bisher keine einzige offiziell ihre Unterstützung für eine Partei zum Ausdruck gebracht. Im Gegenteil haben sich die Nachbarstaaten und die wichtigsten anderen Regierungen einschließlich aller ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats auf Initiative der Afrikanischen Union zu einer Verurteilung des Krieges bekannt und gegen externe Einmischung ausgesprochen.
Gleichwohl zeichnet sich bereits eine Konkurrenz um die Führung von Friedensgesprächen ab. Diese nutzt am Ende nur den Gewaltakteuren selbst, die sich denjenigen Rahmen aussuchen werden, der ihnen den größtmöglichen Freiraum sowohl individuell als auch im Verhältnis zu zivilen Parteien erlaubt.
Den USA und Saudi-Arabien gelang es, die SAF und die RSF davon zu überzeugen, Delegationen nach Jeddah zu entsenden, wo die Gegner seit dem 6. Mai 2023 über eine humanitäre Feuerpause verhandeln. Zwar stehen die Mediatoren in Kontakt mit den zivilen Forces of Freedom and Change; beteiligt sind diese jedoch nicht direkt an den Gesprächen, bei denen es nicht um das Ende des Krieges gehen soll. Washington und Riad stehen letztlich genau für den Ansatz von Eliten-Deals, der immer wieder gescheitert ist. Schließlich hat der Druck der US-Regierung auf das Militär, den einmal festgelegten Zeitplan zur Einrichtung einer zivilen Regierung einzuhalten, obwohl es keine belastbare Einigung zum Kernthema Sicherheitssektorreform gab, zur Eskalation beigetragen. Die Afrika-Beauftragte und Verhandlungsführerin der USA, Molly Phee, ist mitverantwortlich für bereits spektakulär gescheiterte Friedensprozesse in Südsudan und Afghanistan.
Aus der Sicht der Konfliktparteien im Grunde noch attraktiver ist die Einladung von Südsudans Präsident Salva Kiir Mayardit für Gespräche in Juba. Kiir agiert zwar im Auftrag der Regionalorganisation Intergovernmental Authority on Development (IGAD), hat jedoch eigene Interessen. Er sorgt sich um die Sicherheit der Ölexporte über Port Sudan, von denen sein Staatshaushalt fast ausschließlich abhängt. Sudan und Südsudan haben bereits mehrere Friedensabkommen verhandelt. Zivile Akteure waren dabei stets höchstens am Rand beteiligt, ging es doch um rein transaktionale Machtteilungsvereinbarungen zwischen Gewaltunternehmern.
Größere Chancen könnte eine Vermittlung von IGAD haben, wenn sich Kenias Präsident William Ruto noch stärker einbringen sollte, der zusammen mit den Regierungschefs von Südsudan und Dschibuti von einem IGAD-Gipfel für Friedensgespräche in Sudan mandatiert wurde. Er hat sich bereits gegen eine Fortsetzung der Militärregierung in Sudan eingesetzt. Kenia spielt auch in Äthiopien und in Ostkongo eine konstruktive Vermittlerrolle.
Die US-saudisch geführte Initiative bringt zumindest sehr gewichtige Länder zusammen. Andere Vermittlungsangebote aus der Türkei, Äthiopien, Israel oder vom Präsidenten der AU-Kommission Moussa Faki Mahamat hätten weniger Chancen, zumal diese Akteure selbst eine große Nähe zum sudanesischen Sicherheitssektor aufweisen.
Umso wichtiger ist es daher, dass die EU und die Bundesregierung sich bei den genannten internationalen Partnern für einen anderen Verhandlungsansatz einsetzen. Deutschland könnte dabei an seine führende Rolle zu Beginn des sudanesischen Übergangsprozesses anknüpfen, als die Bundesregierung die diplomatische Kontaktgruppe der Friends of Sudan mit ins Leben rief, die erste Partnerschaftskonferenz mit und für Sudan ausrichtete und, zusammen mit Großbritannien, federführend das Mandat der UN-Mission in Sudan (UNITAMS) im UN-Sicherheitsrat aushandelte. Die Friends of Sudan bringen die wesentlichen westlichen und arabischen Partnerländer Sudans in einer losen, aber regelmäßigen Austauschrunde zusammen.
Zivile Akteure in die Führung bringen
Wie könnte ein alternativer Ansatz aussehen? Beginnen müsste er mit einer anderen Haltung gegenüber den Gewaltakteuren. Vermittler sollten deren Versprechungen keinen Glauben schenken, sondern davon ausgehen, dass sie jede Gelegenheit zu ihrem eigenen Vorteil nutzen werden und Regeln missachten. Die immer wieder gebrochenen Feuerpausen sind Ausdruck dieser Dynamik.
Aus dieser Haltung heraus müsste größerer Druck auf die Gewaltakteure ausgeübt werden, auch zur Einschränkung ihres finanziellen und diplomatischen Handlungsspielraums. Die USA und die EU sollten Finanz- und Reisesanktionen gegen ausgesuchte Personen und Institutionen erlassen. Dabei sollten sie aber darauf achten, das tägliche Leben für Bürgerinnen und Bürger in Sudan nicht weiter zu erschweren. Auch Zivilisten haben beispielsweise Konten bei Banken, die mehrheitlich dem Sicherheitssektor gehören.
Die Konfliktparteien könnten durchaus ein Eigeninteresse entwickeln, sich einer zivilen Regierung zu unterwerfen. Da kein baldiger militärischer Sieg zu erwarten ist, werden sie einen Dritten brauchen, der ihr gegenseitiges Verhältnis nach dem Krieg moderiert. Eine zivile Regierung und einheitlich agierende internationale Akteure könnten diese vermittelnde Funktion übernehmen. Sie könnten einen strukturierten Prozess begleiten, der sowohl die SAF von islamistischen Einflüssen befreit als auch alle Milizen einschließlich der RSF integriert und damit schrittweise auflöst.
Deutschland sollte sich starkmachen für eine führende Rolle politischer Parteien und anderer zivilgesellschaftlicher Akteure in möglichen Friedensgesprächen. Wichtige Parteien, Gewerkschaften, Widerstandskomitees, Frauenorganisationen und andere nicht-staatliche Initiativen und Vereinigungen haben bereits eine breite Anti-Kriegs-Koalition gegründet. Diese Civil Front bietet ein glaubwürdiges, konstruktives Gegengewicht zu den Generälen. Ermutigend sind Anstrengungen traditioneller Führer und lokaler Freiwilligenkomitees, räumlich begrenzte Waffenstillstände auszuhandeln und zu überwachen. Freiwillige kümmern sich auch um die Erstversorgung von Opfern der bewaffneten Konfrontation, um sichere Fluchtwege und die Organisation von Hilfe.
Die Bundesregierung sollte sich innerhalb der von ihr mitinitiierten Koordinierungsrunden der Friends of Sudan gegen jede Parteinahme in Sudan einsetzen und darauf hinwirken, dass der sudanesischen Anti-Kriegs-Koalition schnell die Führungsrolle in Verhandlungen zugemessen wird. Internationaler Druck sollte die Konfrontation der Gewaltakteure nicht verschärfen, wie in den Wochen vor Ausbruch des Krieges. Vielmehr sollte die neu gebildete Civil Front entscheiden, welche Art von internationaler Unterstützung sie will und welche ihren Anliegen eher schaden würde.
Fazit
Den Einfluss der Sicherheitskräfte in Wirtschaft, Politik und Gesellschaft zurückzudrängen wird eine lange Zeit brauchen. Der Mindestanspruch jeder zivilen Regierung sollte sein, den bisherigen Bedeutungszuwachs des Sicherheitssektors zu stoppen. Die Einigkeit der zivilen Anti-Kriegs-Koalition könnte in neuen Verhandlungen leicht zerbrechen, wenn politische Parteien wieder versuchen sollten, sich gegenseitig auszustechen. Die Erfahrung der massiven Kämpfe der letzten Wochen müsste also auch zu einem Umdenken bei sudanesischen Politikerinnen und Politikern führen.
Rückschläge einschließlich erneuter Putschversuche sind angesichts der autoritären Instinkte der Gewaltakteure wahrscheinlich. Ein neuer Ansatz in Sudan würde nicht sofort und vollständig zu Frieden, Freiheit und Gerechtigkeit, dem Slogan der Revolution von 2018/19, führen. Aber er bietet die beste Hoffnung, dass Sudan einen stabileren Weg dorthin einschlägt. Zivile Akteure in den Vordergrund zu stellen ist damit »realistischer« als ein Deal, der wieder nur mit den Generälen vorbereitet wird.
Dr. Gerrit Kurtz 