Enhancing Germany’s Conflict Prevention Strategies

The German government’s three new prevention strategies set high conceptual standards. In order to be effective, they need more focus, specificity and greater attention to the growing demands on embassy staff.

German Embassy in Juba, South Sudan.
German Embassy in Juba, South Sudan.

This text was first published in the Berlin Policy Journal on 22 October 2019.

In his speech to the UN General Assembly at the end of September, German Foreign Minister Heiko Maas promised more “sustainability” in foreign policy. Crisis prevention would play an essential role in this, he said. On the same day, the German government presented three new policies on crucial areas of preventive action: security sector reform (SSR), rule of law support, and transitional justice. They represent a welcome step forward but need to be developed further to be effective.

Since 2014, the German government has significantly increased its involvement in fragile states. The German Foreign Office’s project funds for crisis prevention, stabilization, and peace-building alone have quadrupled since then—to €396 million in the current budget. These funds are in addition to Germany’s development aid, the majority of which is spent in fragile states as well. Iraq, Mali, Afghanistan, and Niger are some of the countries where the Auswaertiges Amt uses the stabilization funds to support humanitarian mine clearing, police training, or peace mediation.

Three Sectors Shaping Transition Processes

Security sector reform, transitional justice, and rule of law shape social transformation processes in fragile states. What sounds quite technical actually has real-life consequences for millions of people in countries undergoing transition periods after war and authoritarian rule. Germany’s new strategies recognize the most important challenges related to these concepts.

For authoritarian leaders, the police, armed forces, and government-aligned militia are key instruments to secure their rule. Retraining forces, demobilizing militias, and reducing the military’s control of the economy are crucial for conflict transformation. International support for security sector reform needs to be finely calibrated. There may be considerable resistance to giving up power and access to resources. Moreover, training and equipping government forces may deepen distrust among parts of the population that see them as representatives of a deeply discriminatory state.

After war and tyranny, smoldering grievances can trigger new conflicts if left unaddressed. Truth commissions, special tribunals or compensation mechanisms can make an important contribution to reconciliation and help prevent renewed violence. There has been considerable international experience since the Nuremberg trials in the 1940s and the truth commissions in South Africa and South America in the 1990s. One of these lessons is that there is never a straightforward path toward transitional justice, and that the expectations for truth, justice, reparations, and healing may differ widely between national and international actors, as well as among different victim groups.

In countries marked by repression, violence, and weak state capacity, the justice system is often deeply dysfunctional. In Sri Lanka, a relatively wealthy and capable state, it still takes 10 years for a serious criminal offence to reach an indictment at the High Court, and an additional seven years for the appeals process. Moreover, powerful politicians or business people have substantial resources to delay or evade judicial proceedings altogether. Authoritarian regimes stuff courts with biased judges or adopt discriminatory laws. Reforming the justice system is thus not just a technical task but touches on politically sensitive areas as well. Lastly, informal, traditional and religious mechanisms may offer complimentary sources of justice, but international actors like the German government are right to insist on their alignment with the protection of fundamental rights, including those concerning minorities and women.

Focus, Details, and Embassies

There is strong conceptual thinking in the document that are going to underpin the German government’s work on prevention and stabilization. At the same time, Berlin needs to develop them further to ensure they are not just policies, but strategies worthy of that name. Three areas stand out.

First, focus. The three strategies differ widely in their discussion of the value-added that Germany can provide. The transitional justice strategy shows the greatest coherence. It identifies four priorities and allocates individual measures to them. The German government wants to embed transitional justice in a “prevention agenda” of political reforms, empower victim groups, promote gender equality and make use of Germany’s specific experience in dealing with its Nazi and communist past.

In the area of promoting the rule of law, the strategy mentions that the focus should be on binding administrations to the rule of law. However, this is not further explained or used as an ordering principle. The SSR strategy even manages to not set any priorities. This is surprising in so far as Germany’s system of parliamentary control of the armed forces and the leadership concept in the Bundeswehr (“Innere Führung”) could provide valuable lessons for its SSR support.

Second, details. Monitoring and evaluation are important, and they are mentioned in all three strategies. On SSR, the government commits itself to conflict-sensitivity, the “do no harm” principle and “more exchange” between the ministries. Except for such generic commitments, it remains unclear, however, to what extent the government will vet individual participants in SSR programs and trace their deployment after their training. On rule of law, the strategy mentions the rule of law dialogues with China and Vietnam as examples of long-term engagement. Here it is important to reflect more on the ambition of such dialogues: While individual legislative proposals may be defused, the overall one-party-system remains in place. On transitional justice, it is baffling that the strategy doesn’t mention the on-going practice of German law enforcement to pursue mass atrocity crimes under the principle of universality, for example in Syria and the Democratic Republic of Congo.

Third, embassies. All three strategies emphasize the importance of political dialogue accompanying programmatic efforts. Significant portions of this political dialogue will fall on German embassies in fragile countries, which are frequently ill-equipped for the growing demands placed on them. With often less than a handful of staff, German diplomats not only need to provide country analyses, but also spot opportunities for programmatic efforts, monitoring their progress and ensuring continued political buy-in with national stakeholders. In addition, the more projects there are in fragile countries, the more likely are visits by German policymakers, which absorb significant bureaucratic resources. Embassies will also need to replicate the growing cooperation between government ministries and non-governmental organizations in Germany at an operational level in their respective country. Only if embassies have enough qualified staff can they adequately fulfill these tasks, and remind their counterparts of their political commitments, if necessary.

Overall, the strategies are a demonstration of Germany’s growing investment in prevention and stabilization. They are testament to a new way of doing business marked by growing transparency, agility, and cooperation with outside experts. This is not enough though. Credibility and larger issues matter, too. Global trade, economic, climate and arms export policies can be structural drivers of conflict. A sustainable foreign policy worthy of the name needs not only verifiable strategies, but also a holistic approach.

UN-Finanzen: Zeit für multilaterale Führung

In der Not eine Tugend demonstrieren: Die von Deutschland gegründete Allianz für Multilateralismus kann jetzt ihre Bedeutung zeigen, indem sie eine schnelle Übergangsfinanzierung des Haushalts der Vereinten Nationen organisiert – und mitfinanziert.

Diesen Beitrag schrieb ich zusammen mit Carina Böttcher. Er erschien am 13. Oktober 2019 im Tagesspiegel.

António Guterres, der UN-Generalsekretär, warnte am Dienstag vor der tiefsten Finanzkrise der Organisation in diesem Jahrzehnt. Zu viele Mitgliedstaaten, besonders die USA, sind im Verzug mit ihren Mitgliedsbeiträgen. Damit gefährden sie die Arbeit der UN für Frieden, Entwicklung und Menschenrechte. Deutschland sollte seine Partner zur besseren Zahlungsmoral motivieren und den Druck auf säumige Staaten anführen.

US-Präsident Donald Trump hat seine Abneigung gegenüber den UN oft betont. Im September warnte er, die Souveränität vieler Staaten sei bedroht. Seine Regierung werde sich der UN-Bürokratie nicht unterwerfen. So wundert es nicht, dass die USA als größter Beitragszahler ihre Beiträge von mehr als 670 Millionen US-Dollar bisher nicht überwiesen haben. Traditionell gehören die USA zu den vielen Ländern, die ihre Beiträge erst zum Ende des UN-Haushaltsjahrs in voller Höhe begleichen. Diese Praxis ist für die UN höchst problematisch. In diesem Jahr wird die Krise dadurch verschärft, dass die US-Administration nicht bereits erste Raten gezahlt hat, sondern den kompletten Beitrag schuldig ist – wie auch andere Staaten. Die Finanzkrise der UN ist auch Ausdruck der viel beschworenen Krise des Multilateralismus. Nationalistische Regierungen sind nicht mehr bereit, die UN politisch und mit ausreichend Geld zu unterstützen. Nicht zufällig steht Brasilien mit seinem rechtsextremen Präsidenten Jair Bolsonaro mit einer offenen Rechnung von 82 Millionen US-Dollar an zweiter Stelle der säumigen Zahler. Auch Saudi-Arabien, Venezuela und Iran, alle auf den vorderen Rängen auf der Liste, haben ein angespanntes Verhältnis zur UN.

Wenn jeder nur an sich selbst denkt… 

Dabei nützen die UN allen Ländern. 2019 mobilisierten und koordinierten sie humanitäre Hilfe im Wert von 15 Milliarden US-Dollar, die 133 Millionen Menschen in Not erreichte. In 165 Ländern sind die UN präsent, um die nachhaltigen Entwicklungsziele voranzutreiben. Politische UN-Missionen vermitteln in Friedensprozessen in Afghanistan, Kolumbien oder Libyen. Schließlich bieten die UN das wichtigste Forum, in dem sich verfeindete Staaten und Oppositionelle auf neutralem Boden treffen können. Diese Arbeit steht auf dem Spiel, wenn die Trumps und Bolsonaros dieser Welt – und nicht nur sie – nicht zahlen. Wenn jeder nur an sich selbst denkt, bleibt nichts mehr für die großen gemeinsamen Aufgaben übrig. Die Menschen in Krisenregionen verdienen globale Aufmerksamkeit und Unterstützung. Selbst nationalistische Staatenlenker müssen erkennen, dass mehr als 70 Millionen Geflüchtete weltweit gleichsam Ausdruck und Beschleuniger sicherheitspolitischer Herausforderungen sind.

In der gleichen Woche, in der Trump vor den Gefahren globaler Bürokratien warnte, setzte Deutschland einen vielbeachteten Kontrapunkt. Zusammen mit Frankreich gründete es die Allianz für Multilateralismus. Mehr als 60 Staaten kamen dazu zusammen. Nun muss die Allianz beweisen, dass sie es mit der internationalen Zusammenarbeit ernst meint. Die Partner sollten sich für eine schnelle Übergangsfinanzierung des UN-Haushalts einsetzen. Als Initiator des Netzwerks fällt die Führungsrolle an den deutschen Außenminister Heiko Maas. Anfangen könnte er bei seinen Partnern für den Multilateralismus: Südkorea, ein Mitglied der Allianz, schuldet den UN noch rund 63 Millionen US-Dollar für das laufende Jahr. Das EU-Mitglied Rumänien steht ebenfalls noch in der Kreide. Was sind Bekenntnisse zum multilateralen Engagement der Europäischen Union wert, wenn noch nicht mal alle ihre Mitgliedstaaten pünktlich ihre Beiträge an die UN überweisen?

Deutschland könnte in Vorleistung gehen

Deutschland ist der viertgrößte Beitragszahler für den regulären Haushalt und für die Friedensmissionen, sowie der zweitgrößte Geber für das Entwicklungssystem. Daher hat es wenig Interesse daran, die Berechnung der Beiträge zu verändern, die sich an der Wirtschaftsleistung jedes Landes bemisst. Sofern die Zahlungsmoral einiger finanzstarker Mitgliedstaaten miserabel bleibt, wird sich die Allianz aber fragen müssen, wie man die UN weniger abhängig von wenigen Staaten machen kann. Kurzfristig könnte die Allianz bereits mit einem gemeinsamen Aufruf und politischem Druck für eine bessere Zahlungsmoral aller Mitgliedsstaaten eintreten.

Um die Finanzkrise abzuwenden könnte sich die Bundesregierung für einen Übergangsmechanismus einsetzen. Sie könnte beispielsweise anbieten, zusammen mit anderen Staaten in Vorleistung zu gehen, also einmalig einen Teil ihrer Beiträge für das kommende Jahr vorzuziehen. Damit das Licht in New York nicht ausgeht.

Deutschland sollte jedoch noch weiter gehen. In der Allianz für Multilateralismus könnte es für freiwillige Zusagen werben, Beiträge pünktlich und vollständig zu begleichen. Dazu muss Deutschland sich auch an die eigene Nase fassen und in Zukunft wie Kanada, Indien oder die Niederlande jedes Jahr seinen Beitrag im Januar überweisen. Nur wer auf diese „Ehrenliste“ kommt, darf als Führungsmacht für den Multilateralismus gelten. Deutschland muss zeigen, ob es seine Versprechen ernst meint.

Präventive Außenpolitik braucht überprüfbare Strategien

In drei neuen Strategiedokumenten zur Krisenprävention formuliert die Bundesregierung hohe konzeptionelle Ansprüche an ihre Arbeit. Als Schwerpunkte sollen Sicherheitssektorreform, Rechtsstaatsförderung und Vergangenheitsarbeit unterstützt werden. Um diese Konzepte auch wirkungsvoll umsetzen zu können, müssen die Aktionspläne aber konkrete Maßnahmen enthalten. Auslandsvertretungen in fragilen Staaten kommt dabei eine besondere Bedeutung zu.

Sri Lankan President Maithripala Sirisena visiting the Holocaust Memorial in Berlin in 2016. Germany has supported the transitional justice process in Sri Lanka.

Dieser Beitrag erschien als DGAP Standpunkt am 30.September 2019.

In seiner Rede vor der UN-Generalversammlung Ende September versprach Außenminister Heiko Maas eine „nachhaltige Außenpolitik“. Krisenprävention nehme darin eine besondere Stellung ein, sagte er. Am gleichen Tag stellte die Bundesregierung drei neue Konzepte vor, die zeigen sollen, wie präventives Engagement aussehen kann. Bei der ersten Jahrestagung des Beirats zivile Krisenprävention in Berlin stießen diese auf ein weitgehend positives Echo. Den Strategien sollten jedoch Aktionspläne mit konkreten Zielen für Personal, Ausstattung und Koordinationsmechanismen folgen.

Seit 2014 hat die Bundesregierung ihr Engagement in fragilen Staaten deutlich gesteigert. Allein die Projektmittel des Auswärtigen Amts für Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung haben sich seitdem etwa vervierfacht – auf 396 Millionen Euro im aktuellen Haushalt. 2017 verabschiedete das Kabinett die Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern.“ Ein Ergebnis dieser Leitlinien sind drei themenspezifische Dokumente, die ressortgemeinsam abgestimmt und von einem öffentlichen Konsultationsprozess begleitet wurden. Diese beschäftigen sich mit Sicherheitssektorreformen (SSR), Rechtstaatsförderung sowie Vergangenheitsarbeit und Versöhnung.

Diese drei Bereiche prägen gesellschaftliche Transformationsprozesse. Heike Thiele, Beauftragte der Bundesregierung für Zivile Krisenprävention und Stabilisierung im Auswärtigen Amt, nannte den Übergangsprozess im Sudan bei der Jahrestagung als aktuelles Beispiel: Die Richterbänke sind besetzt mit Leuten des alten Regimes. Armee, Polizei und Milizen müssten sich das Vertrauen der Bevölkerung erst verdienen und massive Gewaltanwendungen aus dreißig Jahren Diktatur müssten aufgearbeitet werden. Nur so könnten die Menschen in Sudan wieder anfangen, den staatlichen Institutionen zu vertrauen.

Gute Konzepte, zu wenig Strategie

In den Dokumenten sind zentrale Konzepte, Instrumente und Handlungsfelder aufgelistet. Damit wird das deutsche Verständnis für die Herausforderungen präventiver Arbeit in drei zentralen Bereichen aufgelistet. Um wirklich ihren Anspruch als Strategien zu erfüllen, muss jedoch noch jeweils klarer werden, wie sich die Arbeit der Ressorts in absehbarer Zukunft messbar ändern soll – außer einer neuen gemeinsamen Arbeitsgruppe.

Ein effektiver und bei allen Bevölkerungsgruppen legitimierter Sicherheitssektor ist Voraussetzung für langfristige Stabilität. In der SSR-Strategie erkennt die Bundesregierung an, dass es sich bei der Reform von Polizei und Militär nicht nur um technische, sondern machtpolitische Prozesse handelt. Denn die Sicherheitskräfte sind ein zentrales Instrument der Unterdrückung und Herrschaftssicherung in autokratischen Staaten. Unter ihnen gibt es zahlreiche Gegner von mehr Transparenz und Rechenschaftspflichtigkeit.

Internationale Hilfe für SSR ist stets mit dem Risiko verbunden, durch einseitige Unterstützung neue Vorbehalte zu schüren, wie auch die SSR-Strategie erwähnt. Allerdings legt die Bundesregierung nicht dar, welche genauen Mechanismen sie einsetzt, um diese Risiken zu managen. Dazu sollte auch die Überprüfung des menschenrechtlichen Hintergrunds der Teilnehmerinnen und Teilnehmer an von Deutschland finanzierten Maßnahmen zählen. Ein allgemeiner Hinweis auf konfliktsensibles Handeln reicht nicht. Die Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Gewaltakteuren wie Selbstverteidigungsmilizen stellt die Strategie allerdings zu Recht unter einen hohen Vorbehalt.

Die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft beruhen auf Regeln. Die transparente, gleichmäßige und konsequente Einhaltung dieser Regeln berührt das Rechtsstaatsprinzip. Auch hier erkennt die Bundesregierung an, dass eine rein technische Unterstützung von Gerichten, Strafvollzug und Rechtspflege nicht ausreicht, sondern politisch flankiert werden muss. Hilfreich ist auch, dass die Strategie auch nichtstaatliche Quellen von Recht anerkennt und Bedingungen für deutsche Unterstützung von informellen, traditionellen oder religiösen Rechtssystemen nennt. Zu diesen Bedingungen zählt ihre Ausrichtung an Frauen- und Minderheitenrechten. 

Gleichwohl liest sich die Strategie wie eine Liste von Instrumenten und Handlungsfeldern, deren jeweiliges Ambitionsniveau die Bundesregierung nicht ausreichend reflektiert. So nennt sie die Zusammenarbeit mit China und Vietnam als Beispiele für Rechtsstaatsdialoge. Während einzelne Gesetzesvorhaben durch die Dialoge entschärft werden können, bleibt das von Staatsparteien kontrollierte System jedoch bestehen.

Die stärkste Reflexion findet sich in der Strategie zu Vergangenheitsarbeit und Versöhnung. Nach Krieg und Gewaltherrschaft kann schwelendes Unrecht Auslöser neuer Konflikte sein. Wahrheitskommissionen, Sondertribunale oder Entschädigungskommissionen können einen wichtigen Beitrag zur Aufarbeitung leisten. Die Strategie der Bundesregierung spricht dabei offen mögliche Spannungen zwischen Wahrheitsfindung, Strafrecht und Versöhnung als auch zwischen den Erwartungen verschiedener Opfergruppen, staatlicher Stellen und internationalen Akteuren an. 

Deutlich wird, dass die Bundesregierung auf internationalen Lehren im Bereich Vergangenheitsarbeit aufbaut. Die Strategie konzentriert sich nicht allein auf strafrechtliche Aufarbeitung, sondern betont die Bedeutung des jeweiligen Kontexts und die Beteiligung von Opfergruppen. Allerdings verwundert, dass die Arbeit von deutschen Strafverfolgungsbehörden unerwähnt bleibt, die nach dem Weltrechtsprinzip Verbrechen in Drittstaaten aufklären können. Zu Verbrechen in Syrien, Irak und der Demokratischen Republik Kongo hat es bereits Prozesse in Deutschland gegeben.

Deutscher Mehrwert und nächste Schritte

Deutschland bewegt sich in keinem der drei Bereiche allein. Umso wichtiger ist eine klare Vorstellung davon, welchen Mehrwert deutsche Unterstützung im Vergleich zu nationalen und anderen internationalen Akteuren leisten kann, und wo die Bundesregierung ihre eigenen Prioritäten sieht. Hier unterscheiden sich die drei Strategien stark.

Die Strategie zur Vergangenheitsarbeit zeigt die größte Kohärenz. Sie identifiziert vier Bereiche für eine eigene Schwerpunktsetzung und ordnet ihr einzelne Maßnahmen unter. Die Bundesregierung will Vergangenheitsarbeit in eine „Präventionsagenda“ von politischen Reformen einbetten, Opfergruppen stärken und einbeziehen, Geschlechtergerechtigkeit in diesen Prozessen fördern und die spezifischen Erfahrungen Deutschlands beim Umgang mit der eigenen Erfahrung aus NS- und DDR-Unrecht nutzbar machen.

Im Bereich der Rechtsstaatsförderung erwähnt die Strategie, dass die Rechtsbindung von Verwaltungen im Vordergrund stehen soll. Allerdings wird dies nicht weiter erläutert oder als ordnendes Prinzip genutzt. Die SSR-Strategie kommt sogar ganz ohne Schwerpunktsetzung aus. Dies überrascht insofern, da sich die parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte und das Prinzip der inneren Führung in der Bundeswehr als Erfahrungen anbieten würden.

Nach dieser konzeptionellen Ausarbeitung sollte der nächste Schritt darin bestehen, Aktionspläne zu jedem der drei Handlungsfelder aufzustellen. Denn noch wird kaum klar, wie die Dokumente die Arbeit der Bundesregierung in Zukunft tatsächlich verändern werden und wie sich die Ziele zum gesetzten Datum 2025 überprüfen lassen. Gesellschaftliche Transformationsprozesse sind stets von Unsicherheit und Rückschlägen gekennzeichnet, aber zumindest für die eigene Arbeit sollte die Bundesregierung messbare Indikatoren aufstellen. 

Die Bundesregierung sollte ihre Prioritäten klären, diese mit Mitteln unterlegen und ihr Personal weiterbilden und ausreichend ausstatten. Deutsche Auslandsvertretungen in fragilen Staaten verfügen oft über zu wenig politische Referentinnen und Referenten. Sie müssen aber in die Lage versetzt werden, die deutschen Stabilisierungsprojekte zu verfolgen, wie es die Strategien vorsehen. Die beteiligten Ressorts sollten weiterhin eng mit zivilgesellschaftlichen Akteuren zusammenarbeiten, die häufig seit Jahrzehnten in der Krisenprävention tätig sind. Über Indikatoren und Aktionspläne hinaus sollte der „gemeinsame Lernprozess“ weitergehen, wie bei der Jahrestagung des Beirats zivile Krisenprävention deutlich wurde.

Zudem muss die Bundesregierung auf ihre eigene Glaubwürdigkeit achten. Eine globale Handels-, Wirtschafts-, Klima- und Rüstungspolitik ist oft struktureller Konflikttreiber. Eine präventive Außenpolitik, die den Namen verdient, braucht nicht nur überprüfbare Strategien, sondern auch eine ganzheitliche Ausrichtung

“Für eine faire Partnerschaft” – der deutsche Beitrag zur UN-Friedenssicherung

UNIFIL field
UNIFIL German peacekeeper on the ship- May 3 2007 UNIFIL photo Jorge Aramburu

(c) UN Photo/Jorge Aramburu

Der Beitrag erschien zuerst auf dem Blog Junge UN-Forschung.

Deutsche Außenpolitik, betonen Entscheidungsträger gern, sei „Friedenspolitik“– so auch Außenminister Westerwelle bei dem Festakt zur 40jährigen Mitgliedschaft Deutschlands in den Vereinten Nationen. In diesem Sinne setzte er sich auch vehement für eine Reform des UN-Sicherheitsrats und einen ständigen deutschen Sitz ein, zuletzt bei seiner jüngsten Rede während der UN Generaldebatte in New York. Der deutsche Beitrag zur UN-Friedenssicherung gilt dabei beständig als wichtige Rechtfertigung für diesen Anspruch.

Demgegenüber wurde Deutschland bei der Podiumsdiskussion zu diesem Thema bei der DGVN-Fachtagung ein eher schlechtes Zeugnis ausgestellt. Die Diskussion konzentrierte sich insbesondere auf das fundamentale Ungleichgewicht zwischen der Bereitstellung von Finanzmitteln und Personal durch Deutschland. Während Deutschland 7,14% zum aktuellen Haushalt für Friedenseinsätze beiträgt (ca. 538 Mio. US-Dollar, Platz 4), trägt es lediglich 0,26% zum Personal bei (251 Polizisten, Militärexperten und Soldaten, Platz 41). Während die aktuelle Arbeitsteilung zwischen Ländern des globalen Südens (Personal) und OECD-Ländern (Finanzmittel) in der Tat problematisch ist, verfehlte die Diskussion jedoch andere wichtige Aspekte von Prävention, Diplomatie und Analyse ausreichend anzusprechen, bei denen Deutschland leichter einen größeren Beitrag zur UN-Friedenssicherung leisten könnte.

Lernerfolg und weiterer Nachholbedarf bei den Vereinten Nationen

Dass manches Problem nicht angesprochen wurde, lag sicher nicht an dem Input-Referat von Thorsten Benner, Direktor des Global Public Policy Institutes in Berlin (wo ich auch arbeite, full disclosure), in dem er die aktuelle Situation und wichtige Herausforderungen in der UN-Friedenssicherung breit und präzise herausarbeitete. Benner strukturierte seinen Vortrag anhand von drei zentralen Thesen.

Erstens habe die UN wichtige Lehren seit dem Brahimi-Bericht vor dreizehn Jahren gezogen. Missionen werden langfristiger angesetzt, das Sekretariat sei besser und professioneller aufgestellt, Einsätze sind „robuster“ und haben häufiger den Schutz von Zivilisten im Fokus. Regionale Kooperationen spielen zunehmend eine größere Rolle, z.B. in Somalia oder Darfur.

Die höheren Anforderungen an Friedensmissionen führten jedoch zweitens zu einem erheblichen Nachholbedarf in einigen Bereichen. Mangelhaft ist die Bereitstellung von Transport- und Logistikkapazitäten, Fähigkeiten zur Aufklärung, auch durch Drohnen und Satellitenbilder. Das Personalwesen bietet häufig keine ausreichenden Karriereanreize für einzelne „Friedenssicherer“. Ein weiteres Problem machte Benner bei den Sondergesandten des Generalsekretärs aus, welche gleichzeitig diplomatisch erfahrene als auch politisch scharfsinnige Persönlichkeiten sein müssen, diesen Anspruch aber nicht immer einlösen könnten. Zuletzt seien der Bereich der Krisenprävention und das bereits angesprochene Ungleichgewicht der Truppensteller  nicht zufriedenstellend.

Letztlich könnten mehr Kapazitäten und bessere Technologien jedoch auch nicht die großen politischen Spannungen bei der Friedenssicherung lösen, so Benners dritte These. Beim Institutionenaufbau sei die internationale Gemeinschaft auf nationale Eliten angewiesen, die Vereinbarungen tatsächlich und glaubwürdig umsetzen können. Wie das Beispiel der DR Kongo zeigt, sind diese jedoch häufig selbst an massiven Menschenrechtsverletzungen beteiligt. Die lokalen Begründungen für Gewaltanwendungen im Bürgerkrieg, die oft im Zusammenhang mit Themen wie Landansprüchen, Ressourcenverteilung oder Mitspracherechten stehen, bilden häufig einen Kontrast zur Makroebene von Gewalt und nationalen Friedensbemühungen zwischen regionalen Regierungen und den von diesen unterstützten Rebellengruppen. Alle am Konflikt beteiligten Parteien müssen in eine mögliche Lösung eingebunden werden. Dazu bedürfe es ausreichender politischer Aufmerksamkeit, um im Zweifel Druck auf die Konfliktparteien auszuüben. Hier müsse die internationale Gemeinschaft aber auch offen mit dem eigenen Versagen in einzelnen Konflikten umgehen und die begangenen Fehler aufarbeiten.

Es lohnt sich, die UN-Friedenssicherung stärker zu unterstützen

Tobias Pietz von der Analyseabteilung des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) ging näher auf die Gründe für die niedrige Zahl von UN-Friedenssoldaten aus OECD-Ländern ein. Noch vor zwanzig Jahren hätten diese etwa zwei Drittel des Personals gestellt, während es jetzt weniger als 8% seien. Diese Entwicklung läge an drei wichtigen Entwicklungen: dem Trauma des Versagens in den Konflikten der 1990er Jahren (Somalia, Ruanda und Bosnien), gerade auch aus Sicht der Weltöffentlichkeit; den teuren und personalintensiven Interventionen im Irak und in Afghanistan sowie dem stärkeren Engagement für Missionen im Rahmen der europäischen Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (dies betrifft vor allem die Polizei).

Warum ist ein stärkerer europäischer oder deutscher Beitrag zu UN-Friedensmissionen dennoch wichtig? Die Aufgabenteilung zwischen Truppenstellern und Finanziers ist zunehmendem Druck ausgeliefert, wie auch Manfred Ertl, Militärberater im Auswärtigen Amt, anerkennen musste. Ertl sah die derzeitige Arbeitsteilung bereits auf einem guten Weg zu einer „fairen Partnerschaft“, da es ja schließlich auch auf die Qualität der bereitgestellten Truppen ankäme. Während seiner Zeit im UN-Sekretariat wäre es nie ein Problem gewesen, ein Infanteriebattalion zu bekommen, allerdings hätte er schon eine Mission wegen eines fehlenden Flugleitoffiziers schließen müssen. Es wurde aber in seinen Ausführungen auch die Doppeldeutigkeit solcher Einschätzungen deutlich. Während viele große Truppenstellerstaaten eben keinem größeren öffentlichen Druck ausgesetzt seien („mit der Pressefreiheit“ sei das ja auch nicht so weit her dort, so Ertl), verlange die „Fürsorgepflicht“ des (deutschen) Staates für seine Soldaten, dass annähernd die gleichen Standards wie im Heimatland gewährleistet würden. Zu Recht verwies Benner hier auf die ebenfalls existierende (zumindest moralische) Pflicht gegenüber den Soldaten aus anderen Truppenstellerstaaten und den Bevölkerungen in den Ländern der Friedensmissionen.

Aus meiner Sicht gibt es  aber noch gewichtigere Gründe für ein erhöhtes deutsches Engagement. Die Legitimität der gesamten UN-Friedenseinsätze kann langfristig erodieren, wenn sich der Eindruck bei den Staaten Südasiens und Sub-Sahara-Afrikas festsetzt, dass sich westliche Regierungen hinter ihren finanziellen Beiträgen verstecken, während die Söhne und Töchter anderer Länder für die von ihnen im Sicherheitsrat gesetzten Ziele bereit sind zu sterben. Umgekehrt kann der politische Wille, eigene Soldaten den Vereinten Nationen bereitzustellen, ein positives Signal auch an andere Staaten senden, diesem Schritt zu folgen. Demgegenüber verweisen deutsche Entscheidungsträger gern darauf, dass sie in ihrem Wahlkreis kaum vermitteln können, warum deutsches Personal im Sudan tätig sein sollte.

Multilateralismus braucht Führungsfähigkeit, auch in Deutschland

Wenn deutsche Außenpolitik sich jedoch wirklich um Multilateralismus und Friedenssicherung sorgen möchte, sollte sie politische Führungsfähigkeit beweisen. Es genügt nicht, nur darauf zu verweisen, welche Anfragen zur Bereitstellung von Truppen für Friedensmissionen vorliegen oder auch nicht. Sogar bei der Frage des Personals könnte Deutschland eine Vorreiterrolle einnehmen. Zu ersterem schlug Benner vor, Deutschland könnte sich bereit erklären, 10% des aus Afghanistan abrückenden Personals fortan für multilaterale Missionen zur Verfügung zu stellen – immerhin gut vierhundert Soldatinnen und Soldaten. Die Bundesregierung könnte bei den europäischen Partnern für ähnliche Schritte werben. Es müsse ja auch nicht gleich die Interventionsbrigade sein, die mit überaus robustem Mandat an vorderster Front im Kongo kämpft, – Stabsoffiziere in Kinshasa können unter Umständen auch schon helfen.

Letztlich geht es jedoch um weitaus mehr als um die fast schon leidige Frage des Personals: Die politischen Rahmenbedingungen müssen stimmen. Wenn die Bundesregierung sich dazu bereit erklärt, UN-Friedensmissionen zu unterstützen, sollte dies ein Gesamtpaket sein – einschließlich erhöhtem zivilen Personal für die Mission, aber auch für die deutsche Vertretung vor Ort. Die Analysefähigkeiten für zivile Krisenprävention und Frühwarnung bei Konflikten seien in deutschen Botschaften in Sub-Sahara-Afrika häufig stark unterentwickelt, wie Benner darlegte. Das Auswärtige Amt erlaube es noch nicht einmal seinen Diplomaten, freiwillig als zivile Kräfte an UN-Friedensmissionen teilzunehmen und dabei wichtige Felderfahrung zu sammeln. Dabei legt die Bundesregierung (gleich welcher Couleur) gern wert auf die zivile Ausrichtung ihrer Außenpolitik und verweist auf Aktionsprogramm, Ressortkreis und Beirat zivile Krisenprävention. Gerade anlässlich eines Jubiläums wie dem der Mitgliedschaft Deutschlands in den Vereinten Nationen ist es Zeit, diese Versprechen mit Glaubwürdigkeit zu füllen.