Zivile Konfliktbearbeitung. Prioritäten für die nächste Bundesregierung

Das deutsche Engagements für zivile Konfliktbearbeitung findet weitgehend unterhalb der öffentlichen Aufmerksam­keitsschwelle statt. Dabei hat die Bundesregierung in den letzten Jahren signifikant in Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung investiert und sie konzeptionell weiterentwickelt. Wachsende Mittel und neue Strategie­dokumente sind begrüßenswert. Sie leben jedoch von politischer Führung, die bereit ist, das finanzielle und politische Kapital Deutschlands gezielt für die darin formulierten Ziele einzusetzen.

DGAP Memo erschienen am 25. August 2021.

Die nächste Bundesregierung sollte ihre Interessen und Ziele klarer kommunizieren, die ressortübergreifende Steuerungsarchitektur für präventives Handeln ausbauen und die Auslandsvertretungen in fragilen Staaten stärker personell ausstatten. Der Bundestag sollte eine detailliertere Rechenschaft der Bundesregierung in Form eines Umsetzungsplans mit Erfolgsindikatoren einfordern.

Frieden ist ein Kern­interesse deutscher Außenpolitik

Massenverbrechen gegen die Zivilbevölkerung und gewaltsame Konflikte gefährden grundlegende internationale Normen, die von entscheidender Bedeutung für Deutschlands Rolle in der Welt sind. Deutschlands Wohlstand und Sicherheit hängen an einer halbwegs funktionierenden Weltordnung, die den Austausch von Ideen, Talenten, Waren und Dienstleistungen ermöglicht. Wenn Regierungen oder bewaffnete Gruppen Gewalt gegen Zivilbevölkerung verüben oder den Zugang für humanitäre Hilfe blockieren, stellen diese Menschenrechtsverletzungen das normative Fundament in Frage, in das auch Deutschland jahrzehntelang investiert hat. Ohne Einsatz für diese Ordnung können Deutschland und Europa dem autoritären Gegenwind außenpolitisch wenig entgegensetzen. Deutschland ist dabei nach Kolonialismus, zwei Weltkriegen und Shoa in einer besonderen Verantwortung: nicht als besserwisserischer Heilsbringer, sondern als reiches und stabiles Land, das internationaler Solidarität selbst viel zu verdanken hat und sich somit für Frieden und Menschenrechte einsetzen sollte, wenn diese unter Beschuss sind. 

Rahmenbedingungen

Akzteptanz korrupter und re­pressiver Regierungen verschärft Konflikte

Nach dem Abzug der Bundeswehr aus Afghanistan und angesichts der sich verschlechterten Sicherheitslage in Mali trotz des internationalen Einsatzes, sollte die deutsche Politik  „realistische Ziele“ nicht zu eng setzen. Terrorismus, organisierte Kriminalität oder Fluchtbewegungen sind letztlich Symptome schlechter Regierungsführung. Organisierte Gewalt droht besonders dort, wo Regierungen ganze Bevölkerungsgruppen von Macht und Wohlstand ausschließen. In Ländern, in denen breite Proteste gegen staatliche Missstände gewaltsam niedergeschlagen werden, kann latente Unzufriedenheit in offene Rebellion eskalieren. Dieser Prozess lässt sich etwa in Myanmar seit dem Putsch im Februar 2021 in Echtzeit verfolgen. Solche dysfunktionalen Regierungen drohen zu Objekten von Regionalmächten oder transnationalen Terror-Netzwerken wie dem sogenannten Islamischen Staat in Syrien zu werden. Mit der impliziten Akzeptanz korrupter und repressiver Regierungen im Kampf gegen Terrorismus geht das Risiko einher, Konflikte zu verschärfen.

Zivile Konfliktbearbeitung zum Markenzeichen deutscher Politik machen

Globale Krisen fordern die Fähigkeit von nationalen Regierungen und internationalen Organisationen zur friedlichen Bearbeitung von Konflikten heraus. Die Corona-Pandemie hat über 80 Millionen Menschen zusätzlich in absolute Armut gestürzt und strapaziert die Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe. Die Klimakrise verschärft die Kapazitätsengpässe vieler Staaten, Konflikte um Land und Wasser friedlich zu managen.

Globale Führungsmächte für Konfliktbearbeitung wie die USA und Großbritannien wenden sich stärker Herausforderungen im eigenen Land zu. Großbritannien kürzt beispielsweise seine Entwicklungsausgaben aktuell stark zusammen. Während die Verlässlichkeit enger Verbündeter sinkt, mischen sich China und Russland sowie Regionalmächte wie die Vereinigten Arabischen Emirate zunehmend auf der Seite autoritärer Strömungen in fragilen Staaten ein. Multilateralen Institutionen wie dem UN-Sicherheitsrat oder der Afrikanischen Union (AU) gelingt es kaum, in aufflammenden Konflikten wie in Bergkarabach oder Äthiopien zu einheitlichen Positionen geschweige denn effektiven Maß­nahmen zu gelangen.

Deutschland hat sich in den letzten Jahren vorgenommen, weltweit mehr zu Frieden und Sicherheit beizutragen. So zählt Deutschland mittlerweile zu den wichtigsten Förderern ziviler Konfliktbearbeitung. 2019 gab Deutschland so viele als Entwicklungsmittel anrechenbare Gelder für Frieden und Sicherheit aus wie kein anderer Geber außer den EU-Institutionen. Mit entsprechenden Projekten bemüht sich die Bundesregierung, selbst in besonders verfahrenen Konflikten einen konstruktiven Beitrag zu leisten, um z.B. den Zugang zur Justiz oder Friedensmediation zu stärken. Viele neue Mechanismen, zum Beispiel zur Krisenfrüherkennung, befinden sich zwar noch in der Experimentierphase, haben aber das Potential, international Maßstäbe zu setzen. Zivile Konfliktbearbeitung könnte zum Markenzeichen deutscher Außen- und Sicherheitspolitik werden.

Deutschland verfügt als engagiertes Mitglied internationaler Organisationen und im Vergleich zu wichtigen Partnern relativ wenig gespaltene Gesellschaft über erhebliche diplomatische Handlungsfähigkeit. Dieses Kapital setzte Deutschland beispielsweise ein, um eine internationale Kontaktgruppe zur Unterstützung des Übergangsprozess in Sudan zu organisieren, Vermittlungsprozesse in Libyen zu unterstützen, und vom sogenannten „Islamischen Staat“ befreite Gebiete in Irak zu stabilisieren. Keines dieser Beispiele ist unproblematisch, aber sie zeigen, dass Deutschland sich mehr diplomatische Führung zutrauen kann.

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Herausforderungen

Unterschiedliche Wirkungs­­­logiken verhindern Synergien

In den Vorstellungen der zuständigen Ministerien in Deutschland finden sich unterschiedliche Wirkungslogiken zur Konfliktbearbeitung. Obwohl sich die Bundesregierung seit langem zu einem „vernetzten Ansatz“ aller Akteure und Instrumente in der Sicherheitspolitik bekennt, gibt es noch viele fachliche Silos. Ressortkoordination in der Konfliktbearbeitung ist wichtig, um Widersprüche und Ineffizienzen zu vermeiden und Synergien zu ermöglichen. Wirtschaft, Umwelt, Entwicklung, Sicherheit, Landwirtschaft – die verschiedenen Perspektiven jedes Ressorts können sich gegenseitig entlang gemeinsamer Oberziele bereichern. Zu diesen Oberzielen gehören etwa Krisenverhinderung, Konfliktbewältigung und Friedensförderung, so wie es die 2017 von der Bundesregierung verabschiedeten Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ formulieren. Doch trotz Fortschritten in ressortgemeinsamen Strategieprozessen sieht der Bundesrechnungshof zwischen dem Auswärtigen Amt (AA) und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) aber noch eine „Abwehrhaltung“, die unter Berufung auf das Ressortprinzip eingenommen werde. Gespräche mit den Ressorts zeigen: Tiefgehende Zusammenarbeit ist stark von der Bereitschaft der beteiligten Personen abhängig. Es fehlt an hochrangiger politischer Führung für die Konfliktbearbeitung.

Wirkung zu selten erfasst  

Es ist schwierig zu sagen, welchen Erfolg deutsche Maßnahmen in der Konfliktbearbeitung hatten. Das liegt vor allem daran, dass es kaum unabhängige Untersuchungen gibt, die zumindest versuchen, den spezifisch deutschen Beitrag zur Konfliktbearbeitung herauszuarbeiten. Abschlussuntersuchungen hochrangingen Engagements wie zu Norwegens Rolle in Sri Lanka und Afghanistan oder Fallstudien des präventiven Engagements der Vereinten Nationen zeigen, dass es durchaus möglich ist, Wirkung, Lehren und Einfluss ziviler Konfliktbearbeitung zu erfassen. Solche Untersuchungen können differenziertere Bewertungen als parlamentarische Ausschüsse liefern, die an die Logik von Regierung und Opposition gebunden sind. Beispielsweise hat der Berliner Prozess die Konfliktakteure in Libyen zwar wohl nicht zu ihrem Waffenstillstand bewegt (sondern der militärische Patt), aber zumindest einen hochrangingen Rahmen geliefert, in dem sie diesen aushandeln und nächste Schritte besprechen konnten. Eine institutionenübergreifende Lernplattform, wie sie die Bundesregierung eigentlich mit den Leitlinien hatte einrichten wollen, könnte solch praxisnahen Untersuchungen und Austausche voranbringen.

Entscheidungsfähigkeit braucht abgestimmte Mechanismen

Laufende Zielkonflikte zu bearbeiten, Maßnahmen miteinander abzustimmen und auf Anzeichen von Gewalt frühzeitig zu reagieren erfordert einen effizienten und effektiven Entscheidungsmechanismus innerhalb der Bundesregierung. Im Zuge der Umsetzung der Leitlinien gibt es zwar mehr ressortgemeinsame Treffen und Abstimmungen, doch diese sind teilweise noch schwerfällig oder nicht optimal an die Leitungsebene angebunden. So trifft sich die ressortübergreifende Arbeitsgruppe zur Krisenfrüherkennung viermal im Jahr, um ein gemeinsames Lagebild zu besprechen. Bislang reichen die Kapazitäten allerdings nur dafür, dass sich die Arbeitsgruppe mit einer Situation pro Sitzung befasst. Doch wirkliche Frühwarnungen widersprechen meist der herrschenden Meinung und werden sich daher schwer in der im Konsens entscheidenden Gruppe durchsetzen können. Akute Krisen verdrängen dazu oft die Aufmerksamkeit für Krisenfrüherkennung in der politischen Leitungsebene.

Mangelnde Kapazitäten zur diplomatischen Begleitung

Um Projekte zur Friedensförderung auszuwählen und zu begleiten sowie politische Akteure und Prozesse voranzutreiben braucht es ausreichend qualifiziertes Personal. Wegen des enormen Aufgaben- und Mittelzuwachses hat das AA in den letzten Jahren auch mehr Planstellen erhalten. Allerdings platzen die Ausbildungskapazitäten für neue Attachés aus allen Nähten. An einigen Auslandsvertretungen fehlt schlichtweg der Büroplatz für mehr Kolleginnen und Kollegen. In Ländern wie Niger und Burkina Faso, die für die Sahelpolitik der Bundesregierung strategisch wichtig sind, sollen gerade einmal jeweils drei Mitarbeitende aus dem höheren Dienst den politischen Dialog führen. Dabei kommt gerade Auslandsvertretungen eine Schlüsselrolle in der Konfliktbearbeitung zu. Sie sind es, die das Engagement der Bundesregierung in einem Land zusammenführen, die Situation im Land laufend analysieren, Beziehungen zu allen relevanten Stakeholdern pflegen, und sich mit internationalen Partnern abstimmen. Das Rotationsprinzip des AA und die verbreitete Nutzung von Zeitvertragskräften, die nach zwei Jahren den Arbeitgeber wechseln, erschweren das Wissensmanagement, das der Bundesrechnungshof bereits seit 20 Jahre als unzureichend kritisiert. Für Postenvorbereitung und Weiterbildung bleibt häufig zu wenig Zeit.

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Empfehlungen

Strategische Interessen klären

Die nächste Bundesregierung sollte ihre Interessen, Ziele und Maßnahmen in der internationalen Konfliktbearbeitung klarer kommunizieren und kohärenter umsetzen. Zivile Konfliktbearbeitung ist weder mutlose Alternative zu Militäreinsätzen noch ist sie frei von Zielkonflikten und Machtpolitik. Konfliktbearbeitung ist immer „politisch“ und darf sich nicht in floskelhaften Bekenntnissen, lokale Zivilgesellschaft zu stärken, erschöpfen. Stattdessen braucht es mehr integriertes Denken und Handeln. Der Bundestag sollte realistische Zielvorstellungen für Konfliktbearbeitung entwickeln und von der Bundesregierung Ziele einfordern, die sowohl erreichbar sind als auch transformative Möglichkeiten eröffnen. Führende Vertreterinnen und Vertreter der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik sollten Krisenprävention und Konfliktbearbeitung einen höheren Stellenwert in ihren sonstigen bilateralen Treffen einräumen. Wer sich Klarheit über die eigenen Ziele und Interessen verschafft, kann auch gegenüber seinen Partnern selbstbewusster auftreten, wenn diese wie Frankreich im Sahel Terrorismusbekämpfung statt nachhaltige Konfliktbearbeitung priorisieren.

Ressortübergreifende Steuerungsarchitektur ausbauen

Die Mitglieder des nächsten Bundeskabinettes sollten konstruktive Zusammenarbeit vorleben und ziviler Konfliktbearbeitung eine größere Priorität einräumen. Ein gemeinsames Steuerungsgremium auf Kabinettsebene wie ein nationaler Rat für Frieden und Sicherheit könnte zumindest einen Ort bieten, um Zielkonflikte zwischen den gemeinsamen Oberzielen der Bundesregierung explizit zu machen, statt die Kosten von außenpolitischen Entscheidungen unter den Tisch fallen zu lassen. Auf Arbeitsebene können mehr integrierte Strukturen wie der 2019 geschaffene Arbeitsstab Sahel helfen, die unterschiedlichen Ressortperspektiven als Bereicherung und weniger als Konkurrenz zu verstehen. Deren Leiterinnen und Leiter können als Sondergesandte effektiv regionale Diplomatie betreiben. Ein allmählich wachsender gemeinsamer Haushaltstitel für Stabilisierung und Friedensförderung könnte einen Anreiz für mehr Zusammenarbeit von AA und BMZ bieten. Die Bundesregierung sollte ebenfalls Instrumente zur Konfliktbearbeitung dort stärker miteinander kombinieren, wo diese sich gegenseitig ergänzen können, zum Beispiel Vergangenheitsbearbeitung und Friedensmediation.

Auslandsvertretungen und Diplomatie stärken

Die nächste Leitung des Auswärtigen Amts sowie der Haushaltsausschuss des nächsten Bundestags sollten die ausreichende Personalausstattung des Auswärtigen Diensts zu einer größeren Priorität machen, gerade mit Blick auf Referate und Auslandsvertretungen mit Relevanz für konfliktbetroffene Staaten. Dazu braucht es allerdings nicht allein ausreichend Referentinnen und Referenten, sondern auch den entsprechenden Unterbau der anderen Laufbahnen, sprachlich versierte Ortskräfte, eine zuverlässige, sichere IT und ausreichend physische Arbeitsplätze. Eine weitere Öffnung für Quereinsteiger könnte dabei helfen, Menschen mit spezifischen Erfahrungen und Fähigkeiten in der Konfliktbearbeitung, Konfliktanalyse und Friedensförderung über zweijährige Verträge hinaus anzuziehen, abseits des regulären Generalistenprinzips. In den Zielvereinbarungen mit den Auslandsvertretungen sollten Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung eine größere Rolle spielen. Neben bereits laufenden Weiterbildungen wären diese ein geeignetes Mittel, die Relevanz und Sichtbarkeit des Themas in der sonstigen diplomatischen Arbeit zu erhöhen.

Für Frieden in der Welt!

Deutsche Außenpolitik kann einiges dazu beitragen, weltweit Krisen zu verhindern und Konflikte zu bewältigen. Es lohnt sich, genauer hinzuschauen.

Dieser Text erschien in der Ausgabe 3/2021 der Zeitschrift Internationale Politik.

Der Bundeswehrabzug aus Afghanistan, Waffenlieferungen an die Ukraine, der Nahost-Konflikt: In diesem Bundestagswahljahr dringen außen- und sicherheitspolitische Themen in die öffentliche Debatte. Das erste Zusammentreffen von Annalena Baerbock, Armin Laschet und Olaf Scholz als Kandidatin und Kandidaten für das Kanzleramt drehte sich im Mai sogar nur um europäische und internationale Fragen. Das ist folgerichtig. Spätestens die Corona-Krise hat gezeigt, wie stark unser aller Leben mit internationalen Entwicklungen verbunden ist. Umso mehr gilt: Wer außenpolitisch gestalten will, sollte präventiv handeln.


Krisenprävention im engeren Sinn ist jedoch eher ein Nischenthema in der außenpolitischen Debatte in Deutschland. Fragen zur Sahel-Politik, zu den Entwicklungen in der mosambikanischen Provinz Cabo Delgado oder in Myanmar kommen selbst in außenpolitisch orientierten Runden mit dem politischen Spitzenpersonal eher selten vor. Das Gleiche gilt für spezialisierte Instrumente der Konfliktbearbeitung, in die Deutschland investiert – wie Friedensmediation, zivile Stabilisierung oder Sicherheitssektorreform. Dabei putschte die von der EU ausgebildete Armee in Mali im Mai 2021 zum zweiten Mal innerhalb eines Jahres. Eine militärische Ausbildungsmission will die EU auch in den Norden Mosambiks schicken, wo eine dschihadistische Gruppe die Bevölkerung terrorisiert. Und in Myanmar warnen die Vereinten Nationen angesichts der blutigen Niederschlagung von Protesten gegen den Putsch vom Februar 2021 vor einem Bürgerkrieg wie in Syrien.


Deutschland ist direkt betroffen

Gewaltkonflikte, Aufstände und staatliche Repression drängen früher oder später auf die innenpolitische Tagesordnung oder schränken die sonstigen Handlungsoptionen ein. Ob Anfragen von Verbündeten, Druck von hiesiger Diaspora, massive Fluchtbewegungen, organisierte Kriminalität, die Gefährdung von Handelswegen und Lieferketten oder steigende humanitäre Bedürfnisse: Es gibt viele Kanäle, durch die internationale Gewaltprozesse Deutschland direkt betreffen.


Dabei gehen Deutschlands eigene Verpflichtung und historische Lehre deutlich tiefer als die Frage, ob ein Konflikt die deutsche Sicherheit unmittelbar berührt. Der Völkermord des sogenannten Islamischen Staates an den Jesiden im Irak, Massaker an der Zivilbevölkerung in Mali oder die gezielte Vertreibung der Rohingya aus Myanmar gehen uns nicht primär wegen möglicher Fluchtbewegungen, eventueller Terrorismusgefahren für Europa oder humanitärer Kosten an. Sich für den Frieden in der Welt und die Würde aller Menschen einzusetzen, ist die Grundbedingung des deutschen Staates, wie sie das Grundgesetz nennt. Die historische Verantwortung Deutschlands nach Shoah und zwei Weltkriegen besteht nicht allein in Vergangenheitsarbeit und Antirassismus im Innern, sondern ist fest in seiner außenpolitischen Identität verankert.


Der pathetische Bezug auf Grundgesetz und deutsche Geschichte mag so manchem Realpolitiker schief erscheinen. Schwierigkeiten mit einer deutschen Führungsrolle einmal beiseite: Haben Interventionen und Stabilisierungsbemühungen der vergangenen Jahrzehnte nicht gezeigt, dass sich Demokratie und Menschenrechte nicht so einfach in autoritäre oder von Stammesbeziehungen geprägte Gesellschaften exportieren lassen? Gab es nicht gerade einen enormen Einsatz von Entwicklungsmitteln, Sicherheitskräften und Diplomatie in Afghanistan, wo jetzt die Taliban mit dem internationalen Truppenabzug Distrikt um Distrikt zurückerobern?


Natürlich ist es richtig, im demokratischen Diskurs den außenpolitischen Anspruch Deutschlands zu kalibrieren. Keiner schlägt die Trommel für eine Berliner Version einer neokonservativen Regimewandel-Agenda, wie sie seinerzeit die US-Regierung von George W. Bush vertrat. Demokratische Entwicklungsprozesse sind komplex und selten gradlinig. Allerdings wäre es zynisch, wenn die Bundesregierung ihren eigenen Einfluss negierte, wenn sie mit korrupten und putschanfälligen Regierungen zur Terrorismusbekämpfung zusammenarbeitet. Deutschland muss nicht immer alle Antworten haben, aber zumindest die richtigen Fragen stellen.


Wer präventiv handeln will, muss gestalten wollen

Gerade weil fragile Kontexte komplex sind und internationale Bemühungen kontraproduktiv sein können, leben sie von Innovation, Kreativität und Mut. „Für eine(n) neue(n) Kanzler(in) mit politischem Gestaltungsanspruch und Mut zu Weichenstellungen bietet gerade das Feld der Krisendiplomatie Ansatzpunkte für überfällige Veränderung“, schrieb Ekkehard Brose, Präsident der Bundesakademie für Sicherheitspolitik, auf dem PeaceLab Blog. Mehr als das negative Ziel, Krisen zu verhindern, die ja auch produktiv wirken können, sollte eine progressive Außenpolitik sich darum bemühen, Wandelprozesse konstruktiv zu begleiten.


Im Konzert mit seinen europäischen und internationalen Partnern hat Deutschland mehr Handlungsmöglichkeiten, als vielen vielleicht bewusst ist. In den vergangenen Jahren ist Deutschland zu einem der größten Geber in Krisenregionen aufgestiegen, oft in Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen. 2019 stellte die Bundesregierung laut OECD mehr zivile Mittel für Frieden und Stabilität bereit als die USA oder Großbritannien (nur die EU gab mehr). Damit gehen Steuerungsmöglichkeiten und diplomatische Zugänge einher. Mit seiner begrenzten Kolonialerfahrung, wirtschaftlichen Kraft und offenen Gesellschaft genießt Deutschland in vielen Ländern einen exzellenten Ruf. Die parteinahen Stiftungen und deutschen zivilgesellschaftlichen Organisationen greifen oft tiefer in ihre Gastgesellschaften ein, als Botschaften dies könnten, und bilden langfristige Beziehungen mit sozialen Bewegungen und Parteien aus.
Ende März 2021 veröffentlichte die Bundesregierung einen Zwischenbericht zur Umsetzung der Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“, in dem sie zahlreiche Aktivitäten in dem Bereich auflistet.


Fragiler Übergangsprozess in Sudan

Die Proteste, die im April 2019 den sudanesischen Präsidenten Omar al-Bashir zu Fall brachten und vier Monate später einen zivil-militärischen Übergangsprozess einleiteten, sind ein gutes Beispiel dafür, wie sich Deutschland präventiv gestaltend einbringen kann. In Khartum profitierte die Botschaft von den langjährigen Aktivitäten des Goethe-Instituts und der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES). Aktivistinnen, die Teil des „Young Leaders“-Programms der FES gewesen waren, nahmen führende Rollen in der revolutionären Bewegung ein.


Durch die guten Kontakte wussten die Diplomaten, dass zumindest von der Protestbewegung keine gewaltsame oder ideologische Eskalation zu erwarten war. Heiko Maas war der erste westliche Außenminister, der Anfang September 2019 die zivil-militärische Übergangsregierung traf. Im 30. Jahr nach der friedlichen Revolution in der DDR zogen die Diplomaten Parallelen zwischen der deutschen und der sudanesischen Erfahrung. So  gab es auch eine emotionale Verbindung zu der friedlichen, von jungen Leuten angeführten Protestbewegung mit ihrem Slogan „Freiheit, Frieden, Gerechtigkeit“.


Kurz nach dem Sturz Bashirs gründeten deutsche Diplomaten die „Friends of Sudan“ als informelle Kontaktgruppe, um das internationale Engagement mit der volatilen Situation eng abzustimmen. Im Juni 2020 richtete Deutschland eine virtuelle Partnerschafts- und Geberkonferenz mit und für Sudan aus, um Mittel für die Reformprozesse einzusammeln. Als nichtständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat verhandelte Deutschland zusammen mit Großbritannien die Einrichtung einer neuen politischen UN-Mission, die den Übergangsprozess seit Anfang 2021 begleitet und von dem Deutschen Volker Perthes geleitet wird.


Die deutsche Rolle in Sudan ist nicht ohne Schatten und Herausforderungen. Im Rahmen des Khartum-Prozesses, eines politischen Dialogs von Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten von Migration am Horn von Afrika, sprach die Bundesregierung auch mit der Bashir-Regierung darüber, Menschenschmuggel zu verhindern – was diese als diplomatische Aufwertung sah. Im Gegensatz zu anderen Staaten ernannte Deutschland keinen Sondergesandten für Sudan oder das Horn von Afrika, hat weiterhin sehr begrenzte diplomatische Kapazitäten und konnte die sudanesische Regierung nicht überzeugen, die Friedensmission UNAMID in Darfur über das Jahr 2020 hinaus zu belassen.


Der Übergangsprozess in Sudan bleibt fragil. Allein 2021 starben bereits mehrere hundert Menschen in Darfur bei Angriffen von Milizen und bewaffneten Auseinandersetzungen. Die Sicherheitskräfte könnten die ganze Macht an sich reißen. Doch aus einer islamistischen Diktatur, die Frauen, Minderheiten und Andersdenkende unterdrückte, eine Zeitlang internationalen Terroristen wie Osama Bin Laden eine Plattform bot und für Massaker an der Zivilbevölkerung und Bürgerkrieg mit Hunderttausenden Toten und Millionen Vertriebenen verantwortlich war, ist ein Stabilitätsanker für die Region geworden.


Deutschland kann nicht für sich in Anspruch nehmen, diese Entwicklung vorhergesehen oder herbeigeführt zu haben. Die Sudanesinnen und Sudanesen sind zu Recht stolz auf ihre „home-grown revolution“. Doch die Bundesregierung mobilisierte diplomatische Zusammenarbeit, finanzielle Unterstützung und politische Partnerschaft für einen neuen Sudan, um „alles (zu) tun, damit dieses historische Zeitfenster auch genutzt werden kann“, wie Bundeskanzlerin Angela Merkel bei ihrer Pressekonferenz mit Premierminister Abdulla Hamdok im Februar 2020 sagte. Dazu gehörte auch, Staaten wie die Vereinigten Arabischen Emirate oder Saudi-Arabien einzubinden, die eine reine Militärherrschaft in Khartum begrüßt hätten. Eine präventive Einstellung hilft dabei, die eigenen Hebel zu identifizieren und Partner zu mobilisieren.


Drei Weichenstellungen

Das Menschenwürdegebot des Grundgesetzes und die enge internationale Verflechtung Deutschlands verlangen nicht, dass die Bundesregierung jedem Diktator in die Parade fährt. Doch wer außenpolitisch gestalten will, wird im Bereich der Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung breite Möglichkeiten dazu finden. Drei Weichenstellungen in Politik und Gesellschaft können so ein Engagement weiter unterstützen.


Erstens braucht es möglichst differenzierte Analysen der Interessen, Anreize und Machtquellen der handelnden Akteure in Regierungen, bewaffneten Gruppen und deren gesellschaftlichem Umfeld. Gestaltungsmöglichkeiten entstehen dort, wo Handlungsspielräume klar werden, und seien sie noch so klein. Der nächste Außenminister oder die nächste Außenministerin sollte ihren Apparat anweisen, in Vorlagen häufiger mehrere Handlungsoptionen und nicht nur eine konsensuale Hausmeinung aufzuzeigen.


Zur Analyse gehört auch, politische Gewalt differenzierter zu betrachten. Es macht einen Unterschied, ob Gewaltakteure gezielt gegen die Zivilbevölkerung vorgehen, Gemeinschaften sich gegen Aggression verteidigen oder Bewaffnete direkt aufeinandertreffen. Eine Strategie zur Prävention von Massenverbrechen, wie sie die deutsche NGO Genocide Alert seit Jahren fordert, würde Beamtinnen und Beamten als auch Durchführungsorganisationen bei dieser Sensibilisierung helfen.


Zweitens sollte die Bundesregierung ihre Präventionsarchitektur stärken. Wenn die nächste Koalition einen nationalen Sicherheitsrat auf Kabinettsebene einrichtet, wie einige Parteien vorschlagen, sollte sie ihn eng mit Krisenpräventionsmechanismen verbinden. Dazu gehören regelmäßige Analysen von Eskalations- und Präventionsmöglichkeiten, flexibel einsetzbare Instrumente, ausreichend ausgestattete Auslandsvertretungen und Regionalreferate, ein effizienter Entscheidungs- und bürokratischer Eskalationsprozess sowie die regelmäßige Überprüfung und Reflexion des eigenen Ansatzes. Für alle Mechanismen sollten die zuständigen Ressorts konstruktiver zusammenarbeiten und Instrumente wie die gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung von Auswärtigem Amt und Bundesentwicklungsministerium weniger als bürokratische Pflichtübung sehen.


Der in den vergangenen Jahren eingeführte Prozess zur Krisenfrüherkennung bietet ebenfalls ressortgemeinsame Anknüpfungspunkte. Oft bestehen präventive Handlungsspielräume gerade in der Zusammenarbeit zwischen Ressorts, beispielsweise bei wirtschaftlichen Investitionen oder Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel. Zu all diesen Fragen sollte Deutschland eng mit seinen Partnern in EU, AU, UN und den USA zusammenarbeiten, die von ihren Erfahrungen mit dem Aufbau einer bürokratischen und operativen Präventionsarchitektur berichten können.


Drittens sollten die deutsche Zivilgesellschaft und die Bundesregierung konstruktiver in der Konfliktbearbeitung zusammenarbeiten. Sarah Brockmeier und Philipp Rotmann vom Global Public Policy Institute wiesen 2019 darauf hin, dass die Friedensbewegung stärker darauf dringen könnte, „den gesellschaftlichen Großkonsens für Friedensförderung und Krisenprävention in praktisches staatliches Handeln umzusetzen“, um jeden Handlungsspielraum auszunutzen. Umgekehrt tut sich die Bundesregierung mit ihrer zurückhaltenden Kommunikation des eigenen Konfliktengagements keinen Gefallen. Bundestag und Expertinnen und Experten sind mangels Informationen kaum in der Lage, die Aktivitäten der Bundesregierung eingehend zu bewerten – und letztlich wirklich konstruktive Vorschläge zu machen. Zu einer angemessenen Kommunikationsarbeit der Bundesregierung würde auch gehören, eigene Fehlschläge und bewusst in Kauf genommene Kosten des Krisenengagements offenzulegen. Der Zwischenbericht zu den Leitlinien geht darauf praktisch nicht ein.


Krisenprävention geht uns alle an


Ob seine Bürgerinnen und Bürger das wollen oder nicht, Deutschlands Einfluss in der Welt ist gewachsen. Je mehr nationalistische Stimmen bei seinen engsten Verbündeten Auftrieb gewinnen, desto weniger kann Deutschland sich auf Initiativen und Prioritäten seiner Partner verlassen. Eine präventive, gestaltende Außenpolitik darf sich nicht in Floskeln erschöpfen, sondern sollte jeden Spielraum nutzen, um menschliches Leid zu mindern.

Mehr als eine bürokratische Pflichtübung: Ressortgemeinsamkeit in der zivilen Konfliktbearbeitung

Im Rahmen des Leitlinienprozesses haben die Ministerien Schritte zur engeren Zusammenarbeit eingeführt. Trotz Verbesserungen hängen Umsetzung und Erfolg ressortgemeinsamer Abstimmung noch stark vom Willen der involvierten Personen ab. In der nächsten Legislaturperiode sollten Bundesregierung und Bundestag mehr integriertes Krisenengagement einfordern – und selbst vorleben.

Dieser Beitrag erschien am 28.4.2021 auf dem PeaceLab Blog.

Bekenntnisse zu gemeinsamen Zielen sind das eine, vertrauliche Zusammenarbeit das andere. Noch vor wenigen Jahren konnte man den Eindruck gewinnen, dass sich die Kernressorts der Konfliktbearbeitung Äußeres, Entwicklungszusammenarbeit, Verteidigung, Inneres und das Kanzleramt nicht die Butter auf dem Brot gönnten. Man konkurrierte um Partner, Aufmerksamkeit und Ressourcen und lud auch schon mal zu separaten Treffen mit den gleichen Themen am gleichen Tag ein.

Der Leitlinienprozess ist mit merklichen Fortschritten in der Ressortkooperation einhergegangen. Als Teil von neuen ressortgemeinsamen Strategieprozessen kommen die RessortvertreterInnen tatsächlich regelmäßig zu Abstimmungs- und Planungszwecken zusammen. Der am 31. März 2021 veröffentliche Zwischenbericht der Bundesregierung zur Umsetzung der Leitlinien erwähnt diese Mechanismen, allerdings ohne Daten zu liefern, um sie bewerten zu können. Wie ein genauerer Blick auf ein neues Abstimmungsinstrument zwischen AA und BMZ zeigt, gibt es weiterhin strukturelle Hindernisse für wirkliche Kohärenz. Guter Wille allein reicht nicht.

Krisen lassen sich nicht in Ressortkompetenzen aufteilen

Gewaltkonflikte und fragile Kontexte lassen sich nicht sauber in die Kompetenzen von Ministerien untergliedern. Deswegen ist es so wichtig, die eigenen Ansätze in der Konfliktbearbeitung gemeinsam zu entwickeln und ständig zu überprüfen. Was bürokratisch scheinen mag, ist tatsächlich der Raum, in dem unvermeidliche Zielkonflikte ausgetragen werden. Hier wird präventive Politik konkret. Um als einzelner Akteur in komplexen fragilen Kontexten eine signifikante Wirkung zu entfalten, kommt es darauf an, alle zur Verfügung stehenden Hebel, Anreize und Ansatzpunkte miteinander zu verbinden. Für lokale und internationale Partner ist es leichter, sich nur einmal mit Deutschland abstimmen zu müssen und nicht mit verschiedenen Ressorts. Umgekehrt können „schwierige Partner“ ein fragmentiertes Auftreten Deutschlands leichter für ihre Zwecke nutzen. Eine Zusammenarbeit der Ressorts ist deshalb unabdingbar.

Gewaltkonflikte und fragile Kontexte lassen sich nicht sauber in die Kompetenzen von Ministerien untergliedern.

Meine folgenden Aussagen stützen sich auf vertrauliche Gespräche mit Beteiligten aus den Ressorts und Durchführungsorganisationen sowie zentrale Dokumente. Eine systematische Begleitung der ressortübergreifenden Abstimmung könnte noch spezifischere Einblicke zu Tage fördern.

Zwischen ehrlichem Bemühen und Abwehrhaltung: gemeinsame Planung in AA und BMZ

Ein entscheidender Anstoß zur Zusammenarbeit war der starke Anstieg der Mittel in der zivilen Konfliktbearbeitung. Seit 2015 haben sich die drei Titel Übergangshilfe (BMZ), humanitäre Hilfe (AA) und Stabilisierung (AA) (insgesamt knapp 3,3 Milliarden Euro im Haushalt 2021) zusammen mehr als vervierfacht. Im Finanzministerium sorgte man sich um mögliche Doppelungen und Ineffizienzen, da AA und BMZ zunehmend mit den gleichen Umsetzungspartnern ähnliche Projekte förderten. Parallel zur Umsetzung der Leitlinien beauftragte das Bundeskabinett die drei Ressorts AA, BMZ und BMF 2017 daher mit einer sogenannten „Spending Review“. Der Abschlussbericht der drei Ressorts fand jedoch „keine praktisch handhabbaren Lösungsansätze“, um die Projektförderung von AA und BMZ im Krisenkontext abstrakt voneinander abzugrenzen. Daher einigte man sich darauf, sich enger abzustimmen.

Aus dieser Einigung entstand das Konzept „gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung“ (GAAP), das AA und BMZ im Mai 2019 beschlossen. Die beiden Ressorts wenden das GAAP-Verfahren laut Umsetzungsbericht derzeit für 16 Schwerpunktländer und bezüglich ihrer Unterstützung für die Afrikanische Union an. Für die Analyse teilen die zuständigen Länderreferate der beiden Häuser ihre eigenen Analyseprodukte. In jährlichen Planungstreffen legen sie auf Grundlage eines gemeinsamen Lagebilds Oberziele bezüglich des deutschen Interesses, des Bedarfes vor Ort sowie deutscher Einflussmöglichkeiten und Handlungsoptionen fest. Für konkrete Programme und Projekte tauschen AA und BMZ Projektskizzen aus. Eine zentrale Rolle für die Koordination der Projekte vor Ort übernehmen die Auslandsvertretungen. Im Gegensatz zu den überwiegend getrennt arbeitenden Ministerien in Bonn und Berlin haben die Botschaften integrierte Strukturen mit vom BMZ (und ggfs. weiteren Ministerien) abgeordneten VertreterInnen.

Insgesamt spricht der Bundesrechnungshof von einer „Abwehrhaltung“ der Ressorts, statt die zusätzlichen Steuerungsmechanismen als Gestaltungsmöglichkeit zu begreifen.

Bislang fällt die Zwischenbilanz zur Praxis des GAAP-Konzepts gemischt aus. Gesprächspartner in beiden Häusern heben ein ehrliches Bemühen der beteiligten Referate und Personen hervor, die Gemeinsamkeiten in den Vordergrund zu stellen. Doch der Erfolg des Austausches sei stark von den jeweils beteiligten Personen abhängig. Bei Ländern, zu denen es bereits eine intensive Zusammenarbeit gibt und sich die zuständigen BeamtInnen gut kennen, liefe es recht reibungslos (z.B. zu Irak und Nigeria). Andere sähen den Austausch eher als bürokratische Pflichtübung, die viel Zeit koste. Das zeigt sich auch an der zögerlichen Umsetzung: Das AA brauchte zehn Monate, um den GAAP-Beschluss in einem Runderlass intern aufzugreifen, während das BMZ die Liste seiner Partnerländer im Rahmen seines „BMZ 2030“-Konzepts ohne Einigung mit dem AA anpasste. Insgesamt spricht der Bundesrechnungshof von einer „Abwehrhaltung“ der Ressorts, statt die zusätzlichen Steuerungsmechanismen als Gestaltungsmöglichkeit zu begreifen.

Institutionelle, organisationskulturelle und konzeptionelle Unterschiede verhindern eine engere Zusammenarbeit

Das Grundgesetz sieht ein hohes Maß an Autonomie der MinisterInnen vor, die selbst für ihren Aufgabenbereich gegenüber dem Parlament verantwortlich sind. Die Bundeskanzlerin kann zwar über Meinungsverschiedenheiten ihrer KabinettskollegInnen entscheiden, aber nicht in deren Kompetenzbereich Maßnahmen ergreifen. MinisterInnen können ihren Spielraum durch „geschickten Umgang mit der Öffentlichkeit“ erhöhen, wie sogar die Seite der Bundesregierung schreibt. Die Entscheidung von Entwicklungsminister Gerd Müller im Februar 2020 nach einem Besuch eines Camps von Rohingya-Geflüchteten in Bangladesch die Entwicklungszusammenarbeit mit Myanmar einzustellen, ohne sich vorher mit dem Auswärtigen Amt zur politischen Einbettung abzustimmen, könnte man zum Beispiel einem entsprechenden Profilierungsanreiz zuschreiben.

Eine Folge der scharfen Trennung der Ressorts sind merkliche Unterschiede in der Organisationskultur und den Prozessen. Das BMZ ist es gewohnt mit Umsetzungspartnern zu operieren, während das AA nach dem Mittelzuwachs der letzten Jahre noch nach den effizientesten Verfahren sucht. Vorhaben des BMZ sind auf dessen Website für jedes Partnerland abrufbar; das AA hat bislang noch nicht einmal eine öffentlich verfügbare Strategie für seine Stabilisierungsprojekte. Der Elefant im Raum ist eine mögliche Zusammenlegung von AA und BMZ wie in anderen Ländern. In der Union kursieren bereits entsprechende Ideen. Besonders im BMZ gibt es erhebliche Bedenken, dass eine Zusammenlegung mit einem Bedeutungsverlust einer nachhaltigen Entwicklungszusammenarbeit einhergehen könnte. Großbritannien, das gerade seine Ministerien zusammenlegte und kurz darauf die Mittel für Entwicklungszusammenarbeit kürzte, erscheint als abschreckendes Beispiel.

Schließlich sind unterschiedliche Ziellogiken der zentralen Ansätze in Krisenkontexten in AA und BMZ ein weiterer Faktor, der engere Zusammenarbeit erschwert. Stabilisierung im Sinne des AA zielt darauf ab, politische Prozesse in Gewaltkonflikten zu beeinflussen und legitime politische Autoritäten zu stärken, häufig auf nationaler oder grenzüberschreitender Ebene. Im Zentrum stehen politische Opportunitäten und eine enge Steuerung mit hoher Flexibilität. Die strukturbildende Übergangshilfe des BMZ orientiert sich hingegen stärker an lokalen Bedürfnissen und will die Resilienz von Menschen in fragilen Kontexten fördern. Verbindlichkeit und Verlässlichkeit der Zusagen sind wichtiger als die kurzfristige Anpassung von Projekten.

Es braucht mehr politischen Druck zur Zusammenarbeit

Diese Hindernisse sind nicht unüberwindlich. Bundestag und Bundesregierung sollten mehr Anreize für ressortgemeinsames Handeln schaffen, nicht nur in der zivilen Konfliktbearbeitung.

Ein gemeinsamer Haushaltstitel für zivile Konfliktbearbeitung würde auf der institutionellen Ebene ansetzen, indem er ressortgemeinsame Analyse, Planung und Steuerung zur Voraussetzung für die Finanzierung von Projekten machen könnte. Um den laufenden Verständigungsprozess zwischen AA und BMZ in diesem Feld zu unterstützen, sollte so ein Fonds mit überschaubaren Mitteln starten und allmählich wachsen. Das primäre Ziel sollten politische Gestaltungsmöglichkeiten, nicht Kosteneffizienz wie beim Spending Review sein. Als Lehre aus einem ähnlichen Fonds in Großbritannien sollten die Ressorts transparent über die Mittelvergabe berichten und klare Standards für Wirkungsorientierung und Rechenschaftspflicht einführen.

Die unterschiedlichen Herangehensweisen lassen sich jedoch nicht durch Strukturreformen wegwischen. Ihnen zugrunde liegen zumeist echte Zielkonflikte in der Konfliktbearbeitung.

Politische Führung und integrierte Strukturen können dabei helfen, die unterschiedlichen Perspektiven und Kulturen einander anzunähern. Wichtiger als neue Institutionen ist hier vor allem eine Arbeitskultur des Miteinanders auf allen Ebenen. Die zuständigen MinisterInnen müssten Gemeinsamkeit bereits auf ihrer Ebene vorleben, zum Beispiel durch gemeinsame Reisen und Termine. Auf Arbeitsebene sollten die Ressorts die Erfahrungen mit dem Arbeitsstab Sahel, der derzeit einzigen integrierten Arbeitseinheit mit MitarbeiterInnen verschiedener Ressorts und Abteilungen, systematisch auswerten. Zudem sollten die Ressorts Auslandsvertretungen, denen als integrierte Einheiten eine entscheidende Rolle in der Ressortzusammenarbeit zukommt, mit mehr Personal ausstatten.

Die unterschiedlichen Herangehensweisen lassen sich jedoch nicht durch Strukturreformen wegwischen. Ihnen zugrunde liegen zumeist echte Zielkonflikte in der Konfliktbearbeitung. Hier braucht es vor allem Orte in der Bundesregierung, im Parlament und in der Öffentlichkeit, um diese Konflikte offenzulegen und Herausforderungen zu diskutieren. Der nächste Bundestag sollte dafür den bisherigen Unterausschuss für zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln aufwerten und den Austausch mit den anderen relevanten Hauptausschüssen stärken. Der neue Ausschuss sollte sich von der Bundesregierung regelmäßig berichten lassen, wie ihre ressorteigenen Instrumente sich ergänzen und abgestimmte Wirkungslogiken einfordern. Denn Krisenprävention funktioniert am besten gemeinsam.

Debunking Six Myths on Conflict Prevention

“There’s no glory in prevention”, one often hears in the debate on dealing with the corona pandemic: You don’t win elections with disasters that do not take place. This is not the only problem also for those aiming to prevent armed conflicts. It’s important to go beyond empty phrases though.

This text appeared on the website of Global Policy Journal on 3 December 2020. It is a translation of a piece originally published in Internationale Politik.

“Preventing crises is better than reacting to them. Who could doubt that?”

Quite a few people. That prevention is cheaper than reaction and intervention is one of the commonplaces popular in the UN Security Council or national parliaments. Who is not in favor of better early warning, early and anticipatory action and the use of civil means to prevent armed conflict? Especially since the best prevention against violent conflicts is a functioning state based on the rule of law that respects human rights, protects minorities, strives for social justice and enables equal participation in political decision-making.

But armed conflicts have the habit of breaking out in situations where these conditions are not present. Conflicts are usually based on tangible interests. Conflict parties resort to violence in pursuit of those interests. Things can escalate without the intention of any of the actors involved. Often, it is closed worldviews, authoritarian governments and a readiness to use violence that help to turn zero-sum politics into a confrontation that ultimately harms everyone.

When it becomes concrete, crisis prevention is highly controversial. In the United Nations, member states that want to protect the concept of sovereignty prevent early preventive action by UN country teams in fragile states. Germany exports weapons to authoritarian regimes and to fragile regions, even if these weapons end up in conflicts, as in the case of Libya, which the German government wants to bring to an end.

Crisis prevention has been a political endeavor from the outset. It cannot be pursued solely through technical cooperation and programmatic activities. It is always about the distribution of power, legitimacy and status issues. After all, prevention means intervening in the bargaining over power and positions. Conflict parties must be persuaded to either adapt their goals or the means by which they intend to achieve them.

“There’s no glory in prevention.”

That’s true, unfortunately. The observation making the rounds when it comes to fighting the corona virus has long been known in crisis prevention: The electorate rewards preventive policies less than reactive ones. Politicians are elected to deal with current problems that are already tangible. This also applies to foreign policy, even though it generally plays a minor roles in national elections.

Surveys show high approval rates for peace and prevention policies. But European voters won’t reward a concrete effort to calm tensions in a non-European country at the ballot box. In addition, it is usually difficult to attribute the success of prevention to individual measures taken by one actor, partly because sensitive negotiations usually take place in secret. If a foreign government should boast too much about having influenced political conditions in a third country, it could be counterproductive.

At the same time, it was not only the mass exodus to Europe in the years around 2015 that made it clear how much external crises and conflicts influence German and European domestic policy. But here, too, Europe’s policy is too often driven by short-term impulses such as sealing off borders or stabilizing more or less authoritarian regimes rather than by truly forward-looking policies.

The problem of the often invoked “political will” in international engagement can be seen precisely in how legitimate goals are weighed up when they compete. What to do when China, Europe’s most important trading partner, forces hundreds of thousands of its citizens into concentration camps in Xinjiang? How to deal with a government in Cairo that helps fight international terrorism but foments civil war in Libya? Clear principles are an important part of a preventive policy to find answers to such questions.

Coherence between different policy areas is therefore crucial. As long as crisis prevention remains its own niche rather than becoming an overarching priority, it will be difficult to win in balancing processes. Diplomatic pressure on governments to adhere to international human rights and peace agreements will fizzle out if bilateral cooperation in the areas of trade, investment, intelligence or development cooperation continues unabated. This is true both between different ministries and with close partners, for example in the EU.

Moreover, “political will” in democracies is not an abstract question for a political elite. Politicians are certainly aware when civil society movements are committed to certain issues. The “Fridays for Future” movement on the climate crisis is a good example of how commitment to a forward-looking policy can significantly increase its political relevance.

Chancellor Merkel astutely observed that only very few people in Germany had taken to the streets against the mass crimes in Aleppo, Syria, but hundreds of thousands protested against a free trade agreement with the USA. Those who call for preventive action in concrete situations, who organize themselves, write letters or go to demonstrations can attract political attention.

“When crises threaten to escalate into wars, it’s time for prevention.”

That’s too narrow. The idea that crisis prevention only takes place at a certain stage of a conflict, perhaps even thought of as a cycle or wave, is outdated. Especially in intra-state conflicts, the vast majority of conflicts worldwide, this linear idea of armed conflict does not correspond to the experience of the affected populations. For many people in marginalized or fragile regions, violence is an everyday phenomenon.

Moreover, wars themselves are extremely dynamic processes in which the level of violence fluctuates geographically and over time. For example, there are “islands of peace” in the midst of a war because some local communities manage not to join any of the parties to the conflict. Climatic conditions such as rainy and dry seasons, snow or heat make offensives easier or more difficult. During the rainy season, rebels need to take care of their fields or are slowed down on their advance by softened roads. Such factors offer opportunities to exert a moderating influence on the opponents.

After all, prevention not only aims to prevent armed conflicts, but also their further escalation. US President Barack Obama’s famous “red line” for Syria’s government not to use chemical weapons in the ongoing civil war was characterized by the idea that it would deter President Assad from using them. At the time, there was also criticism that Obama’s threat did not apply to mass violence against the civilian population with conventional weapons.

Preventing genocide and other mass crimes is a special concern of prevention, which also applies to ongoing armed conflicts. Institutions of international criminal law, such as the International Criminal Court in The Hague, not only pursue the goal of investigating past injustices, but also aim to influence the calculations of potential perpetrators worldwide, i.e. have a deterrent effect. However, once a mass crime has begun to unfold, the scope for action to contain it without military intervention is considerably reduced.

“We have known the instruments of prevention for a long time.”

That isn’t enough. It is a popular notion in ministries and international organizations that crisis prevention essentially consists of promoting projects that are tailored to the challenges of a specific context. For example, reforming police forces, improving the justice sector or local dialogue formats; projects such as those promoted by the German Federal Foreign Office as part of its civil prevention and stabilization work.

Such instruments can reduce social tensions and thus have a preventive effect – but this is not automatic. Police forces can be more effective, but continue to serve a repressive regime; courts can work more efficiently, but continue to be accessible only to a portion of the population; dialogue formats can function formally, but give impetus to radical demands when pluralistic forces are poorly organized.

As important as project work for peacebuilding is, it must never hide the fact that crisis prevention is not a technical or bureaucratic task, but a deeply political one. The relationship of communities among themselves and with the state, the network of different factions of a ruling elite or the relations between governments can be described approximately with the help of political science models and theories, but their protagonists retain their own will. Today, there is a growing realization that in fragile situations, “all good things” cannot be achieved simultaneously. It is a matter of balancing and setting priorities.

At its core, crisis prevention is not a collection of programmatic activities, but a matter of attitude. Preventive action is forward-looking, proactive and conflict-sensitive; it takes into account the effects of one’s own actions on the dynamics of a conflict. Although this insight is around 20 years old, the EU and other institutions continue to struggle with it.

Nevertheless, progress has been made. The World Bank, for example, is increasingly focusing on situations of fragility, conflict and violence, on which it adopted its first fully fledged strategy in 2020. Development cooperation and peace work are moving closer together.

If you want to engage in preventive activities, you first need a context and conflict analysis that is constantly updated. Which factors increase tensions, which limit them or promote the resilience of a socio-political system to internal and external challenges? What is the agenda of the main actors and what are their relationships with each other – not only at the national level, in the capital, but also with groups in other parts of the country and with international actors?

Before programmatic interventions take effect, diplomacy, the cultivation of networks and the use of relationships, remains the central instrument of prevention for governments and international organizations. Hands-on action is not made any easier when dealing with governments that are unwilling to reform or repressive. In the end, even the best programmatic offers to support police reforms or transitional justice are nothing more than that: proposals to which project partners may only react half-heartedly. While one partner ministry signs a cooperation agreement, sometimes other parts of the same government undermine progress on the same issue.

“In order to prevent crisis, it is mainly important to influence the actors on the ground.”

Not just. Many contributions to the political discourse on crisis prevention share an implicit dichotomy: “We” in Germany, in the EU, at the United Nations, take measures to prevent others from resorting to violence “on the ground”. In this way, violent tensions are primarily attributed to the parties involved, even if many apparently purely domestic political disputes have much to do with the international system or other governments.

German and European crisis prevention must take place on several levels and consider structural causes of conflict and their own role. The most important role in the prevention of violent crises is naturally played by the actors directly involved, the civil societies in which they are embedded, and their governments. But maintaining a peaceful society is a task for everyone. Polarization, discrimination, and poorly trained police forces are also present in rich countries – the wave of protests in the United States and around the world that followed the killing of George Floyd by a policeman in the summer of 2020 have seared such deep-seated problems in public memory.

And so, one insight from the past decades of international intervention in fragile contexts emerges: it is extremely difficult to permanently change a political and social system from the outside. Transformative change requires strong leadership from within society. It must be based on broad coalitions, on gradual reforms and on open dialogue with as many political forces as possible.

Two examples. In Afghanistan, after almost two decades of war, the USA and its allies had to realize that peace cannot be achieved without the Taliban. In contrast, the democratic transition process in Tunisia benefited from a strong commitment by the national dialogue quartet, which was able to achieve an understanding between Islamist and secular political forces. The Quartet, which consisted of the trade union federation, the trade and industry federation, the Tunisian League for Human Rights and the Association of Lawyers, was awarded the Nobel Peace Prize in 2015.

Nevertheless, international actors continue to play a key role in crisis prevention. At the structural level, they can work for an international order which promotes cooperation and where global problems such as the climate crisis or Covid-19 are tackled jointly.

They can influence other states that support parties to the conflict and, for example, decide and enforce arms embargoes through the UN Security Council. This was the basic idea of the Berlin Process on Libya. However, Europeans found it difficult to impartially sanction violations of the arms embargo.

Other international instruments include early warning systems of regional organizations, such as those created by the Economic Community of West African States (ECOWAS), preventive diplomacy and mediation by the African Union, UN blue helmet missions, election monitoring by the OSCE, and independent monitoring of peace agreements, as in Mali.

Such approaches are most effective when international, regional, state and local actors work together to strengthen peace capacities and neutralize risks at their respective levels.

“Politicians need earlier warnings of crises.”

More to the point: they need to organize early warning better. And show leadership themselves. One of the oldest calls for prevention is for more effective early warning that leads to decisive action. Although there are now plenty of good analyses of fragile situations around the world, there are many cases where decision-makers are hesitant to act.

And that has not so much to do with whether warnings are issued early, but rather with how warnings are formulated. Politicians want to be convinced that their actions can help counter risks effectively. To do this, warnings must be specific and actionable. The credibility of sources and evidence also plays an important role – decision-makers are more likely to believe political buddies who can report on their impressions during a visit to the affected country than external experts whose organizations they do not know.

In any case, prevention rarely depends on the one warning to set off the one decisive action. Rather, international organizations and national governments need institutional mechanisms to regularly discuss risk factors, including with non-governmental experts. Participants should be empowered to take action themselves before they need to pass on decisions to a higher hierarchical level. At the United Nations Secretariat, such meetings have been held for years.

Early crisis prevention does not require high-level political attention at all times. Embassies, UN or non-governmental organizations that have a permanent presence in fragile states can often send signals on their own accord to political opponents in the host country, strengthen civil society groups or promote the establishment of independent institutions such as national human rights commissions.

But to have the courage to raise uncomfortable issues, diplomats must have the backing of their superiors. Internal coherence and consistency are also needed. Ambitious rhetorical commitments to preventive policy are not enough; decision-makers must be measured by their action in concrete cases.

For example, as part of his “Human Rights up Front” initiative, UN Secretary-General Ban Ki-moon called on his staff to be guided by principles and values when dealing with systematic human rights violations. Ban failed to support a human rights-based approach, however, when the UN development program and the political side of the United Nations contested the direction of UN policy on Myanmar. He did not decide the internal dispute between the two sides.

Leadership and sensitive mediation are indispensable in order to decide conflicts between the legitimate goals of different departments or parts of an organization. In addition to an open organizational culture, good preparation also includes flexible financing instruments, the ability to quickly dispatch qualified personnel, and the willingness to constantly question one’s own analyses.

Scenarios based on drivers of different futures have proven to be helpful, if they are specifically tailored to a context. A diverse composition of the scenario teams is important in order to question established assumptions. The Covid-19 crisis shows how quickly such assessments can be overtaken by reality.

An International Partnership for Sudan’s Transition

Mobilizing Support, Preventing Instability

Video frame from the Sudan Partnership Conference held online on 25 June 2020.

This DGAP Policy Brief was published on 26 June 2020.

Germany has helped lead efforts to mobilize international support for Sudan’s transition process since President al-Bashir was ousted last year. To be successful, Germany and its partners must deliver on their promises to support the transitional government’s economic reforms with substantial aid. They should keep Sudan’s diverse partners aligned while broadening their outreach. Sudan is thus a test case for how much political capital Germany will spend on its stated objective of conflict prevention

Key Facts

Although Sudan’s transition process is a tremendous opportunity for sustainable peace and long-term democratic transformation, the collapse of the transitional government – resulting in a return to military rule and large-scale political violence – remains possible.
Currently, Sudan’s economic crisis represents the greatest danger to the transition process. Grievances resulting from spiraling inflation and increasing food insecurity undermine the domestic legitimacy of the transitional authorities.
Sudan’s transitional government has recently initiated important economic reforms, including a cash-transfer system to offset macroeconomic adjustments. Donors have long requested such groundwork before they mobilize further aid.
Germany should ensure that international support responds to the demands of Sudan’s vibrant civil society and is based on the expectation that the civil-military coalition government sticks to the 2019 constitutional declaration.
Read the full policy brief on this link.

Krisenprävention jetzt: Eine Geberkonferenz für den Sudan

Diesen Beitrag schrieb ich mit Philipp Jahn (FES Khartum). Er erschien als DGAP-Kommentar am 15. Mai 2020 und auf Arabisch in Altayar im Sudan am 20. Mai 2020.

In der Corona-Krise stehen viele Staaten unter Druck. Wie unter einem Brennglas geschärft werden Risiken für Gewalt, Instabilität, staatliche Machtlosigkeit und Repression sichtbar. Die Situation im Sudan, wo massenhafte Proteste im vergangenen Jahr Präsident Bashir nach 30 Jahren Diktatur stürzten, zählt dazu. Deutschland wird Ende Juni eine internationale Partnerschaftskonferenz für den Sudan ausrichten. Im Sinne einer strategischen Außenpolitik sollte die Bundesregierung dabei internationale Erfahrungen berücksichtigen und ein Leitmotiv definieren: Krisenprävention.

Sudans Wirtschaft steckt in einer tiefen Krise. Bashir hatte versucht, sich mit massenhaften Ausgaben und Privilegien für den Sicherheitssektor an der Macht zu halten – am Ende vergeblich.


TIEFE WIRTSCHAFTSKRISE NAGT AN DER ÜBERGANGSREGIERUNG 

Die Not ist groß. Die Hyperinflation frisst die zu geringen Löhne auf, viele Sudanesen können sich selbst die hochsubventionierten Güter des täglichen Gebrauchs nicht mehr leisten. Fast ein Viertel der Bevölkerung ist auf humanitäre Hilfe angewiesen. Der sudanesische Staat kann die sich ausbreitende Krise nicht abwenden: Die Staatskasse ist leer. Die letzten Devisenreserven wurden für teure Subventionen von Kraftstoffen, Weizen, Medizin und andere Güter ausgegeben, die zum Großteil importiert werden. Corona verschlimmert die Krise. Sudan hat 90 bestätigte Covid-19 Todesfälle, aber für die über 42 Millionen Sudanesen gibt es weniger als 200 Intensivbetten. Es droht der Kollaps des Gesundheitssystems. Anhänger des alten Regimes und Mitglieder der Sicherheitskräfte bringen sich in Stellung, um die wachsende Unzufriedenheit der Bevölkerung auszunutzen.

Die Übergangsregierung hat in den vergangenen Wochen begonnen, ein weitgehendes wirtschaftliches Reformprogramm auszurollen. Löhne in der öffentlichen Verwaltung wurden um über 500 % erhöht, Zollschlupflöcher geschlossen und Planungen für ein soziales Sicherungssystem begonnen. Zur Finanzierung dieser Reformen braucht die Regierung internationale Unterstützung. Diese zu besorgen, wird im innersudanesischen Machtgefüge weitgehend als Verantwortung des international gut vernetzten Premierministers Abdalla Hamdok gesehen. Eine Geberkonferenz, begleitet von glaubwürdigen Reformen, würde die zivile Seite gegenüber dem Sicherheitssektor stärken, auch wenn sie nicht alle Probleme des Übergangsprozesses lösen kann.


EINE GEBERKONFERENZ IST FOLGERICHTIG 

Eine Geberkonferenz zur Finanzierung des Reformprogramms im Sudan ist bereits seit längerem geplant, doch bislang konnte sich kein Gastgeber finden. Deutschland hat eine herausragende Rolle für den Übergangsprozess gespielt. Es hat die diplomatische „Friends of Sudan“ Gruppe mitgegründet, aufbauend auf Mediationsbemühungen in Darfur. Außenminister Maas war der erste hochrangige internationale Besucher bei der Übergangsregierung im September 2019, gefolgt von Entwicklungshilfeminister Müller und Bundespräsident Steinmeier Anfang 2020. Es ist folgerichtig, eine Partnerschaftskonferenz auszurichten – zusammen mit der EU, den UN und Sudan.


INTERNATIONALE LEHREN 

Die Bundesregierung muss jedoch Acht geben, die von ihr selbst geschürten Erwartungen auch zu erfüllen. Vier Aspekte gilt es dabei besonders in den Blick zu nehmen.

Erstens sollte die Geberkonferenz der Komplexität der Situation im Sudan Rechnung tragen. Humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit, Friedenskonsolidierung und makroökonomische Stabilisierung müssen miteinander als „Nexus“ vereinbart werden, trotz unterschiedlicher Finanzierungs- und Steuerungsmechanismen. Andernfalls besteht die Gefahr, dass Ressorts nur nach den jeweiligen Logiken dieser Mechanismen arbeiten. Ein übergreifender Fokus auf Krisenprävention würde beispielsweise untermauern, dass Sudans Wirtschaft dringend Stabilisierungsmaßnahmen braucht, damit der Übergangsprozess ein Erfolg wird.

Mangelnde Transparenz und Mitsprache könnten die Legitimität des Konferenzergebnisses gefährden.

Zweitens sollte die Bundesregierung zusammen mit ihren internationalen Partnern wie den Vereinten Nationen eine möglichst breite Konsultation zur Begleitung der Konferenz sicherstellen. Während der Austausch auf zwischenstaatlicher Ebene bereits eng verzahnt ist, kommt es darauf an, auch zivilgesellschaftliche und andere nicht-staatliche Akteure im Sudan und in der sudanesischen Diaspora zu berücksichtigen. Mangelnde Transparenz und Mitsprache könnten die Legitimität des Konferenzergebnisses gefährden. Statt weitreichender Reformen finanziert durch die Geber droht dann die nächste Staatskrise.


DEUTSCHLANDS BEITRAG 

Drittens muss Deutschland seine eigenen Ansätze stärker bündeln und vernetzen, sind doch die eigenen diplomatischen Kapazitäten knapp. Die Botschaft in Khartum verfügt über einen exzellenten Ruf, das gesamte Führungspersonal wird die Botschaft jedoch im Rahmen der Rotation im Sommer verlassen. Gleichzeitig haben Goethe Institut und Friedrich-Ebert-Stiftung mit ihren Büros in Khartum hervorragende Kontakte in die Protestbewegung. Die deutsche staatliche Entwicklungshilfe ist in mehreren Regionen des Sudan mit insgesamt über hundert Mitarbeitern aktiv. Die Max-Planck-Stiftung unterstützt die Bemühungen zu einer neuen Verfassung. Siemens investiert in den Energiesektor im Sudan. Hier braucht es mehr Austausch und Koordination in Vorbereitung der Geberkonferenz.

Zuletzt wird die Glaubwürdigkeit der Bundesregierung als Gastgeberin von ihrem eigenen finanziellen Beitrag abhängen. Auch hier kommt es auf vernetztes Denken an. Bereits im Februar versprach Entwicklungsminister Müller 80 Millionen Euro, um Landwirtschaft, Good Governance, Energie und Ausbildung zu fördern. Diese Mittel werden aber erst mittel- bis langfristig wirken. Zuerst muss die Wirtschaftskrise gestoppt werden. Deutschland sollte Wege finden, sich substanziell an einem Geberfonds zur Stabilisierung der sudanesischen Wirtschaft insbesondere durch ein Familienunterstützungsprogramm zu beteiligen.

Die Corona-Krise scheint innersudanesische Entscheidungsprozesse beschleunigt zu haben. Deutschland hat die Chance, einen gewichtigen Beitrag für Sudans Weg zu nachhaltiger Stabilität und einer offenen Gesellschaft zu leisten. Das dafür nötige vernetzte Handeln wäre auch ein Zeichen für eine strategischere deutsche Außenpolitik.

Sahelpolitik: Wege aus der Alternativlosigkeit

Dieser Beitrag erschien in der Zeitschrift Internationale Politik 2/2020.

In den vergangenen Monaten häufen sich die schlechten Nachrichten aus der Sahelzone. Entführungen, Terroranschläge und Angriffe auf Militärcamps halten die Bevölkerung, Sicherheitskräfte und Regierungen in Atem. Mehr als 4000 Menschen wurden vergangenes Jahr getötet. Das internationale Engagement hat es nicht vermocht, die Verschärfung der Sicherheitssituation zu stoppen: Zeit zum Umdenken, auch für Deutschland.

Drei problematische Annahmen

Derzeit verfolgt das internationale Engagement in der Sahelzone diverse Ziele: den Terrorismus bekämpfen, Sicherheitskräfte ausbilden, die Umsetzung des Friedensabkommens unterstützen und Entwicklung fördern, einschließlich in guter Regierungsführung, bei der Aufarbeitung von Kriegsverbrechen und Dezentralisierung helfen. Drei wichtige Annahmen, die mit diesen Zielvorgaben zusammenhängen, gehören auf den Prüfstand.

Da ist zunächst der Fokus auf der Terrorismusbekämpfung und den dschihadistischen Gruppen. Es ist richtig, dass sich verlustreiche Anschläge auf die Zivilbevölkerung wie auch auf Militärcamps weiter ausbreiten. Doch in der Regel ist der Dschihadismus nicht das Kernproblem. Er ist vielmehr ein Symptom des gestörten Verhältnisses zwischen dem Staat und seinen Bürgerinnen und Bürgern. In Mali erleben die Menschen einen Staat, der seit Jahrzehnten hohe Summen von Entwicklungsgeldern erhält, aber wenig davon in Schulen, Krankenhäuser, Straßen und Märkte in Randregionen investiert. Vor der Krise 2012/13 galt Mali als „donor darling“, der gut mit der Gebergemeinschaft zusammenarbeitete. Nur leider war für die Opposition in der malischen „Fassadendemokratie“ kaum Platz, wie die Autorin Charlotte Weidemann ausführlich beschreibt. Damals wie heute scheuen Geber davor zurück, strukturelle Reformen einzufordern, in der Sorge, den schwachen Staat zu überfordern.

Die zweite problematische Annahme betrifft den Sicherheitssektor. Es stimmt, dass die Sicherheitskräfte der G5-Staaten (Mauretanien, Mali, Niger, Burkina Faso und der Tschad) kaum in der Lage sind, die Bevölkerung vor bewaffneten Gruppen zu schützen. Doch mindestens genauso wichtig wie eine effektive Kampftruppe ist deren Akzeptanz in der Bevölkerung. Ausbildung und Ertüchtigung, die die Bundeswehr in Mali und Niger leistet, laufen ins Leere, wenn sie nicht eng mit einer strukturellen Reform des gesamten Sicherheitssektors verbunden sind. Das bedeutet: mehr Transparenz, parlamentarische Kontrolle und Repräsentanz der Bevölkerung in ihrer ganzen Vielfalt. Denn bislang klagen die deutschen Soldatinnen und Soldaten über ungeeignete Kandidaten für die Lehrgänge. Mit begrenztem Ausbildungserfolg werden die Lehrgangsteilnehmer sofort an die Front geschickt, ohne aus Sicht der Ausbilder bereit für den Kampfeinsatz zu sein. Die Folge sind hohe Verluste der malischen Armee, Proteste der Angehörigen und ein Rückzug von Armeeposten, die zu halten zu gefährlich geworden ist.

Drittens lassen sich die bewaffneten Gruppen nicht allein mit militärischen Mitteln besiegen. Natürlich gibt es ideologisch motivierte und entschlossene Anführer und Mitglieder der dschihadistischen Gruppen. Doch Befragungen ehemaliger Kämpfer zeigen, dass viele junge Männer diesen Gruppen nicht primär aus ideologischen Motiven beitreten, sondern aus einer Kombination aus Selbstschutz, Opportunismus und sozioökonomischen Gründen. In manchen Gegenden sorgen dschihadistische Gruppen für ein brutales, aber besser geregeltes Leben als vorher. Forderungen nach einem Dialog religiöser Führer gibt es mindestens seit einer nationalen Konferenz 2017. Auch im „inklusiven nationalen Dialog“ in Mali Ende 2019 tauchten die Forderungen wieder auf. Frankreich blockierte entsprechende Bemühungen erst, 2020 nimmt die malische Regierung sie nun wieder auf.

Mehr Flexibilität wagen

Die aktuelle Überprüfung der Mandate für die internationalen Missionen der Vereinten Nationen und der Europäischen Union in Mali sowie der deutschen Beiträge dazu bietet eine Gelegenheit, die Politik den veränderten Annahmen anzupassen.

Die Gebergemeinschaft muss sich stärker um einen robusten politischen Dialog mit den G5-Staaten bemühen. Klassische Konditionalisierung von Entwicklungszusammenarbeit mag schwieriger geworden sein, weil mit China oder Saudi-Arabien Geber auf die Bühne getreten sind, die keine strukturellen Reformen verlangen. Solange Terrorismusbekämpfung und Migrationskontrolle die ausschlaggebenden Motive für die Europäer sind, werden autoritäre Regime wie im Tschad und Niger oder angeschlagene Demokratien wie in Mali stets am längeren Hebel sitzen. Teilweise müssen die Geber aber auch kreativer werden, um schneller und agiler unter gefährlichen Bedingungen Projekte zu finanzieren. Die Idee eines speziellen Fonds der Sahel-Allianz geht in diese Richtung, genauso wie die zivilen Stabilisierungsprojekte des Auswärtigen Amts.

Die EU sollte die Ausbildungsmission EUTM Mali anpassen. Ausführlichere Lehrgänge können zu einer fundierteren Ausbildung führen. Dafür müsste die EU akzeptieren, dass eine effektive Ausbildung und Reform der malischen Streitkräfte ein langfristiges Engagement verlangen. Die Ausbildung der EU und die bilaterale Ertüchtigung durch die Bundeswehr können überdies als Hebel genutzt werden, um eine stärkere Transparenz und Korruptionsbekämpfung in der Armee einzufordern. Derzeit weigert sich das malische Verteidigungsministerium, offizielle Zahlen über die Größe der Armee und Verteilung nach Dienstgraden bekanntzugeben. Angesichts europäischer Überlegungen, auch in Burkina Faso auszubilden, sind solche Lehren besonders wichtig.

Zuletzt sollten die europäischen Regierungen die zarten Pflanzen des Dialogs mit den dschihadistischen Gruppen in Mali respektieren. Die UN-Friedensmission MINUSMA unterstützt in ihren Einsatzgebieten darüber hinaus Konsultationen mit lokalen Gemeinschaften, gerade auch über ethnische Grenzen hinweg. Sie plant, die Präsenz der Mission in der Fläche zu verbreitern. Dafür benötigt sie jedoch schwer verfügbare Hochwertfähigkeiten wie zusätzliche Helikopter. Deutschland könnte hier helfen.

Mehr Selbstbewusstsein gegenüber Partnern

Die beschriebenen Kursänderungen verlangen ein aktiveres Auftreten gegenüber Deutschlands Partnern sowohl in der Region als auch in Europa. Insbesondere Frankreich gegenüber sollte die Bundesregierung mehr Eigenständigkeit entwickeln. Frankreichs Erfahrung, Netzwerke und Interessen in der Sahelzone erzeugen ein strukturelles Ungleichgewicht in der Partnerschaft mit Deutschland. Erst Anfang Januar 2020 überraschte Präsident Emmanuel Macron Berlin mit der Erklärung von Pau, in der von einer „Koalition für den Sahel“ die Rede ist – eine von zahlreichen internationalen Initiativen in der Region. Ein zusätzlicher deutscher Beitrag für MINUSMA könnte es der Bundesregierung auch leichter machen, bei ihrem „Nein“ zur französischen Initiative „Takuba“ für die Ausbildung von Spezialkräften einschließlich Begleitung im Einsatz zu bleiben. Gute Freunde müssen sich auch in die Augen schauen können, wenn sie anderer Meinung sind, und im Zweifel für die eigene Position werben.

Deutschland genießt weiterhin einen recht guten Ruf in der Sahelregion. Es wird Zeit, dieses politische Kapital effektiver einzusetzen.  

Rethinking Germany’s Sahel Policy

Germany needs to change its approach to the Sahel region. That means rethinking its assumptions, being more flexible, and standing up for itself when it comes to its international partners.

This text was published in the Berlin Policy Journal on 17 February 2020.

In recent months, there has been a steady stream of bad news from the Sahel region of Africa. Kidnappings, terrorist attacks and assaults on military camps keep the population, security forces and governments on high alert. More than 4,000 people were killed last year. International engagement has not been able to prevent a deterioration of the security situation: it’s time for a rethink, and that includes Germany.

At present, international engagement in the Sahel is pursuing several objectives: fighting terrorism, training security forces, supporting the implementation of the peace agreement in Mali, and promoting development, including good governance, transitional justice, and decentralization.

Altering Assumptions

Three important assumptions related to these objectives need to be put to the test. First, there is the focus on counterterrorism and jihadist groups. It is true that attacks on the civilian population as well as on military camps continue to spread and cause high levels of casualties. But jihadism is not the core problem. It is rather a symptom of the dysfunctional relationship between the state and its citizens. In Mali, people are experiencing a state that has received large sums of development aid for decades, but that has invested little of it in schools, hospitals, roads and markets in peripheral regions.

Before the crisis of 2012/13, Mali was considered a “donor darling” that worked well with the donor community. Unfortunately, there was hardly any room for the opposition in Mali’s “facade democracy,” as author Charlotte Weidemann describes in detail. Then as now, donors shy away from demanding structural reforms, worried that they might overburden a weak state.

The second problematic assumption concerns the security sector. It is true that the security forces of the G5 states (Mauritania, Mali, Niger, Burkina Faso and Chad) are hardly in a position to protect the population from armed groups. But at least as important as having an effective combat force is its acceptance by the population. The training and capacity-building provided by the Bundeswehr in Mali and Niger will have little effect unless it is closely linked to structural reforms of the entire security sector.

This means greater transparency, parliamentary control and representation of the population in all its diversity. There is a reason why German soldiers have been complaining about unsuitable candidates for the courses provided by the EU Training Mission in Mali. With limited training success, course participants are immediately sent to the front unprepared for combat operations from the instructors’ point of view. The result is the high losses suffered by the Malian army, protests by relatives, and a withdrawal of army posts that have become too dangerous to hold.

Third, the armed groups cannot be defeated by military means alone. Yes, there are some ideologically motivated and determined leaders and members of the jihadist groups. But surveys of former fighters show that many young men join these groups not primarily for ideological motives but for a combination of self-protection, opportunism and socio-economic reasons. In some areas, jihadist groups ensure a brutal but better regulated life than before.

Demands for a dialogue between religious leaders have been around at least since a national conference in 2017, and they also resurfaced in the “inclusive national dialogue” in Mali at the end of 2019. France blocked such efforts in 2017, but in 2020 the Malian government has announced that it will take them up again.

Be More Flexible

The current review of the mandates for the international missions of the United Nations and the European Union in Mali and of German contributions to them provides an opportunity to adapt international policy to these changing assumptions.

The donor community must make greater efforts to establish a robust political dialogue with the G5 countries. The traditional conditionalization of development cooperation may have become more difficult because, with the rise of countries like China or Saudi Arabia, there are now more donors that don’t demand structural reforms.

As long as counterterrorism and migration control are the decisive motives for Europeans, authoritarian regimes such as in Chad and Niger or ailing democracies such as in Mali will always be able to resist pressure. In some cases, however, donors will also have to become more creative in order to finance projects more quickly and with more agility under dangerous conditions. The Sahel Alliance’s plans for establishing a special fund are a step in the right direction, as are the civilian stabilization projects funded by Germany’s Foreign Office.

The EU should adapt the EU Training Mission Mali. More extensive and detailed training courses can provide a more solid result. In return, the EU would have to accept that the effective training and reform of the Malian armed forces requires a long-term commitment. Moreover, EU training and bilateral training by the Bundeswehr can be used as leverage to call for greater transparency and to fight corruption in the armed forces. At present, the Malian Ministry of Defense refuses to publish official figures about the size of the army and distribution of ranks. In view of the fact that Europe is considering  the extension of the training mission to Burkina Faso as well, such lessons are particularly important.

Finally, European governments should respect the delicate efforts towards opening a dialogue with jihadist groups in Mali. The UN peace mission MINUSMA also supports consultations with local communities in its areas of operation, particularly across ethnic boundaries. It plans to expand the Mission’s presence. To do so, however, it needs high-value capabilities such as additional helicopters that are difficult to obtain. Germany could help here.

More Confidence with Partners

The course corrections described above require a more active approach by Germany towards its partners both in the region and in Europe. The German government should develop more confidence vis-à-vis France in particular. France’s experience, networks and interests in the Sahel create a structural imbalance in the partnership with Germany.

It was only at the beginning of January 2020 that President Emmanuel Macron surprised Berlin with the Pau Declaration, which speaks of a “Coalition for the Sahel”—one of numerous international initiatives in the region. An additional German contribution to MINUSMA,  the UN peacekeeping mission in Mali, could also make it easier for the German government to stand by its “No” to the French “Takuba” initiative for the training of special forces, including mentoring in the field. Good friends must also be able to look each other in the eye when they disagree and, in case of doubt, promote their own position.

Germany continues to enjoy a fairly good reputation in the Sahel region. It is time to use this political capital more effectively.

Wahlen in Sri Lanka: Das Reformfenster schließt sich

Krisenprävention bedeutet, Länder, die sich in einem Übergang von Krieg und Gewaltherrschaft befinden, bei Reformprozessen zu unterstützen. Dies ist in Sri Lanka nur begrenzt gelungen – die mögliche Rückkehr eines nationalistischen Präsidenten bei den Wahlen am 16. November steht bevor. Die Bundesregierung sollte nun Lehren aus den Erfahrungen der letzten fünf Jahre ziehen.

Poster mit Präsident Sirisena und Premierminister Wickremesinghe, Februar 2018.

Dieser Beitrag erschien am 14.November 2019 auf dem PeaceLab Blog.

Über 250 Tote und mehrere hundert Verletzte: die Terroranschläge vom Ostersonntag 2019 in Sri Lanka erregten weltweite Aufmerksamkeit. Mittlerweile ist bekannt, dass die Sicherheitsbehörden zahlreiche Hinweise auf die Täter im Vorfeld ignorierten, nicht zuletzt aufgrund der Zerstrittenheit politischer Kräfte an der Staatsspitze. Die Anschläge wurden in Sri Lanka geplant, finanziert und organisiert – auch wenn ISIS die Inspiration und globale Vermarktung lieferte. Das dysfunktionale politische System erwies sich als Gefahrenfaktor für sri-lankische Bürgerinnen und Bürger sowie ausländische Touristen. Im Nachgang der Anschläge folgten Übergriffe gewalttätiger Mobs auf Muslime. Präsident Maithripala Sirisena heizte die Stimmung weiter an, indem er einen bekannten Scharfmacher begnadigte, der sich direkt anti-muslimischen Protesten anschloss.

Die Gewalt in Sri Lanka zeigt, welch hohe Risiken mit Übergangsprozessen nach Krieg und autoritärer Herrschaft verbunden sind. Die Bundesregierung hat sich in den Leitlinien vorgenommen, eine Außen- und Sicherheitspolitik zu betreiben, die Krisen und massenhafte Gewalt verhindern will. Deutschland und die EU haben den Reformprozess in Sri Lanka führend diplomatisch und wirtschaftlich begleitet. Auch wenn die Hauptverantwortung für mangelnde Reformen bei der sri-lankischen Regierung liegt, haben deutsche und europäische Diplomatinnen und Politiker nicht immer ausreichend Anreize für sichtbare Reformen gesetzt. Vor allem müssen sie sich nach dem Chaos in der sri-lankischen Regierung auf die Rückkehr eines ihnen gegenüber skeptisch eingestellten Nationalisten einstellen.

Das Wiedererstarken der Nationalisten ist eine Gefahr für das Land

Am 16. November sind die Bürgerinnen und Bürger Sri Lankas zur Wahl eines neuen Präsidenten aufgerufen. Sirisena tritt nicht wieder an. Der Favorit ist Gotabaya Rajapaksa, ein Bruder von Mahinda Rajapaksa, der von 2005 bis 2015 Präsident war. Der ehemalige Verteidigungsstaatssekretär verspricht „nationale Sicherheit“, eine „disziplinierte“ Gesellschaft, und eine größere Nähe zu China, von dem sich die aktuelle Regierung abgewandt hatte. Sein Hauptgegner ist Sajith Premadasa, stellvertretender Führer der United National Party (UNP) und Wohnungsminister der aktuellen Regierung. Der Sohn eines früheren Präsidenten verspricht vor allem soziale Wohltaten. Die exekutive Macht des Präsidenten will er nicht antasten, redet aber von mehr Dezentralisierung und „sauberer Politik“.

Ein Sieg Rajapaksas würde eine ernsthafte Gefahr für Rechtstaatlichkeit, Menschenrechte und das Verhältnis der Volksgruppen in Sri Lanka darstellen. Während der Amtszeit seines Bruders Mahinda (und möglichem neuen Premierministers nach einer Parlamentswahl in wenigen Monaten) wurden weiße Vans zum Symbol eines übergriffigen Sicherheitsapparats, welcher Menschen einschüchterte, überwachte, einsperrte, folterte oder sogar für immer verschwinden ließ. Als Verteidigungsstaatssekretär unter seinem Bruder pflegte Gotabaya Rajapaksa  ein enges Verhältnis zu radikalen buddhistischen Organisationen, die muslimische und christliche Einrichtungen angriffen. Bekannte Journalisten wurden auf offener Straße ermordet. Hinweise, die auf eine von Gotabaya kontrollierte Einheit des militärischen Geheimdiensts deuteten, führten zu einer Anzeige gegen Rajapaksa in den USA, deren Staatsbürgerschaft er zum Zeitpunkt der Tat besaß. Entsprechend diesem früheren Verhalten wäre unter einer Präsidentschaft Rajapaksas auch ein deutlich schärferes Auftreten gegenüber westlichen Staaten zu erwarten – Sri Lanka wäre kein zuverlässiger Partner in multilateralen Gremien mehr. Das Fenster für staatliche Reformen würde sich vollends schließen. Das Risiko von Gewalt und Gegengewalt würde weiter steigen.

Regierungsinterne Spannungen unterminierten die gewünschten Reformprozesse

Rajapaksa werden gute Chancen eingeräumt, weil der gegenwärtige Präsident Sirisena und die Regierung unter Premierminister Ranil Wickremesinghe viele Erwartungen enttäuscht haben. Die Regierung der „nationalen Einheit“, eine Art große Koalition Sri Lankas, hatte bei ihrer Wahl 2015, unterstützt von nationalen Minderheiten, Hoffnungen auf weitreichende Reformen geweckt. Eine breite Regierungsmehrheit und gesellschaftliche Unterstützung nährten die Hoffnung, sie würde die Ursachen der Konflikte, welche Sri Lanka seit Jahrzehnten zerreißen, beherzt angehen.

Die Fliehkräfte zwischen dem sozialkonservativen Präsidenten Sirisena aus der Provinz und seinem wirtschaftsliberalen Premier Wickremesinghe aus der Hauptstadt Colombo waren jedoch zu groß, ebenso zwischen ihren Parteien. Anstatt die Reformen, Einheit und Versöhnung des Landes zu verfolgen, schielte Sirisena häufig auf den parteipolitischen Gewinn.  Zudem sendete die  Regierung widersprüchliche Signale: Einerseits beschloss das Parlament bereits im April 2015 eine Beschränkung der Amtszeit und der Befugnisse des Präsidenten als 19. Verfassungszusatz. Andererseits blieb die Ausarbeitung einer neuen Verfassung mit umfassenderen Veränderungen wie mehr Dezentralisierung im Parlament stecken. Sirisena selbst stellte die von ihm vorangebrachten Reformen dieses Jahr in Frage.

Die Spannungen in der Regierung erreichten einen Höhepunkt am 26. Oktober 2018, als Präsident Sirisena Premierminister Wickremesinghe für abgesetzt erklärte und durch seinen vormaligen Gegner Mahinda Rajapaksaersetzte. Die folgende Verfassungskrise erschütterte das Land. Friedliche Demonstrationen und gezielte Klagen der engagierten Zivilgesellschaft brachten die Krise im Dezember zu einem Ende – und Wickremesinghe zurück in sein Amt. Doch fortan schloss der Präsident den Premierminister von Sitzungen des nationalen Sicherheitsrats aus. Hinweise des indischen Geheimdienstes und eigene geheimdienstliche Erkenntnisse zu den Anschlagsplänen für den Ostersonntag 2019 blieben in den sri-lankischen Sicherheitsbehörden stecken, wie ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss feststellte.

Bemühungen zur Aufarbeitung der Vergangenheit blieben unvollendet  

Im Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen gab die sri-lankische Regierung die Blockadepolitik ihrer Vorgängerregierung auf und bekannte sich zu einem umfassenden Programm der Vergangenheitsarbeit und Versöhnung. Sie richtete Institutionen ein, die das Schicksal tausender vermisster Personen aufklären, sowie Projekte für Versöhnung und Gewaltprävention anstoßen sollten. Doch einen Mechanismus für die juristische Aufarbeitung der Verbrechen des Bürgerkrieges auf allen Seiten richtete sie nicht ein. Stattdessen ernannte sie Shavendra Silva, der in einem Untersuchungsbericht der Vereinten Nationen als ein Verantwortlicher für mögliche Verbrechen am Ende des Krieges 2009 genannt wird, zum Chef der Armee.

Zwar begannen mehrere Verfahren wegen Korruption und Misswirtschaft gegen hochrangige Angehörige des früheren Regimes, einschließlich Gotabaya Rajapaksa, aber bis heute wurde keiner von ihnen verurteilt. Gleichzeitig verwickelte sich die neue Regierung gleich zu Beginn ihrer Amtszeit in einen Skandal um den vergünstigten Verkauf von Staatsanleihen. Insgesamt gab es nur wenige Mitglieder der Regierung, welche sich aus voller Überzeugung für die Aufarbeitung des Bürgerkriegs einsetzten. Aus Beispielen wie diesen sollte die Bundesregierung für die Umsetzung ihrer neuen Strategie zu Vergangenheitsarbeit und Versöhnung lernen.

Die EU sollte Druckmittel wie Handelserleichterungen gezielt einsetzen

Transformationsprozesse verlaufen selten linear. Sri Lankas Politik leidet seit Jahrzehnten unter einem populistischen Überbietungswettbewerb der großen singhalesischen Parteien, der wenig Raum für Minderheiten bietet. Staatliche Institutionen wie Polizei, Militär, Behörden und Justiz werden von der singhalesisch-buddhistischen Bevölkerungsmehrheit dominiert. Die Öffnung der letzten Jahre bot eine Gelegenheit für Reformen. Diese blieben zwar hinter den Möglichkeiten zurück, bieten aber dennoch Ansatzpunkte für die internationale Gemeinschaft, um Rückschritte unter einem neuen Präsidenten zumindest abzufedern.

Mit starker Unterstützung deutscher Diplomatinnen und Diplomaten entschied sich die EU Kommission 2017, Sri Lanka wieder in das Programm „GSP+“ von Handelserleichterungen aufzunehmen. Das Besondere an dem Programm ist, dass die Zollpräferenzen an die Einhaltung von 27 internationalen Konventionen aus den Bereichen Menschenrechte, Arbeitsschutz, Korruptionsbekämpfung und Umweltschutz gebunden sind. Ein wichtiger Knackpunkt in den Verhandlungen mit Sri Lanka war die Anfälligkeit der Terrorismusgesetzgebung für Polizeifolter. Indem die EU-Kommission die Zollpräferenzen ohne eine neue Gesetzgebung gewährte, verfehlte sie eine wichtige Weichenstellung. Besonders der sri-lankische Textilsektor profitierte zwar von dem Programm, einschließlich dort beschäftigter Tamilen im Norden des Landes. Doch der drakonische Prevention of Terrorism Act ist bis heute geltendes Gesetz. Nach den Terroranschlägen vom Ostersonntag verhaftete die Polizei hunderte von Personen auf Basis dieses Gesetzes. Die EU sollte deshalb das GSP+ Programm aussetzen, wenn ein neuer Präsident Rechtsstaatlichkeit einschränkt oder Gewalt gegen Minderheiten nicht ausreichend unterbindet– wie sie bereits während der Verfassungskrise 2018 angedroht hatte.

Deutschland kann sich im UN-Menschenrechtsrat für Vergangenheitsarbeit in Sri Lanka einsetzen

Ein weiterer Ansatzpunkt für internationalen Druck ist der UN-Menschenrechtsrat. Deutschland gehört dort zur sogenannten „Kerngruppe“ von Mitgliedsstaaten, welche die Resolutionen zu Sri Lanka federführend verhandeln. Seit 2012 übten regelmäßige Befassungen des Rats und Berichte des Hochkommissariats für Menschenrechte zunehmenden Druck auf die sri-lankische Regierung aus, sich mit Vorwürfen auseinanderzusetzen, dass während des Bürgerkriegs Massaker, gezielte Tötungen, Folter und weitere schwere Kriegsverbrechen verübt wurden – sowohl von staatlichen Sicherheitskräften, als auch Rebellen. Von der Rajapaksa-Regierung eingesetzte Kommissionen waren unzureichend, schafften aber auch eine sri-lankische Berufungsgrundlage für weiteren zivilgesellschaftlichen Druck. Nach dem konstruktiveren Verhalten der Regierung von Premierminister Wickremesinghe seit 2015 hätte der Menschenrechtsrat schon früher als im März 2019 auf einen Umsetzungsplan mit konkreten Fristen drängen sollen, um die Versprechen der Regierung zur Vergangenheitsarbeit einzulösen. Diesen Kanal sollte Deutschland auch in Zukunft gegenüber einem neuen sri-lankischen Präsidenten verfolgen. Um dem Anspruch der Leitlinien, „eine Krise frühzeitig zu verhindern“, zu entsprechen, sollte die Bundesregierung auch konstruktiv gesinnte Regierungen zu klaren Umsetzungsstrategien verpflichten. Auf diese Weise könnte sie früher als bislang institutionelle Weichenstellungen für die friedliche Entwicklung einer Gesellschaft unterstützen, um für mögliche Rückschläge gewappnet zu sein. Die Unabhängigkeit des Rechtsstaats und menschenrechtlicher Institutionen zu verteidigen bleibt ein wichtiger Grund für weitere internationale Aufmerksamkeit in Sri Lanka. Die Erfahrung hat gezeigt, dass sich auch eine nationalistische Regierung in Sri Lanka mit abgestimmtem diplomatischem Druck auseinandersetzen muss. Sri Lankerinnen und Sri Lanker haben in den letzten Jahren eindrücklich bewiesen, dass sie ihre Gesellschaft gegen Machtmissbrauch zu schützen suchen. Ihr Mut und ihre Ausdauer verdient deutsche und internationale Unterstützung.

Enhancing Germany’s Conflict Prevention Strategies

The German government’s three new prevention strategies set high conceptual standards. In order to be effective, they need more focus, specificity and greater attention to the growing demands on embassy staff.

German Embassy in Juba, South Sudan.
German Embassy in Juba, South Sudan.

This text was first published in the Berlin Policy Journal on 22 October 2019.

In his speech to the UN General Assembly at the end of September, German Foreign Minister Heiko Maas promised more “sustainability” in foreign policy. Crisis prevention would play an essential role in this, he said. On the same day, the German government presented three new policies on crucial areas of preventive action: security sector reform (SSR), rule of law support, and transitional justice. They represent a welcome step forward but need to be developed further to be effective.

Since 2014, the German government has significantly increased its involvement in fragile states. The German Foreign Office’s project funds for crisis prevention, stabilization, and peace-building alone have quadrupled since then—to €396 million in the current budget. These funds are in addition to Germany’s development aid, the majority of which is spent in fragile states as well. Iraq, Mali, Afghanistan, and Niger are some of the countries where the Auswaertiges Amt uses the stabilization funds to support humanitarian mine clearing, police training, or peace mediation.

Three Sectors Shaping Transition Processes

Security sector reform, transitional justice, and rule of law shape social transformation processes in fragile states. What sounds quite technical actually has real-life consequences for millions of people in countries undergoing transition periods after war and authoritarian rule. Germany’s new strategies recognize the most important challenges related to these concepts.

For authoritarian leaders, the police, armed forces, and government-aligned militia are key instruments to secure their rule. Retraining forces, demobilizing militias, and reducing the military’s control of the economy are crucial for conflict transformation. International support for security sector reform needs to be finely calibrated. There may be considerable resistance to giving up power and access to resources. Moreover, training and equipping government forces may deepen distrust among parts of the population that see them as representatives of a deeply discriminatory state.

After war and tyranny, smoldering grievances can trigger new conflicts if left unaddressed. Truth commissions, special tribunals or compensation mechanisms can make an important contribution to reconciliation and help prevent renewed violence. There has been considerable international experience since the Nuremberg trials in the 1940s and the truth commissions in South Africa and South America in the 1990s. One of these lessons is that there is never a straightforward path toward transitional justice, and that the expectations for truth, justice, reparations, and healing may differ widely between national and international actors, as well as among different victim groups.

In countries marked by repression, violence, and weak state capacity, the justice system is often deeply dysfunctional. In Sri Lanka, a relatively wealthy and capable state, it still takes 10 years for a serious criminal offence to reach an indictment at the High Court, and an additional seven years for the appeals process. Moreover, powerful politicians or business people have substantial resources to delay or evade judicial proceedings altogether. Authoritarian regimes stuff courts with biased judges or adopt discriminatory laws. Reforming the justice system is thus not just a technical task but touches on politically sensitive areas as well. Lastly, informal, traditional and religious mechanisms may offer complimentary sources of justice, but international actors like the German government are right to insist on their alignment with the protection of fundamental rights, including those concerning minorities and women.

Focus, Details, and Embassies

There is strong conceptual thinking in the document that are going to underpin the German government’s work on prevention and stabilization. At the same time, Berlin needs to develop them further to ensure they are not just policies, but strategies worthy of that name. Three areas stand out.

First, focus. The three strategies differ widely in their discussion of the value-added that Germany can provide. The transitional justice strategy shows the greatest coherence. It identifies four priorities and allocates individual measures to them. The German government wants to embed transitional justice in a “prevention agenda” of political reforms, empower victim groups, promote gender equality and make use of Germany’s specific experience in dealing with its Nazi and communist past.

In the area of promoting the rule of law, the strategy mentions that the focus should be on binding administrations to the rule of law. However, this is not further explained or used as an ordering principle. The SSR strategy even manages to not set any priorities. This is surprising in so far as Germany’s system of parliamentary control of the armed forces and the leadership concept in the Bundeswehr (“Innere Führung”) could provide valuable lessons for its SSR support.

Second, details. Monitoring and evaluation are important, and they are mentioned in all three strategies. On SSR, the government commits itself to conflict-sensitivity, the “do no harm” principle and “more exchange” between the ministries. Except for such generic commitments, it remains unclear, however, to what extent the government will vet individual participants in SSR programs and trace their deployment after their training. On rule of law, the strategy mentions the rule of law dialogues with China and Vietnam as examples of long-term engagement. Here it is important to reflect more on the ambition of such dialogues: While individual legislative proposals may be defused, the overall one-party-system remains in place. On transitional justice, it is baffling that the strategy doesn’t mention the on-going practice of German law enforcement to pursue mass atrocity crimes under the principle of universality, for example in Syria and the Democratic Republic of Congo.

Third, embassies. All three strategies emphasize the importance of political dialogue accompanying programmatic efforts. Significant portions of this political dialogue will fall on German embassies in fragile countries, which are frequently ill-equipped for the growing demands placed on them. With often less than a handful of staff, German diplomats not only need to provide country analyses, but also spot opportunities for programmatic efforts, monitoring their progress and ensuring continued political buy-in with national stakeholders. In addition, the more projects there are in fragile countries, the more likely are visits by German policymakers, which absorb significant bureaucratic resources. Embassies will also need to replicate the growing cooperation between government ministries and non-governmental organizations in Germany at an operational level in their respective country. Only if embassies have enough qualified staff can they adequately fulfill these tasks, and remind their counterparts of their political commitments, if necessary.

Overall, the strategies are a demonstration of Germany’s growing investment in prevention and stabilization. They are testament to a new way of doing business marked by growing transparency, agility, and cooperation with outside experts. This is not enough though. Credibility and larger issues matter, too. Global trade, economic, climate and arms export policies can be structural drivers of conflict. A sustainable foreign policy worthy of the name needs not only verifiable strategies, but also a holistic approach.