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Don’t lose faith in state-building

The implosion of the Afghan government and the rapid capture of Kabul by the Taliban forces lead policymakers to similar conclusions about a “more realistic” approach to international engagements in armed conflicts—not least in Mali where Europeans are engaged in a similar mission.

This text appeared in IP Quarterly on 7 September 2021.

On the day the German evacuations from Kabul started, Chancellor Angela Merkel said that it was already apparent that the “objectives of such deployments need to be smaller.” Annegret Kramp-Karrenbauer, Germany’s minister of defense, called for countries to “face the concrete threat for Europe realistically” in the Sahel. Heiko Maas, the foreign minister, said during a press conference in Pakistan that military interventions were not the appropriate means to “export our preferred political order.” Finally, French President Emmanuel Macron told Journal du Dimanche, “I don’t believe in state-building. It is not up to the West to build a state in Mali, but it is for the Malians to do that in the zones that were liberated from the terrorist enterprise.”

Statements like these are an expression of an understandable frustration with the apparent lack of sustainable success of anything more ambitious than denying a transnational jihadist network space for training grounds (and even that doesn’t look promising). Didn’t President Ashraf Ghani flee Afghanistan without so much as a formal resignation? Could there be a more symbolic failure of state-building than the hasty departure of the co-author of the book “Fixing Failed States”?

Problematic Assumptions

A proper lessons learned process should start with the right assumptions. For many years in Afghanistan, democracy promotion and building functioning state institutions were not the focus of the US-led engagement, as long-time analysts of Afghanistan have noted. It is true though that programs to improve the governance sector “were rarely effective in the Afghan context,” a meta-review of development cooperation led by political scientist Christoph Zürcher found last year. According to Zürcher, hampering factors were “entrenched patronage-based practices within the government, a lack of buy-in from the government, donor-driven top-down project design with little regard for the core institutional requirements and demands of the partner institutions, and lack of political will of the government especially for decentralization.”

The other problematic assumption is that democracy, rule of law, and fundamental human rights were somehow inappropriate in a tribal society such as Afghanistan. They may look and work differently than in Western countries, but accountability of officials, public participation in policy-making, and basic protection of life and property are important for any society. Simply put, just because outsiders have a hard time understanding the norms, traditions, and tensions of a local society they should not assume people are happy living in a repressive system—nor that outsiders have all the answers for a better life.

Finally, reducing international engagement in a conflict-affected country to a counterterrorism mission, as postulated by US President Joe Biden at the end of the airlift from Kabul, is not likely to be effective and could even be counterproductive. Attempting to destroy a jihadist armed group only with drone strikes or special forces is unlikely to lead to success.

This is even more the case for groups such as the al-Qaeda affiliate JNIM coalition in the Sahel that are well connected in parts of the local population. A narrow security focus risks empowering the very elites whose corruption, negligence, and abuses provide recruitment grounds for armed groups. A major study of jihadist recruitment in Africa by the UN Development Programme found that the experience of government abuses among family and friends provided the tipping point for more than two thirds of respondents to join extremist groups when others in similar situations did not. Thus, trying to neutralize jihadist groups by military means alone risks the very entrenchment of foreign forces that leaders like Biden and Macron say they want to avoid.

Questioning Western Roles

One of the most important lessons that foreign interveners should learn from the Afghanistan fiasco, therefore, is to take the politics and the political economy of an international engagement seriously. This means constantly analyzing the prevailing power relations in a country and the many ways in which international interventions—military, development, diplomatic—shape these power relations. This requires sufficient intelligence and diplomatic analysis capacities. Both in Afghanistan and in Mali, Western governments have supported deeply corrupt governments with little popular support, continuing lavish disbursements of aid and security forces training after disputed elections and military coups, for example. The minimum standard for international engagement should remain not to exacerbate a conflict or enable grave violations of human rights.

Any security assistance, be it training, equipment, or the direct use of force against armed groups, needs to rely on a vetting and human rights risk assessment, like the due diligence policy already practiced by the United Nations. Furthermore, international partners should base their support on guarantees of accountability of security forces. Amnesty provisions such as in a provision of the newly created Special Forces in Burkina Faso should be a red line.

International assistance for state-building in conflict-affected societies can certainly become much better. There is already a fruitful debate in academic and practitioner circles that policymakers can draw on. It all starts with taking local contexts and the agency of local populations seriously, investing heavily in conflict analysis, dialogue processes, strengthening resilience, and constantly trying out different options. Outsiders can partner more effectively with grassroots peace initiatives and ensure that their support is at least as accountable to the needs of civilian populations as it is to the demands of donors, including through reporting and project management mechanisms. If those same populations agree on local ceasefires with armed groups for example in the Central Sahel, their international partners should not reign them in, as France, supported by Germany, does when it declares its opposition to any negotiation and dialogue with jihadist groups.

Don’t Give Up, Learn

The age of external regime change, exemplified by the wars in Afghanistan and Iraq (albeit in different contexts), may be ending. Drawing lessons from the significant mistakes of those interventions is important but should not result in knee-jerk reactions giving up on state-building completely. Instead, the focus needs to be on how to create sustainable peace more effectively.

Photo credits: Chairman of the Joint Chiefs of Staff, Flickr.

Wie die EU in Mali jetzt umsteuern muss

2020 wurden mehr Zivilisten von malischen Sicherheitskräften als von Dschihadisten getötet. Diese Sicherheitskräfte erhalten im Rahmen der EU-Trainingsmission Schießtrainings von der Bundeswehr. So kann der Einsatz nicht weitergehen, sagen vier Experten im Gastkommentar.

Dieser Beitrag erschien als Kommentar in der WELT am 9.April 2021. Version française.

Von Payam Ghalehdar, Ingo Henneberg, Gerrit Kurtz, Robin Schroeder

Seit 2013 bildet die Bundeswehr im Rahmen der EU-Trainingsmission (EUTM) die malische Armee aus. Ziel ist es, diese dazu zu befähigen, die Zivilbevölkerung effektiv zu schützen, etwa vor der Bedrohung durch islamistischen Terror. Doch die Sicherheitslage hat sich massiv verschlechtert. Besonders problematisch: 2020 wurden mehr Zivilisten von malischen Sicherheitskräfte getötet als von Dschihadisten. Es erhalten also bewaffnete Kräfte, die für Hunderte Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind, Schießtrainings von der deutschen Bundeswehr. Es ist deshalb höchste Zeit umzusteuern und die Ausbildung in Mali enger an sichtbare Reformen im Sicherheitssektor zu binden.

Die EUTM Mali ist gleich mit mehreren großen Dilemmata konfrontiert: Mali braucht effektive, in der Bevölkerung akzeptierte Sicherheitskräfte und eine zivile Regierung, die diese kontrolliert. Ein Großteil der malischen Armee ist allerdings laufend im Einsatz, ihr Umbau würde viele Kapazitäten binden. Die Ausbildung in militärischen Grundfähigkeiten ist daher leichter umzusetzen als strukturelle Reformen. Doch ohne etwa ein funktionierendes Personalwesen kann Mali seine Armee nicht effektiv organisieren und die EUTM ihre Ausbildungserfolge nicht erfassen. Auch gelegentliche Menschenrechtstrainings im Klassenzimmer, wie sie aktuell stattfinden, können strukturelle Defizite wie Straflosigkeit und Korruption nicht beheben.

Die EU ist frustriert vom stagnierenden Reformprozess und dem geringen Erfolg ihres aufwendigen Engagements. Die malische Regierung wiederum sieht immer neue Forderungen der EU, die sie aufgrund schwacher Staatsstrukturen kaum erfüllen kann. Dabei ergänzen sich Europäische und malische Interessen – Frieden, Stabilität, Entwicklung – grundsätzlich: Übergriffige Sicherheitskräfte entfremden die Menschen weiter von der Regierung und begünstigen den Zulauf zu bewaffneten Gruppen. Sicherheitskräfte, die konsequent die Bevölkerung schützen, stärken hingegen das Vertrauen in den Staat. Und eine sicherere Umgebung ermöglicht zivile Hilfsprojekte und die Rückkehr der lokalen Verwaltung.

Die EU und Mali sollten deshalb eine Vereinbarung über gemeinsame Verpflichtungen und gegenseitige Rechenschaft für die Ausbildung und Reform der Sicherheitskräfte schließen. Das Grundprinzip sollte eine Verknüpfung von Trainingsleistungen mit konkreten Reformfortschritten im Sicherheitssektor sein. Diese Reformen sollten drei Kernbereiche betreffen: ein transparenteres Personal- und Logistikwesen, die Bekämpfung von Straflosigkeit und die parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte.

Beide Seiten sollten sich verbindlich auf Kennziffern und qualitative Maßstäbe einigen, wie, wann und in welchem Umfang Fortschritte in diesen Bereichen umzusetzen sind und wie mit einem Ausbleiben von Fortschritten umzugehen ist. Im letzteren Fall könnte die EUTM schrittweise und nach Missbrauchsrisiko gestaffelt Trainingseinheiten aussetzen, so zum Beispiel offensive Gefechtsausbildung vor Führungs-, Sanitäts- oder Logistikausbildung.

Angesichts der aktuellen Lage sollte die EU ihr Training zunächst zurückfahren, bis eine Umsetzung von Reformen deutlich festzustellen ist. Später sind bei klar definierten Fortschritten auch positive Anreize wie die Begleitung der auszubildenden Kräfte im Einsatz denkbar. Die EU sollte dabei ihren Ansatz auch gegenüber der malischen Bevölkerung transparent kommunizieren und diese in die Bewertung von Reformen miteinbeziehen.

Die Gelegenheit dafür ist günstig. Erst am 19. März einigte sich die Internationale Sahelkoalition, der die EU angehört, darauf, dass im Rahmen der Unterstützung für die G5-Sahelstaaten (Mauretanien, Mali, Niger, Burkina Faso und Tschad)gemeinsam definierte Meilensteine und Überprüfungsmechanismen eine gegenseitige Einhaltung von Vereinbarungen sicherstellen sollen. Dieser Beschluss könnte die Basis für die hier vorgeschlagenen Maßnahmen zugunsten einer nachhaltigeren Sicherheitsreform in Mali bilden. Dafür sollten alle EU-Mitgliedstaaten an einem Strang ziehen.

Die Autoren sind Politikwissenschaftler. Payam Ghalehdar forscht an der Georg-August-Universität Göttingen, Ingo Henneberg an der Freien Universität Berlin, Gerrit Kurtz für die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik und Robin Schroeder an der Universität Leiden.

Photo “Comdt Mick Nestor, Co Offally, congratulates a Malian soldier for his efforts in the International Poc Fada, 2014,” taken from flickr.

Sahelpolitik: Wege aus der Alternativlosigkeit

Dieser Beitrag erschien in der Zeitschrift Internationale Politik 2/2020.

In den vergangenen Monaten häufen sich die schlechten Nachrichten aus der Sahelzone. Entführungen, Terroranschläge und Angriffe auf Militärcamps halten die Bevölkerung, Sicherheitskräfte und Regierungen in Atem. Mehr als 4000 Menschen wurden vergangenes Jahr getötet. Das internationale Engagement hat es nicht vermocht, die Verschärfung der Sicherheitssituation zu stoppen: Zeit zum Umdenken, auch für Deutschland.

Drei problematische Annahmen

Derzeit verfolgt das internationale Engagement in der Sahelzone diverse Ziele: den Terrorismus bekämpfen, Sicherheitskräfte ausbilden, die Umsetzung des Friedensabkommens unterstützen und Entwicklung fördern, einschließlich in guter Regierungsführung, bei der Aufarbeitung von Kriegsverbrechen und Dezentralisierung helfen. Drei wichtige Annahmen, die mit diesen Zielvorgaben zusammenhängen, gehören auf den Prüfstand.

Da ist zunächst der Fokus auf der Terrorismusbekämpfung und den dschihadistischen Gruppen. Es ist richtig, dass sich verlustreiche Anschläge auf die Zivilbevölkerung wie auch auf Militärcamps weiter ausbreiten. Doch in der Regel ist der Dschihadismus nicht das Kernproblem. Er ist vielmehr ein Symptom des gestörten Verhältnisses zwischen dem Staat und seinen Bürgerinnen und Bürgern. In Mali erleben die Menschen einen Staat, der seit Jahrzehnten hohe Summen von Entwicklungsgeldern erhält, aber wenig davon in Schulen, Krankenhäuser, Straßen und Märkte in Randregionen investiert. Vor der Krise 2012/13 galt Mali als „donor darling“, der gut mit der Gebergemeinschaft zusammenarbeitete. Nur leider war für die Opposition in der malischen „Fassadendemokratie“ kaum Platz, wie die Autorin Charlotte Weidemann ausführlich beschreibt. Damals wie heute scheuen Geber davor zurück, strukturelle Reformen einzufordern, in der Sorge, den schwachen Staat zu überfordern.

Die zweite problematische Annahme betrifft den Sicherheitssektor. Es stimmt, dass die Sicherheitskräfte der G5-Staaten (Mauretanien, Mali, Niger, Burkina Faso und der Tschad) kaum in der Lage sind, die Bevölkerung vor bewaffneten Gruppen zu schützen. Doch mindestens genauso wichtig wie eine effektive Kampftruppe ist deren Akzeptanz in der Bevölkerung. Ausbildung und Ertüchtigung, die die Bundeswehr in Mali und Niger leistet, laufen ins Leere, wenn sie nicht eng mit einer strukturellen Reform des gesamten Sicherheitssektors verbunden sind. Das bedeutet: mehr Transparenz, parlamentarische Kontrolle und Repräsentanz der Bevölkerung in ihrer ganzen Vielfalt. Denn bislang klagen die deutschen Soldatinnen und Soldaten über ungeeignete Kandidaten für die Lehrgänge. Mit begrenztem Ausbildungserfolg werden die Lehrgangsteilnehmer sofort an die Front geschickt, ohne aus Sicht der Ausbilder bereit für den Kampfeinsatz zu sein. Die Folge sind hohe Verluste der malischen Armee, Proteste der Angehörigen und ein Rückzug von Armeeposten, die zu halten zu gefährlich geworden ist.

Drittens lassen sich die bewaffneten Gruppen nicht allein mit militärischen Mitteln besiegen. Natürlich gibt es ideologisch motivierte und entschlossene Anführer und Mitglieder der dschihadistischen Gruppen. Doch Befragungen ehemaliger Kämpfer zeigen, dass viele junge Männer diesen Gruppen nicht primär aus ideologischen Motiven beitreten, sondern aus einer Kombination aus Selbstschutz, Opportunismus und sozioökonomischen Gründen. In manchen Gegenden sorgen dschihadistische Gruppen für ein brutales, aber besser geregeltes Leben als vorher. Forderungen nach einem Dialog religiöser Führer gibt es mindestens seit einer nationalen Konferenz 2017. Auch im „inklusiven nationalen Dialog“ in Mali Ende 2019 tauchten die Forderungen wieder auf. Frankreich blockierte entsprechende Bemühungen erst, 2020 nimmt die malische Regierung sie nun wieder auf.

Mehr Flexibilität wagen

Die aktuelle Überprüfung der Mandate für die internationalen Missionen der Vereinten Nationen und der Europäischen Union in Mali sowie der deutschen Beiträge dazu bietet eine Gelegenheit, die Politik den veränderten Annahmen anzupassen.

Die Gebergemeinschaft muss sich stärker um einen robusten politischen Dialog mit den G5-Staaten bemühen. Klassische Konditionalisierung von Entwicklungszusammenarbeit mag schwieriger geworden sein, weil mit China oder Saudi-Arabien Geber auf die Bühne getreten sind, die keine strukturellen Reformen verlangen. Solange Terrorismusbekämpfung und Migrationskontrolle die ausschlaggebenden Motive für die Europäer sind, werden autoritäre Regime wie im Tschad und Niger oder angeschlagene Demokratien wie in Mali stets am längeren Hebel sitzen. Teilweise müssen die Geber aber auch kreativer werden, um schneller und agiler unter gefährlichen Bedingungen Projekte zu finanzieren. Die Idee eines speziellen Fonds der Sahel-Allianz geht in diese Richtung, genauso wie die zivilen Stabilisierungsprojekte des Auswärtigen Amts.

Die EU sollte die Ausbildungsmission EUTM Mali anpassen. Ausführlichere Lehrgänge können zu einer fundierteren Ausbildung führen. Dafür müsste die EU akzeptieren, dass eine effektive Ausbildung und Reform der malischen Streitkräfte ein langfristiges Engagement verlangen. Die Ausbildung der EU und die bilaterale Ertüchtigung durch die Bundeswehr können überdies als Hebel genutzt werden, um eine stärkere Transparenz und Korruptionsbekämpfung in der Armee einzufordern. Derzeit weigert sich das malische Verteidigungsministerium, offizielle Zahlen über die Größe der Armee und Verteilung nach Dienstgraden bekanntzugeben. Angesichts europäischer Überlegungen, auch in Burkina Faso auszubilden, sind solche Lehren besonders wichtig.

Zuletzt sollten die europäischen Regierungen die zarten Pflanzen des Dialogs mit den dschihadistischen Gruppen in Mali respektieren. Die UN-Friedensmission MINUSMA unterstützt in ihren Einsatzgebieten darüber hinaus Konsultationen mit lokalen Gemeinschaften, gerade auch über ethnische Grenzen hinweg. Sie plant, die Präsenz der Mission in der Fläche zu verbreitern. Dafür benötigt sie jedoch schwer verfügbare Hochwertfähigkeiten wie zusätzliche Helikopter. Deutschland könnte hier helfen.

Mehr Selbstbewusstsein gegenüber Partnern

Die beschriebenen Kursänderungen verlangen ein aktiveres Auftreten gegenüber Deutschlands Partnern sowohl in der Region als auch in Europa. Insbesondere Frankreich gegenüber sollte die Bundesregierung mehr Eigenständigkeit entwickeln. Frankreichs Erfahrung, Netzwerke und Interessen in der Sahelzone erzeugen ein strukturelles Ungleichgewicht in der Partnerschaft mit Deutschland. Erst Anfang Januar 2020 überraschte Präsident Emmanuel Macron Berlin mit der Erklärung von Pau, in der von einer „Koalition für den Sahel“ die Rede ist – eine von zahlreichen internationalen Initiativen in der Region. Ein zusätzlicher deutscher Beitrag für MINUSMA könnte es der Bundesregierung auch leichter machen, bei ihrem „Nein“ zur französischen Initiative „Takuba“ für die Ausbildung von Spezialkräften einschließlich Begleitung im Einsatz zu bleiben. Gute Freunde müssen sich auch in die Augen schauen können, wenn sie anderer Meinung sind, und im Zweifel für die eigene Position werben.

Deutschland genießt weiterhin einen recht guten Ruf in der Sahelregion. Es wird Zeit, dieses politische Kapital effektiver einzusetzen.  

Rethinking Germany’s Sahel Policy

Germany needs to change its approach to the Sahel region. That means rethinking its assumptions, being more flexible, and standing up for itself when it comes to its international partners.

This text was published in the Berlin Policy Journal on 17 February 2020.

In recent months, there has been a steady stream of bad news from the Sahel region of Africa. Kidnappings, terrorist attacks and assaults on military camps keep the population, security forces and governments on high alert. More than 4,000 people were killed last year. International engagement has not been able to prevent a deterioration of the security situation: it’s time for a rethink, and that includes Germany.

At present, international engagement in the Sahel is pursuing several objectives: fighting terrorism, training security forces, supporting the implementation of the peace agreement in Mali, and promoting development, including good governance, transitional justice, and decentralization.

Altering Assumptions

Three important assumptions related to these objectives need to be put to the test. First, there is the focus on counterterrorism and jihadist groups. It is true that attacks on the civilian population as well as on military camps continue to spread and cause high levels of casualties. But jihadism is not the core problem. It is rather a symptom of the dysfunctional relationship between the state and its citizens. In Mali, people are experiencing a state that has received large sums of development aid for decades, but that has invested little of it in schools, hospitals, roads and markets in peripheral regions.

Before the crisis of 2012/13, Mali was considered a “donor darling” that worked well with the donor community. Unfortunately, there was hardly any room for the opposition in Mali’s “facade democracy,” as author Charlotte Weidemann describes in detail. Then as now, donors shy away from demanding structural reforms, worried that they might overburden a weak state.

The second problematic assumption concerns the security sector. It is true that the security forces of the G5 states (Mauritania, Mali, Niger, Burkina Faso and Chad) are hardly in a position to protect the population from armed groups. But at least as important as having an effective combat force is its acceptance by the population. The training and capacity-building provided by the Bundeswehr in Mali and Niger will have little effect unless it is closely linked to structural reforms of the entire security sector.

This means greater transparency, parliamentary control and representation of the population in all its diversity. There is a reason why German soldiers have been complaining about unsuitable candidates for the courses provided by the EU Training Mission in Mali. With limited training success, course participants are immediately sent to the front unprepared for combat operations from the instructors’ point of view. The result is the high losses suffered by the Malian army, protests by relatives, and a withdrawal of army posts that have become too dangerous to hold.

Third, the armed groups cannot be defeated by military means alone. Yes, there are some ideologically motivated and determined leaders and members of the jihadist groups. But surveys of former fighters show that many young men join these groups not primarily for ideological motives but for a combination of self-protection, opportunism and socio-economic reasons. In some areas, jihadist groups ensure a brutal but better regulated life than before.

Demands for a dialogue between religious leaders have been around at least since a national conference in 2017, and they also resurfaced in the “inclusive national dialogue” in Mali at the end of 2019. France blocked such efforts in 2017, but in 2020 the Malian government has announced that it will take them up again.

Be More Flexible

The current review of the mandates for the international missions of the United Nations and the European Union in Mali and of German contributions to them provides an opportunity to adapt international policy to these changing assumptions.

The donor community must make greater efforts to establish a robust political dialogue with the G5 countries. The traditional conditionalization of development cooperation may have become more difficult because, with the rise of countries like China or Saudi Arabia, there are now more donors that don’t demand structural reforms.

As long as counterterrorism and migration control are the decisive motives for Europeans, authoritarian regimes such as in Chad and Niger or ailing democracies such as in Mali will always be able to resist pressure. In some cases, however, donors will also have to become more creative in order to finance projects more quickly and with more agility under dangerous conditions. The Sahel Alliance’s plans for establishing a special fund are a step in the right direction, as are the civilian stabilization projects funded by Germany’s Foreign Office.

The EU should adapt the EU Training Mission Mali. More extensive and detailed training courses can provide a more solid result. In return, the EU would have to accept that the effective training and reform of the Malian armed forces requires a long-term commitment. Moreover, EU training and bilateral training by the Bundeswehr can be used as leverage to call for greater transparency and to fight corruption in the armed forces. At present, the Malian Ministry of Defense refuses to publish official figures about the size of the army and distribution of ranks. In view of the fact that Europe is considering  the extension of the training mission to Burkina Faso as well, such lessons are particularly important.

Finally, European governments should respect the delicate efforts towards opening a dialogue with jihadist groups in Mali. The UN peace mission MINUSMA also supports consultations with local communities in its areas of operation, particularly across ethnic boundaries. It plans to expand the Mission’s presence. To do so, however, it needs high-value capabilities such as additional helicopters that are difficult to obtain. Germany could help here.

More Confidence with Partners

The course corrections described above require a more active approach by Germany towards its partners both in the region and in Europe. The German government should develop more confidence vis-à-vis France in particular. France’s experience, networks and interests in the Sahel create a structural imbalance in the partnership with Germany.

It was only at the beginning of January 2020 that President Emmanuel Macron surprised Berlin with the Pau Declaration, which speaks of a “Coalition for the Sahel”—one of numerous international initiatives in the region. An additional German contribution to MINUSMA,  the UN peacekeeping mission in Mali, could also make it easier for the German government to stand by its “No” to the French “Takuba” initiative for the training of special forces, including mentoring in the field. Good friends must also be able to look each other in the eye when they disagree and, in case of doubt, promote their own position.

Germany continues to enjoy a fairly good reputation in the Sahel region. It is time to use this political capital more effectively.