Don’t lose faith in state-building

The implosion of the Afghan government and the rapid capture of Kabul by the Taliban forces lead policymakers to similar conclusions about a “more realistic” approach to international engagements in armed conflicts—not least in Mali where Europeans are engaged in a similar mission.

This text appeared in IP Quarterly on 7 September 2021.

On the day the German evacuations from Kabul started, Chancellor Angela Merkel said that it was already apparent that the “objectives of such deployments need to be smaller.” Annegret Kramp-Karrenbauer, Germany’s minister of defense, called for countries to “face the concrete threat for Europe realistically” in the Sahel. Heiko Maas, the foreign minister, said during a press conference in Pakistan that military interventions were not the appropriate means to “export our preferred political order.” Finally, French President Emmanuel Macron told Journal du Dimanche, “I don’t believe in state-building. It is not up to the West to build a state in Mali, but it is for the Malians to do that in the zones that were liberated from the terrorist enterprise.”

Statements like these are an expression of an understandable frustration with the apparent lack of sustainable success of anything more ambitious than denying a transnational jihadist network space for training grounds (and even that doesn’t look promising). Didn’t President Ashraf Ghani flee Afghanistan without so much as a formal resignation? Could there be a more symbolic failure of state-building than the hasty departure of the co-author of the book “Fixing Failed States”?

Problematic Assumptions

A proper lessons learned process should start with the right assumptions. For many years in Afghanistan, democracy promotion and building functioning state institutions were not the focus of the US-led engagement, as long-time analysts of Afghanistan have noted. It is true though that programs to improve the governance sector “were rarely effective in the Afghan context,” a meta-review of development cooperation led by political scientist Christoph Zürcher found last year. According to Zürcher, hampering factors were “entrenched patronage-based practices within the government, a lack of buy-in from the government, donor-driven top-down project design with little regard for the core institutional requirements and demands of the partner institutions, and lack of political will of the government especially for decentralization.”

The other problematic assumption is that democracy, rule of law, and fundamental human rights were somehow inappropriate in a tribal society such as Afghanistan. They may look and work differently than in Western countries, but accountability of officials, public participation in policy-making, and basic protection of life and property are important for any society. Simply put, just because outsiders have a hard time understanding the norms, traditions, and tensions of a local society they should not assume people are happy living in a repressive system—nor that outsiders have all the answers for a better life.

Finally, reducing international engagement in a conflict-affected country to a counterterrorism mission, as postulated by US President Joe Biden at the end of the airlift from Kabul, is not likely to be effective and could even be counterproductive. Attempting to destroy a jihadist armed group only with drone strikes or special forces is unlikely to lead to success.

This is even more the case for groups such as the al-Qaeda affiliate JNIM coalition in the Sahel that are well connected in parts of the local population. A narrow security focus risks empowering the very elites whose corruption, negligence, and abuses provide recruitment grounds for armed groups. A major study of jihadist recruitment in Africa by the UN Development Programme found that the experience of government abuses among family and friends provided the tipping point for more than two thirds of respondents to join extremist groups when others in similar situations did not. Thus, trying to neutralize jihadist groups by military means alone risks the very entrenchment of foreign forces that leaders like Biden and Macron say they want to avoid.

Questioning Western Roles

One of the most important lessons that foreign interveners should learn from the Afghanistan fiasco, therefore, is to take the politics and the political economy of an international engagement seriously. This means constantly analyzing the prevailing power relations in a country and the many ways in which international interventions—military, development, diplomatic—shape these power relations. This requires sufficient intelligence and diplomatic analysis capacities. Both in Afghanistan and in Mali, Western governments have supported deeply corrupt governments with little popular support, continuing lavish disbursements of aid and security forces training after disputed elections and military coups, for example. The minimum standard for international engagement should remain not to exacerbate a conflict or enable grave violations of human rights.

Any security assistance, be it training, equipment, or the direct use of force against armed groups, needs to rely on a vetting and human rights risk assessment, like the due diligence policy already practiced by the United Nations. Furthermore, international partners should base their support on guarantees of accountability of security forces. Amnesty provisions such as in a provision of the newly created Special Forces in Burkina Faso should be a red line.

International assistance for state-building in conflict-affected societies can certainly become much better. There is already a fruitful debate in academic and practitioner circles that policymakers can draw on. It all starts with taking local contexts and the agency of local populations seriously, investing heavily in conflict analysis, dialogue processes, strengthening resilience, and constantly trying out different options. Outsiders can partner more effectively with grassroots peace initiatives and ensure that their support is at least as accountable to the needs of civilian populations as it is to the demands of donors, including through reporting and project management mechanisms. If those same populations agree on local ceasefires with armed groups for example in the Central Sahel, their international partners should not reign them in, as France, supported by Germany, does when it declares its opposition to any negotiation and dialogue with jihadist groups.

Don’t Give Up, Learn

The age of external regime change, exemplified by the wars in Afghanistan and Iraq (albeit in different contexts), may be ending. Drawing lessons from the significant mistakes of those interventions is important but should not result in knee-jerk reactions giving up on state-building completely. Instead, the focus needs to be on how to create sustainable peace more effectively.

Photo credits: Chairman of the Joint Chiefs of Staff, Flickr.

Wie die EU in Mali jetzt umsteuern muss

2020 wurden mehr Zivilisten von malischen Sicherheitskräften als von Dschihadisten getötet. Diese Sicherheitskräfte erhalten im Rahmen der EU-Trainingsmission Schießtrainings von der Bundeswehr. So kann der Einsatz nicht weitergehen, sagen vier Experten im Gastkommentar.

Dieser Beitrag erschien als Kommentar in der WELT am 9.April 2021. Version française.

Von Payam Ghalehdar, Ingo Henneberg, Gerrit Kurtz, Robin Schroeder

Seit 2013 bildet die Bundeswehr im Rahmen der EU-Trainingsmission (EUTM) die malische Armee aus. Ziel ist es, diese dazu zu befähigen, die Zivilbevölkerung effektiv zu schützen, etwa vor der Bedrohung durch islamistischen Terror. Doch die Sicherheitslage hat sich massiv verschlechtert. Besonders problematisch: 2020 wurden mehr Zivilisten von malischen Sicherheitskräfte getötet als von Dschihadisten. Es erhalten also bewaffnete Kräfte, die für Hunderte Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind, Schießtrainings von der deutschen Bundeswehr. Es ist deshalb höchste Zeit umzusteuern und die Ausbildung in Mali enger an sichtbare Reformen im Sicherheitssektor zu binden.

Die EUTM Mali ist gleich mit mehreren großen Dilemmata konfrontiert: Mali braucht effektive, in der Bevölkerung akzeptierte Sicherheitskräfte und eine zivile Regierung, die diese kontrolliert. Ein Großteil der malischen Armee ist allerdings laufend im Einsatz, ihr Umbau würde viele Kapazitäten binden. Die Ausbildung in militärischen Grundfähigkeiten ist daher leichter umzusetzen als strukturelle Reformen. Doch ohne etwa ein funktionierendes Personalwesen kann Mali seine Armee nicht effektiv organisieren und die EUTM ihre Ausbildungserfolge nicht erfassen. Auch gelegentliche Menschenrechtstrainings im Klassenzimmer, wie sie aktuell stattfinden, können strukturelle Defizite wie Straflosigkeit und Korruption nicht beheben.

Die EU ist frustriert vom stagnierenden Reformprozess und dem geringen Erfolg ihres aufwendigen Engagements. Die malische Regierung wiederum sieht immer neue Forderungen der EU, die sie aufgrund schwacher Staatsstrukturen kaum erfüllen kann. Dabei ergänzen sich Europäische und malische Interessen – Frieden, Stabilität, Entwicklung – grundsätzlich: Übergriffige Sicherheitskräfte entfremden die Menschen weiter von der Regierung und begünstigen den Zulauf zu bewaffneten Gruppen. Sicherheitskräfte, die konsequent die Bevölkerung schützen, stärken hingegen das Vertrauen in den Staat. Und eine sicherere Umgebung ermöglicht zivile Hilfsprojekte und die Rückkehr der lokalen Verwaltung.

Die EU und Mali sollten deshalb eine Vereinbarung über gemeinsame Verpflichtungen und gegenseitige Rechenschaft für die Ausbildung und Reform der Sicherheitskräfte schließen. Das Grundprinzip sollte eine Verknüpfung von Trainingsleistungen mit konkreten Reformfortschritten im Sicherheitssektor sein. Diese Reformen sollten drei Kernbereiche betreffen: ein transparenteres Personal- und Logistikwesen, die Bekämpfung von Straflosigkeit und die parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte.

Beide Seiten sollten sich verbindlich auf Kennziffern und qualitative Maßstäbe einigen, wie, wann und in welchem Umfang Fortschritte in diesen Bereichen umzusetzen sind und wie mit einem Ausbleiben von Fortschritten umzugehen ist. Im letzteren Fall könnte die EUTM schrittweise und nach Missbrauchsrisiko gestaffelt Trainingseinheiten aussetzen, so zum Beispiel offensive Gefechtsausbildung vor Führungs-, Sanitäts- oder Logistikausbildung.

Angesichts der aktuellen Lage sollte die EU ihr Training zunächst zurückfahren, bis eine Umsetzung von Reformen deutlich festzustellen ist. Später sind bei klar definierten Fortschritten auch positive Anreize wie die Begleitung der auszubildenden Kräfte im Einsatz denkbar. Die EU sollte dabei ihren Ansatz auch gegenüber der malischen Bevölkerung transparent kommunizieren und diese in die Bewertung von Reformen miteinbeziehen.

Die Gelegenheit dafür ist günstig. Erst am 19. März einigte sich die Internationale Sahelkoalition, der die EU angehört, darauf, dass im Rahmen der Unterstützung für die G5-Sahelstaaten (Mauretanien, Mali, Niger, Burkina Faso und Tschad)gemeinsam definierte Meilensteine und Überprüfungsmechanismen eine gegenseitige Einhaltung von Vereinbarungen sicherstellen sollen. Dieser Beschluss könnte die Basis für die hier vorgeschlagenen Maßnahmen zugunsten einer nachhaltigeren Sicherheitsreform in Mali bilden. Dafür sollten alle EU-Mitgliedstaaten an einem Strang ziehen.

Die Autoren sind Politikwissenschaftler. Payam Ghalehdar forscht an der Georg-August-Universität Göttingen, Ingo Henneberg an der Freien Universität Berlin, Gerrit Kurtz für die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik und Robin Schroeder an der Universität Leiden.

Photo “Comdt Mick Nestor, Co Offally, congratulates a Malian soldier for his efforts in the International Poc Fada, 2014,” taken from flickr.