Die Spoiler von Darfur

Im Schatten des gescheiterten Übergangsprozesses verschärft sich die Konfliktsituation in Sudans Westen

SWP-Aktuell 2022/A 54, 26.08.2022

Das Juba-Friedensabkommen von Oktober 2020 hat nicht zu einer Befriedung der sudanesischen Konflikte geführt. Stattdessen hat es vor allem neue Allianzen zwi­schen bewaffneten Gruppen und Sicherheitskräften geschaffen. Nach ihrer jahr­zehntelangen Marginalisierung prägen nun Gewaltunternehmer aus der Peripherie die nationale Politik Sudans und unterminieren eine mögliche Rückkehr zu einem demokratischen Übergangsprozess. Die Unsicherheit in Darfur könnte eskalieren und zu einer weiteren Destabilisierung des Landes beitragen. Internationale Geber sollten einerseits Druck auf diese Gewaltunternehmer ausüben, damit sie die Macht abgeben, und andererseits umsichtig Friedensprojekte in Darfur fördern.

Sudans politische Krise hält an. Im Juli 2022 haben zwar sowohl General Abdel Fattah al-Burhan, der Führer der Sudanesischen Streitkräfte (SAF), als auch Generalleutnant Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti, der Führer der paramilitärischen Rapid Support Forces (RSF), versprochen, die Macht an eine zivile Regierung abzugeben, sofern die politischen Parteien und gesell­schaftlichen Bewegungen zu einer ent­sprechenden Einigung kämen. Doch von einem neuen Übergangsprozess unter einer funktionierenden nicht-militärischen Füh­rung mit breitem Rückhalt in der Bevölkerung ist Sudan nach wie vor weit entfernt. Die Sicherheitskräfte üben seit ihrem Putsch im Oktober 2021 faktisch die Herrschaft aus und haben lediglich eine geschäftsführende Regierung ernannt.

Ein Haupthindernis für ein Ende der politischen Krise sind Vertreter bewaffneter Gruppen, die den Putsch unterstützten (siehe Infokasten). Diese wurden im Zuge der Umsetzung des Juba-Friedensabkom­mens (JPA) vom Oktober 2020 Teil der Regierung.

Ihre Machtbeteiligung hat Sudans Peripheriekonflikte nicht befriedet, sondern heizt diese eher an. Wie so oft in Sudan übersteigt die bewaffnete Gewalt in den Regionen diejenige im Zentrum um ein Vielfaches. Während in Khartum seit dem Putsch bislang rund 120 Menschen durch das gewaltsame Vorgehen der Sicherheitskräfte bei Demonstrationen ums Leben kamen, starben im gleichen Zeitraum etwa zehnmal so viele Menschen bei Angriffen und bewaffneten Auseinandersetzungen außerhalb der Hauptstadt – besonders viele in den fünf Bundesstaaten der west­lichen Darfur-Region.

Sudans Gewaltunternehmer

Staatliche Sicherheitskräfte, deren Organisa­tion gesetzlich geregelt ist:
■ Sudanesische Streitkräfte (SAF, geführt von General Abdel Fattah al-Burhan)
■ Rapid Support Forces (RSF, hervorgegangen aus Janjaweed-Milizen aus Darfur, geführt von Generalleutnant Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti)
■ Polizei, Central Reserve Police, General Intelligence Service (GIS)

Bewaffnete Gruppen: 13 Unterzeichnergruppen des Juba-Friedensabkommens vom 3.10.2020 aus ganz Sudan, darunter :
■ Justice and Equality Movement (JEM, isla­mistisch, Darfur, geführt von Finanzminister Gebreil Ibrahim)
■ Sudan Liberation Army – Minni Minawi
(SLA-MM, Darfur, geführt von Minni Minawi, Gouverneur der Region Darfur)
■ Sudan People’s Liberation Movement North/ Revolutionary (SPLM-N, Blue Nile, geführt von Malik Agar, Mitglied des Übergangsrats)
Nicht-Unterzeichnergruppen und ethnisch/ tribale Milizen, teilweise in Libyen ansässig, darunter :

■ Sudan Liberation Army – Abdel Wahid (SLA-AW, Jebel Marra/Darfur, geführt von Abdel Wahid al-Nur, wichtigste Gruppe in Darfur)
■ Sudan People’s Liberation Movement-North (SPLM-N (al-Hilu), Nubaberge, geführt von Abdel Aziz al-Hilu, Gruppe mit der größten territorialen Kontrolle in Sudan).

Die meisten Unterzeichnergruppen waren ursprünglich Teil der politischen Gruppe der Forces of Freedom and Change (FFC), spalteten sich im Oktober 2021 jedoch ab und nannten sich fortan FFC-National Accord (FFC-2), ab August 2022 National Consensus Forces. Burhan ist der Vorsitzende des Übergangsrats, Hemedti bezeichnet sich als dessen Stellvertreter, auch wenn diese Position offiziell nicht vorgese
Sudans Gewaltunternehmer

Die sudanesische Regierung versucht, die Gewalt in Darfur zu entpolitisieren und als reine »Stammeskonflikte« darzustellen. Tat­sächlich haben die Auseinandersetzungen dort jedoch komplexe Ursachen. Die vola­tile politische Situation in Khartum ver­schärft die lokalen Spannungen in der Peri­pherie, während der Prozess zur Beilegung der Konflikte in Darfur und den anderen Randregionen Sudans die Machtverhält­nisse in Khartum zugunsten von wenig demokratiefreundlichen Gewaltunter­nehmern verschiebt.

Konfliktdynamik im Wandel

International hat die Region Darfur vor allem wegen der Gewaltexzesse gegen die Zivilbevölkerung in den Jahren 2003/04 traurige Berühmtheit erlangt, Massen­verbrechen, die der zu jener Zeit amtier­ende US-Außenminister Powell als Völker­mord bezeichnete. Damals terrorisierten von der sudanesischen Regierung bewaff­nete und unterstützte Milizen (Janjaweed) die Zivilbevölkerung.

Die aktuellen Ereignisse erreichen diese Dimension nicht. Seit Beginn der sudanesischen Revolution im Dezember 2018 sind laut einer Datenbank (ACLED) über 2.600 Menschen in den fünf Darfur-Bundesstaaten durch bewaffnete Gewalt umgekommen. Die Zahl der Binnenvertriebenen in Sudan (die sich in Darfur konzentrieren) stieg zwi­schen 2020 und 2021 von 2,3 auf 3,2 Mil­lionen.

Die wichtigsten Konfliktparteien haben sich verändert. Bereits zum Zeitpunkt des Sturzes von Omar al-Bashir im April 2019 hatten die meisten bewaffneten Gruppen aus Darfur den Schwerpunkt ihrer Aktivi­täten und Truppen nach Libyen verlagert, vor allem in Form von Söldnerdiensten im Auftrag Khalifa Haftars und bezahlt von den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE).

Noch 2018 waren Zusammenstöße zwi­schen Rebellen (vor allem der SLA-AW) und Sicherheitskräften für die meisten Opfer organisierter Gewalt verantwortlich. Mitt­lerweile fordern Auseinandersetzungen mit und unter ethnisch gruppierten, irregulären Milizen die höchste Zahl an Menschenleben, insbesondere wenn Angehörige der arabischen Rizeigat beteiligt sind. Der Wan­del der Konfliktdynamik zeigt sich auch an der Verlagerung der geographischen Hot­spots: weniger Vorfälle in Zentral-Darfur, der Basis der SLA-AW, und mehr in Süd- und West-Darfur (siehe Karte, S. 4).

Die Gewaltausbrüche in Darfur folgen einem Muster. Auslöser sind häufig indivi­duelle Streitigkeiten und kriminelle Vor­fälle. Angehörige unterschiedlicher ethni­scher Gruppen ziehen teilweise gleich die gesamte Gruppe eines Antagonisten für die Wiedergutmachung von dessen Fehlverhalten zur Rechenschaft. Die angegriffene Bevölkerungsgruppe ist oft auch bewaffnet und setzt sich zur Wehr. Staatliche Sicher­heitskräfte halten sich zurück, greifen ver­spätet ein oder räumen gar das Feld, weil sie der angreifenden Übermacht nicht ge­wachsen sind. In solche gewaltsamen Zu­sam­menstöße können schon mal bis zu 3.000 Kämpfer mit Fahrzeugen auf Seiten der Rizeigat involviert sein. Berichten zu­folge tragen manche von ihnen bei ihren Angriffen Abzeichen der offiziellen RSF.

Alte und neue Konfliktursachen

Die aktuelle Konfliktdynamik in Darfur lässt sich sowohl auf die lange Wirkung früherer Gewalt zurückführen als auch auf Einflüsse des Machtkampfs in Khartum.

Zum einen verschärft sich wegen einer klimatischen Verschiebung die Konkurrenz von Gruppen, die unterschiedlichen Erwerbs­formen nachgehen. Die Wüste breitet sich aus und Regenfälle werden erratischer. Menschen, die vorwiegend Ackerbau be­treiben, geraten mit Gruppen in Konflikt, die überwiegend nomadisch von Viehzucht leben. Oft geht es um die Nutzung von Acker- bzw. Weideland und Wasser.

Zweitens gibt es sozio-ökonomische Un­gleichheiten und eine hohe Jugendarbeitslosigkeit. Am schlechtesten ist der Zugang zu Gesundheit und Bildung in der nomadischen Gemeinschaft in Darfur. Nur 9 Pro­zent der 9–13-jährigen Mädchen und 17 Prozent der Jungen gehen zur Schule, während immerhin jedes zweite binnen­vertriebene Kind eine Schule besucht. Die­ser bemerkenswerte Befund scheint auch die Folge einer einseitigen internationalen Unterstützung zu sein, die sich auf die Ver­triebenen konzentriert hat.

Drittens sind traditionelle Konfliktbearbeitungsmechanismen durch Jahrzehnte des Bürgerkriegs, Reformen der kommunalen Verwaltung und die Aufrüstung ethni­scher Milizen geschwächt. Als marginalisierte Gruppen gegen die damalige Regie­rung aufbegehrten, bewaffnete und unter­stützte Khartum arabische, regierungstreue Milizen, damit diese die Aufstände bekämpf­ten. Dabei instrumentalisierte die damalige sudanesische Regierung auch die unter der arabischen Bevölkerung verbreitete Vor­stellung einer Vorherrschaft gegenüber den nicht-arabischen Bevölkerungsteilen und damit auch gegenüber den Rebellen, die sich aus diesen überwiegend rekrutierten. In der Folge dieser Auslagerung der Auf­stands­bekämpfung sind formelle rechtsstaatliche Mechanismen ausgehöhlt und Polizeikräfte unterminiert worden. Letztere sind oft nicht in der Lage, kriminelle Vor­fälle aufzuklären. Kleinwaffen sind in Darfur weit verbreitet.

Während des Bürgerkriegs entwickelte sich Sudan zu einem »militarisierten poli­tischen Marktplatz«. Gewaltsame Ausein­andersetzungen dienen politischen Gewalt­unternehmern als Instrument, um sich bemerkbar zu machen und den Preis für ihre Loyalität in Verhandlungen mit Regie­rungsrepräsentanten zu erhöhen. Der suda­nesische Übergangsprozess 2019 und der Militärputsch 2021 haben eine neue Dyna­mik in diesen Marktplatz gebracht. Sowohl (arabische) nomadische Stämme als auch (nicht-arabische) Vertriebenengruppen in Darfur fühlten sich durch das neue Arrange­ment in Khartum gestärkt. Erstere rechneten auf Unterstützung durch den Aufstieg Hemedtis, der selbst einem Rizeigat-Stamm angehört. Und unter den Binnenvertriebenen wuchs die Hoffnung, von einem Friedensprozess zu profitieren, der ihnen unter anderem eine dauerhafte Rückkehr zu ihren Feldern ermöglichen würde. Wo immer dies geschieht, geraten sie dabei allerdings in der Regel in Konflikt mit den aktuellen Nutzern der Böden.

Verschärft wird die Gewalt in Darfur durch Rivalitäten zwischen bewaffneten Milizen um Einfluss in Khartum. Einige arabische Gruppen fühlen sich durch die Rekrutierung von nicht-arabischen RSF-Mitgliedern und Hemedtis Bündnis mit den Unterzeichnern des JPA zurückgesetzt. Ihr Verlangen nach Aufmerksamkeit und Patronage äußert sich in wiederkehrenden Angriffen auf Dörfer und Vertriebenen-Camps. Durchaus mit Erfolg: Im Sommer 2022 verbrachte Hemedti mehr als einen Monat in West-Darfur.

Derweil organisieren sich wieder vermehrt Selbstverteidigungseinheiten, wie die der Masalit in West-Darfur. Mit ihrer hoch­wertigen Bewaffnung sind diese in der Lage, den angreifenden Rizeigat-Milizen mitunter hohe Verluste zu bescheren.

Hemedti selbst macht islamistische Kräfte, die loyal zur alten Bashir-Regierung sind, für die Gewaltausbrüche in Darfur verantwortlich. Diese verfolgten das Ziel, seine RSF-Kräfte in der Peripherie zu binden. Die genaue Rolle der Islamisten bleibt unklar, doch ist deutlich, dass sie im Schatten des Putschs Aufwind bekommen haben. Ihre Vertreter sind zurück im öffentlichen Dienst und Bashirs früherer Außenminister Ali Karti wurde kürzlich zum Generalsekre­tär der Sudanesischen Islamischen Bewegung ernannt. In den SAF verfügt die Bewegung weiterhin über Einfluss. Die Islamisten sehen Hemedtis RSF als schwer zu kontrollierende Konkurrenz zu den SAF.

Friedensabkommen mit Schwachstellen

Die aktuelle Gewalt in Darfur offenbart auch die Schwächen des JPA und seiner Umsetzung. Diese verschärfen Sudans politische Krise.

Die wichtigsten bewaffneten Gruppen (u.a. JEM, SLA-MM, SPLM-N, siehe Infokasten) solidarisierten sich noch vor dem JPA mit den zivilen Akteuren, mit denen sie im Januar 2019 die »Erklärung für Frieden und Wandel« unterschrieben, das Gründungsdokument der »Kräfte für Frieden und Wan­del« (Forces of Freedom and Change, FFC). Im Laufe der Revolution wurden sie jedoch marginalisiert. Es waren schließlich die ge­waltfreien Methoden der Zivilgesellschaft, die Bashir und eine erneute Militärherr­schaft zu Fall brachten, nicht der jahrzehn­telange bewaffnete Kampf der Rebellen. Für die FFC-Vertreter hatte die Einsetzung einer zivil geführten Übergangsregierung oberste Priorität. Deren Installation wollten sie nicht durch Friedensverhandlungen ver­zögern, die stattdessen eine der Aufgaben ebenjener Übergangsregierung sein sollten.

Die Friedensverhandlungen begannen im Oktober 2019 in Juba mit Südsudan als Mediator. Die zivilen Teile der Übergangsregierung überließen die Gespräche über­wiegend Vertretern der Sicherheitsorgane. Das Ergebnis, das im Oktober 2020 feierlich signiert wurde, bot den unterzeichnenden Akteuren bisher vor allem Gelegenheit, sich zu bereichern und mit politischen Posten zu versorgen. Zur Befriedung der Region hat es kaum beigetragen. Denn zum Zeitpunkt der Unterzeichnung hatten die Beteiligten kaum noch eigene Truppen in Darfur oder anderen Teilen Sudans (mit Ausnahme von Blue Nile im Süden). Gleichzeitig waren die­jenigen Player, die für die Konfliktdynamik in Darfur die wichtigste Rolle spielten, nicht adäquat vertreten. Hemedti selbst konnte nicht für alle arabischen Gruppen sprechen. Schließlich waren weder Vertriebene, Frauen oder junge Menschen ausreichend be­teiligt. Die SLA-AW lehnte die Gespräche ab.

Von den vielen Versprechen, die das JPA für marginalisierte Bevölkerungsteile in der sudanesischen Peripherie enthält, konnten kaum welche eingelöst werden. Denn be­reits bei der Unterzeichnung war abzusehen, dass die Regierung für die Umsetzung des Abkommens auf internationale Geber an­gewiesen sein würde. Diese zeigten sich je­doch wenig bereit, ein Friedensabkommen substanziell zu unterstützen, in dessen Zu­standekommen sie kaum eingebunden waren. Die Klärung vieler Details hatte das JPA zudem Umsetzungskommissionen überlassen.

So legt das Abkommen nicht fest, wie viele Kämpfer demobilisiert oder in regu­läre Truppen integriert werden sollen. Die Regierung ernannte bisher keine Demobilisierungskommission für Darfur. Entgegen den Erwartungen der bewaffneten Gruppen machte Hemedti deutlich, dass er nur einen kleinen Teil ihrer Kämpfer in die RSF inte­grieren wolle.

Das JPA sieht die Bildung einer gemeinsamen Schutztruppe vor, die zur Hälfte aus Regierungstruppen und zur anderen Hälfte aus bewaffneten Gruppen gebildet werden soll, mit einer Gesamtstärke von 20.000. Diese Truppe war ein wesentliches Argu­ment der Übergangsregierung, sich für den Abzug der hybriden Friedensmission UNAMID der UN und der Afrikanischen Union (AU) in Darfur einzusetzen, deren Mandat Ende 2020 auslief.

Mit erheblicher Verspätung meldete die Regierung jedoch erst Ende Juni 2022 den Abschluss der Ausbildung der ersten 2.000 Mitglieder der gemeinsamen Schutztruppe. Es ist im Übrigen unklar, warum diese bes­ser in der Lage sein soll, die Zivilbevölkerung vor Gewaltexzessen zu schützen, als die ein­zelnen Verbände, die in ihr aufgehen. Nach dem Abzug von UNAMID ist die Aussicht auf eine erneute internationale Friedens­mission jedoch äußerst gering, so dass nur sudanesische Einheiten in Frage kommen.

Auch die Ständige Waffenstillstandskommission, die mit dem JPA ins Leben gerufen wurde, kann nur einen bescheidenen Beitrag leisten. Die United Nations Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS) sitzt der Kommission und ihren sektoralen Untereinheiten vor, die aus Vertretern der Unterzeichner des JPA bestehen. Die Kommission unterstützt die Demobilisierung bzw. das Training von An­gehörigen der bewaffneten Gruppen und kann auf Antrag einer der Vertragsparteien Verletzungen des Waffenstillstands unter­suchen. Allerdings zählen diejenigen, die an Konflikten beteiligt sind, häufig nicht zu einer der Unterzeichnergruppen.

Neue Spieler in Khartum

Die Konfliktdynamik in Darfur hat erheb­liche Auswirkungen auf die nationale Poli­tik Sudans. Hemedtis Aufstieg zum bedeu­tendsten politischen Unter­nehmer des Lan­des erschüttert die hergebrachten Fun­da­mente der Politik in Khartum. Darfur dient ihm gleichermaßen als Einnahmequelle, Rekrutierungsbasis für die RSF wie auch zum Aufbau einer Basis für seine politischen Ambitionen auf nationaler Ebene.

Hemedti agiert dabei sowohl auf der Nachfrage- als auch auf der Angebotsseite von Sicherheit in Darfur. Wenngleich grö­ßere Gewaltakte eine Herausforderung für seine Autorität bedeuten, erlauben sie es dem RSF-Führer, sich als Friedensstifter bei tribalen Versöhnungskonferenzen zu prä­sentieren. Die dort getroffenen Verein­barun­gen rühren allerdings nicht an den Wurzeln der Konflikte. Übergriffe seiner eigenen RSF auf Dörfer und Vertriebenenlager bleiben in der Regel ungeahndet, was ein Klima der Straflosigkeit erzeugt. So soll der Vorsitzende des Friedens- und Versöhnungskomitees und Kommandeur der RSF in West-Darfur, Mousa Ambeilo, Ende 2019 selbst einen Angriff gegen die Zivilbevölkerung angeführt haben.

Der Friedensprozess von Juba erlaubte es Hemedti überdies, Allianzen mit seinen früheren Gegnern zu schmieden. Wie die Rebellen traute er den sudanesischen Streit­kräften unter der Führung Burhans nicht. Versuchen, die RSF in die reguläre Armee zu integrieren, widersetzt er sich. Hemedti konnte über die Zusammenarbeit mit den bewaffneten Gruppen ein »Gegengewicht zur Transition im Zentrum« und damit zum Einflussbereich der SAF und der zivilen Parteien des FFC aufbauen.

So unterminierte der Friedensprozess von Juba von Anfang an demokratische Prozesse. Die Übergangsregierung sicherte den bewaffneten Gruppen zu, dass ein Über­gangsparlament so lange nicht einberufen werde, wie die Verhandlungen liefen. Dif­ferenzen innerhalb der FFC blockierten auch nach dem Friedensabschluss die Bil­dung des Übergangsparlaments, das einen Gegenpol zum Sicherheitssektor hätte bil­den können. Das JPA bescherte den Milizen wichtige Regierungspositionen. Der Ein­fluss, den sie von dort ausüben konnten, ging weit über ihre tatsächliche politische Bedeutung hinaus. So wurden Gebreil Ibra­him, der Führer des JEM, Finanzminister, und Minni Minawi, Führer der SLA-MM, Gouverneur der Region Darfur. Die SLA-MM hatte schon seit 2014 nicht mehr in Sudan gegen die Streitkräfte gekämpft, die JEM seit 2015 nicht mehr.

Mit dem Eintritt von Mitgliedern der be­waffneten Gruppen in das Kabinett von Pre­mierminister Abdalla Hamdok im Februar 2021 bestanden auch die FFC-Parteien auf einer direkten Beteiligung an Regierungsposten, für die sie vorher nur Experten nominiert hatten. Das »politischere Kabi­nett« geriet jedoch in einen zunehmend offen ausgetragenen Konflikt mit den Repräsentanten des Sicherheitssektors. Die Vertreter der bewaffneten Gruppen agier­ten dabei als Verbündete des Militärs. Sie erweiterten die politische Basis des Militärs um Unterzeichner der FFC-Erklärung und damit der ursprünglichen Opposition zum Bashir-Regime. Anfang Oktober 2021 spalte­ten sich 16 bewaffnete Gruppen, angeführt von JEM und SLA-MM, von den FFC als »FFC National Accord« bzw. FFC-2 ab. Kurz darauf organisierten sie eine Sitzblockade in Khartum und forderten die anderen FFC-Parteien auf, die Regierung zu verlassen. Konsequenterweise stellten die bewaffneten Gruppen praktisch die einzigen Minister und Vertreter im Übergangsrat, die nach dem Putsch vom 25. Oktober 2021 ihre Positionen behielten.

Schließlich erschwerten die FFC-2-Ver­treter die Vermittlungen des Trilateralen Mechanismus von UNITAMS, AU und der Intergovernmental Authority on Development (IGAD) im Frühjahr und Sommer 2022. Sie bestanden auf einer »inklusiven« Runde, die islamistische Vertreter (und sie selbst) einschloss, während die verbliebenen Vertreter der mittlerweile FFC-Central Committee oder FFC-1 genannten Gruppierungen die Beteiligung von »Pro-Putsch Parteien« ablehnten. Der Konflikt zwischen FFC-1 und FFC-2 bot dem Militär einen Vor­wand, das »zivile« Lager für die politische Krise verantwortlich zu machen.

Aktuelle Sicherheitsrisiken

Der Aufstieg von Gewaltunternehmern aus Darfur und die mangelnde Umsetzung des JPA bringen erhebliche Risiken für die Sicherheit und Stabilität in der Region mit sich. Ein nicht vorhandenes staatliches Ge­waltmonopol hat Folgen. Erstarkte Selbst­verteidigungsgruppen könnten sich zu Rebellengruppen entwickeln – wie bereits vor 20 Jahren. Konflikte zwischen Bauern und nomadischen Rizeigat könnten weiter eskalieren.

Tausende aus Libyen zurückgekehrte Kämpfer der Unterzeichnergruppen stellen ein Risiko für die Bevölkerung in Darfur dar. Häufig wenden sie sich kriminellen Aktivitäten zu. Gleichzeitig rekrutierten die Signatoren des JPA massenhaft neue Mit­glieder in Darfur, um ihre Gefolgschaft zu stärken. Allein eine Unterzeichnergruppe gab an, bereits 11.000 neue Kämpfer in Darfur angeworben zu haben. Allerdings haben die Gruppen den Rekruten außer dem Versprechen zukünftiger Posten in den staatlichen Sicherheitskräften kaum etwas zu bieten.

Ein Spannungsfaktor ergibt sich aus der möglicherweise gespaltenen Loyalität der Sicher­heitskräfte in Darfur, die offiziell dem Oberkommando von Minni Minawi als Gouverneur von Darfur unterstehen, dessen SLA-MM gleichzeitig für Unsicherheit sorgen.

Überdies haben die bewaffneten Gruppen durch ihre Beteiligung am Putsch in Khartum ein Glaubwürdigkeitsproblem bei ihren Mitgliedern und Unterstützern. Erste Angehörige der Unterzeichnergruppen haben sich bereits von ihren Führern ab­gewandt und verfolgen eigene Ziele.

Darüber hinaus gewinnt die SLA-AW von Abdel Wahid al-Nur an Zulauf, dessen notorische Ablehnung von Verhandlungen ihm ein Image von Vertrauenswürdigkeit verleiht. Ein Versuch der Sudanesischen Kommunistischen Partei, ihn zu einer politischen Allianz zu bewegen, scheiterte jedoch. Der Waffenstillstand zwischen SLA‑AW und SAF hält derzeit.

Historisch gesehen haben die Konflikte der Peripherie – bis auf seltene Aus­nahmen – die Bevölkerung im Zentrum Sudans kaum berührt. Mit der Präsenz der Führer der Darfur-Gruppen und einiger ihrer Kämpfer in Khartum könnte sich das nun ändern. Die Kriminalität soll auch in der Hauptstadt zugenommen haben (die Inflation im dreistelligen Prozentbereich und die wachsende Versorgungskrise tragen ihren Teil dazu bei). Das größte Eskalations­potential hätte eine direkte militärische Konfrontation zwischen den SAF und den RSF. Auch wenn eine offene Auseinandersetzung derzeit unwahrscheinlich ist, stellt sich die Frage, wie lange ihre Führer es schaffen, dass die Kämpfe zwischen den rivalisierenden Sicher­heitskräften auf Darfur beschränkt bleiben. Möglich wären auch gewaltsame Konflikte zwischen und mit ihren jeweiligen verbündeten Milizen wie der Tamazuj, einer Unterzeichner­gruppe, der Verbindungen zum Militär­geheimdienst nachgesagt werden.

Für Sudans Nachbarstaaten besteht das Risiko, dass bewaffnete Gruppen ihre Grenzregionen weiter als Rückzugsräume nutzen oder sich direkt dortigen Konfliktparteien anschließen. Dies betrifft ins­besondere Libyen, wo einige sudanesische Kämpfer weiterhin präsent sind, aber auch Südsudan, Tschad und die Zentralafrika­nische Republik (ZAR).

Ansatzpunkte für internationale Friedensförderung

Die internationale Gemeinschaft kann mit der Bearbeitung der Konflikte in Darfur nicht warten, bis es einen neuen Übergangs­prozess für das ganze Land gibt. Rivalitäten zwischen Gewaltunternehmern um Einfluss und Zugang zu Patronage und Ressourcen werden ohnehin anhalten.

Die Vereinten Nationen rufen zu Recht internationale Geber dazu auf, Friedens­projekte in Darfur zu unterstützen. Effek­tive Programme auf lokaler Ebene können unter Umständen einige der Sicherheits­risiken reduzieren. Denn Darfur ist auch eine Arena für den Machtkampf im Zen­trum des Landes.

Deutschland kann diese Bemühungen im Rahmen seiner Unterstützung für den UN Peacebuilding Fund, bei dem es der größte Geber ist, fördern und nach Möglich­keit lokalen zivilgesellschaftlichen Organi­sationen auch direkt Hilfe leisten.

Für eine effektive Friedensförderung braucht es ein umfassendes und konfliktsensibles Vorgehen, bei dem auf die Bedürf­nisse aller Gruppen eingegangen wird, auch auf jene der nomadischen Viehhirten und sesshafter bzw. vertriebener Bauern. Mit­glieder von Unterzeichnergruppen, die erst nach Abschluss des JPA rekrutiert wurden, sollten nicht mehr von Unterstützungs­angeboten profitieren als Angehörige ande­rer, auch informeller Gruppen. Bei den Maßnahmen zur Friedensförderung sollten die Gewalt-Hotspots in Darfur priorisiert werden. Denkbar sind Programme zur Berufsförderung, Angebote von Grund­versorgungs­leistungen wie Bildung und Gesundheit und Maßnahmen zur Stärkung von lokalen Konfliktbearbeitungskomitees. Letztere sollten nicht nur Stammesältere einbeziehen, wie bei den von Hemedti ver­mittelten Vereinbarungen geschehen, son­dern un­bedingt auch junge Menschen und Frauen.

Das kurzfristige Ziel dieser Maßnahmen sollte sein, die Eskalation von interpersonalen Auseinandersetzungen in größere Kon­flikte mit Dutzenden oder gar Hunderten Toten zu verhindern. Solange der Aufbau von verlässlichen und legitimen staatlichen Strukturen und Basisdienstleistungen nur ein Fernziel bleibt, sollte das Hauptaugenmerk –im Rahmen der humanitären Unterstützung – auf der Stärkung der in­dividuellen Resilienz liegen.

Eine intensivere Friedensförderung von Seiten der EU und Deutschlands sollte ein­hergehen mit einem vertieften diplomatischen Engagement. Die Europäer können sich bei ihren Partnern am Arabischen Golf dafür einsetzen, dass diese einen neuen Übergangsprozess in Sudan unterstützen. Saudi-Arabien und die VAE sind zwar keine Anhänger einer sudanesischen Demokratie, bevorzugen aber Stabilität und Sicherheit in ihrer Nachbarschaft. Dafür bedürfte es einer Fortsetzung der multilateralen Finanz­hilfen. Die Spannungen innerhalb des Sicherheitssektors in Darfur und die tiefe wirtschaftliche Krise Sudans bieten An­knüpfungspunkte für einen entsprechen­den Dialog. Die Aussetzung internationaler Finanzhilfen schwächt die Junta sichtlich. Im Zentrum des internationalen Drucks sollten somit die Gewaltunternehmer aus Darfur stehen, die demokratischen Pro­zessen im Wege stehen.

Horn von Afrika: Politisches Versagen führt zu Hungersnot

Dieser Beitrag erschien am 01.07.2022 in: Aljoscha Albrecht, Gerrit Kurtz, Bettina Rudloff, Andrea Schmitz, Christian Wagner, Isabelle Werenfels, Claudia Zilla: Krieg und Hunger – Versorgungsrisiken, Lösungsansätze, Konfliktkonstellationen, SWP 360 Grad.

Die Länder am Horn von Afrika leiden seit längerem weltweit mit am stärksten unter Ernährungsunsicherheit. In Äthiopien, Sudan, Südsudan, Somalia und Kenia sind davon 2022 bis zu 38 Millionen Menschen akut betroffen, so die Welternährungsorganisation (FAO) und das Ernährungsprogramm der Vereinten Nationen (WFP). Rund 700.000 Menschen droht ohne schnelle externe Hilfe der Hungertod. Gegenüber dem Preisschock bei Weizen als Folge des Ukraine-Krieges sind diese Länder besonders verwundbar. Verantwortlich dafür sind eine ohnehin schlechte Versorgungslage, bewaffnete Konflikte, politische Instabilität, Überflutungen und aktuell die schlimmste Dürrekrise seit 40 Jahren.

Weizen gehört zu den wichtigsten Lebensmitteln in Äthiopien und Sudan. Ein Fünftel der täglichen Kalorienzufuhr in Sudan stammt aus Weizenmehl. Laut FAO deckt das Land 77 Prozent seines entsprechenden Verbrauchs durch Importe, die 2021 zu rund 35 Prozent aus Russland und der Ukraine kamen. Äthiopien importierte 2020/21 etwa 30 Prozent seines Weizenbedarfs, davon wiederum 20 Prozent aus der Ukraine.

Zu Preissteigerungen von geschätzt 20 Prozent für Weizen kommen in Sudan höhere Kosten für Energie und Düngemittel, was zu Versorgungsengpässen führt. 2021 machte Nahrung für den Großteil der Bevölkerung zwei Drittel ihrer Gesamtausgaben aus. Dabei erhielten insgesamt 27,8 Millionen Menschen in Äthiopien, Somalia, Südsudan und Sudan humanitäre Nahrungsmittelhilfe.

Schon länger gilt am Horn von Afrika das erklärte Ziel, die eigene Weizenproduktion zu steigern. Äthiopiens Regierung fördert den Anbau des Getreides und will bis 2023 unabhängig von Importen sein, worin Deutschland sie unterstützt. Die Regierung kauft alle Weizenimporte selbst; bereits 2021 senkte sie den Zoll, um Einfuhren günstiger zu machen. Sudan konnte seine Weizenernte durch verbessertes Saatgut zwischen 2015 und 2020 mehr als verdoppeln. Die Regierung erwarb üblicherweise die Ernte von Bauern zu festgelegten Preisen. Seit dem Putsch im Oktober 2021 befindet sich das Land in einer politischen Krise, was die Wirtschaftslage verschärft und bisherige Ansätze hemmt. Während Millionen hungern, droht geernteter Weizen wegen schlechter Lagerung zu verrotten, da der Staat ihn nicht mehr abkaufen kann.

Der Spielraum regionaler Regierungen ist begrenzt, eine weitere Weizenpreissteigerung abzufedern, denn wegen bewaffneter Konflikte und politischer Instabilität fehlen Währungsreserven und sind die Staatskassen leer. Politische Eliten investieren in Sicherheit und die Versorgung ihrer Netzwerke statt in Agrarproduktion und Nahrungsmittelversorgung. In der Folge erwächst aus Ernährungsunsicherheit eine lebensbedrohliche Hungersnot.

Sudan: Beziehungen zu Russland im innenpolitischen Wettstreit

Dieser Kurzbeitrag erschien am 3.5.2022 als Teil von: Jenseits des Westens: Wie afrikanische und nahöstliche Staaten auf den Russland-Ukraine-Krieg blicken, SWP 360 Grad.

Am 27. Februar 2022, drei Tage nach Beginn der russischen Invasion der Ukraine, trafen westliche Diplomaten den geschäftsführenden sudanesischen Außenminister Ali al-Sadiq. Ihre Botschaft war klar: „Wir haben die Republik Sudan aufgerufen, sich der Gruppe der Nationen anzuschließen und sich öffentlich für die multilaterale, auf Regeln basierende Ordnung einzusetzen und deren Verletzung durch die Russische Föderation in aller Deutlichkeit zu verurteilen“, hieß es in einem Statement nach dem Treffen.

Appelle an Sudans Verantwortung für den Multilateralismus haben jedoch wenig Aussicht auf Erfolg. Die Militärjunta, die seit dem Putsch vom 25. Oktober 2021 Sudan beherrscht, ist auf den Schutz durch die Vetomacht Russland im VN-Sicherheitsrat angewiesen. Russland ist Sudans größter Weizenlieferant und pflegt enge Kontakte zum Sicherheitssektor des ostafrikanischen Landes. In der Tradition seiner Zugehörigkeit zur Blockfreien-Bewegung enthielt sich Sudan in der Generalversammlung der VN in den Abstimmungen zu Russlands Krieg gegen die Ukraine.

In Sudan gibt es einen regelrechten Wettbewerb um die Kontrolle der Beziehungen zu Russland. Während der Revolution 2018/19 trainierten private russische Militärfirmen sudanesische Sicherheitskräfte. M-Invest, ein Unternehmen, das von dem russischen Oligarchen Jewgeni Prigoschin kontrolliert wird, soll der Bashir-Regierung eine Desinformationskampagne gegen die Demokratiebewegung vorgeschlagen haben. Dennoch bot Außenministerin Mariam al-Mahdi al-Sadiq als Vertreterin der späteren, inzwischen entmachteten zivilen Übergangsregierung bei einem Besuch in Moskau im Juli 2021 an, den nächsten Russland-Afrika-Gipfel auszurichten.

Insbesondere seit dem Putsch versucht Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti, als Führer der paramilitärischen Rapid Support Forces (RSF) die Beziehungen zu Russland zu nutzen, um seine Position unter den bewaffneten Kräften Sudans zu stärken. So war er während des Beginns der russischen Invasion der Ukraine in Moskau, wo er auch Außenminister Sergei Lawrow traf. Hemedtis RSF sichern Minen und Produktionsgebiete, während ein Tochterunternehmen von M‑Invest in Sudan Gold abbaut. Hemedti profitierte überdies von Fake-News-Kampagnen, die offenbar von einer Trollfabrik in Sankt Petersburg lanciert wurden, bevor Facebook die Konten abschaltete.

Hemedtis außenpolitische Aktivitäten konkurrieren mit denen Abdel Fattah al-Burhans, des Vorsitzenden des Souveränitätsrats und Führers der Streitkräfte. Dieser will zumindest die Kontrolle über die offiziellen diplomatischen Beziehungen zu Russland bewahren und sich nicht von Hemedti ausstechen lassen. So ist die sudanesische Russlandpolitik ein weiteres Spielfeld des Wettbewerbs zwischen den beiden machtvollsten Putschistenführern des Landes.

Machtkampf in Sudan

Der Putsch vom 25. Oktober 2021 setzte dem demokratischen Übergangsprozess in Sudan ein jähes Ende. Militär- und Sicherheitskräften gelingt es seitdem jedoch nicht, ihre Herrschaft zu festigen. Eine Rückkehr zu einer dauerhaften und stabilen Militärregierung in Sudan ist unwahrscheinlich. Zu groß sind die internen Gegen­sätze der Putschistengruppierungen und die wirtschaftlichen Herausforderungen des Landes. Die Demokratiebewegung ist gut organisiert und dank ihrer dezentralen Struktur in der Lage, Verhaftungen und Gewalt zu trotzen. Ein neuer demokratischer Übergangsprozess wird nicht allein durch Wahlen herbeizuführen sein, welche die Putschisten für Sommer 2023 planen. Jedwede internationale Vermittlung in Sudan hat nur dann eine Chance, wenn sie eng auf die zivilgesellschaftlichen Pläne für eine Neuausrichtung des Staates abgestimmt ist.

SWP-Aktuell erschienen am 10.März 2022.

Am 28. Februar 2022 veröffentlichte die United Nations Integrated Transition Assis­tance Mission in Sudan (UNITAMS) eine Zu­sammenfassung des fünf Wochen dauern­den Prozesses, in dem sie eine breite Aus­wahl sudanesischer Stakeholder konsultiert hat. Die Mission identifizierte zwar einige Gemeinsamkeiten, doch bleibt die wichtig­ste Frage unbeantwortet: Wie kann das Land am Nil aus der Krise herausfinden?

Seit ihrer erneuten Machtübernahme im Oktober 2021 ist es den sudanesischen Militär- und Sicherheitskräften nicht gelun­gen, ihre Herrschaft grundlegend zu kon­solidieren. Seitdem die Ministerinnen und Minister der Forces of Freedom and Change (FFC), der breiten Koalition politischer Par­teien und Angehörigen der Zivilgesellschaft, am 22. November 2021 zurückgetreten sind, besteht das Kabinett hauptsächlich aus ge­schäftsführenden Staatssekretären. Im Amt sind nur noch jene Minister, die das Militär und die Unterzeichner des Juba-Friedens­abkommens von 2020 nominiert haben. Der Regierung fehlen sowohl die Mittel als auch die Partner, um das Land zu stabilisieren.

Lediglich über Gewaltmittel verfügen die Militär- und Sicherheitskräfte noch, die es ihnen ermöglichen, Demonstrierende mit gezielten Schüssen, Tränengas und schwe­ren Waffen in Schach zu halten. Immer noch gehen regelmäßig tausende Menschen in Khartum und vielen weiteren Städten des Landes auf die Straße, obwohl bei den Protesten bereits 83 Menschen ums Leben und mehr als 2.600 verletzt worden sind. Die zivile Übergangsregierung von Premier­minister Abdalla Hamdok, die seit der Ver­fassungserklärung von August 2019 im Amt gewesen war, genoss breite Zustimmung in der Bevölkerung, bei aller Kritik an einzel­nen ihrer Maßnahmen. Das unterscheidet Sudan von anderen Staaten in Sub-Sahara-Afrika, deren Regierungen in den letzten zwölf Mo­naten Opfer eines Militärputschs wurden.

Drei Faktoren erklären die Schwäche des Sicherheitssektors: seine internen Spannun­gen, die katastrophale wirtschaftliche Situa­tion im Land und die Resilienz der Demo­kratiebewegung. Eine Rückkehr zu einer dauerhaft amtierenden Militärregierung steht damit vor erheblichen Herausforderungen.

Fragmentierung des Sicherheitsapparats

Die Schwäche des Sicherheitssektors beruht erstens auf seiner Fragmentierung. Die Sudanesischen Streitkräfte (SAF) unter Füh­rung von General Abdel Fattah al‑Burhan haben keine effektive Kontrolle über die Rapid Support Forces (RSF) unter dem Kom­mando von Generalleutnant Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti. Die Bashir-Regierung hatte die RSF seit 2013 als separate Miliz zur Aufstandsbekämpfung in Darfur eingesetzt. Noch im Juni 2021 wider­setzte sich Hemedti Forderungen von Bur­han und Rebellengruppen, die Kommandostrukturen zu vereinheitlichen. Hemedti, der auch stellvertretender Vorsitzender des Sovereignty Council (kollektive Staats­führung während der Transition) ist, hat bes­sere Beziehungen zu jenen Gruppen, die das Juba-Friedensabkommen von 2020 unter­zeichnet haben, das er als einziger Vertreter der sudanesischen Regierung unterschrieben hat (Burhan zeichnete ledig­lich als Zeuge). Die Militärführung hin­gegen kann sich auf die Geschlossenheit der eigenen Streitkräfte nicht hundertprozentig verlas­sen. Daher entließ sie im Februar 2022 hunderte Offiziere. Kurzfristig sei Bur­han auf die RSF angewiesen, um Khartum zu kontrollieren, langfristig sei Hemedti jedoch sein größter Gegner, schreibt auch die renommierte Expertin Kholood Khair. Burhan soll sich bereits in Gesprächen mit seinen ägyptischen Freun­den besorgt dar­über gezeigt haben, dass Hemedti putschen könnte. Die SAF bestritten solche Berichte.

So wie Burhan und Hemedti ihren För­derer Bashir im April 2019 im Präsidentenpalast gestürzt haben, könnte die Putschisten ein ähnliches Schicksal ereilen, wenn sie zu viel Gewalt einsetzen oder nicht mehr in der Lage sind, die wirtschaftlichen Pfrün­den des Sicherheitssektors zu garantieren.

Militärwirtschaft in der Sackgasse

Zweitens werden die Militär- und Sicherheitskräfte auf absehbare Zeit außerstande sein, die wirtschaftliche Misere Sudans zu überwinden. Zwar wird die sudanesische Wirtschaft von Unternehmen dominiert, die dem Sicherheitssektor zugerechnet wer­den. Sie profitieren jedoch auch von Steuer- und Zollvorteilen, die einer marktwirt­schaftlichen Entwicklung entgegenstehen.

Sudans Wirtschaft leidet unter der zweit­höchsten Inflationsrate der Welt, im Januar 2022 betrug sie 260 %. Blockaden von Bauern und Demonstranten auf der Haupt­verbindungsstraße nach Ägypten ließen die Exporte im gleichen Monat um 85 % zu­rückgehen. Seit dem Putsch kam es immer wieder zu Engpässen bei der Versorgung mit Mehl, Speiseöl und Benzin. Die gerin­gen Währungsreserven erschweren die Ein­fuhr dieser Güter. Die Coup-Regierung hat an­gekündigt, Steuererhöhungen und ihre Exporte von Gold, dem wichtigsten Export­gut Sudans, für den Import dieser strate­gischen Güter zu nutzen. Doch ist unwahr­scheinlich, dass sie damit die internatio­nalen Hilfsgelder ersetzen können, deren Zahlung seit dem Putsch ausgesetzt ist. Nachhaltiges inklusives Wachstum würde ohnehin nur nach tiefgreifenden Reformen möglich sein, die das Versorgungssystem des Sicherheitssektors gefährden würden.

Der mit Abstand größte Haushaltsposten sind Ausgaben eben für den Sicherheits­sektor. Allein die von Internationalem Wäh­rungsfonds und Weltbank ursprünglich in Aussicht gestellten Summen belaufen sich auf rund drei Milliarden US-Dollar, zusätz­lich zu 700 Millionen US-Dollar für Entwick­lungshilfe, welche die USA zurückhalten. Die Regierung musste daher unter anderem das Sudan Family Support Programme strei­chen, das einer Mehrheit der Bevölkerung mittels (geringer) direkter Geldtransfers hel­fen sollte, den Schock der wirtschaftlichen Reformen besser zu verkraften. Seit Beginn des Übergangsprozesses 2019 ist die Zahl der Menschen, die humanitäre Hilfe benö­tigen, um sechs Millionen gewachsen. Bashir verlor die Kontrolle über seine Herrschaft, als er die eigenen Eliten nicht mehr koop­tieren und die Bevölkerung nicht länger mit teuren Subventionen ruhigstellen konnte.

Resilienz der Demokratiebewegung

Den Putschisten steht eine breite Demokratiebewegung gegenüber, die sich rekrutiert aus politischen Parteien, organisierter Zivil­gesellschaft, Berufsverbänden, Gewerkschaften, Bauern und Akademikern. Im Zen­trum stehen die lokalen Widerstandskomitees, in städtischen Bezirken organisierte Gruppen vor allem junger Menschen aus unterschiedlichen sozialen Milieus. Sie spielten schon während der Proteste gegen das Bashir-Regime 2018/19 eine wichtige Rolle. Seit dem Putsch vom Oktober 2021 führen sie einen Protestkalender für regel­mäßige Demonstrationen. Tausende gehen in vie­len Städten Sudans auf die Straße, auch wenn Khartum die größte Aufmerksamkeit erfährt.

Die Widerstandskomitees koordinieren sich zunehmend auf Ebene der Bundes­staaten Sudans. Ihr Motto ist ein dreifaches Nein: zur Partnerschaft mit dem Militär, zu Verhandlungen, zu Kompromissen. Der Einfluss der Widerstandskomitees zeigt sich nicht zuletzt darin, dass die in den Forces for Freedom and Change vertretenen politi­schen Parteien Teile ihrer Positionen über­nommen haben und ebenfalls eine rein zivile Regierung fordern, ohne Militärbeteiligung.

Die größte Stärke der Demokratiebewegung ist zugleich auch ihre markanteste Schwäche. Es mangelt ihr an einer einheit­lichen, konkreten Vorstellung von einem neuen Übergangsprozess. Einer der führen­den Köpfe der FFC, Khalid Omer Yousif (Sudanese Congress Party), ehemaliger Minister, warnte bereits vor einem erneu­ten Gerangel unter den politischen Parteien um die Verteilung von Posten. Solche inter­nen Differenzen blockierten auch die Ein­richtung des Übergangsparlaments vor dem Putsch. Es gibt auch keine einigende Füh­rungsfigur.

Gleichzeitig ist die Demokratiebewegung aufgrund ihrer horizontalen Organisation und der Vielfältigkeit der Stimmen weniger anfällig für Verhaftungen und gezielte Gewalt gegen einzelne Personen. Trotz aller inhaltlichen Unterschiede sowohl innerhalb des FFC als auch zwischen FFC-Mitglie­dern und Widerstandskomitees ist das zivile Lager vereint geblieben im Widerstand gegen die Militärregierung.

Als eine der größten Schwächen des Sicherheitssektors hat sich erwiesen, dass er nicht in der Lage war, zivile Partner für die Regierung zu gewinnen. Nach dem Putsch hatte Premierminister Abdalla Hamdok aus dem Hausarrest im eigenen Namen am 21. November 2021 gemeinsam mit Burhan eine neue politische Erklärung unterzeich­net. Diese brachte ihn vorübergehend zurück ins Amt, doch FFC und Demokratiebewegung lehnten sie rundweg ab. Hamdok trat am 2. Januar 2022 frustriert zurück, nachdem es ihm nicht gelungen war, das angestrebte Technokraten-Kabinett zu ernennen. Die Putschisten haben seitdem zwar hunderte von Beamten wieder in ihre Ämter eingesetzt, welche die Hamdok-Regierung wegen zu großer Nähe zum isla­mistischen Regime entfernt hatte. Doch die ehemals regierende National Congress Party bleibt verboten und zerschlagen. Keine zivile Partei von Bedeutung schlug sich bis­her auf die Seite der Putschisten.

Ausblick

Die drei genannten Faktoren können sich gegen­seitig verstärken. Während Ägypten, Bur­hans engster Partner, medizinische Hilfsgüter liefert, bemühte sich Hemedti in jüngster Zeit in den Vereinigten Arabischen Emiraten und Russland um wirtschaftliche Unterstützung und militärische Zusammen­arbeit. Ohne Strukturreformen können Hil­fen jedoch nur kurzfristig wirken. Voraussetzung für tiefer greifende Reformen ist die Rückkehr zu einem demokratischen Über­gang, der in Wahlen mündet. Damit es zu einer solchen Rückkehr kommt, müssen vier grund­legende Prozesse ineinandergreifen.

(1) Zuerst bedarf es einer möglichst brei­ten Einigung auf ein Verfahren, um eine neue Übergangsregierung herbeizuführen. UNITAMS startete zu diesem Zweck Anfang Januar 2022 Konsultationen. In der ersten Phase kam in 110 Treffen Missionspersonal mit über 800 Personen zusammen. Nach anfänglicher Skepsis gegenüber UNITAMS ließen sich mit der Zeit mehr und mehr Gruppen auf die Treffen ein. Weitgehend parallel dazu finden Gespräche zwischen, vor allem aber innerhalb der Widerstandskomitees, politischen Parteien, unter Wis­senschaftlern und anderen Vertretern der Zivilgesellschaft statt, die jeweils eigene Ent­würfe für eine politische Erklärung ver­öffentlichten. Doch nur ein einheitlicher Prozess wird breite Akzeptanz finden, auch bei den Generälen.

(2) Die Bildung einer neuen Übergangsregierung und die Abgabe der Regierungs­macht von Militärs und Sicherheitskräften würden sich im zweiten Schritt anschließen. Dann könnten auch internationale Geber ihre Unterstützung wieder aufnehmen. Zumindest die politischen Parteien und Widerstandskomitees müssten sich auf ein Übergangssystem, ein Personaltableau einschließlich Premierminister und eine Aufgabenverteilung während der Übergangs­phase einigen.

(3) Ein weiterer Faktor ist der Friedensprozess mit bewaffneten Gruppen. Das Juba-Friedensabkommen von 2020 ist bis­lang nur schleppend umgesetzt worden. Die Unterzeichnergruppen wurden durch das Ab­kommen politisch aufgewertet, bewaffnete Akteure bekamen mehr Gewicht in der Regierung als das zivile Lager, während die wichtigsten bewaffneten Gruppen des Landes außen vor blieben. Eine künftige Über­gangsregierung sollte die (Neu-)Ver­hand­lung von Friedensabkommen nicht wie in der Vergangenheit den Sicherheits­akteuren überlassen.

(4) Schließlich müsste eine neue Übergangsregierung die Bedingungen für freie und faire Wahlen schaffen. Zu diesen Bedingungen gehören ein Ende der Gewalt und der will­kürlichen Verhaftungen sowie eine (Übergangs-)Verfassung, ein Zensus und eine unabhängige Wahlbehörde. Inter­nationale Organisationen könnten tech­nische Hilfe leisten und Wahlbeobachtungsmissionen entsenden.

Schlussfolgerungen

Deutschland und seine Partner können die Sudanesinnen und Sudanesen dabei unter­stützen, einen neuen Übergangsprozess einzuleiten. Dazu sollten sie den unterein­ander abgestimmten diplomatischen Druck auf die Putschisten aufrechterhalten und gezielte Sanktionen für Störer der Vermittlungsbemühungen vorbereiten. UNITAMS kann zwischen den zivilen Gruppen ver­mitteln und ihnen dabei helfen, sich auf einen Prozess zur Bildung einer neuen Übergangsregierung zu verständigen, ver­mag das Militär aber nicht davon über­zeugen, abzutreten. Um dies zu erreichen, könnte sich Deutschland im Rahmen der Friends of Sudan einbringen, einer informellen Gruppe von Vertretern westlicher und regionaler Regierungen und internationaler Organisationen, die Deutschland mitgegrün­det hat. In diesem Rahmen könnte die Bun­desregierung ihre Kontakte zu den regio­nalen Partnern der sudanesischen Regierung nutzen, um die Militärs zu veranlas­sen, ihre Lage und die Option einer ver­handelten Abgabe von Macht neu zu bewer­ten. Dabei könnte eine hochrangige inter­nationale Vermittlung hilfreich sein, wenn sie ihre Vorstellungen – auch in­direkt – eng auf die zivilgesellschaftlichen Pläne für eine Neuausrichtung des Staates abstimmt.

Dr. Gerrit Kurtz ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Afrika und Mittlerer Osten.

Sudan’s civilian leader resigned. Now the military has sole control of the government.

The October coup is faltering — here’s why.

This text appeared on 11 January 2022 on The Monkey Cage blog of the Washington Post.

On Monday, the U.N. mission in Sudan initiated consultations aimed at helping resurrect the country’s democratic transition, amid a growing political crisis after Prime Minister Abdalla Hamdok resigned Jan. 2. His resignation followed months of turmoil after a military coup on Oct. 25 derailed Sudan’s two-year effort to transition toward democracy. Hamdok had agreed to return as prime minister after being placed under house arrest in October, but he quit after the military interfered in his governance.

Hamdok’s resignation leaves only Sudan’s military leaders in control, complicating U.S. and international efforts to facilitate the return to a civil-military power-sharing agreement. His return had failed to persuade a highly mobilized grass-roots movement that Sudan is back on track toward full civilian rule. Sudan’s coup leaders have yet to come to terms with the widespread protests, which have continued despite dozens of demonstrators killed and hundreds injured.

What just happened — and what’s ahead for Sudan? The country at the Horn of Africa is in a pivotal phase.

Why did the military seize power in the first place?

In the early hours of Oct. 25, military and security forces arrested Hamdok, along with several cabinet ministers and other government officials. By noon, Lt. Gen.Abdel Fattah al-Burhan, the head of the armed forces, dissolved the cabinet and the Sovereign Council, the joint military and civilian leadership body created in 2019 to oversee key reforms during a transition toward democratic elections. He said he aimed to “rectify the revolution’s course” and pledged to hold elections by 2023.

Hamdok had led a transitional government since August 2019. That government was based on a carefully negotiated constitutional declaration that military and civilian political forces had agreed on after deposing longtime ruler Omar Hassan al-Bashir earlier that year, amid large-scale demonstrations against the regime.

The military takeover in 2021 did not come as a complete surprise. Had the transitional government’s program succeeded, military and security forces would have had to cede their control of large sections of the economy to enable inclusive growth. And the military leaders could have faced accountability for their involvement in past human rights violations.

The coup faced early roadblocks

But Sudan’s military appeared poorly prepared to rule, despite having reportedly considered such a coup several times.

Burhan first promised the creation of a “technocratic” government without representatives of political parties by the end of the following week. By mid-November, he had appointed new members to the Sovereign Council, keeping himself as head of this collective leadership body, which he endowed with executive powers. The military authorities also appointed officials from the former Bashir regime to sub-cabinet positions as arrests continued.

The search for nonpartisan cabinet members has remained elusive, however. Only two former rebel movements that had joined the government — together with other armed movements involved in the implementation of the October 2020 Juba peace agreement — have remained allied to the coup plotters. No other notable civilian leaders joined the coup.

Burhan has also failed to attract international support, even from governments that tend to maintain close relations with Sudan’s military and security forces. Under U.S. and British pressure, the United Arab Emirates and Saudi Arabia co-signed a statement calling “for the full and immediate restoration of [Sudan’s] civilian-led transitional government and institutions.” Only Egypt, itself ruled by a military leader, and Russia, which has expressed interest in building a naval base along Sudan’s Red Sea coast, were more supportive of the coup. The African Union suspended Sudan from regional activities.

Coup leaders hoped to co-opt civilian stakeholders

Sudan’s generals have been trying to produce a government that at least appears to be civilian-led and that can prepare elections at the end of the transition period. It’s likely the coup leaders are well aware that a government with military officers in top leadership roles would never be acceptable to the public or to Sudan’s international partners.

On Nov. 21, after international and Sudanese mediation, the generals released Hamdok from his house arrest. Hamdok then signed an agreement with Burhan, reinstating himself as prime minister and tasking him with forming a technocratic government.

Hamdok justified his decision, for which there was no legal basis, by citing his desire to avoid further bloodshed and salvage the economic and international gains of the transitional government. He said he planned to negotiate a new political agreement between all Sudanese stakeholders to put the transition on a more stable footing.

Sudan’s military maintains a tight hold

Hamdok’s hopes did not pan out. The military and security forces have reportedly continued to shoot, tear-gas, rape and detain peaceful demonstrators who have thronged to Sudan’s cities in the hundreds of thousands at frequent intervals since the October coup. In the western region of Darfur, security forces have failed to protect hundreds from being killed in a fresh wave of mass violence.

In Khartoum, Hamdok was unable to get political parties to settle on a new power-sharing agreement. The Nov. 21 agreement appears to have effectively destroyed Hamdok’s popularity among the activists who had demanded his release — many see his deal with Burhan as a betrayal.

With Hamdok out of the political picture, Sudan has no other civilian leader who could command similar legitimacy. This void may redirect attention to the neighborhood “resistance committees” at the heart of the protest movement. Protest organizers have mobilized despite Internet and phone shutdowns, and have adopted innovative tactics against military repression. They reportedly are preparing a political manifesto of their own, reaching out to established political parties to gain broad acceptance.

With the military in sole control of Sudan’s government, international efforts to help resolve the political crisis and salvage the democratic transition process have received a renewed sense of urgency.

Gerrit Kurtz is a nonresident fellow with the Global Public Policy Institute, a think tank in Berlin. Follow him @gerritkurtz.

Sudans ungerader Reformprozess

Seit seinem Amtsantritt im August 2019 bemüht sich Abdalla Hamdok, Sudans Premierminister, um Frieden in seinem Land. Der Übergangsprozess nach dem Sturz von Diktator al-Bashir sei eine große Chance für sein Land und die gesamte Region am Horn von Afrika, betonte er bei zahlreichen internationalen Auftritten. Gleichzeitig sei die Transition „unordentlich“ und „nicht-linear“. Im letzten Jahr wurde sehr deutlich, was Hamdok damit meinte.

Dieser Text erschien im Jahrbuch 2020/21 der Deutschen Afrika Stiftung. Redaktionsschluss des Texts war März 2021.

Ein widriges Erbe

Hamdoks Regierung stand vor einem Grundproblem vieler demokratischen Transitionen. Sie musste einer massiven Wirtschaftskrise mit einem völlig kapazitätsschwachen Staat begegnen. Mit einer zivil-militärischen Übergangsregierung und einem überwiegend technokratisch geprägten ersten Kabinett und ohne eigenes demokratisches Mandat konnte Hamdok nicht „durchregieren“. Wirtschaftsreformen verlangten der Bevölkerung und der fragilen Koalition Härten und Zugeständnisse ab. Internationale finanzielle Unterstützung erfolgte nur allmählich, auch weil diese auf bestimmte grundlegende Reformen angewiesen war. So war jeder Schritt der Regierung im Übergangsprozess unvollständig, umstritten und erfolgte häufig verzögert.

Viele ehrgeizige Zeitpläne gingen nicht auf. Die Friedensverhandlungen dauerten viermal so lang wie ursprünglich geplant. Dazu kamen Krisen, die selbst deutlich besser aufgestellte Regierungen unter Druck gesetzt hätten: Covid-19 belastete Sudans ohnehin schwaches Gesundheitssystem. Rekordfluten überschwemmten rund ein Viertel aller Ackerflächen. Der Krieg in der äthiopischen Region Tigray trieb über 60.000 Menschen über die Grenze nach Sudan und führte zu militärischen Spannungen in einem zwischen beiden Ländern umstrittenen Grenzgebiet.

Zentrale Akteure spalteten sich, was die politische Abstimmung erschwerte. Dies betraf insbesondere die Koalition aus Parteien, Gewerkschaften und zivilgesellschaftlichen Organisationen, die „Forces of Freedom and Change (FFC)“. Die Umma Party, welche die letzte zivile Regierung vor al-Bashirs Putsch 1989 geführt hatte, sagte sich von den FFC los. Auch die kommunistische Partei zog sich einige Monate später aus den FFC zurück. Gleichzeitig fehlte es den zivil geführten Ministerien an allen Ecken und Enden an zuverlässigem Personal, um Regierungsprojekte zu planen und umzusetzen.

Schließlich brachten selbst nominelle Fortschritte erhebliche Risiken für den Übergangsprozess mit sich. Der Subventionsabbau im Rahmen der Wirtschaftsreformen ging mit enormen Preissteigerungen für Güter des täglichen Bedarfs und nachhaltigen Protesten einher. 2020 hatte Sudan laut IWF die zweithöchste Inflationsrate weltweit. Während Hamdok vom Militär kontrollierte Unternehmen unter zivile Kontrolle bringen wollte, drohte De-Facto-Staatschef General Abdel Fattah al-Burhan im August unverhohlen mit einem erneuten Putsch.

Abgetrotzte Erfolge

Angesichts dieser komplexen Lage sind die Erfolge der sudanesischen Regierung nicht zu verachten. Am 3. Oktober 2020 unterzeichnete sie das Juba Peace Agreement mit einer Reihe von bewaffneten Gruppen. Die Finanzierung und Umsetzung vieler Mechanismen des Friedensabkommens sind noch unklar. Seine Auswirkungen sind jedoch bereits heute deutlich erkennbar. Anfang Februar 2021 berief Premierminister Hamdok ein neues, „politisches“ Kabinett, dem auch sieben Minister aus den Unterzeichnergruppen angehören. Das Friedensabkommen verlängerte zudem den Übergangsprozess um rund 13 Monate. Er soll jetzt erst mit Wahlen Anfang 2024 enden.

Das neue Kabinett einigte sich sogleich auf die Abwertung des sudanesischen Pfundes. Dies war eine entscheidende Voraussetzung dafür, dass internationale Hilfsgelder fließen und der Entschuldungsprozess vorangehen konnten. So konnte die Regierung zusammen mit ihren internationalen Partnern auch das „Sudan Family Support Programme“ ins Werk setzen: Ein monatlicher Betrag von umgerechnet fünf Dollar pro Person soll die Auswirkungen der Preissteigerungen für einen Großteil der Bevölkerung abfedern.

Das Cash-Programm ist Ausdruck der internationalen Unterstützung für Sudans Übergangsprozess. Premierminister Hamdok traf im Februar 2020 Bundeskanzlerin Angela Merkel in Berlin und bemühte sich allgemein um gute Beziehungen zu zentralen Gebern. Es war eine Strategie, die sich auszahlte: Im Juni richtete Deutschland zusammen mit dem Sudan, der EU und den UN eine virtuelle Sudan-Partnerschaftskonferenz aus, die rund 1,8 Milliarden Dollar für humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und das Sudan Family Support Programme einsammelte. Im Juli 2020 begann der IWF ein zwölfmonatiges Reformprogramm, das Voraussetzung für weitere Unterstützung und Entschuldung ist. Im Dezember 2020 wiederum strichen die USA Sudan von ihrer Liste Terrorismus fördernder Länder, eine lang erwartete Entscheidung, die sudanesische Banken wieder Zugang zum internationalen Finanznetzwerk gibt.

Revolutionsziele bleiben Baustellen

Die Liste der ausstehenden Reformen in Sudan bleibt lang. Nach Abschluss der Friedensverhandlungen und Ernennung des neuen Kabinetts fehlt weiter die Einberufung des Übergangsparlaments. Dieses könnte dazu beitragen, mehr Transparenz herzustellen und weitere gesellschaftliche Gruppen an der Transition zu beteiligen. Noch fehlen auch Friedensabkommen mit den zwei wichtigsten bewaffneten Gruppen Sudans, die das Juba Peace Agreement nicht unterzeichnet haben.

Die Regierung wird jetzt unter Beweis stellen müssen, dass sie für Sicherheit und Wohlstand gerade auch in den lange benachteiligten Regionen Sudans, etwa in Darfur, sorgen kann. Bisher ist ihr das nur unvollkommen gelungen: Mit Verweis auf eigene Kapazitäten hatte sie sich für den Abzug der AU-UN-Friedensmission UNAMID zum 31. Dezember 2020 stark gemacht. Doch nur wenige Wochen später starben über 200 Menschen bei bewaffneten Auseinandersetzungen.

2018/19 waren die Menschen für „Freiheit, Frieden und Gerechtigkeit“ auf die Straße gegangen. Der Weg dorthin wird weiterhin steinig und alles andere als gerade sein.

Zwar arbeitet Sudan jetzt mit dem internationalen Strafgerichtshof in Den Haag zusammen und Ex-Präsident al-Bashir sitzt rechtskräftig verurteilt in Khartum in Haft. Auf den Abschluss von weiteren Verfahren zur Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen warten viele Menschen in Sudan aber weiterhin. Eine umfassende Reform des Sicherheitssektors sowie eine Neuordnung der verfassungsmäßigen Ordnung stehen ebenfalls noch aus.

Für Frieden in der Welt!

Deutsche Außenpolitik kann einiges dazu beitragen, weltweit Krisen zu verhindern und Konflikte zu bewältigen. Es lohnt sich, genauer hinzuschauen.

Dieser Text erschien in der Ausgabe 3/2021 der Zeitschrift Internationale Politik.

Der Bundeswehrabzug aus Afghanistan, Waffenlieferungen an die Ukraine, der Nahost-Konflikt: In diesem Bundestagswahljahr dringen außen- und sicherheitspolitische Themen in die öffentliche Debatte. Das erste Zusammentreffen von Annalena Baerbock, Armin Laschet und Olaf Scholz als Kandidatin und Kandidaten für das Kanzleramt drehte sich im Mai sogar nur um europäische und internationale Fragen. Das ist folgerichtig. Spätestens die Corona-Krise hat gezeigt, wie stark unser aller Leben mit internationalen Entwicklungen verbunden ist. Umso mehr gilt: Wer außenpolitisch gestalten will, sollte präventiv handeln.


Krisenprävention im engeren Sinn ist jedoch eher ein Nischenthema in der außenpolitischen Debatte in Deutschland. Fragen zur Sahel-Politik, zu den Entwicklungen in der mosambikanischen Provinz Cabo Delgado oder in Myanmar kommen selbst in außenpolitisch orientierten Runden mit dem politischen Spitzenpersonal eher selten vor. Das Gleiche gilt für spezialisierte Instrumente der Konfliktbearbeitung, in die Deutschland investiert – wie Friedensmediation, zivile Stabilisierung oder Sicherheitssektorreform. Dabei putschte die von der EU ausgebildete Armee in Mali im Mai 2021 zum zweiten Mal innerhalb eines Jahres. Eine militärische Ausbildungsmission will die EU auch in den Norden Mosambiks schicken, wo eine dschihadistische Gruppe die Bevölkerung terrorisiert. Und in Myanmar warnen die Vereinten Nationen angesichts der blutigen Niederschlagung von Protesten gegen den Putsch vom Februar 2021 vor einem Bürgerkrieg wie in Syrien.


Deutschland ist direkt betroffen

Gewaltkonflikte, Aufstände und staatliche Repression drängen früher oder später auf die innenpolitische Tagesordnung oder schränken die sonstigen Handlungsoptionen ein. Ob Anfragen von Verbündeten, Druck von hiesiger Diaspora, massive Fluchtbewegungen, organisierte Kriminalität, die Gefährdung von Handelswegen und Lieferketten oder steigende humanitäre Bedürfnisse: Es gibt viele Kanäle, durch die internationale Gewaltprozesse Deutschland direkt betreffen.


Dabei gehen Deutschlands eigene Verpflichtung und historische Lehre deutlich tiefer als die Frage, ob ein Konflikt die deutsche Sicherheit unmittelbar berührt. Der Völkermord des sogenannten Islamischen Staates an den Jesiden im Irak, Massaker an der Zivilbevölkerung in Mali oder die gezielte Vertreibung der Rohingya aus Myanmar gehen uns nicht primär wegen möglicher Fluchtbewegungen, eventueller Terrorismusgefahren für Europa oder humanitärer Kosten an. Sich für den Frieden in der Welt und die Würde aller Menschen einzusetzen, ist die Grundbedingung des deutschen Staates, wie sie das Grundgesetz nennt. Die historische Verantwortung Deutschlands nach Shoah und zwei Weltkriegen besteht nicht allein in Vergangenheitsarbeit und Antirassismus im Innern, sondern ist fest in seiner außenpolitischen Identität verankert.


Der pathetische Bezug auf Grundgesetz und deutsche Geschichte mag so manchem Realpolitiker schief erscheinen. Schwierigkeiten mit einer deutschen Führungsrolle einmal beiseite: Haben Interventionen und Stabilisierungsbemühungen der vergangenen Jahrzehnte nicht gezeigt, dass sich Demokratie und Menschenrechte nicht so einfach in autoritäre oder von Stammesbeziehungen geprägte Gesellschaften exportieren lassen? Gab es nicht gerade einen enormen Einsatz von Entwicklungsmitteln, Sicherheitskräften und Diplomatie in Afghanistan, wo jetzt die Taliban mit dem internationalen Truppenabzug Distrikt um Distrikt zurückerobern?


Natürlich ist es richtig, im demokratischen Diskurs den außenpolitischen Anspruch Deutschlands zu kalibrieren. Keiner schlägt die Trommel für eine Berliner Version einer neokonservativen Regimewandel-Agenda, wie sie seinerzeit die US-Regierung von George W. Bush vertrat. Demokratische Entwicklungsprozesse sind komplex und selten gradlinig. Allerdings wäre es zynisch, wenn die Bundesregierung ihren eigenen Einfluss negierte, wenn sie mit korrupten und putschanfälligen Regierungen zur Terrorismusbekämpfung zusammenarbeitet. Deutschland muss nicht immer alle Antworten haben, aber zumindest die richtigen Fragen stellen.


Wer präventiv handeln will, muss gestalten wollen

Gerade weil fragile Kontexte komplex sind und internationale Bemühungen kontraproduktiv sein können, leben sie von Innovation, Kreativität und Mut. „Für eine(n) neue(n) Kanzler(in) mit politischem Gestaltungsanspruch und Mut zu Weichenstellungen bietet gerade das Feld der Krisendiplomatie Ansatzpunkte für überfällige Veränderung“, schrieb Ekkehard Brose, Präsident der Bundesakademie für Sicherheitspolitik, auf dem PeaceLab Blog. Mehr als das negative Ziel, Krisen zu verhindern, die ja auch produktiv wirken können, sollte eine progressive Außenpolitik sich darum bemühen, Wandelprozesse konstruktiv zu begleiten.


Im Konzert mit seinen europäischen und internationalen Partnern hat Deutschland mehr Handlungsmöglichkeiten, als vielen vielleicht bewusst ist. In den vergangenen Jahren ist Deutschland zu einem der größten Geber in Krisenregionen aufgestiegen, oft in Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen. 2019 stellte die Bundesregierung laut OECD mehr zivile Mittel für Frieden und Stabilität bereit als die USA oder Großbritannien (nur die EU gab mehr). Damit gehen Steuerungsmöglichkeiten und diplomatische Zugänge einher. Mit seiner begrenzten Kolonialerfahrung, wirtschaftlichen Kraft und offenen Gesellschaft genießt Deutschland in vielen Ländern einen exzellenten Ruf. Die parteinahen Stiftungen und deutschen zivilgesellschaftlichen Organisationen greifen oft tiefer in ihre Gastgesellschaften ein, als Botschaften dies könnten, und bilden langfristige Beziehungen mit sozialen Bewegungen und Parteien aus.
Ende März 2021 veröffentlichte die Bundesregierung einen Zwischenbericht zur Umsetzung der Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“, in dem sie zahlreiche Aktivitäten in dem Bereich auflistet.


Fragiler Übergangsprozess in Sudan

Die Proteste, die im April 2019 den sudanesischen Präsidenten Omar al-Bashir zu Fall brachten und vier Monate später einen zivil-militärischen Übergangsprozess einleiteten, sind ein gutes Beispiel dafür, wie sich Deutschland präventiv gestaltend einbringen kann. In Khartum profitierte die Botschaft von den langjährigen Aktivitäten des Goethe-Instituts und der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES). Aktivistinnen, die Teil des „Young Leaders“-Programms der FES gewesen waren, nahmen führende Rollen in der revolutionären Bewegung ein.


Durch die guten Kontakte wussten die Diplomaten, dass zumindest von der Protestbewegung keine gewaltsame oder ideologische Eskalation zu erwarten war. Heiko Maas war der erste westliche Außenminister, der Anfang September 2019 die zivil-militärische Übergangsregierung traf. Im 30. Jahr nach der friedlichen Revolution in der DDR zogen die Diplomaten Parallelen zwischen der deutschen und der sudanesischen Erfahrung. So  gab es auch eine emotionale Verbindung zu der friedlichen, von jungen Leuten angeführten Protestbewegung mit ihrem Slogan „Freiheit, Frieden, Gerechtigkeit“.


Kurz nach dem Sturz Bashirs gründeten deutsche Diplomaten die „Friends of Sudan“ als informelle Kontaktgruppe, um das internationale Engagement mit der volatilen Situation eng abzustimmen. Im Juni 2020 richtete Deutschland eine virtuelle Partnerschafts- und Geberkonferenz mit und für Sudan aus, um Mittel für die Reformprozesse einzusammeln. Als nichtständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat verhandelte Deutschland zusammen mit Großbritannien die Einrichtung einer neuen politischen UN-Mission, die den Übergangsprozess seit Anfang 2021 begleitet und von dem Deutschen Volker Perthes geleitet wird.


Die deutsche Rolle in Sudan ist nicht ohne Schatten und Herausforderungen. Im Rahmen des Khartum-Prozesses, eines politischen Dialogs von Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten von Migration am Horn von Afrika, sprach die Bundesregierung auch mit der Bashir-Regierung darüber, Menschenschmuggel zu verhindern – was diese als diplomatische Aufwertung sah. Im Gegensatz zu anderen Staaten ernannte Deutschland keinen Sondergesandten für Sudan oder das Horn von Afrika, hat weiterhin sehr begrenzte diplomatische Kapazitäten und konnte die sudanesische Regierung nicht überzeugen, die Friedensmission UNAMID in Darfur über das Jahr 2020 hinaus zu belassen.


Der Übergangsprozess in Sudan bleibt fragil. Allein 2021 starben bereits mehrere hundert Menschen in Darfur bei Angriffen von Milizen und bewaffneten Auseinandersetzungen. Die Sicherheitskräfte könnten die ganze Macht an sich reißen. Doch aus einer islamistischen Diktatur, die Frauen, Minderheiten und Andersdenkende unterdrückte, eine Zeitlang internationalen Terroristen wie Osama Bin Laden eine Plattform bot und für Massaker an der Zivilbevölkerung und Bürgerkrieg mit Hunderttausenden Toten und Millionen Vertriebenen verantwortlich war, ist ein Stabilitätsanker für die Region geworden.


Deutschland kann nicht für sich in Anspruch nehmen, diese Entwicklung vorhergesehen oder herbeigeführt zu haben. Die Sudanesinnen und Sudanesen sind zu Recht stolz auf ihre „home-grown revolution“. Doch die Bundesregierung mobilisierte diplomatische Zusammenarbeit, finanzielle Unterstützung und politische Partnerschaft für einen neuen Sudan, um „alles (zu) tun, damit dieses historische Zeitfenster auch genutzt werden kann“, wie Bundeskanzlerin Angela Merkel bei ihrer Pressekonferenz mit Premierminister Abdulla Hamdok im Februar 2020 sagte. Dazu gehörte auch, Staaten wie die Vereinigten Arabischen Emirate oder Saudi-Arabien einzubinden, die eine reine Militärherrschaft in Khartum begrüßt hätten. Eine präventive Einstellung hilft dabei, die eigenen Hebel zu identifizieren und Partner zu mobilisieren.


Drei Weichenstellungen

Das Menschenwürdegebot des Grundgesetzes und die enge internationale Verflechtung Deutschlands verlangen nicht, dass die Bundesregierung jedem Diktator in die Parade fährt. Doch wer außenpolitisch gestalten will, wird im Bereich der Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung breite Möglichkeiten dazu finden. Drei Weichenstellungen in Politik und Gesellschaft können so ein Engagement weiter unterstützen.


Erstens braucht es möglichst differenzierte Analysen der Interessen, Anreize und Machtquellen der handelnden Akteure in Regierungen, bewaffneten Gruppen und deren gesellschaftlichem Umfeld. Gestaltungsmöglichkeiten entstehen dort, wo Handlungsspielräume klar werden, und seien sie noch so klein. Der nächste Außenminister oder die nächste Außenministerin sollte ihren Apparat anweisen, in Vorlagen häufiger mehrere Handlungsoptionen und nicht nur eine konsensuale Hausmeinung aufzuzeigen.


Zur Analyse gehört auch, politische Gewalt differenzierter zu betrachten. Es macht einen Unterschied, ob Gewaltakteure gezielt gegen die Zivilbevölkerung vorgehen, Gemeinschaften sich gegen Aggression verteidigen oder Bewaffnete direkt aufeinandertreffen. Eine Strategie zur Prävention von Massenverbrechen, wie sie die deutsche NGO Genocide Alert seit Jahren fordert, würde Beamtinnen und Beamten als auch Durchführungsorganisationen bei dieser Sensibilisierung helfen.


Zweitens sollte die Bundesregierung ihre Präventionsarchitektur stärken. Wenn die nächste Koalition einen nationalen Sicherheitsrat auf Kabinettsebene einrichtet, wie einige Parteien vorschlagen, sollte sie ihn eng mit Krisenpräventionsmechanismen verbinden. Dazu gehören regelmäßige Analysen von Eskalations- und Präventionsmöglichkeiten, flexibel einsetzbare Instrumente, ausreichend ausgestattete Auslandsvertretungen und Regionalreferate, ein effizienter Entscheidungs- und bürokratischer Eskalationsprozess sowie die regelmäßige Überprüfung und Reflexion des eigenen Ansatzes. Für alle Mechanismen sollten die zuständigen Ressorts konstruktiver zusammenarbeiten und Instrumente wie die gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung von Auswärtigem Amt und Bundesentwicklungsministerium weniger als bürokratische Pflichtübung sehen.


Der in den vergangenen Jahren eingeführte Prozess zur Krisenfrüherkennung bietet ebenfalls ressortgemeinsame Anknüpfungspunkte. Oft bestehen präventive Handlungsspielräume gerade in der Zusammenarbeit zwischen Ressorts, beispielsweise bei wirtschaftlichen Investitionen oder Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel. Zu all diesen Fragen sollte Deutschland eng mit seinen Partnern in EU, AU, UN und den USA zusammenarbeiten, die von ihren Erfahrungen mit dem Aufbau einer bürokratischen und operativen Präventionsarchitektur berichten können.


Drittens sollten die deutsche Zivilgesellschaft und die Bundesregierung konstruktiver in der Konfliktbearbeitung zusammenarbeiten. Sarah Brockmeier und Philipp Rotmann vom Global Public Policy Institute wiesen 2019 darauf hin, dass die Friedensbewegung stärker darauf dringen könnte, „den gesellschaftlichen Großkonsens für Friedensförderung und Krisenprävention in praktisches staatliches Handeln umzusetzen“, um jeden Handlungsspielraum auszunutzen. Umgekehrt tut sich die Bundesregierung mit ihrer zurückhaltenden Kommunikation des eigenen Konfliktengagements keinen Gefallen. Bundestag und Expertinnen und Experten sind mangels Informationen kaum in der Lage, die Aktivitäten der Bundesregierung eingehend zu bewerten – und letztlich wirklich konstruktive Vorschläge zu machen. Zu einer angemessenen Kommunikationsarbeit der Bundesregierung würde auch gehören, eigene Fehlschläge und bewusst in Kauf genommene Kosten des Krisenengagements offenzulegen. Der Zwischenbericht zu den Leitlinien geht darauf praktisch nicht ein.


Krisenprävention geht uns alle an


Ob seine Bürgerinnen und Bürger das wollen oder nicht, Deutschlands Einfluss in der Welt ist gewachsen. Je mehr nationalistische Stimmen bei seinen engsten Verbündeten Auftrieb gewinnen, desto weniger kann Deutschland sich auf Initiativen und Prioritäten seiner Partner verlassen. Eine präventive, gestaltende Außenpolitik darf sich nicht in Floskeln erschöpfen, sondern sollte jeden Spielraum nutzen, um menschliches Leid zu mindern.

What comes after the revolution?

Two years after the overthrow of al-Bashir, Sudan’s political transition is still extremely volatile — and needs more targeted international support

This text was published by IPG Journal on 9 April 2021.

By Philipp C. Jahn and Gerrit Kurtz

11 April 2019 was a day of great emotion in Khartoum. At noon, the then-Vice President Ibn Auf announced the arrest of President Omar al-Bashir. The residents of Khartoum celebrated the end of his 30-year rule by holding a sit-in in front of the military headquarters.

In the evening, however, the mood shifted when the putschist military council announced two years of military rule. The protests continued. The sit-in grew into a tent city until it was forcibly evicted on 3 June. Only then did the military and the representatives of the protest movement agree on a civilian-military transitional government.

Two years after the overthrow of al-Bashir, the question of Sudan’s political system is still as acute as back then. So far, the interim government, led by Prime Minister Abdalla Hamdok, has undertaken reforms in three areas: economy, peace and democracy.

A world of no alternatives

Hamdok’s first government after the revolution was dominated by technocrats from international financial institutions. Under their leadership, Sudan achieved some important preliminary successes.

The US removed Sudan from its list of states sponsoring terrorism. The World Bank organised a trust fund into which international donors could deposit aid payments to cut down government subsidies. The International Monetary Fund began a structured advisory programme. All of these were steps to reduce Sudan’s extremely high debt, which Bashir had amassed to stay in power. Sudan was required to reduce its debt with international financial institutions before they could provide the government with new funds. Without this budget support, the Sudanese state would face bankruptcy.

However, in the short term the economic reforms have hit the people of Sudan hard. The government cut high subsidies for diesel and petrol and devalued the Sudanese pound against the US dollar by almost 700 per cent. The prices for everyday goods skyrocketed.

Since its independence, Sudan has seen several cycles of democratic rule, military coup, and revolution.

Moreover, the economic reform process is taking place with little public participation. A national economic conference had to be postponed because of the impending Covid-19 pandemic. When it took place six months later, civil society participants were left with the feeling that their only choice was to consent to the reform programme agreed with the IMF. Protests were directed against the rapid removal of subsidies and demanded greater financial contributions from the security forces, which were heavily involved in the economy. Without external funding, however, the government had no alternative but to cut subsidies.

An ambiguous peace agreement

At the beginning of October 2020, a number of rebel groups and the government signed the Juba Peace Agreement, which has had an ambiguous effect on Sudan’s transition process so far. On the one hand, with its implementation, representatives of long-standing rebel groups have now become part of the transitional government. The cabinet, newly appointed by Prime Minister Hamdok in February 2021, is now considered significantly more ‘political’, as it now also includes prominent representatives of political parties.

On the other hand, the price for the peace agreement can’t be underestimanted, especially since it currently contributes little to make the peripheral regions in the west, east and south of Sudan more secure. The deal resets the clock of the 39-month transition process back to zero. It’s now expected to end early 2024, when an elected government is supposed to take over. The government estimates the peace deal will cost $7.5bn over the next ten years. Because they no longer had their own troops in Sudan, groups of signatories recruited to such an extent that the responsible UN sanctions committee felt compelled to admonish them publicly.

At the same time, some key groups are not yet part of the peace agreement: the groups that are still involved in violence in Darfur, as well as the SPLM-North group led by Abdelaziz al-Hilu, which has the most armed fighters any Sudanese rebel group. Al-Hilu signed a declaration of principles with the government in late March. However, a full peace agreement will continue to cost time and money.

An authoritarian backlash remains possible

Despite their shortcomings, international actors as well as the transitional government regard the reforms in the areas of economy and peace as contributions to democratic development. The reason lies in the history of Sudan.

Since its independence, Sudan has seen several cycles of democratic rule, military coup, and revolution. Clear parallels to the current transition period were seen in the last period of democratic rule in the late 1980s under the leadership of the Umma Party. The civilian government inherited a massive economic crisis from the military rule of Jafar an-Numairi, which was accompanied by import difficulties, productivity losses, food shortages and protests. Civil war raged in many parts of the country. Omer al-Bashir used the instability as a pretext for his coup on 30 June 1989.

A developmental state, on the other hand, could be an attractive offer from the Sudanese elite to the starving population, but also the international donor community.

In other words, it is by no means a foregone conclusion that there will again be a democratic regime after the economic and peace reforms. In fact, from a regional perspective, this even appears to be unlikely.

In today’s political discussions in Sudan, two models of authoritarian rule from its immediate neighbourhood are being repeatedly brought up. The rapid failure of the Egyptian revolution and the elected government of Mohammed Morsi serves as a chilling example of a renewed path to military dictatorship. Some politicians consider the Ethiopian model of a developmental state to be more attractive. The indeed impressive economic growth in Ethiopia over the past three decades has taken place with a de facto one-party government with little room for political opposition.

Both models – a military dictatorship and an authoritarian developmental state – are possible pathways in Sudan today. In the summer of 2020, the head of state, General Abdelrahman Burhan, already threatened that the military could take over the business of governing altogether. After all, both Burhan and protesters blamed the continued economic crisis primarily on the Hamdok-led cabinet. However, the military would also be dependent on a successful debt relief process and access to international financial markets.

A developmental state, on the other hand, could be an attractive offer from the Sudanese elite to the starving population, but also the international donor community. It could be accompanied by political stability and economic growth as a result of good cooperation with the international financial institutions. Prime Minister Hamdok, who is familiar with the Ethiopian model from his time at the UN in Addis Ababa, has already brought a democratic developmental state into play.

The transformation needs an inclusive political process

Economic reforms and a peace process along will not move Sudan toward becoming a democratic developmental state. As Volker Perthes, the head of the UN political mission in Sudan (UNITAMS), repeatedly said, this will require an inclusive political process. The transitional government and its democratically minded international partners can provide incentives to facilitate it.

Participation, dialogue and political organisation cannot be limited to negotiating access to institutions within elites. Purely technical and financial support for elections, for which the EU has already reserved €350 million, is not enough. Elections have also taken place in Sudan before.

For a stable and legitimate government to emerge from the elections, there needs to be properly functioning competition among political parties. One lesson from Egypt was that a relatively short transition process privileges whichever political (opposition) force was best organised before the change in power. In Egypt, this was the Muslim Brotherhood; in Sudan it probably applies to the Umma Party and the Communist Party.

What the Sudanese social order should look like can and must only be determined by the Sudanese themselves.

The transitional government could set up a state-funded but independently controlled mechanism to strengthen the development of political parties. Funding for this mechanism could come, for example, from the profits of enterprises that the Ministry of Finance will take over from the security forces during the transition, or from Sudan’s established business families.

These subsidies for political parties could provide an incentive to strengthen intra-party democracy, empower hitherto underrepresented social groups (especially women), broaden the membership base, make party donations more transparent, and promote alliances among the roughly 100 small and micro parties. International actors could support training courses and projects for self-organisation and participation down to the constituency level. After the elections, the new government could transform the mechanism into a permanent form of democratically secured party funding.

Democratisation does not take place overnight

Despite all the justified enthusiasm for the innovative strength and perseverance of the revolutionary movement in Sudan, one should not harbour any illusions: the democratic development and the associated change in the political culture in Sudan will take at least a generation. The ethnic, tribal, religious and regional identity will remain an important political marker for the foreseeable future, especially for previously marginalised segments of the population.

In the short run, elections may even lead to patronage networks and identity politics becoming more important. Parties could degenerate into mere voting machines that help elites secure their power instead of enabling broad political participation. Therefore, a well-organised protest movement will continue to be necessary to fight for a progressive, egalitarian social order.

What the Sudanese social order should look like can and must only be determined by the Sudanese themselves. International support for the Sudanese-led and designed transition process should at least be complementary to a democratic transformation. Incentives for participation, dialogue and debate need to be essential components of international cooperation with Sudan.

Philipp C. Jahn manages the country office of Friedrich-Ebert-Stiftung in Khartoum, Sudan. Gerrit Kurtz is research fellow for crisis prevention and diplomacy in Africa at the German Council on Foreign Relations (DGAP) in Berlin.

Friedensabkommen in Sudan: Der Ertrag von Juba

Dieser Beitrag erschien am 16. Oktober 2020 bei Zenith.

Das Abkommen von Juba soll dem Krieg in Darfur und anderen Regionen Sudans ein Ende setzen. Die Aussicht auf Frieden bleibt trotzdem unsicher – doch die Machtverhältnisse in Khartum werden neu gemischt.

Ein Friedensvertrag zwischen Rebellengruppen und einer Regierung setzt der organisierten politischen Gewalt ein Ende und verbessert so die Leben jener Menschen, die von dem Konflikt betroffen sind – soweit die Theorie. Diese Hoffnung äußerten auch die sudanesischen Konfliktparteien und internationalen Beobachter, als sie das Friedensabkommen von Juba am 3. Oktober 2020 unterschrieben. Die Stimmung war emotional. Während der Zeremonie in Südsudans Hauptstadt, dessen Regierung das Abkommen vermittelt hatte, verkündete Abdel Fattah Al-Burhan, der Vorsitzende des Souveränitätsrats, feierlich: »Sudan ist unser Land und wir sind alle Brüder.«

Worte der Aussöhnung sind schön, dürfen aber nicht von den Schwächen des Abkommens und von drohenden Unruhen ablenken. Immerhin: Verglichen mit früheren Abkommen ist das Vertrauen zwischen Regierung und Rebellen deutlich größer, nach der Revolution im letzten Jahr. Trotzdem wird das Juba-Abkommen allein nicht die allgegenwärtige Gewalt in Regionen wie Darfur oder Ost-Sudan beenden.

Denn: Die Unterzeichner repräsentieren nur einen Bruchteil der Bevölkerung, einige marginalisierte Gruppen waren nicht an den Verhandlungen beteiligt, die Ursachen der Spannungen wurden nicht ausreichend behandelt und die im Abkommen festgelegten Sicherheitsmaßnahmen könnten zu erneuten Gewaltausbrüchen führen. Dennoch ist das Abkommen wichtig, denn es verändert die Machtverhältnisse in Khartum und wird sich somit maßgeblich auf den politischen Übergangsprozess auswirken.

Hohe Ziele und neue Spannungen

Das Friedensabkommen beinhaltet mehrere Protokolle, die sich auf fünf geographische Schwerpunkte und verschiedene Mitgliedsgruppen der »Sudanesischen Revolutionsfront« (SRF) beziehen. Neben Vereinbarungen zum Osten, Norden und Zentrum Sudans betreffen die detailliertesten Vereinbarungen mit der Übergangsregierung in Khartum Darfur, Süd-Kordofan und den Blauen Nil – Gebiete, die in den letzten zwei Jahrzehnten unter verheerenden Kriegen litten.

Die Inhalte der Protokolle erinnern an frühere Vereinbarungen zu Macht- und Vermögensteilungen, jedoch beinhalten sie auch Verpflichtungen zur Übergangsjustiz (wie beispielsweise die Kooperation mit dem Internationalen Strafgerichtshof), Reparationszahlungen, Land- und Weiderechte sowie zur Rückkehr von Geflüchteten und Binnenvertriebenen.

Die Vereinbarungen umfassen somit mögliche Lösungen für einige der vielen Missstände in Sudan. Doch die mangelnde Einbeziehung lokaler Gruppen könnte erneut Ängste und Spannungen verursachen, etwa bei der Landverteilung. Solche Auswirkungen werden im Osten Sudans bereits sichtbar, wo Demonstranten Teile der Hafenstadt Port Sudan für mehrere Tage blockierten, um gegen die Bedingungen des Friedensabkommens in der Region zu protestieren.

In Darfur gehen die Kriegshandlungen weiter

Die zwei wichtigsten Rebellengruppen Sudans, die nach wie vor relevante Gebiete im Süden und Westen des Landes kontrollieren, haben das Abkommen nicht unterschrieben. Allerdings wächst nun der Druck auf diese Gruppen, sich an Friedensverhandlungen zu beteiligen.

Im Jebel Marra-Plateau in Zentral-Darfur bleibt die »Sudanesische Befreiungsarmee« unter Abdelwahid Al-Nur, kurz SLA-AW, der hartnäckigste Gegner der Friedensverhandlungen. Die Rebellengruppe befindet sich in einem Konflikt mit den sudanesischen Streitkräften, noch Ende September wurde gekämpft. In ihrem aktuellen Bericht identifizierte die gemeinsame Mission der Vereinten Nationen und der Afrikanischen Union in Darfur (UNAMID) 48 Sicherheitsvorkommnisse und 115 Tote allein zwischen Juni und August.

Da sie kaum Zugriff auf das Mobilfunk- oder Satellitennetz haben, sind die von Rebellen kontrollierten Gebiete in Jebel Marra fast vollkommen vom Rest des Landes abgeschnitten. Abdelwahid Al-Nur hat immer wieder eine eigene Friedensinitiative und eine Rückkehr aus seinem Exil in Paris nach Sudan angekündigt. Genauere Einzelheiten zu diesem Vorhaben bleiben jedoch vorerst im Unklaren.

Die andere der beiden Gruppen, die Fraktion der »Sudanesischen Volksbefreiungsbewegung – Nord« unter der Führung von Abdel-Aziz Al-Hilu, kurz SPLM-Nord (al-Hilu), kontrolliert Teile der Bundesstaaten Süd-Kordofan und Blauer Nil. Mögliche Spannungen ergeben sich unter anderem durch den Anspruch einer anderen Fraktion der SPLM-Nord unter der Führung von Malig Agar, die Gebiete in den Friedensverhandlungen zu vertreten, obwohl sie selbst praktisch keine Truppen dort unterhält.

Al-Hilu zweifelt an der Aufrichtigkeit der an der Übergangsregierung beteiligten Sicherheitskräfte, echten Wandel in Sudan einzuleiten. Dennoch unterzeichnete er am 3. September 2020 eine gesonderte Grundsatzerklärung mit Premierminister Abdalla Hamdok in Addis Abeba. Das Übereinkommen verlängert den Waffenstillstand in Süd-Kordofan und dem Blauen Nil und erlaubt der SPLM-Nord (al-Hilu) vorübergehend den Besitz ihrer Waffen.

Als wichtigster Erfolg gilt die in der Erklärung festgelegte Trennung von Religion und Staat. Diese Formulierung ist als Kompromissformel gedacht, um den umstrittenen Fokus auf einen säkularen Staat, den al-Hilu anstrebt, zu vermeiden. Am Tag vor der Unterzeichnung des Friedensabkommens trafen sich Hamdok und al-Hilu nochmals und beschlossen, die genaue Bedeutung dieses Kompromisses als Vorbereitung für offizielle Friedensverhandlungen weiter auszuhandeln.

Die Konfliktlage hat sich seit der Revolution gewandelt

Seit dem Sturz von Präsident Omar Al-Baschir im April 2019 ist die Anzahl der gewalttätigen Auseinandersetzungen in Darfur und Süd-Kordofan wieder deutlich gestiegen. Die bewaffneten Bewegungen, die das Juba-Friedensabkommen unterzeichneten, wie die SLA-Fraktion unter Führung von Minni Minawi, die »Bewegung für Gerechtigkeit und Gleichheit« (JEM) unter Jibril Ibrahim oder die SPLM-Nord-Fraktion unter Malik Agar, sind jedoch nicht für diese Entwicklung verantwortlich.

Vielmehr treiben irreguläre Milizgruppen und paramilitärische Gruppen die Gewalt an. Sie sind ein Nebenprodukt der staatlichen Aufstandsbekämpfung, die jahrzehntelang auf die Bewaffnung von Hirten setzte. Obwohl die bewaffneten Milizen in Darfur oft als Kollektiv mit dem Sammelbegriff »Dschandschawid« beschrieben werden, agieren diese Einheiten oft autonom und teilweise auch gegen staatliche Sicherheitskräfte.

Eine Analyse des »Armed Conflict Location Event Data Projects« (ACLED) kam im August zu dem Schluss, dass das Konfliktumfeld in Sudan in den letzten Jahren vielschichtige Veränderungen durchlaufen hat. Zwischen 2014 und 2016 vertrieb die Baschir-Regierung einen Großteil der Rebellengruppen im Rahmen ihrer Aufstandsbekämpfung. Zeitgleich nahmen jedoch die Konflikte zwischen Bauern und Hirten zu und halten immer noch an.

Binnenflüchtlinge, die zu ihren Feldern zurückkehren, treffen auf bewaffnete Viehhüter auf ihrem Land. Verhandlungen zwischen diesen Gruppen zum Schutz von Feldern können gelingen, aber ohne funktionierende staatliche Mechanismen und effektive Sicherheitskräfte sind gewalttätige Auseinandersetzungen zu häufig das Ergebnis. Die Viehhirten fürchten den Verlust ihres privilegierten Status, den sie durch die neue Machtverteilung in Khartum in Gefahr sehen, und reagieren daher oft gewaltsam.

Zunehmend finden Auseinandersetzungen in dicht bevölkerten städtischen Regionen statt, da Flüchtlingscamps oft in der Nähe von Städten errichtet wurden. Angesichts scharfer ethnischer Identitätsunterschiede als Ergebnis von Baschirs Politik eskalieren kleinere Streitigkeiten leicht.

Wie die nun verabschiedeten Protokolle für Landnutzung und Weiderechte belegen, spielte diese Konfliktdynamik durchaus eine Rolle in den Verhandlungen in Juba. Dennoch könnten die für Darfur vorgesehenen Sicherheitsmaßnahmen den Boden für neue Gewalt bereiten. Die Unterzeichner vereinbarten die Gründung eines gemeinsamen Einsatzverbands mit 12.000 Soldaten, bestehend aus Truppen der staatlichen Sicherheitskräfte und Rebellengruppen.

In Darfur verfügen die Unterzeichner jedoch über keine eigenen Kämpfer. Berichten zufolge werben sie nun neue Mitglieder für den gemeinsamen Einsatzverband sowie den Abrüstungs-, Demobilisierungs- und Reintegrationsprozess an. Das ist nicht nur teuer, sondern verfehlt auch den Zweck des Abkommens. Die zusätzliche Rekrutierung fördert politische Patronage und die Militarisierung der Konfliktregion.

Ein weiteres Problem ist, dass die sudanesische Regierung die Umsetzung des Friedensabkommens nicht bezahlen kann, und auch keine internationale finanzielle Unterstützung in Aussicht hat. Im Unterschied zu früheren Abkommen vermittelte nicht das reiche Katar, sondern der arme Südsudan. Die sudanesische Regierung hat Darfur zwar jährlich 750 Millionen US-Dollar zugesagt, angesichts seiner Schwierigkeiten für andere Ausgaben wie Nahrungsmittelimporte oder Gehälter im öffentlichen Dienst aufzukommen, ist jedoch unklar, wo diese Summe herkommen soll. Ohne Friedensdividende und Entwicklungsfonds werden die Ursachen des Konflikts weiter schwelen.

Der Einzug der bewaffneten Gruppen stärkt Sicherheitsakteure in der Regierung

Es wird deutlich: Die Hauptwirkung des Juba-Friedensabkommens ist nicht, nachhaltigen Frieden in den von Konflikt zerrütteten Gebieten Sudans zu bringen. Vielmehr zielt es auf den Übergangsprozess in Khartum. Das Abkommen wird in die Verfassungserklärung integriert, die den Übergangsprozess im August 2019 einleitete.

Zudem wird der Übergangsprozess um ein Jahr verlängert und die Vertreter der SRF werden den Übergangsinstitutionen beitreten. Sie erhalten drei zusätzliche Sitze im bisher elf Mitglieder umfassenden Souveränitätsrat (Sudans kollektiver Präsidentschaft während des Übergangsprozesses), sowie 25 Prozent der Sitze im Übergangsparlament, sobald dieses eingerichtet wird.

Fünf Sitze stehen den Rebellengruppen in einem erweiterten Kabinett von insgesamt 25 Ministerposten zu. Zudem dürfen die Vertreterinnen und Vertreter der Unterzeichner des Friedensabkommens bei zukünftigen Wahlen antreten, anders als noch in der Verfassungserklärung vorgesehen.

Die Integration bewaffneter Gruppen in die Politik wird die Machtverhältnisse in Khartum maßgeblich verändern. Es ist anzunehmen, dass Vertreter der bewaffneten Gruppen mit den Sicherheitskräften zusammenarbeiten werden, die sie als die wahren Machthaber ansehen. Dies wird zulasten der zivilen » Kräfte der Freiheit und des Wandels« (FFC) gehen. Die FFC als Koalition politischer Parteien und zivilgesellschaftlicher Organisationen sind ohnehin geschwächt und verlieren immer mehr ihren Anschluss an die Widerstandskomitees, die die Revolutionsbewegung 2018/2019 anführten.

Auch das Verhältnis zwischen den FFC, dem zivilen Kabinett und den Sicherheitskräften ist angespannt. Angesichts breiter Demonstrationen wegen der anhaltenden Wirtschaftskrise und fehlender Fortschritte des Reformprozesses deutete Burhan bereits Ende August eine vollständige Machtübernahme durch das Militär an. Diese Befürchtung äußerte damals auch ein Kontakt vor Ort mir gegenüber.

Die bevorstehende Eröffnung des Übergangsparlaments, die bislang aufgrund der Friedensverhandlungen aufgeschoben worden war, ist ein positiver Schritt für Partizipation während des Übergangsprozesses. Idealerweise wird sie Transparenz, Rechenschaft und Inklusion stärken. Die FFC haben versprochen, Abgeordnete aus allen Teilen Sudans zu ernennen. Öffentliche Beratungen im Übergangsparlament könnten ein Gegenmodel bilden zu den Ad-hoc-Kommissionen, welche die FFC, der Souveränitätsrat und das Kabinett in den letzten Monaten gegründet haben.

Außerdem haben die bewaffneten Gruppen und die FFC sich dazu verpflichtet, mindestens 40 Prozent weibliche Abgeordnete zu ernennen. Dies wäre ein wichtiger Schritt weg von der männlicher Dominanz im Friedens- und Übergangsprozess. Insgesamt muss das Übergangsparlament ein Ort werden, an dem die Übergangsregierung wieder Anschluss an die Widerstandskomitees und die Zivilgesellschaft findet, bevor diese sich ganz von dem Übergangsprozess verabschieden.

Internationale Partner sollten ihre finanzielle Unterstützung umsichtig anpassen

Die internationalen Partners Sudans sollten ihre Unterstützung bei der Umsetzung des Friedensabkommens gewissenhaft ausrichten. Obwohl das Abkommen alles andere als perfekt ist, stellt es doch einen wichtigen Meilenstein in Sudans Übergangsprozess dar. Finanzielle Förderungen dürfen keine Anreize für Neuanwerbungen seitens der Rebellen schaffen und sollten sich stattdessen auf die Fortbildung der bewaffneten Gruppen in demokratischen Prozessen, lokale Friedenskonsolidierung und Versöhnungsmaßnahmen konzentrieren.

Zusätzlich sollten die internationalen Partner ihre Zusagen für humanitäre Hilfe erhöhen. Momentan sind nur 47 Prozent des humanitären Plans der Vereinten Nationen für Sudan für das Jahr 2020 gedeckt.

Obwohl der Einfluss der Friedensmission von AU und UN auf die Sicherheitslage begrenzt ist, bleibt sie zumindest in den nächsten Monaten ein wichtiger Akteur für den Schutz der Zivilbevölkerung, die Sicherung humanitären Zugangs und die Umsetzung des Friedensabkommens. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sollte sein Mandat für UNAMID über den 31. Dezember 2020, dem momentan geplanten Missionsende, verlängern.

Den seit Jahren eingeleiteten UNAMID-Rückzug in dieser Situation zu vollenden würde die von Ungewissheit und Ängsten lokaler Gruppen geprägte Situation in Darfur noch verschärfen. Die sudanesische Regierung hat sich zwar zu dem Schutz der Zivilbevölkerung verpflichtet, schafft es derzeit jedoch nicht, dem ausreichend nachzukommen, wie die Vorfälle der letzten Monate zeigen. Die UN Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS), welche die Umsetzung des Friedensabkommens unterstützen soll, befindet sich derzeit noch in der Planungsphase und wird erst allmählich seine Arbeit im Januar 2021 aufnehmen.

Die UN-Mitgliedstaaten sollten eine ausreichende Ausstattung der neuen Mission mit genügend Expertinnen und Experten in den laufenden Haushaltsverhandlungen in New York sicherstellen. UNITAMS sollte die sudanesische Regierung unterstützen, auch lokale Friedensinitiativen in den peripheren Gebieten des Landes im Westen, Süden und Osten voranzutreiben.

Zuletzt bietet der Abschluss der aufwändigen Friedensverhandlungen in Juba eine Chance für die sudanesische Regierung und ihre internationalen Partner, die letztes Jahr vereinbarten Regierungs- und Wirtschaftsreformen mit neuem Schwung zu verfolgen. Denn nur wenn der Übergangsprozess einen Weg hin zu mehr Stabilität und Legitimität zeichnen kann, wird Sudan nachhaltigen Frieden finden.

How the New UN Mission in Sudan can succeed

This text first appeared on the Global Observatory of the International Peace Institute on 25 August 2020. It was written by Philipp Jahn, Gerrit Kurtz, and Peter Schumann.

After complex negotiations, the United Nations Security Council established the UN Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS) on June 3, 2020, asking Secretary-General Antonio Guterres to start planning the mission so that it can begin operations no later than the beginning of 2021. The special political mission (SPM) has four mandated tasks: supporting the democratic transition, the peace process, peacebuilding, and the mobilization of aid.

The polarized political landscape in Sudan has already affected the planning process. After the Sudanese government (as well as China and Russia) blocked the secretary-general’s initial suggestion for the mission head, and disagreements continued on the future role of the UN-African Union Mission in Darfur (UNAMID), the existing peace operation in Darfur, UNITAMS has found itself on thin ice before even starting to work.

A Fragile Transition Process

Sudan’s internal competition for power will be an essential challenge for UNITAMS. As with any UN peace operation, the mission will need to work closely with the incumbent government, but also engage with civil society organizations, security forces, and armed groups—including those opposed to the government. However, the power-sharing coalition is polarized, its constituent parts are fragmented, and its legitimacy is thin. The constitutional declaration, which the Transitional Military Council and the Forces for Freedom and Change (FFC) signed in August 2019, is the binding foundation for the transition process, and includes tasks such as a comprehensive peace agreement with Sudan’s armed groups and wide-ranging economic reforms.

In principle, UNITAMS should assist and support the transitional authorities in these tasks. But that is not straightforward. While a fragmented political landscape is nothing unusual for a mission setting, Sudan’s main political forces represent competing political systems, each with their external backing. They range from, first, members of the former Islamist regime, whose adherents have frequently launched protests against the transitional authorities and retain sympathies from Turkey and Qatar. Second, the Sudanese Armed Forces, the Rapid Support Forces, special police, and internal security services, represent a model of military authoritarianism as in Egypt, on which they count as their regional ally together with the United Arab Emirates and Saudi Arabia. Finally, the civilian cabinet led by Prime Minister Abdalla Hamdok, the Forces of Freedom and Change (FFC) alliance and other political parties are proponents of a democratic system, with support from the European Union, the AU, and Ethiopia.

Hamdok’s cabinet, UNITAMS’ main interlocutor, is increasingly squeezed between internal fragmentation of the parties nominally supporting it, revisionist protests from the Islamist camp, and domestic expectations to improve the dire economic situation. For example, Sadiq al-Mahdi from the National Umma Party, who led Sudan’s last democratic government in the late 1980s and had supported the civilian government before, reached out to the military and security forces to form a “patriotic alliance” against Hamdok. The planned inclusion of representatives of armed groups in the government’s transitional institutions as part of an impending peace agreement is likely to complicate this picture further.

The UN and Local Ownership

Implementing strong local ownership is a structural challenge for UN peace operations, especially for an integrated mission like UNITAMS, which is meant to carry out relevant functions of the UN Country Team. Peace operations, under the overall guidance of the UN Security Council and the UN secretary-general, have more leeway in implementing their mandate than UN agencies, funds, and programs, which rely on the host government’s consent for every project that they devise and implement. The close role of state authorities in planning and reviewing UN development and peacebuilding projects fosters their ownership though, whereas peace operations often remain tied to a top-down approach with national ownership at a much more abstract level, despite their efforts to consult communities and survey local perceptions. In the past, straying from the narrow line dictated by Sudan’s regime has often resulted in the expulsion of UN officials.

In Sudan, the UN cannot count on the government alone. Dominated by external advisors and (former) international officials, Prime Minister Hamdok’s government is hamstrung by the extremely low capacity of public administration. For example, the transitional government struggles to develop project proposals at the level of detail requested by donors and ensure efficient implementation of transition objectives. In early July, Hamdok appointed  a 15-member-committee to manage negotiations with UNITAMS. While the body is largely civilian (except one member representing military intelligence), it does not involve members of the FFC or other civil society organizations.

From countless examples of international interventionism, we know today that external actors cannot impose a framework on a society to resolve a conflict, if the fundamental causes of polarization and conflict remain. That was the experience of the Agreement on the Resolution of the Conflict in South Sudan (ARCSS) in 2015, which collapsed less than a year after the parties signed it under heavy regional and international pressure. UNAMID, for its part, came into being because of such international pressure, and was hampered to implement its mandate effectively by the intransigent government of President Omar al-Bashir, and ended up serving the political objectives of the past regime.

An Adaptive Approach

If UNITAMS is to avoid the fate of those peace efforts, it needs to adopt an adaptive approach. This peacebuilding approach recognizes that, as Cedric de Coning writes, “social systems are highly dynamic, non-linear and emergent.” It chimes well with Prime Minister Hamdok’s frequent insistence that Sudan’s transition process is “messy and non-linear.” An adaptive peacebuilding strategy takes a highly participatory approach, experiments with different options, and pays close attention to feedback from the local political environment, reviewing and adjusting its programming frequently in response to that feedback. Specifically, UNITAMS should heed four considerations.

First, in planning and implementing the mission, UN officials should account for the rapidly evolving situation and relatively short scheduled lifespan of the mission tracking the (now probably four-year) transition period. Instead of rigid budgets and work plans common in a UN peace operation, as much authority for recruitment, coordination, and project design should be delegated to the country-level as possible. Only with enough flexibility and Sudanese participation will the mission be able to respond to evolving dynamics and local needs. Specifically, the mission should institutionalize a regular advisory and monitoring mechanism, not just with the government’s committee, but with the FFC and civil society organizations as well. In doing so, the UN can build on its engagement with those groups since the start of the revolution in 2019. Knowledge management experts should ensure a smooth transition to the UN Country Team, while the mission should employ political and civil affairs officers with relevant regional and country expertise.

Second, UNITAMS should foster resilience, i.e., the ability to withstand and manage shocks to the transition process. There are likely going to be further delays and setbacks in the transition process, even a complete take-over by the security sector cannot be ruled out. UNITAMS has the mandate to support institution-building through providing technical expertise and advise for the constitutional process and independent commissions. As many actors are already present in this field, UNITAMS must avoid contributing to donor competition for attractive lighthouse projects. It should concentrate on strengthening the ability of the civilian authorities to exert control over the security sector and its economic activities, as the transitional government has planned. This will require the mission to put parliamentarians and political parties at the center of their stakeholder engagement. Only they can ensure functional civilian oversight of the security sector. The Sudanese private sector will be needed to restructure the assets of the security sector.

Third, UNITAMS should contribute to ensuring international coherence, in particular regarding the UN’s activities in Sudan and international financing of the transition. Extending basic services and supplies to the whole population is a key element of the transition’s success. More donor funds are expected to flow into Sudan in the wake of the Sudan Berlin Conference, where attendants pledged around 1.8 billion dollars (plus up to a further 400 million dollars in a pre-arrears clearance grant from the World Bank) on June 25, 2020. Ensuring a consistent follow-up process that will see further partnership conferences and coordination of pledges as well as operational activities in a way that considers the nexus between humanitarian and development activities in addition to peacebuilding will be crucial for UNITAMS.

As an integrated mission, some tasks that UNITAMS undertakes will continue after it is scheduled to leave Sudan with the completion of democratic elections, such as the reform of the civil service and public administration. As these developmental tasks will take many years, UNITAMS should leave the building of these vital state capacities to those organizations that are going to stay in Sudan for the long run, and concentrate on overall strategic coordination and ensure peace and stability of the transition process itself. Structurally, the existing donor coordination mechanisms supported by the UN Country Team can ensure Sudanese ownership more effectively than a peace operation. Given the remaining threats to civilians in Darfur and elsewhere, the Security Council may decide to extend UNAMID beyond December 2020. For UNITAMS, this would mean that it would have to revisit its mission plan and even raison d’être.

Finally, the mission should facilitate the flow of information and promote transparency regarding its own activities and those of development partners and government authorities. Sudan is swirling with rumors and speculation, including about the work of international actors. With offices around the country, logistical capacities, and the protection of a status-of-forces agreement, the mission should empower marginalized voices through dialogue processes, local conflict management, and reconciliation, and encourage communication between Sudan’s federal states and Khartoum.

UNITAMS can provide a platform for sharing information and can facilitate communication beyond its regular reporting to the UN Security Council, including public information efforts in Sudan. This includes managing expectations what a political mission can and cannot deliver, especially when it comes to protection of civilians and accountability. Establishing such processes could also help shine a light on the often-unclear support of Sudan’s non-traditional donors, including from the Gulf.

Becoming a Central Focal Point

The success of UNITAMS hinges on the ability and capacity of mission leadership and staff to provide substantive technical professional inputs to the transition process otherwise not available to Sudanese institutions, and to ensure strong Sudanese ownership of the mission. Adopting a flexible, adaptive approach will be difficult for a UN system full of inertia. Given the right policies, resources, leadership, and political backing, the mission still has the chance to become a focal point for the international support to Sudan’s transition.

Philipp Jahn heads the office of the Friedrich Ebert Foundation in Khartoum. Gerrit Kurtz is research fellow for crisis prevention and diplomacy in Africa at the German Council on Foreign Relations (DGAP) in Berlin. Peter Schumann is a former UN official, who served as Acting Deputy Joint Special Representative with UNAMID in 2017/18.