Diplomaten an die Front! Krisenprävention braucht das richtige Personal

Die Bundesregierung braucht mehr Diplomaten in Krisenländern. In krisengeschüttelten Staaten kommt diesen eine Schlüsselrolle zu, um die häufig beklagte Lücke zwischen Frühwarnung und entschiedenem Handeln zu überbrücken. Das deutsche Botschaftspersonal braucht eine bessere Vorbereitung, zusätzliche Ressourcen und ein offenes Ohr in der Zentrale.

This post appeared on the PeaceLab2016 Blog.

Innerstaatliche Krisen entstehen in der Regel vor Ort, zwischen polarisierten Eliten einer Gesellschaft oder als Folge einer marginalisierten Opposition. Lange bevor Entscheidungen des Bundestags über den Einsatz militärischer Mittel anstehen, verdichten sich Zeichen, dass unterdrückte Gruppen Frustration anstauen oder scheinbar stabile Systeme vom Wohl und Wehe autoritärer Herrscher abhängig sind. Neben der eher langfristig angelegten Entwicklungszusammenarbeit, welche konsequent konfliktentschärfend ausgerichtet sein sollte, ist der politische Dialog das Kerngeschäft von Diplomaten.

Gute Diplomaten können die Lücke zwischen Warnung und Reaktion schließen

Eine zentrale Herausforderung in der Krisenprävention ist die häufig identifizierte Lücke zwischen Warnung und einer entschiedenen Reaktion. Dabei greifen die Forderungen wie die von Simon Adams auf diesem Blog zu kurz, die lediglich einen stärkeren „politischen Willen“ einfordern und sich auf normative oder historische Gründe berufen, aus denen Deutschland sich stärker engagierten sollte. Die politischen Zielkonflikte um finanzielle und politische Ressourcen sind real, wie Philipp Rotmann in seinem PeaceLab2016-Beitrag feststellt. Hochrangige Besuche des Außenministers oder Anrufe der Kanzlerin bei Staatschefs, die sich gegen die Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen wehren, müssen abgewogen werden gegenüber dem Einsatz in bereits lodernden Krisenfeuern oder zu innenpolitisch wichtigeren Themen. Investitionen in Krisenprävention sind hochgradig unsicher. Zudem laufen sie Gefahr, die bilateralen Beziehungen mit der jeweiligen Regierung oder involvierten Nachbarstaaten zu beeinträchtigen.

Frühwarnung ist ein Überzeugungsprozess innerhalb der bürokratischen Maschinerie. Hier kann es leicht zu organisatorischen Engpässen kommen, bevor die politische Leitung weiteren Maßnahmen zustimmt. Die Steuerung von politischen Prozessen tausende Kilometer entfernt von der eigenen Hauptstadt ist nicht allein über Anweisungen und politische Stellungnahmen möglich. Ein größerer operativer Spielraum für Diplomaten in Krisenländern ist daher eine zentrale Voraussetzung für ein aktives Krisenengagement.

Aktiv einmischen und Netzwerke nutzen

Krisenerprobte Diplomaten können auf Erfahrungen in anderen Ländern zurückgreifen und Gelegenheiten erkennen, Eskalationsspiralen umzukehren und die handelnden Akteure zu einer konstruktiven Streitbeilegung zu ermutigen. Sie können die Regierung oder Oppositionsgruppen mit Nichtregierungsorganisationen in Verbindung setzen, sich mit Konfliktparteien ohne größere politische Aufmerksamkeit treffen und, theoretisch zumindest, dabei mit dem notwendigen Taktgefühl hantieren. Im Gegensatz zu nichtstaatlichen Organisationen verfügen sie mitunter über erhebliches politisches Gewicht und können mit staatlichen Akteuren auf gleicher Ebene verhandeln.

Präventiv tätig zu sein bedeutet jedoch, sich in laufende politische Auseinandersetzungen des betreffenden Landes einzumischen. Hier ist Bedachtsamkeit unabdingbar, um den Konflikt nicht zu verschärfen. Diplomaten werden passende Gelegenheiten, sich einzumischen, nur erkennen und erhalten, wenn sie bereits zu „normalen“ Zeiten ein weites Netz an Kontakten unterhalten, das über die der Regierung nahe stehenden Eliten hinausgeht. Belastbare Beziehungen zahlen sich gerade in Krisenzeiten aus.

Das Botschaftspersonal muss dem sich selbst bestätigenden Kreis von Diplomaten, Unternehmern, Journalisten und Regierungsmitarbeitern regelmäßig entfliehen, um festgefahrene Vorurteile über die politische Dynamik eines Landes aufzubrechen. So waren viele westliche Botschaften während des Umsturzes in Ägypten Anfang 2011 überrascht, dass die Mehrheit der Demonstranten keine Islamisten waren. Die Regierung hatte lange genug davon gesprochen, dass die einzige Alternative zur Herrschaft Mubaraks die Muslimbruderschaft sei.

Auslandsvertretungen brauchen mehr und besser ausgebildetes Personal

Das Auswärtige Amt muss Maßnahmen treffen, um die Auslandsvertretungen zu stärken. Dazu gehört ganz grundsätzlich, Krisenposten ernster zu nehmen und mit ausreichend dauerhaftem Personal auszustatten. Zum Beispiel arbeiten viel zu wenige deutsche Diplomaten vor Ort oder in den Nachbarländern im Irak oder zu Syrien. Darüber hinaus sollten die Leitlinien drei Bereiche stärken: Vorbereitung, Ressourcenbereitstellung und Organisationskultur.

Angehende deutsche Diplomaten genießen eine ausführliche Ausbildung zu Beginn ihrer Karriere. Ein Jahr lang pauken sie am Tegeler See Völkerrecht, volkswirtschaftliche Grundlagen, Konsularrecht, Umgang mit der Presse und Sprachen. Doch krisenrelevante Fähigkeiten kommen häufig zu kurz. Erst dieses Jahr führte das Auswärtige Amt ein Mediationstraining für die Attachés (und ein separates Training für erfahrene Diplomaten) ein. Die Postenvorbereitung wird zu großen Teilen den Betroffenen selbst überlassen. Gespräche mit Länderreferenten und den Vorgängern sind richtig, aber Sprachkenntnisse kommen häufig zu kurz. Kein deutscher Diplomat, keine deutsche Diplomatin sollte in ein arabisches Land geschickt werden ohne zumindest Grundkenntnisse der Sprache zu besitzen.

In vielen Staaten, in denen innerstaatliche Konflikte drohen, verfügt Deutschland nur über kleine oder gar keine Vertretungen (mehr). In größeren Staaten nehmen die sonstigen Beziehungen einen großen Teil der Arbeit ein. Daher ist es wichtig, Auslandsvertretungen im Zweifel mit schnell verfügbaren Ressourcen zu unterstützen:

  • der Bereitstellung von Expertise und Ausarbeitungen, die über die Kapazitäten eines einzelnen Länderreferenten, der vielleicht noch für mehre Länder gleichzeitig zuständig ist, hinausgehen;
  • wenn nötig auch der Entsendung von zusätzlichen Mitarbeitern, die gegebenenfalls besondere Fähigkeiten wie Konfliktanalyse oder Mediation abdecken können, oder einfach die Botschaftsleitung entlasten können bei Koordinationstreffen mit anderen internationalen Partnern.

Kleinstprojekte, über deren Vergabe die Botschaften selbst entscheiden können, sind ein weiteres Mittel mit dem Auslandsvertretungen direkt konfliktvermindernde Projekte durchführen können. Die Auswahl der Projekte sollte sich jedoch nicht allein danach richten, welche Organisation die meisten Schlüsselwörter in ihrem Antrag verwendet oder wo man eine Plakette draufkleben kann.

Zuletzt ist eine aktivere diplomatische Präventionsarbeit nicht allein eine Frage der ausreichenden Vorbereitung und materiellen Ausstattung, sondern eine Sache der grundlegenden Einstellung der Diplomaten. Die Leitlinien oder länderspezifische Weisungen der Zentrale können nicht jeden Einzelfall regeln; sie bleiben notwendigerweise abstrakt. Staatssekretäre und Abteilungsleiter sollten eine Organisationskultur fördern, die internen Austausch über Hierarchien und Abteilungen hinweg belohnt, konstruktiv-kritische Berichte ernstnimmt und Eigeninitiative der Auslandsvertretungen gerade im Bereich Krisenprävention anregt. Der Review2014 Prozess hat hier bereits die richtigen Weichen gestellt. Nun gilt es sicherzustellen, dass dieser Wandel auch an den Botschaften umgesetzt wird.

Immer wieder den eigenen Ansatz hinterfragen

Eine aktive diplomatische Rolle in innerstaatlichen Konflikten läuft stets Gefahr, Krisen zu verschärfen, oder doch zumindest zu neuen Problemen zu führen. Zu häufig ist internationales Engagement gekennzeichnet von Stereotypen, Vorurteilen und Templates, obwohl sich Geber weltweit vorgenommen haben, „local ownership“ zu priorisieren. Den eigenen Ansatz regelmäßig zu hinterfragen und Ortskräfte auch in strategische Überlegungen einzubeziehen ist ein wichtiger Anfang – wie auch Cornelia Brinkmann in ihrem PeaceLab2016-Beitrag argumentierte. Am Ende gilt: auch wenn die Einflussmöglichkeiten deutscher Diplomatie begrenzt sind, sollten Diplomaten ihren Spielraum ausschöpfen. Sonst bleiben die hehren Ziele der Leitlinien nur Papier.

Die Gegenwart der Geschichte in Sarajevo

Sarajevo Taube Graffiti
„Meine Stadt ist international vor allem für drei Dinge bekannt: die Ermordung des Erzherzogs Franz Ferdinands im Juni 1914, die den Anlass zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs gab; die dreieinhalbjährige Belagerung während der 1990er Jahre und die olympischen Winterspiele von 1984,“ verkündete Neno, freiberuflicher Stadtführer in Sarajevo, der Hauptstadt Bosnien und Herzegowinas. „Ich will euch zeigen, dass es in meiner Stadt noch mehr zu sehen gibt.“
Sagte Neno und führte die gut dreißig Touristen in seiner Gruppe als erstes zu einer „Sarajevo Rose“, einem rot ausgemalten Einschlagskrater der serbischen Artillerie, welcher Zivilisten zum Opfer gefallen waren. Nach Ende der Belagerung wurden rund einhundert dieser Krater in dieser Weise markiert. Sie erinnern noch mehr als zwanzig Jahre nach Ende der Belagerung an die alltäglichen Opfer der Bewohner von Sarajevo.
Den Spuren des Zerfallskrieges Jugoslawiens kann man hier nicht entkommen, schließlich wütete er in Bosnien und Herzegowina mit besonderer Brutalität. Gleichzeitig hat Neno recht: Sarajevo lässt sich nicht nur über Kriege definieren, sondern auch über Jahrhunderte religiöser Toleranz und des friedlichen Zusammenlebens. Diesen Eindruck konnte ich auch während meines Besuchs in der Stadt gewinnen, und er verdient es, weiterverbreitet zu werden. Die historischen Ereignisse in Sarajevo haben gerade in diesen Tagen eine besondere Aktualität.
At this corner, Gavrilo Princip shot Archduke Franz Ferdinand and his wife Sofia on 28 June 1914.
An dieser Ecke fielen die folgenreichsten Schüsse des 20. Jahrhunderts.
Was wäre, wenn
Nach dem Rückzug der Osmanen stand Bosnien und Herzegowina seit 1878 unter der Herrschaft Österreich-Ungarns. Wie die vielen prächtigen Fassaden in der Innenstadt noch heute bezeugen, war dies eine Zeit der Modernisierung. Die Donaumonarchie führte sogar die erste Straßenbahnlinie in ihrem Reich in Sarajevo ein; sie diente später Wien zum Vorbild. Doch die Besatzung stieß auf Widerstand bei nationalistisch gesinnten Serben. Als am 28. Juni 1914 der österreich-ungarische Thronfolger Franz Ferdinand mit seiner Frau Sophia Sarajevo besuchte, witterte der erst 19jährige bosnische Serbe Gavrilo Princip zusammen mit seinen sechs Mitverschwörern seine Chance. Soweit kannte ich die Geschichte, aber Neno erzählte uns die ganze Dramatik des Sommertages vor 102 Jahren, während wir unter einem schattenspendenden Baum schräg gegenüber der Brücke standen, an deren Ecke das Attentat stattfand.
„Von dort hinten kam der offene Wagen mit Franz Ferdinand und seiner Frau angefahren“, sagte er, während er auf die Uferstraße den Fluss hinunter wies. Links und rechts winkten dem Paar Schaulustige zu, als es knallte. Ein Attentäter hatte eine Bombe auf die Wagenkolonne des Thronfolgers geworfen. Er traf aber nur einen Begleitwagen. Mit Hochgeschwindigkeit fuhr der Wagen mit Franz Ferdinand die wenigen hundert Meter weiter zum Rathaus, wo er offizielle Treffen hatte. Dort angekommen verkündete Franz Ferdinand, das Treffen kurz zu halten und möglichst bald zurück zu fahren, um die Verwundeten im Krankenhaus zu besuchen.
Derweil setzte sich Princip in ein Café an der Straße, an welcher der Wagen gerade an ihm vorbeigesaust war. Wegen des allgemeinen Chaos und der Geschwindigkeit des Wagens hatte Princip nicht schießen können. So trank er jetzt frustriert einen Kaffee. Das Attentat schien gescheitert.
Doch kaum hatte er sich versehen, stand plötzlich der Wagen direkt vor ihm auf der Straße. Der Fahrer hatte angehalten, weil er nicht wusste, dass Franz Ferdinand zum Krankenhaus fahren wollte und nun wenden musste. Kurz entschlossen nahm Princip seine Pistole und erschoss Thronfolger und Gemahlin. Sie verbluteten noch am selben Tag.
Das Attentat führte zur sogenannten Julikrise 1914 – Österreich-Ungarn erklärte Serbien den Krieg, welches zum Kriegseintritt fast aller weiteren europäischen Mächte aufgrund ihrer Bündnisverpflichtungen führte. Der Erste Weltkrieg begann.
Holiday Inn Hotel, aus dem die ersten Schüsse des Bürgerkriegs fielen
Holiday Inn Hotel, aus dem die ersten Schüsse des Bürgerkriegs fielen

Leben unter Belagerung

78 Jahre später begann ein neuer Krieg in Sarajevo. Am 5. April 1992, wenige Wochen nachdem eine Mehrheit für die Unabhängigkeit der früheren jugoslawischen Teilrepublik gestimmt hatte, versammelte sich eine Menschenmenge in Sarajevo, um gegen den heraufziehenden Krieg zu demonstrieren. Als sie am Parlament vorbeizogen, flogen Schüsse aus dem Holiday Inn Hotel auf die Demonstranten und töteten zwei Menschen. Kurze Zeit später blockierten bosnisch-serbische Einheiten alle Zugänge zur Stadt, die in einem Kessel liegt, und der bosnische Bürgerkrieg begann. Die bosnischen Serben zerstörten bald die Hauptpost, die auch die Zentrale für alle Telefonverbindungen der Stadt war, und ein wichtiges Kraftwerk. Fortan gab es kaum Elektrizität. Wasser, das elektrische Pumpen benötigte um in die Haushalte zu gelangen, konnte fortan nur noch per Lastwagen geliefert werden. Die Belagerung der Stadt hielt 44 Monate lang an und wurde damit zur längsten Belagerung des 20. Jahrhunderts.
Auch mehr als 20 Jahre nach Ende des Bürgerkriegs kann man über Sarajevo nicht sprechen ohne die Belagerung zu erwähnen. Zu viele Häuser, insbesondere außerhalb des unmittelbaren Stadtzentrums, weisen noch Einschusslöcher und Spuren von Schrapnell auf. Überall finden sich Plaketten und Monumente für die Opfer: mehr als 11.000 Tote sind namentlich bekannt. Ich hatte zur Einstimmung  ein Buch über das tägliche Leben der Bewohner einer Straße in Sarajevo gelesen („Besieged“ von der BBC-Journalistin Barbara Demick, die immer wieder während des Krieges Zeit in der Stadt verbrachte). Dank Demicks eindringlicher Schilderung nahm ich auf diese Weise einige Orte besonders war. Da ist die mittlerweile vollständig sanierte Markthalle, in deren Nähe sich zwei der größten Massaker der Belagerung ereigneten. Die Brauerei, deren deutschsprachiges Schild auf ihre Errichtung zu österreich-ungarischer Zeit verweist, produzierte nicht nur den ganzen Krieg hindurch sein frisches Pils, sondern funktionierte vor allem als Verteilerstelle von Frischwasser, da sie über eine eigene Wasserquelle verfügt.
Monument für humanitäre Hilfe während der Belagerung
Monument für humanitäre Hilfe während der Belagerung
In einem Museum sah ich die Ofen, welche viele der Bewohner Sarajevos sich selbst zusammen zimmerten und darin nach und nach alles verbrannten, was warm hielt: Regalbretter, Parkbänke, Plastikmüll, und irgendwann auch Bücher. Die Stadt ist umringt von dicht bewaldeten Hügeln, aber diese wurden allesamt von serbischen Einheiten kontrolliert. Hinter dem Museum steht eine überdimensionierte Dose mit konserviertem Rindfleisch auf einem Sockel: ein Denkmal für die humanitären Hilfslieferungen, welche die Vereinten Nationen während der Belagerung über den Flughafen in die Stadt bringen konnten. Dazu zählten auch Kekse und Trockenfleisch aus den 1970er Jahren: Restbestände der US-Armee aus Zeiten des Vietnamkrieges. Zusätzlich bauten einige Menschen selbst Gemüse an; ein Paar in der Logavinastraße, von der das Buch handelt, riss dafür seine Garageneinfahrt auf: angesichts unerschwinglicher Benzinpreise würden sie das Auto ohnehin nicht benutzen.
Das Leben spielte sich drinnen ab: „Ich habe mehre Jahre meiner Kindheit im Keller unseres Wohnhauses verbracht“, erzählte Neno. Draußen drohten Scharfstützen und Artillerieeinschläge. Unterricht gab es trotzdem, soweit es ging, und nicht sehr häufig. Mit kleinen Gesten zeigten die Menschen ihren Widerstand. Frauen trugen Make-up und Stöckelschuhe, wenn sie Wasser holten. Aus den Vietnamkeksen und Grundnahrungsmitteln ersannen sie Kriegsrezepte für Kuchen. In einem Dokumentarfilm aus der Zeit, den eine Ausstellung zeigte, spielten vielleicht zehnjährige Kinder mit großer Fantasie in einem zerschossenen Auto. „Welche Radiostation willst du hören?“ fragen sie in fließendem Englisch den Filmemacher und fangen an Lieder verschiedener Genres zu singen: „Country? Rock’n Roll? Italienische Musik?”
Tunnel Museum
Tunnel Museum
Der einzige offizielle Zugang zur belagerten Stadt war der Flughafen, welchen Friedenstruppen der Vereinten Nationen kontrollierten. Allerdings mussten diese sicherstellen, dass keine Menschen über den Flughafen fliehen oder diesen für militärische Zwecke verwerden. So errichtete das bosnische Militär einen 800 Meter langen Tunnel, der unter dem Flughafengelände hindurch führte. Auf diese Weise konnten Lebensmittel, militärisches Material, und vor allem Soldaten in die Stadt kommen. Viele junge männliche Bewohner Sarajevos wurden zur Armee eingezogen und kämpften an der nahe gelegenen Front, durften aber alle ein bis zwei Wochen nach Hause. Unser Wanderführer, mit dem ich an einem Tag eine Wanderung an der Grenze zu Montenegro machte, gehörte auch dazu. Er berichtete uns, wie er den niedrigen Tunnel hunderte Male durchquert habe und in den Wäldern Ostbosniens kämpfte – ohne verletzt zu werden. Dabei war die bosnische Armee vollkommen unterbewaffnet: mehrere Leute teilten sich ein Gewehr, während die Serben alle 35 Meter einen Panzer oder Mörser um Sarajevo stationiert hatten.
Der größte Teil des Tunnels ist heute eingestürzt, aber ein etwa fünfundzwanzig Meter langer Teil lässt sich durchqueren. Der Zugang liegt unter einem Wohnhaus – der Tunnel war ein militärisches Geheimnis, auch wenn die bosnischen Serben davon wussten: das Haus ist überseht mit Einschusslöchern.
Gazi Husrev Beg Moschee
Gazi Husrev Beg Moschee

„Wo sich Ost und West treffen”

Die allgegenwärtigen Kriegsspuren schafften es dennoch nicht, den Geist der Stadt zu brechen. Die Berichte über ethnische Auseinandersetzungen während des Jugoslawienkrieges täuschen leicht darüber hinweg, aber Sarajevo ist stets eine multikulturelle, multireligiöse Stadt gewesen. Im Stadtzentrum gibt es einen Platz, von dem aus eine osmanische Moschee, eine orthodoxe Kirche, eine katholische Kathedrale und eine jüdische Synagoge in nicht mehr als fünf Minuten zu erreichen sind. Eine Markierung auf dem Boden zeigt die alte Stadtgrenze des osmanischen Sarajevo, an dessen vierhundert Jahre alte Markthallen und Gassen eine moderne Einkaufsstraße anschließt: „wo sich Ost und West treffen“ steht auf dem Boden. Das ist sehr plakativ, die Wirklichkeit ist gemischter.
400 Jahre osmanische Herrschaft lassen sich nicht als bloße Besatzung bezeichnen. So war Gazi Husrev Beg, welcher im frühen sechzehnten Jahrhundert eine Art Gouverneur Bosniens war, Sohn eines bosnischen Muslims und einer Sultanstochter. Husrev Beg stiftete eine ganze Reihe von öffentlichen Gebäuden in Sarajevo, wie die nach ihm benannte Moschee, eine Bibliothek, Brunnen, ein Bad und eine religiöse Schule (Madrasa). Die mit seinem Vermögen angelegte Stiftung existiert bis heute und betreibt die genannten Einrichtungen.
Die Moschee liegt inmitten eines belebten Marktviertels, dem am stärksten touristisch geprägten Teil der Stadt. Im Vergleich zu einem türkischen Basar, wie ich ihn zum Beispiel aus Izmir oder Bodrum kenne, geht es hier aber recht geordnet zu. Heute gibt es auch mehr Cafés und Restaurants und Souvenirshops als Handwerker, die ihre eigenen Arbeiten hier früher verkauften. Die schwarz verschleierten Frauen, die mit Einkaufstausche vor ihrem Glas Wasser sitzen, sind in der Regel Touristen aus den Golfstaaten: die Bosnier pflegen einen ziemlich liberalen Islam. Fünfmal am Tag klingen die inbrünstigen Rufe des Muezzin zum Gebet in einer der vielen Moscheen, aber dem Trubel zu Fuße der aus den Dächern hervorragenden Minarette tut dies keinen Abbruch. Es ist so alltäglich wie das ebenfalls gegenwärtige Kirchenglockenläuten; nur dem deutschen Besucher ist es ungewohnt. Religion wird in Sarajevo traditionell als soziale Angelegenheit verstanden: man besucht zusammen den Weihnachtsgottesdienst, gleich welchem Glauben man angehört, und feiert das Ende des Ramadan mit seinen Nachbarn.
Osmanisches Markviertel
Osmanisches Markviertel
Dies ist denn auch der Eindruck, der für mich überwiegt. Oberflächlich wirkt Sarajevo heute wie eine geteilte Stadt. Es gibt zwar keine Grenze, aber wer den bosnisch-kroatischen Teil der Stadt verlässt, wird von einem großen Schild in der Republika Srpska, der bosnisch-serbischen Teilrepublik des Landes begrüßt – auf der Gegenseite gibt es solche Schilder nicht. Serbische Fahnen lassen Zweifel an der Loyalität der Bewohner zum bosnisch-herzegowinischen Gesamtstaat aufkommen. Doch die Kinder gehen in gemischte Schulen, auch wenn es noch an einer gemeinsamen Geschichtsschreibung mangelt.
In der Stadt wie im gesamten Land gibt es ohne Zweifel erhebliche Probleme und anhaltende Streitigkeiten. Das Dayton-Abkommen von 1995 brachte zwar Frieden, aber zementierte auch die ethnische Spaltung des Landes. Sie erschwert das Regieren erheblich. Es gibt drei gleichberechtigte Präsidenten, die sich alle sechs Monate mit dem Vorsitz der Präsidentschaft abwechseln. Jede Volksgruppe hat ihre eigenen Parteien, von denen viele eher die Unterschiede als die Gemeinsamkeiten zwischen Serben, Kroaten und bosnischen Muslimen betonen. „Alles ist besser als Krieg“, kommentiert Mustafa, der Wanderführer, die politische Situation in seinem Land.
Von Italien gestiftetes Denkmal für ein friedliches Zusammenleben der Völker
Von Italien gestiftetes Denkmal für ein friedliches Zusammenleben der Völker
Sarajevos Geschichte hat uns heute viel zu lehren: über Bündnispolitik und Krisenmanagement, über militärische Interventionen, Waffenembargos und gerechten Frieden, über religiöse Vielfalt in einer liberalen Gesellschaft. Mögen wir die richtigen Schlüsse daraus ziehen.

Protecting civilians as a common endeavour: DGVN expert workshop in Braunschweig

https://www.flickr.com/photos/monusco/20867077294/in/album-72157656405149364/
(c) MONUSCO/ UN Photo

I wrote this piece as a summary of our expert workshop and network meeting on “Protection of individuals from harm as a system-wide challenge for the United Nations” that took place in Braunschweig in July 2016. It first appeared on the Junge UN-Forschung Blog.

Securing access to besieged areas of Aleppo, increasing patrols around UN House in Juba, or ending refugee maltreatment in Australian detention centres in Nauru: the protection of civilians from immediate harm is one of the core tasks of the United Nations system. There are few issues for which UN actors are so frequently in the news. Senior UN officials routinely criticize state authorities and non-state actors responsible for violence against civilians. Too often, the UN are in the spotlight themselves because they failed to live up to the expectations and responsibilities related to the protection of civilians, for example at the protection of civilians site in Malakal, South Sudan in February this year.

Research on how to better protect civilians from harm is essential in order to enable the UN to fulfil their charter-based mandate: creating a safer, fairer and more prosperous world for all. In this vein, we organized an expert workshop and network meeting on the common theme „Protecting civilians as system-wide challenge for the United Nations“, which took place from 15 to 17 July at the Technische Universitaet Braunschweig, Germany. It brought together around 20 junior scholars from Germany, Europe, the United States, and Brazil in order to facilitate academic exchange and build a network of scholars around the topic. The workshop was designed to take into account perspectives from three major policy fields: humanitarian action, peacekeeping, and human rights. It took place in the context of the German Association of the United Nations and its working group on young UN research.

At a public panel discussion, a dedicated break-out session and the presentation of our own preliminary research, we discussed the distinction between the three policy fields of humanitarian action, peacekeeping, and human rights, as well as open questions and debates within those fields. As the workshop itself took place under Chatham House rules, we only quote from the public panel discussion, and provide a general sense of the discussion during the rest of the event.

Discussing the results of the breakout session
Discussing the results of the breakout session

Humanitarian action, peacekeeping, and human rights perspectives

The official definition of protection approved by the Inter-Agency Standing Committee (IASC) for humanitarian action is much too broad for practical purposes. A tiered, increasingly ambitious understanding of protection is more helpful in that regard: ensuring access to humanitarian aid is the most basic definition of humanitarian protection, followed by ensuring access to protection services. More contentious are the roles humanitarian agencies can play in putting a stop to on-going rights violations, or even in furthering international criminal justice through witness statements and the collection of evidence. For Médecins Sans Frontières, protection frequently equates to really taking the principle of doing no harm seriously, said the director of the agency’s German chapter, Florian Westphal, at the panel discussion. Providing aid to displaced persons must not help armed groups locate them. The public and private advocacy that humanitarian organisations like MSF engage in always needs to make sure that people are actually better protected, even when the agencies want to ensure that they are not being seen as complicit with violations because of their (public) silence, Westphal argued.

UN peacekeeping is a highly political undertaking, even if senior UN officials and member states don’t always recognize it as such, claimed Peter Schumann, former chief of staff of the UN Mission in Sudan and long-term UNDP staff member. As the UN peace operation in South Sudan showed, too often member states create over-ambitious mandates without sufficient resources and political backing to meet the high expectations that the mission will actually protect the population from immediate threats of violence. UN peacekeeping operates largely according to a short-term logic: creating physical security for civilians, responding to their immediate needs. This may sit uncomfortably with the long-term requirement to develop a political strategy, for which the military can create space and which helps the warring parties move to a peaceful way to settle their disputes. Moreover, rhetorical commitments to the effective protection of civilians and national policies of member states in the Security Council as well as of individual troop contributing countries may differ significantly. Germany’s recent evacuation of its police personnel that was supposed to protect women and children as part of the UN Mission in South Sudan was one example mentioned at the workshop.

Human rights agencies have the most long-term perspective of the three policy fields. The Office of the High Commissioner of Human Rights (OHCHR), for example stresses not only that states have a primary responsibility to protect their populations from harm (as do humanitarian and peacekeeping actors). The methods OHCHR lists in its most recent management plan aim to enable rights-holders exercise their rights and to build the capacities of duty-bearers to guarantee fundamental human rights. Someone is always bound by human rights, and someone else is always entitled, as the break out group on human rights protection put it. However, some actors put themselves deliberately outside the international legal system, such as the so-called Islamic State or North Korea. Protecting those who defend human rights on the ground is an important, concrete task for international actors such as peace brigades international, said Christiane Schultz, who founded the organisation’s German section. The Committee on enforced disappearances can issue urgent measures, for example, and conduct country visits to raise individual cases and instigate structural change.

Over the three-day workshop, it became clear that protecting populations from harm is a hugely ambitious and complex undertaking. In all policy fields, there are gaps between rhetorical commitments and implementing promises on the ground. There can be differences between individual mandate-holders, national peacekeeping contingents, missions, institutions, and policy fields.

The main impediment to better protection are not the differences about the meaning, methods and objectives of protection per se – they are the natural and inevitable consequence of varying mandates and contexts. Rather, it is the lack of mutual understanding that leads to gaps in the protection architecture. It also misses out on opportunities to jointly tackle common challenges and recognise each other’s complementarity, in full recognition of their distinct mandates. Thus, there is much to learn from each other. Academic and policy exchange on the theme of protecting civilians from harm needs to intensify (for example here).

Vom Marinestützpunkt zur Luxusriviera

Die Bucht von Kotor in Montenegro diente bereits in der Antike als Marinestützpunkt. Heute ersetzen Luxusjachten und Kreuzfahrtschiffe das Militär, aber der jahrhundertelange Einfluss fremder Mächte hat viele Spuren hinterlassen.

Bucht von Kotor, gesehen von der Festung St. Johan
Bucht von Kotor, gesehen von der Festung St. Johann
Der Blick war überwältigend. Wie ein Keil roter Dächer ragte 280 Meter unter mir die Altstadt von Kotor in die Meeresbucht hinein. Ein breites, tiefblaues Band zog sich bis zum Horizont, wo der innerste und am besten geschützte Teil der Bucht sich durch eine nur wenige hundert Meter breite Enge zum äußeren Becken der Bucht öffnet. Links und rechts erhoben sich steile Abhänge mit schroffen, herausstehenden Felsen, nur leicht mit Bäumen und Gestrüpp grün gesprenkelt. Ich stand auf den Ruinen der Festung von Sankt Johann (San Giovanni), einer venezianischen Befestigungsanlage, die im 15. Jahrhundert errichtet wurde – an einer Stelle, an der bereits die vorrömischen Illyrer Verteidigungsanlagen errichtet hatten.
Die Bucht von Kotor erinnert an norwegische Fjorde, nur wurde sie nicht durch einen Gletscher, sondern durch einen Fluss geschaffen. Durch ihr tiefes Wasser ist sie bis zum Ende schiffbar für Hochseeschiffe. Zu jugoslawischer Zeit lagen an den steilen Hängen mehrere Militärstützpunkte für Titos Flotte; heute kommen Kreuzfahrtschiffe und Luxusjachten hier rein geschippert. Sandalenbewehrte Touristen und breite Sonnenbrillen tragende Jachteigner schlendern nunmehr durch die engen Gassen Kotors und die neu angelegten Promenaden an der 28 Kilometer langen Bucht. Die allgegenwärtige Strandurlaubsatmosphäre verdeckt nur auf den ersten Blick die tiefen Spuren, welche fremde Mächte über Jahrhunderte hier hinterlassen haben – und die Auseinandersetzung der Montenegriner mit diesen.
Promenade von Tivat
Promenade von Tivat

Untergekommen war ich in Tivat, das mit seinen 14.000 Einwohnern zu den mittelgroßen Städten Montenegros gehört. Zu jugoslawischer Zeit gab es hier eine große Schiffswerft, die jedoch in den 1990er Jahren mit dem Bundesstaat zerfiel. 2006 kaufte dann der kanadische Milliardär Peter Munk die Anlage. Sein Ziel: ein „Monaco an der Adria“ zu schaffen, „Porto Montenegro”. Nach erheblichen Investitionen waren bei meinem Besuch die Ähnlichkeiten unverkennbar: eine breite, extrem saubere und mit ausladenden Palmen gesäumte Promenade, Liegeplätze mit Dutzenden riesiger Jachten, Boutiquen, Hotelanlagen, Tennisplätze, ein Jachtclub, eine internationale Schule, selbst Französisch hörte ich häufiger in der Gegend.

Doch Montenegro ist weit entfernt von dem Reichtum des Stadtstaats Monaco; der durchschnittliche Bruttolohn liegt laut Statistikbehörde gerade einmal bei 755 € (Netto 502 €). Die meisten Bewohner Tivats werden sich die Cocktails, Designerkleidungen und Bootstouren nicht leisten können. So haben die Leute von Tivat ein gespaltenes Verhältnis zur Porto Montenegro. Natürlich sorgt die Anlage für lokales Wachstum, Arbeitsplätze und verbesserte Infrastruktur, aber einige hatten sich den Fortschritt doch irgendwie anders vorgestellt, meinten die Gastgeber in meiner Unterkunft.
Gornja Lastva
Gornja Lastva
Weg von dieser Umgebung führt eine schmale Straße das Bergmassiv Vrmac hinauf, das sich hinter Tivat erhebt. Nachdem ich die Häuser hinter mir gelassen habe, begegnen mir in anderthalb Stunden nicht mehr als eine Handvoll Autos in beiden Richtungen. Etwa 300 Meter über dem Meeresspiegel erreiche ich das Örtchen Gornja Lastva. Schmale, mit Schieferplatten befestige und teilweise überwachsene Wege führen zwischen den Häusern entlang. Ich sehe eine Reihe von zerfallenen Gebäuden, deren Bewohner schon lange weggezogen sind, aber auch einige Häuser, die anscheinend noch weiterhin bewohnt sind – auch wenn die meisten Bewohner mittlerweile ins Tal gezogen sind. Die sechshundert Jahre alte Kirche ist von Weitem zu sehen – in dem Vrmac Massiv zwischen Tivat und Kotor liegen noch mehr verlassene Weiler und sehr alte Kirchen. Am Ortseingang erinnert ein Gedenkstein an die „für Freiheit und Sozialismus 1941-45 gefallenen Soldaten“, darunter sechs mit dem gleichen Nachnamen. Im Zweiten Weltkrieg besetzten die Achsenmächte die adriatische Küste, die Bucht von Kotor wurde von Italien verwaltet. Partisanen kämpften jahrelang und am Ende erfolgreich für die Unabhängigkeit der Region.
Auf dem Weg von Tivat nach Kotor
Auf dem Weg von Tivat nach Kotor

Am nächsten Vormittag nehme ich den Bus nach Kotor. Der alte französische Postbus, in dem ein Schild darauf hinweist, dass Schwarzfahren mit 50 Francs bestraft wird, tuckert die schmale Uferstraße entlang. Die Straße führt in den inneren Teil der Bucht, an deren Ende die namensgebende Stadt liegt. Mit jeder Kurve werden die Felsen am gegenüberliegenden Ufer steiler und die Szenerie dramatischer. Das stark von der venezianischen Herrschaft zwischen dem 15. und 18. Jahrhundert geprägte Kotor scheint, so formuliert es mein Reiseführer, geradezu aus dem Felsen herauszuwachsen. Dicke Festungsmauern umgeben die Alstadt und über dem Haupttor erinnert eine Tafel mit Tito-Zitat an die Befreiung Kotors im November 1944.

Kotor selbst ist sehr touristisch geprägt. Palazzi und orthodoxe Kirchen dominieren das Stadtbild architektonisch. An einer Stelle zeigt eine Tafel den Ort eines Gefängnisses aus österreich-ungarischer Zeit an. Montenegro wurde 1918 zusammen mit den anderen fünf Teilrepubliken als Mitglied des Königtums Jugoslawiens unabhängig von der zerfallenden Donaumonarchie. Kotor ist ohne Zweifel eine hübsche Stadt, aber die vielen Tourismusagenturen, Restaurants, Cafes und Hotels – und die vielen Gäste der vor Anker liegenden Kreuzfahrtschiffe – lassen die eigentlichen Bewohner der Stadt vermissen. Andererseits  leben die meisten hier vom Tourismus; nicht wenige Montenegriner kommen nur während der Hochsaison her und müssen in ein paar Monaten genug verdienen, um damit über das ganze Jahr zu kommen.
Stausee im Norden Montenegros
Stausee im Norden Montenegros

Montenegro ist nicht nur ein zunehmend beliebtes Urlaubsland im westlichen Balkan; es ist demnächst auch unser militärischer Verbündeter. Im Mai unterzeichneten die 28 NATO-Mitgliedstaaten ein Beitrittsprotokoll mit Montenegro. Wenn alle Mitgliedstaaten dieses ratifiziert haben werden, wird Montenegro in ungefähr einem Jahr Mitglied des Militärbündnisses. Einige befürchten schon, dass dann wieder Marineschiffe in der Bucht von Kotor vor Anker gehen könnten. Gerade einmal 2.000 Menschen gehören dem montenegrinischem Militär an, das über Schiffe aus jugoslawischem Bestand verfügt, über 20 Hubschrauber und Landstreitkräfte. Der Beitritt hat somit eher symbolische Bedeutung. Er zeigt die anhaltende Attraktivität und Offenheit der NATO und er hindert Russland daran, die Bucht von Kotor für eigene militärische Zwecke zu nutzen.

Jenseits der strategischen und historischen Bedeutung des Landes lohnt ein Besuch dieses Flecken Erde vor allem wegen seiner beeindruckenden Landschaft. Dazu zählt nicht nur die Bucht von Kotor, sondern ein Großteil des insgesamt sehr bergigen Landes. Auf dem Weg in den Norden Montenegros fuhr ich an herrlichen Seen, grasbedeckten Ebenen zu Fuße von felsigen Hügeln, langen Stauseen umgeben von dunklen, bewaldeten Hängen und tiefen Schluchten mit kristallklarem Wasser entlang. Hinter der Bucht von Kotor ragen links und rechts der Straße spitze, haushohe Felsen in einer Ebene hervor. Im Durmitor Nationalpark liegt mit der Taraschlucht die zweittiefste Schlucht der Erde, in der ich eine adrenalingeladene Wildwasserfahrt unternahm.
Ein Besuch Montenegros ist also absolut lohnenswert und sollte sich nicht allein auf die touristisch am besten erschlossene Küste begrenzen.

“Guerrilla Diplomats”: Conflict Prevention Through Frontline Diplomacy

This post first appeared on the blog sustainable security by the Oxford Research Group.

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With conflict causing much political instability and human suffering in parts of the world, there is a need for preventive diplomacy which stops the outbreak, relapse or escalation of organized violence. Frontline diplomats have potentially crucial roles to play in early preventive efforts.

Conflict prevention is popular in international political circles these days. In April 2016, the UN Security Council and General Assembly passed concurring resolutions on the review of the UN peacebuilding architecture in which they confirmed the essential role of the UN in “preventing the outbreak, escalation, continuation and recurrence of conflict”. On 5 July, the German Federal Foreign Office launched a public outreach process for the development of new guidelines on civilian crisis prevention, an area for which it increased its funds by 260% from 2015 to 2016 to 248.5 million €. Last year, the British government announced plans to increase its Conflict, Stability and Security Fund from 1 to 1.3 billion pounds by 2019/20.

The political reasoning behind the call for prevention is simple: if the escalation of political disputes into organized violence or even outright civil war can be stopped in its tracks, it not only saves lives, but also keeps refugee flows created by war at bay and helps leaders avoid making difficult and potentially unpopular decisions about whether to launch military interventions to quell conflicts. Despite what seemed like a long-term decline of organized violence, the number of armed conflicts has ticked up again in the past few years: 2014 saw 40 armed conflicts, the highest number since 1999, and 126,059 conflict-related fatalities, the highest number since 1994, according to the Uppsala Conflict Data Program. At the end of 2015, 65.3 million people were either internally displaced or international refugees, the highest number since the Second World War. Yet many UN member states tend to view conflict prevention with suspicion, as they fear international meddling in what they perceive to be their domestic political affairs.

Putting high-flying international commitments to conflict prevention into practice and “sustaining peace” throughout the conflict cycle, as the SC and GA affirmed in their parallel resolutions, requires an astute handling of sensitive matters with intelligence and tact, prudence and patience. In short: diplomacy. While government ministries can, of course, reach out to their foreign counterparts directly and permanent representatives negotiate mandates for international organisations in New York or Geneva, frontline diplomats, i.e. members of the foreign service posted abroad, have potentially crucial roles to play in early preventive efforts. Preventive diplomacy aims at the short- to medium-term prevention of the outbreak, relapse or escalation of organized violence, through both coercive and non-coercive means serving a political purpose. Taking preventive diplomacy seriously requires a different, more active and principled kind of diplomacy. In order to do adjust to this profile, frontline diplomats need to be better equipped, trained, and organisationally empowered.

Frontline preventive diplomacy: benefits and risks

Frontline diplomats may be able to resort to thematic expertise, funds or international networks that they can employ to tweak political dynamics in a country. As some diplomats are repeatedly posted to conflict regions, they may draw comparative conclusions and show domestic parties the risky trajectories of their actions. And diplomats are, theoretically at least, trained in the very skills of facilitation, brokering and negotiation that might be needed to cool down heated tensions.
As the International Crisis Group lays out in an excellent recent
report, preventive diplomacy is fraught with dilemmas and considerable challenges. Usually, the elites in a given country carry the main responsibility for the escalation of political conflicts, and even high-level officials of major powers have limited entry points when positions have become deeply polarized and parties are entrenched in a zero-sum logic. As the Crisis Group succinctly observes: “Outsiders must tread carefully when pursuing these goals. All early action involves engaging in fluid political environments. There is a high chance of political friction, with misunderstandings and miscalculations derailing plans. No form of crisis response is neutral.”Frontline diplomats may be able to resort to thematic expertise, funds or international networks that they can employ to tweak political dynamics in a country. As some diplomats are repeatedly posted to conflict regions, they may draw comparative conclusions and show domestic parties the risky trajectories of their actions. And diplomats are, theoretically at least, trained in the very skills of facilitation, brokering and negotiation that might be needed to cool down heated tensions.

Frontline diplomats may grant insurgent groups unwarranted legitimacy simply by meeting them. Officially mediating between parties may raise expectations about peaceful conflict resolution, that, when disappointed, may embolden domestic actors to pursue their goals by violent means. Short-term goals of stabilization may conflict with long-term goals of democratisation and transitional justice. Thus, preventive engagements must be based on continuing political analysis and do-no-harm principles.

A different diplomacy

More fundamentally, an active pursuit of conflict prevention requires a different kind of diplomacy. Conventionally, diplomats pursue a narrowly conceived “national interest”, acting on explicit instructions from the capital. They concentrate on the governing authorities as official partners in their bilateral relations. As a result, their engagement is reactive and ad hoc, while preventive diplomacy requires a forward-looking and principled approach, as David Hamburg already wrote in 2003.

“I am not the person who sits all day at the office. I want to see how people live out there,” is how German Ambassador to South Africa Walter Lindner introduces himself in a video message on the embassy’s website. It sums up the kind of spirit diplomats need to embrace are they to further the ambitious objective of conflict prevention. Christopher J. Stevens, the US Ambassador to Libya murdered in 2012, represented the skills of a “guerrilla diplomat” (Daryl Copeland): multilingual, frequently speaking to people on the street, and showing respect and compassion for local cultures, traits which President Obama highlighted in his speech at the UN General Debate in September 2012.

Yet these diplomats are usually seen as “unconventional”. If governments want to take their stated objective of crisis prevention seriously, they need to embrace the following policies that support and empower their agents in the field. Political leaders and senior officials need to foster an organisational culture that grants ambassadors and other frontline diplomats more autonomy, based on frequent reporting on their activities. Leaders need to highlight bold behaviour, even when diplomats encounter hostility from host governments despite their most sensitive efforts; rewarding best practices can start horizontal socialization processes. Ministries need to provide frontline diplomats with the authority to quickly disperse small development funds and include them in internal discussions on government-wide country strategies.

Lastly, they need to offer training to their diplomats in conflict analysis, mediation and critical thinking. The German Federal Foreign Office, for example, only started to provide dedicated mediation courses to its attachés and more senior diplomats a few weeks ago. Similarly, a recent reform report of the British Foreign and Commonwealth Office argued to increase training in stabilisation and mediation as core skills for diplomats posted to fragile areas. Many intra-state conflicts are based on disputes within a country’s political elite; foreign diplomats trained in peace mediation may be able to facilitate conversations between polarized parties. As external third parties, they may help local stakeholders to identify mutually acceptable ways that lead out of their conflicts.

Conclusion

Historically, Western biases and wilful ignorance of domestic politics and cultures have marred international engagement in conflict prevention and resolution. A healthy dose of scepticism towards a renewed push for preventive diplomacy is therefore warranted. Diplomats need to overcome a rigid binary of local stakeholders whose actions need to be prevented and international actors who conduct preventive diplomacy.

If foreign services embrace a bolder, innovative style of (preventive) diplomacy that rewards local sensitivity, autonomy and innovation, however, they may improve the implementation of their foreign policy overall. Frontline diplomats need to travel in their host country extensively, collecting information about local grievances through first-hand observation. They need to reach out to the host population directly, through personal use of social media, as many British diplomats already do. And they need to maintain reliable relationships with key political actors that continue to function in crisis situations. If diplomats do that, they will find that an increased attention towards conflict prevention entails benefits – a deeper understanding of elite politics, influence beyond the capital and credibility with a broad spectrum of a country’s society – that continue to exist when a crisis ends.

Antonio Guterres klarer Sieger bei #SGDebate in London

(c) UN Photo/ Jean-Marc Ferré
(c) UN Photo/ Jean-Marc Ferré

This blog post was posted on the DGVN blog #YourNextSG and the blog “Junge UN-Forschung.”

Dank der erfolgreichen zivilgesellschaftlichen Kampagne 1for7billionfindet die Wahl des nächsten UN-Generalsekretärs vor dem Hintergrund einer breiten öffentlichen Debatte statt. Im Gegensatz zur Geheimniskrämerei vergangener Jahre kennen wir jetzt nicht nur alle Kandidat*innen, sondern können deren Wahlkampf offen verfolgen. Die öffentliche Veranstaltung im Barbican Centre am 3. Juni 2016 in London bot dazu eine willkommene Gelegenheit (hier zum Nachhören).

Auf Einladung der United Nations Association-UK (UNA-UK), einer der Mitbegründer der 1for7billion-Kampagne, und des Guardian kamen drei der mittlerweile elf Kandidat*innen zu einer neunzigminütigen Diskussionsveranstaltung vor einem über tausendköpfigen Publikum zusammen. Trotz intensiver Bemühungen der UNA-UK hatte leider keine der weiblichen Kandidatinnen zugesagt. Von den drei Anwesenden konnte der ehemalige UN-Hochkommissar für Flüchtlinge und Premierminister Portugals von 1995 bis 2002, António Guterres, am meisten überzeugen, wie die Reaktionen des Publikums vor Ort und auf Twitter bestätigten.

Charisma und öffentliches Auftreten

Die Veranstaltung im Barbican Centre war kein gewöhnliches politisches Duell. Zwar haben die meisten Anwesenden keine Stimme in der Wahl des nächsten UN-Generalsekretärs (abgesehen von anwesenden Diplomaten). Dennoch bemühten sich insbesondere die beiden anderen Kandidaten, der ehemalige Präsident der UN-Generalversammlung Vuk Jeremić und Igor Lukšić, der Außenminister Montenegros, Igor Lukšić, auf das Publikum einzugehen.

Jeremić fragte in seinem Eröffnungsstatement nach Handzeichen, wer glaube die UN liefere so wie sie sollte – wenig überraschend blieben die meisten Hände unten. Er verwies darauf, dass es wichtig sei „echten Menschen“ zuzuhören, forderte das Publikum jedoch wiederholt auf, seinen detaillierten 53-Punkte-Plan zu lesen.

Auf die Publikumsfrage, ob er Feminist sei, antwortete Lukšić, der auch stellvertretender Premierminister seines Landes ist, mit einer Gegenfrage: „Meine Regierung war die erste in der Region, die eine weibliche Verteidigungsministerin ernannte – macht mich das zu einem Feministen?“ Lautes Gegrummel verriet, dass viele im Publikum dies nicht als ausreichend ansahen.

Demgegenüber strahlte der deutlich ältere Guterres Gelassenheit und Erfahrung aus. Auf die Frage des Moderators: „António, are you jealous of Vuk’s 53-point platform?“ entgegnete Guterres, dass er Respekt für alle Kandidaten und deren Ideen habe. Anstatt wie die anderen beiden vage über Herausforderungen wie Klimawandel und Entwicklung zu reden, identifizierte Guterres auf eine entsprechende Publikumsfrage hin tatsächlich eine zentrale globale Herausforderung für die nächsten zehn Jahre: eine effektivere Prävention bewaffneter Konflikte und der Aufbau entsprechender Kapazitäten bei den Vereinten Nationen und den Mitgliedstaaten.

Gute Ideen allein reichen nicht, sie müssen auch umsetzbar sein

Wie kann man bei einer solchen Veranstaltung überhaupt die Beiträge der Kandidaten fair bewerten? Charisma und wirksames öffentliches Auftreten gegenüber einem großen Publikum schaden einem UN-Generalsekretär sicher nicht, können für sich genommen aber nicht überzeugen. Für die in Frage stehende Position sollten meiner Ansicht nach mindestens zwei weitere Aspekte hinzukommen: Politischer Ideenreichtum für das System der Vereinten Nationen sowie Beispiele aus eigener Arbeit, die zeigen, dass sich die Kandidaten auch gegen Widerstände für normative Prinzipien eingesetzt haben.

Wie zu erwarten, ist die inhaltliche Debatte zunächst breit und vage – alle Kandidaten setzen sich für eine „bessere Welt“ und „notwendige Reformen“ im UN-System ein. Gleichzeitig sind einige Vorschläge der Kandidaten durchaus spezifisch und können das UN-System voranbringen, wie die Anhörungen der UN-Generalversammlung zeigen. Hier war es aufschlussreich, wie umsetzbar die Vorschläge der drei Kandidaten schienen – gut klingende Versprechen kann schließlich jeder liefern.

So sprach Jeremić davon, dass er „vom ersten Tag an“ die Hälfte der Sondergesandten des UN-Generalsekretärs mit Frauen besetzen und sich für eine neue Generation von robusten „UN-Stabilisierungsoperationen“ einsetzen würde. Angesichts der bürokratischen Maschine des UN-Sekretariats und der tiefen politischen Gräben zwischen truppenstellenden Staaten und dem UN-Sicherheitsrat klang das, sagen wir, sehr ambitioniert. Lukšić sprach sich derweil für die Einrichtung eines Sondertribunals für UN-Friedenssoldaten aus, denen die sexuelle Ausbeutung der Zivilbevölkerung vorgeworfen werde. Guterres warnte: „I am not sure it will be easy to get that“. Während Jeremić sich für eine – notwendige, aber schwierige – 50-Prozent-Erhöhung des Budgets des Hochkommissars für Menschenrechte aussprach, listete Guterres drei relativ konkrete Maßnahmen auf, wie die Human Rights up Front Initiative des UN-Generalsekretärs vorangebracht werden könnte.

Die Kraft, sich für die richtigen Überzeugungen einzusetzen

Der politische Spielraum jedes UN-Generalsekretärs wird auch in Zukunft eng begrenzt bleiben von den Wünschen und Interessen der Mitgliedstaaten sowie der Behäbigkeit des Apparats, so wichtig neue Ideen und Reformbereitschaft auch sein mögen. Daher sind die grundlegenden Überzeugungen des Amtsinhabers oder der zukünftigen Amtsinhaberin entscheidend. Das wichtigste Argument der Debatte konnte dabei nicht die universalistische, liberale Rhetorik sein, der sich alle drei Kandidaten verschrieben, sondern nachvollziehbare Beispiele aus der eigenen politischen Arbeit. Auch hier hatte Guterres die Nase vorn.

Keiner der drei Kandidaten konnte im Abstrakten erklären, wie er gegenüber den mächtigen Staaten im UN-Sicherheitsrat die Einhaltung globaler Spielregeln anmahnen und gleichzeitig mit ihnen arbeiten würde. Konkrete Beispiele ließen eher einen Schluss auf die Überzeugungskraft der Kandidaten zu: Während Jeremić und Lukšić vor allem auf ihre Reformversprechen verwiesen, führte Guterres wiederholt Beispiele aus einer eigenen politischen Arbeit an. Er erzählte, wie er bereits 1992 Geschlechterquoten in seiner Partei in Portugal eingeführt habe und wie das UNHCR Geschlechtergleichheit in den Führungsgremien erreicht habe. Er betonte jedoch, letztlich käme es auf die Ermächtigung (und nicht nur den Schutz) von Frauen und auf das Mainstreaming von Geschlechtergerechtigkeit an. Das UNHCR habe in den letzten 10 Jahren unter seiner Führung die Verwaltungskosten in der Zentrale von 14 Prozent auf 6.5 Prozent gesenkt und seine Aktivitäten verdreifacht.

Lukšić erzählte von seinem Plan, eine Expertenkommission zur Überprüfung des in den letzten Jahren stark gewachsenen Haushalts, einzusetzen. Dazu meinte Jeremić in einer abwertenden Geste: „I think I am the only person here who has actually chaired the 5th Committee [zuständig für den Haushalt] […]. I think Igor would find it very hard as Secretary-General to pull this particular idea through“.

 

Nach dem trockenen Ban Ki-moon brauchen die Vereinten Nationen einen Generalsekretär, der Menschen inspirieren kann. António Guterres ist ein ernsthafter Kandidat in diesem Rennen. In der Abschlussrunde erzählte er, was ihm Hoffnung mache:

In this last ten years working with refugees, and seeing what it is to be a Syrian family that has seen their house destroyed, friends being killed, moving in dramatic circumstances into Turkey, and then moving into a boat, where they might perish, because they have hope in their future and in the future of their children. When I see their resilience, their courage because they have hope, I think it is our duty not only to be hopeful but to make sure that their hope becomes the true thing”.

Die kommenden Monate werden zeigen, ob Guterres auch bei den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats punkten kann.

Protecting Civilians Through UN Peace Operations

Co-authored with Philipp Rotmann at GPPi. It appeared in German in Aus Politik und Zeitgeschichte on 7 March. This is the English translation.

Joint operation against ADF in Beni

Under the flag of the United Nations, more than 125,000 civilian experts, police officers and soldiers are currently deployed in 16 missions worldwide to give peacebuilding efforts a better chance of success. In most cases, these efforts take years. Even as politicians and military leaders negotiate, fighting and assaults against civilians continue. Given this context, the UN Security Council as well as the people of the Democratic Republic of the Congo, South Sudan and the Central African Republic expect UN peacekeeping operations to do their best to reduce the suffering of civilians and to protect as many of them as possible. According to the mandates of the Security Council, these are in fact the most important objectives of the vast majority of UN peacekeeping missions. Prioritizing civilian protection until it sits at the core of peacekeeping operations is a painful learning process that remains far from complete.

Difficult Learning Process

Since the early 1990s, the tasks of UN peacekeeping missions have significantly expanded alongside the increasing international awareness of intrastate conflicts. These missions formerly comprised just hundreds of UN military observers wearing their iconic blue helmets – a familiar sight during the Cold War. Now they are complex, sprawling organizations with thousands of political experts, police officers and soldiers who cover a wide range of tasks: political analysis, institution building, the monitoring of ceasefires, the protection of human rights and the use of military force to protect civilians.

The double failure of the UN and national governments to adequately respond to the 1994 genocide in Rwanda and the 1995 genocide in Srebrenica plunged the peacekeeping system into a crisis of credibility. The UN overcame this crisis only at the end of the decade by, among other strategies, committing itself to the improvement of civilian protection in armed conflicts. From the outset, this constituted a balancing act between inactivity and excessive demands. Blue helmets are not supposed to be a global SWAT team that uses superior force to suppress violence against civilians; this is neither feasible nor politically desirable. At the same time, however, peacekeepers learned from the UN failures of the 1990s that they must not simply stand by as massacres that they could have prevented, even by military force, unfold before their eyes. In 1999 the UN Security Council authorized, for the first time, peacekeeping forces in Sierra Leone “to afford protection to civilians under imminent threat of physical violence” within their “capabilities and areas of deployment.”

The following year, an expert commission led by Algerian diplomat Lakhdar Brahimi urged UN missions to hold fast to the goal of protecting civilians, despite the failures of past attempts. In fact, missions must be equipped adequately and the rules of engagement adapted accordingly to “allow ripostes sufficient to silence a source of deadly fire that is directed at United Nations troops or at the people they are charged to protect.”

The peacekeeping missions in Sierra Leone, the Democratic Republic of the Congo and Sudan in the 2000s barely lived up to the demands of the Brahimi report. While the Security Council and member states set high normative standards for themselves (including “the responsibility to protect”), the actual means deployed and the risk tolerance of troop-contributing countries fell substantially short of these self-imposed expectations. As a result of deficiencies in planning and management, commanders on the ground often lacked clear guidance about when the use of military force for protection purposes was justified. In the absence of guidance, most commanders ended up hiding behind maximum caution. For instance, the former UN mission commander in the Democratic Republic of the Congo, Indian general Bipin Rawat, stated in 2008, “We have very strict rules against collateral damage. If I kill one civilian, there is no one to hold my hand.”

Instead of dealing with these critical but politically sensitive issues, the UN secretariat’s further conceptual specification in subsequent years has confined itself to emphasizing a mission’s diverse civilian resources dedicated to civilian protection. According to this work, a mission’s responsibilities involve not only military patrols and the use of force against “imminent threats,” but also the demobilization and reintegration of ex-combatants, the training of capable security forces, demining and destruction of weapon stockpiles, the protection of children and the prevention of sexual violence. But the main questions concerning the benefits and limitations of military force remain unanswered.

Protection by Military Force

Peacekeeping missions like those in the Democratic Republic of the Congo or in Sudan’s Darfur region are deployed amidst armed groups that operate in shifting alliances and terrorize the civilian population, frequently with support from government forces or neighboring states. In this context, the effective protection of civilians in conflict areas is often impossible without the use of force. Nevertheless, military force has achieved only limited success thus far.

The controversy over the use of force touches upon traditional, core principles of UN peacekeeping that remain valid to this day: consent of the parties, impartiality and non-use of force except in self-defense or in defense of the mandate. The military fight against any “party” (regardless of its diplomatic classification as a conflict party or not) limits a mission’s impartiality and may harm its freedom of action and movement in the contexts of political mediation, human rights monitoring and institution building. Meanwhile, the local population is often ambivalent: while most victims of armed conflicts appreciate the fight against violent rebel groups, others hold the UN responsible for civilian fatalities that are incurred as a result of UN military operations.

The balance ultimately struck by a peacekeeping mission depends critically on the contingent commanders, the senior mission leaders and the rules of engagement of troop-contributing governments. For example, the UN mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUSCO) conducted offensive operations as early as 2005. The mission, armed with combat helicopters, destroyed weapon caches and supported the Congolese forces in their fight against rebel groups. Such operations often lead, at the very least, to a short-term decline in attacks on civilians.

Despite those operations, incidents in which peacekeeping troops have failed to intervene in nearby massacres have cropped up time and again. In November 2008 approximately 150 people died in Kiwanja, most of them by the hands of the Congrès national pour la défense du peuple (CNDP) rebels, one of the largest armed groups in the Congo at the time. A UN base with 120 soldiers was less than one kilometer away from the scene of the massacre. But they did not intervene because they had only a few armored vehicles and were concentrating their capacities on the protection of humanitarian aid workers and internally displaced persons who had fled to the UN base.

In 2012 MONUSCO was strongly criticized yet again, having failed to prevent a rebel invasion of Goma, a provincial capital in the Democratic Republic of Congo, by the armed group M23. Six months later, the Security Council took action, not least to avoid a unilateral military intervention by the Southern African Development Community. South Africa, Tanzania and Malawi contributed 3,000 men to the establishment of a Force Intervention Brigade (FIB), equipped with artillery, combat helicopters and surveillance drones. The Security Council explicitly authorized the brigade to “neutralize” armed groups that threaten civilians. Under the leadership of Martin Kobler and Carlos Alberto dos Santos Cruz – the German head of mission and the Brazilian commander of MONUSCO, respectively – the brigade successfully evicted M23 from the mountains of Goma.

The FIB has since been regarded as a new model of offensive peacekeeping. But the Congolese case also reveals the risks and challenges of this approach. As the FIB only takes action in conjunction with official Congolese government forces, the UN mission has de facto given up its principle of impartiality by supporting the Congolese government in its fight against other conflict parties. Congolese forces, moreover, have also been responsible for serious violations of human rights, despite long-lasting international training and support. As a result, the UN mission introduced a policy on “human rights due diligence.” Subsequently, all other UN peacekeeping missions adopted the policy as well.

Another concern raised by the FIB is that large military offensives with artillery and combat helicopters, as used by the brigade in its 2013 fight against M23, may be effective only if rebel groups engage in conventional warfare. The M23, a group of Congolese soldiers who had deserted from the Congolese armed forces, was one such case. However, many other rebel groups in the Congo and other areas of UN peacekeeping missions operate underground, carry out single attacks on military units and local populations, and then withdraw once more.

Despite the UN’s recent willingness to authorize robust missions that carry out offensive operations against armed groups, a UN investigation in 2014 showed that military force is rarely used to protect civilians even in cases of severe threats. The reasons are many: troop-contributing countries differ in their views of what constitutes being “under imminent threat of physical violence”; troop-contributing governments want to minimize risks for their soldiers; and, for reasons of impartiality, mission leaders are often reluctant to prevent atrocious human rights violations by taking action against not only rebels, but also national armed forces, even if the mission’s mandate would allow them to do so.

Political Analysis, Conflict Management and Human Rights Work

The dispute over the role of military force should not obscure the fact that civilian instruments such as early warning, civilian conflict management and human rights work are also crucial factors in the effective protection of civilians. Neither preventive, deescalating political interventions nor military operations can be effective if missions lack necessary information on local conflict dynamics. Where are armed groups primarily active? Who supports them, and for what reasons? How do they obtain weapons and other supplies? Countries like the Democratic Republic of the Congo, South Sudan and Mali are huge and have only very limited infrastructure, making it impossible even for large missions to protect all threatened communities effectively. Moreover, the military units of peacekeeping missions often lack the knowledge of regional languages and geography needed to properly communicate with the local population.

MONUSCO was a pioneering mission in this regard. The mission boasts more than 200 Community Liaison Assistants (CLAs), Congolese citizens who are posted with military units or in nearby villages. By maintaining constant communication with the local population through telephone calls or personal visits, they receive crucial information on current risks and conflict dynamics. MONUSCO was also the first peacekeeping mission to deploy drones for tactical reconnaissance in remote areas.

UN missions can use the information obtained to support local efforts in civilian conflict management. They can organize roundtable events with members of local communities, offer logistical support to convene key figures in dialogues and organize workshops with local elites to familiarize them with conflict management methods.

Furthermore, all larger and multi-dimensional peacekeeping operations have their own human rights divisions. They monitor and report on human rights violations, help victims understand their rights and urge the appropriate authorities to punish violations and implement legal reforms. However, the UN’s efforts to ensure fair trials for criminals and murderers in accordance with the rule of law sometimes encounter local resistance. For example, Cuibet in South Sudan lacks judges of sufficient qualifications who can deal with capital crimes. As a result, trials are sometimes delayed for months, increasing tensions in the local community. “Justice delayed may cause acts of revenge,” a representative of a women’s association warned at a roundtable event on the implementation of a peace agreement in June 2015. “The relatives of a murder victim may take the law in their own hands.”

Protection From the Protectors

The credibility of UN missions has suffered not only from doing too little in response to violence. Too often, blue helmets are the ones sexually exploiting or abusing civilians. For more than 10 years, the fight against sexual exploitation and abuse has been a core element of reform efforts by two UN secretary-generals.

Much progress remains to be made. The core problems persist: troop-contributing countries retain disciplinary responsibility for their military units flying the UN flag; troops enjoy immunity in their host country; and troop-contributing countries rarely initiate investigations. Even when perpetrators are convicted, victims are not informed of the outcome. Many troop-contributing countries, according to an independent study, are “reluctant to admit the misconduct of their peacekeepers, especially where such misconduct can be traced back to inadequate training, and would rather sweep allegations under the rug.” Reported allegations of sexual exploitation and abuse have declined since 2007 while the number of UN troops increased, but plateaued at a constant level of about 60 accused per year since 2012. These numbers should be viewed with caution, for many victims do not dare to report such incidents and certainly would not approach the UN mission.

The allegations of sexual abuse that emerged in April 2015 demonstrated that the need for essential changes within the UN secretariat persisted even after Kofi Annan’s reforms of 10 years prior. French soldiers of the UN-mandated Operation Sangaris, which is not a blue helmet mission under orders of the secretary-general, allegedly lured children in the Central African Republic into sexual acts in exchange for food. The reaction of the UN mission and secretariat was highly problematic, as confirmed by an independent investigation set up by Secretary-General Ban Ki-Moon. Information about the allegations was “passed from desk to desk, inbox to inbox, across multiple UN offices, with no one willing to take responsibility to address the serious human rights violations.” The UN officials who dealt with the allegations were primarily concerned with technical and procedural questions. In the meantime, French authorities initiated investigations, but they have yet to make any convictions. While Ban took the unprecedented step of dismissing the head of the UN mission in the Central African Republic, the highly symbolic move did not put a stop to the problem. Since then, more and more similar accusations against soldiers of the UN mission in the same country became public.

Comprehensive Political Strategies

Alan Doss, head of MONUSCO from 2007 to 2010, claims that “the use of force must be anchored in a political strategy to end armed violence.” Too often, UN missions fight only the symptoms of violence, not their root causes. In its 2015 report, the High-Level Independent Panel on UN Peace Operations also emphasized the importance of political action. But what may seem like an intuitive recommendation faces serious resistance in practice: “It’s far easier for the Security Council to send peacekeepers to a trouble spot than to agree to apply pressure on political leaders whom some members of the council invariably view as allies,” argues James Traub, a long-time UN expert.

To protect civilians from massacres and persecution in war and conflict regions, all actors involved must come together – that is, the political leadership of missions on the ground, the UN Security Council and its permanent members (United States, France, Great Britain, Russia, China), the UN Department of Peacekeeping Operations in New York, the UN secretary-general, various UN agencies, funds and programs, and the relevant member states, whose bilateral relations with conflict parties are particularly important.

The US is a telling example in this regard. As long as it came to Rwanda’s defense, despite its support for rebel groups in Eastern Congo, it impeded MONUSCO’s activities. Therefore, an important signal was sent to the FIB’s offensive when the US eventually froze its military aid to Rwanda in response to Rwanda’s support for M23.

The UN system has increased its efforts to incorporate the issue of human rights protection into its operating procedures. The “Human Rights up Front” initiative established by Secretary-General Ban Ki-Moon in 2013 has contributed to a gradual change in the organizational culture, which has so far been marked by bureaucratic silos and turf wars between its humanitarian, security and development arms. The UN has begun to attach greater importance to coordination in the areas of early warning and crisis response, and it frequently convenes relevant UN actors on the ground and in its New York headquarters to better understand the different risks and benefits perceived by their colleagues. But there is still a long way to go before a consistent policy on the protection of civilians is established at all levels of the UN.

Notwithstanding these reform efforts, the experiences of UN peacekeeping missions to protect civilians underscore the need for transparent management of expectations, clear communication with all stakeholders and an appropriate degree of humility about what the international community can do. Even in the most fragile states, large peacekeeping missions are no panacea. The presence of thousands of soldiers and well-paid civilian employees from different cultures is bound to disturb the local economy; in the worst case, it may even lead to further crimes committed against the local population. Host country institutions remain the most important actors in the prevention of violence against civilians. They cannot be released from this fundamental responsibility, no matter how well equipped or politically backed a peacekeeping mission might be.