Mastering pretence – A visit to Northern Cyprus

Published on November 12, 2016 on Strife
Photoessay by Gerrit Kurtz

It’s half past five in the morning, but the fast food restaurant at the airport is already open. This is not your typical American fast food chain however. It’s called “Burger City” and can be found all over the Turkish Republic of Northern Cyprus. To the casual observer, the burgers look strangely familiar. One of our guides during this visit to Northern Cyprus explains why– “’Burger City’ is ‘Burger King’ pretending not to be ‘Burger King.’ It cannot open a restaurant under its own brand in the North because of consumer protests in the South,“ he says. Our guide’s explanation reveals an important feature of Northern Cyprus—the   battle of perceptions. Mastering the art of pretence is a national sport in Northern Cyprus.

 

img_8615
Burger City outlet in Northern Nikosia. © Gerrit Kurtz.

Trying to be a state

Deception is deeply rooted in Northern Cyprus. The statelet in the Eastern Mediterranean is only recognized by Turkey, which has stationed 42,500 troops in the territory. Ever since the abrogation of the power-sharing arrangement by the Greek Orthodox majority in 1963 and the Turkish military intervention in 1974, Cyprus has been divided.

Peace negotiations have been hampered by the unequal status of the of the Republic of Cyprus and the Turkish Republic of Northern Cyprus. The Republic of Cyprus enjoys international legitimacy and full EU membership. The unilateral declaration of a Turkish Cypriot state in Northern Cyprus was an attempt to level the diplomatic playing field. Turkish Cypriots seek to gain politically equal status, even though they only make up about a quarter of the South’s population (313,000 to 1.1 million today).

img_8518
Cargo ships at the ancient port of Famagusta only have one (legal) destination: Turkey. © Gerrit Kurtz.

Caught in limbo

Its unrecognised status has skewed the economy of Turkish Cyprus. Green-yellow mandarins and oranges are examples of the delicious produce grown here. But cargo ships in the ancient port of Famagusta cannot deliver these goods anywhere else except through Turkey because of the international embargo imposed on all Northern Cypriot ports and airports following its unilateral declaration of independence in 1983. Heavy regulations also stifle other means  of exporting goods that  would otherwise be possible. Meanwhile, uncertainty about property rights of land occupied after the 1974 Turkish intervention deter large foreign investors and hamper local production.

Since exporting agricultural and manufactured goods remains difficult, the economy depends more on its service sector. Driving along the central coast to the city of Girne/Kyrenia (many of the cities were given Turkish names after the Greeks fled), bright neon signs announce one of the mainstays of the North’s shadowy service economy–casinos. Eighteen casinos bring in money from the Turkish mainland, from where the majority of their customers hail.

Other economic activities are less problematic. The Turkish Cypriots have discovered a perhaps unlikely source of profits: higher education. Twelve universities currently attract around 85,000 students, with only about twenty percent from the island itself. The universities are connected to the Turkish higher education system, and are cheaper and easier to get into compared with European ones. Quality inevitably varies, but as The New York Times reported in 2014, for some foreign students, a degree from a Turkish Cypriot university can serve as a springboard for another degree from a western university. With one billion U.S. Dollars, the university sector as a whole contributes a thirdof Northern Cyprus’ GDP.

A church? A mosque! The Lusignan kings used to be crowned in the majestic St Nicholas church in Famagusta. The Ottomans turned it into a mosque in the 16th century. Not it is known as Lala Mustafa Pasha Mosque. © Gerrit Kurtz.
A church? A mosque! The Lusignan kings used to be crowned in the majestic St Nicholas church in Famagusta. The Ottomans turned it into a mosque in the 16th century. Not it is known as Lala Mustafa Pasha Mosque. © Gerrit Kurtz.

First impressions can be deceptive

Things are not always what they seem. This is also evident in the historical architecture of Northern Cyprus. Many powers have conquered Cyprus throughout its history, contributing towards its rich architectural heritage, which can be found in large Gothic churches in Famagusta and Nikosia. Built in the 13th century by the crusading Lusignan (French) that ruled Cyprus at the time, they seem somewhat at odds with their surrounding landscape. Indeed, they are the southern-most examples of brick-stone Gothic churches. However, they are not churches anymore. When the Ottomans conquered the island in 1571, they turned many of the existing places of worship into mosques. Before arriving at the Lala Mustafa Pasha Mosque in Famagusta, one can hear the call to prayer echoing across the square in front of the building.

A Turkish-funded mosque in Northern Cyprus. © Gerrit Kurtz.
A Turkish-funded mosque in Northern Cyprus. © Gerrit Kurtz.

Yet today, Turkish Cypriots are not very religious; rarely can the mosques in the medieval halls be filled. At a recent evening prayer in Nikosia’s main mosque (that used to be the St Sophia Cathedral), barely thirty people follow the calls of the imam. Across Northern Cyprus, newly built white mosques dot the landscape; smaller ones along the villages, and bigger ones in the cities. These new mosques are a visible sign of the influence of Turkey’s Islamic Justice and Development Party (AKP) government, which has funded many new mosques in the past fifteen years in Northern Cyprus. They usually remain empty.

The Islamic influence sits uncomfortably with the secular Cypriots, who tend to revere the secularist Kemal Atatürk, the founder of modern Turkey. Dozens of statues, busts, and larger-than-life photos of Atatürk attest not so much to the nationalism of Turkish Cypriots, but to their secular, Kemalist antics. Just another sign that first impressions can be deceptive–the display of a Turkish nationalist leader can actually be a sign of tensions with the Turkish mainland.

The division cuts streets in half, but life continues as if nothing happened. Café at the UN Buffer Zone in Southern Nikosia, Republic of Cyprus. © Gerrit Kurtz.
The division cuts streets in half, but life continues as if nothing happened. Café at the UN Buffer Zone in Southern Nikosia, Republic of Cyprus. © Gerrit Kurtz.

Perceptions matter

A Western fast food chain pretending to be a non-branded restaurant, an economy built on  dubious entertainment and higher education industry, churches turned into mosques, and a building boom of new mosques giving the impression of a very pious society–all are related to the status of the Turkish Republic of Northern Cyprus that pretends to be a state, but lacks international recognition. While the two leaders of the Republic of Cyprus and Northern Cyprus have publicly announced that they want to conclude their current negotiations by the end of this year, observers voiced serious questions whether that was possible and whether reunification is a plausible prospect.

Acting as if the situation was temporary but stable has been the North’s practice since the war in 1974. In the meantime, its society has grown more independent. Identities are a matter of construction, as our Turkish Cypriot guide points out: “Towards Turkey, they are more Cypriot, towards the Greeks they are more Turkish, and towards everyone else they are just Turkish Cypriots.“

A bright future? Street in the old town of Northern Nikosia. © Gerrit Kurtz
A bright future? Street in the old town of Northern Nikosia. © Gerrit Kurtz

 

Gerrit Kurtz is a PhD Candidate at the War Studies Department, King’s College London. He recently attended the Cyprus Course of the Research School on Peace and Conflict Studies by the Peace Research Institute Oslo (PRIO), of which he is a member. His publications can be found at http://www.gerritkurtz.net. 

Diplomaten an die Front! Krisenprävention braucht das richtige Personal

Die Bundesregierung braucht mehr Diplomaten in Krisenländern. In krisengeschüttelten Staaten kommt diesen eine Schlüsselrolle zu, um die häufig beklagte Lücke zwischen Frühwarnung und entschiedenem Handeln zu überbrücken. Das deutsche Botschaftspersonal braucht eine bessere Vorbereitung, zusätzliche Ressourcen und ein offenes Ohr in der Zentrale.

This post appeared on the PeaceLab2016 Blog.

Innerstaatliche Krisen entstehen in der Regel vor Ort, zwischen polarisierten Eliten einer Gesellschaft oder als Folge einer marginalisierten Opposition. Lange bevor Entscheidungen des Bundestags über den Einsatz militärischer Mittel anstehen, verdichten sich Zeichen, dass unterdrückte Gruppen Frustration anstauen oder scheinbar stabile Systeme vom Wohl und Wehe autoritärer Herrscher abhängig sind. Neben der eher langfristig angelegten Entwicklungszusammenarbeit, welche konsequent konfliktentschärfend ausgerichtet sein sollte, ist der politische Dialog das Kerngeschäft von Diplomaten.

Gute Diplomaten können die Lücke zwischen Warnung und Reaktion schließen

Eine zentrale Herausforderung in der Krisenprävention ist die häufig identifizierte Lücke zwischen Warnung und einer entschiedenen Reaktion. Dabei greifen die Forderungen wie die von Simon Adams auf diesem Blog zu kurz, die lediglich einen stärkeren „politischen Willen“ einfordern und sich auf normative oder historische Gründe berufen, aus denen Deutschland sich stärker engagierten sollte. Die politischen Zielkonflikte um finanzielle und politische Ressourcen sind real, wie Philipp Rotmann in seinem PeaceLab2016-Beitrag feststellt. Hochrangige Besuche des Außenministers oder Anrufe der Kanzlerin bei Staatschefs, die sich gegen die Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen wehren, müssen abgewogen werden gegenüber dem Einsatz in bereits lodernden Krisenfeuern oder zu innenpolitisch wichtigeren Themen. Investitionen in Krisenprävention sind hochgradig unsicher. Zudem laufen sie Gefahr, die bilateralen Beziehungen mit der jeweiligen Regierung oder involvierten Nachbarstaaten zu beeinträchtigen.

Frühwarnung ist ein Überzeugungsprozess innerhalb der bürokratischen Maschinerie. Hier kann es leicht zu organisatorischen Engpässen kommen, bevor die politische Leitung weiteren Maßnahmen zustimmt. Die Steuerung von politischen Prozessen tausende Kilometer entfernt von der eigenen Hauptstadt ist nicht allein über Anweisungen und politische Stellungnahmen möglich. Ein größerer operativer Spielraum für Diplomaten in Krisenländern ist daher eine zentrale Voraussetzung für ein aktives Krisenengagement.

Aktiv einmischen und Netzwerke nutzen

Krisenerprobte Diplomaten können auf Erfahrungen in anderen Ländern zurückgreifen und Gelegenheiten erkennen, Eskalationsspiralen umzukehren und die handelnden Akteure zu einer konstruktiven Streitbeilegung zu ermutigen. Sie können die Regierung oder Oppositionsgruppen mit Nichtregierungsorganisationen in Verbindung setzen, sich mit Konfliktparteien ohne größere politische Aufmerksamkeit treffen und, theoretisch zumindest, dabei mit dem notwendigen Taktgefühl hantieren. Im Gegensatz zu nichtstaatlichen Organisationen verfügen sie mitunter über erhebliches politisches Gewicht und können mit staatlichen Akteuren auf gleicher Ebene verhandeln.

Präventiv tätig zu sein bedeutet jedoch, sich in laufende politische Auseinandersetzungen des betreffenden Landes einzumischen. Hier ist Bedachtsamkeit unabdingbar, um den Konflikt nicht zu verschärfen. Diplomaten werden passende Gelegenheiten, sich einzumischen, nur erkennen und erhalten, wenn sie bereits zu „normalen“ Zeiten ein weites Netz an Kontakten unterhalten, das über die der Regierung nahe stehenden Eliten hinausgeht. Belastbare Beziehungen zahlen sich gerade in Krisenzeiten aus.

Das Botschaftspersonal muss dem sich selbst bestätigenden Kreis von Diplomaten, Unternehmern, Journalisten und Regierungsmitarbeitern regelmäßig entfliehen, um festgefahrene Vorurteile über die politische Dynamik eines Landes aufzubrechen. So waren viele westliche Botschaften während des Umsturzes in Ägypten Anfang 2011 überrascht, dass die Mehrheit der Demonstranten keine Islamisten waren. Die Regierung hatte lange genug davon gesprochen, dass die einzige Alternative zur Herrschaft Mubaraks die Muslimbruderschaft sei.

Auslandsvertretungen brauchen mehr und besser ausgebildetes Personal

Das Auswärtige Amt muss Maßnahmen treffen, um die Auslandsvertretungen zu stärken. Dazu gehört ganz grundsätzlich, Krisenposten ernster zu nehmen und mit ausreichend dauerhaftem Personal auszustatten. Zum Beispiel arbeiten viel zu wenige deutsche Diplomaten vor Ort oder in den Nachbarländern im Irak oder zu Syrien. Darüber hinaus sollten die Leitlinien drei Bereiche stärken: Vorbereitung, Ressourcenbereitstellung und Organisationskultur.

Angehende deutsche Diplomaten genießen eine ausführliche Ausbildung zu Beginn ihrer Karriere. Ein Jahr lang pauken sie am Tegeler See Völkerrecht, volkswirtschaftliche Grundlagen, Konsularrecht, Umgang mit der Presse und Sprachen. Doch krisenrelevante Fähigkeiten kommen häufig zu kurz. Erst dieses Jahr führte das Auswärtige Amt ein Mediationstraining für die Attachés (und ein separates Training für erfahrene Diplomaten) ein. Die Postenvorbereitung wird zu großen Teilen den Betroffenen selbst überlassen. Gespräche mit Länderreferenten und den Vorgängern sind richtig, aber Sprachkenntnisse kommen häufig zu kurz. Kein deutscher Diplomat, keine deutsche Diplomatin sollte in ein arabisches Land geschickt werden ohne zumindest Grundkenntnisse der Sprache zu besitzen.

In vielen Staaten, in denen innerstaatliche Konflikte drohen, verfügt Deutschland nur über kleine oder gar keine Vertretungen (mehr). In größeren Staaten nehmen die sonstigen Beziehungen einen großen Teil der Arbeit ein. Daher ist es wichtig, Auslandsvertretungen im Zweifel mit schnell verfügbaren Ressourcen zu unterstützen:

  • der Bereitstellung von Expertise und Ausarbeitungen, die über die Kapazitäten eines einzelnen Länderreferenten, der vielleicht noch für mehre Länder gleichzeitig zuständig ist, hinausgehen;
  • wenn nötig auch der Entsendung von zusätzlichen Mitarbeitern, die gegebenenfalls besondere Fähigkeiten wie Konfliktanalyse oder Mediation abdecken können, oder einfach die Botschaftsleitung entlasten können bei Koordinationstreffen mit anderen internationalen Partnern.

Kleinstprojekte, über deren Vergabe die Botschaften selbst entscheiden können, sind ein weiteres Mittel mit dem Auslandsvertretungen direkt konfliktvermindernde Projekte durchführen können. Die Auswahl der Projekte sollte sich jedoch nicht allein danach richten, welche Organisation die meisten Schlüsselwörter in ihrem Antrag verwendet oder wo man eine Plakette draufkleben kann.

Zuletzt ist eine aktivere diplomatische Präventionsarbeit nicht allein eine Frage der ausreichenden Vorbereitung und materiellen Ausstattung, sondern eine Sache der grundlegenden Einstellung der Diplomaten. Die Leitlinien oder länderspezifische Weisungen der Zentrale können nicht jeden Einzelfall regeln; sie bleiben notwendigerweise abstrakt. Staatssekretäre und Abteilungsleiter sollten eine Organisationskultur fördern, die internen Austausch über Hierarchien und Abteilungen hinweg belohnt, konstruktiv-kritische Berichte ernstnimmt und Eigeninitiative der Auslandsvertretungen gerade im Bereich Krisenprävention anregt. Der Review2014 Prozess hat hier bereits die richtigen Weichen gestellt. Nun gilt es sicherzustellen, dass dieser Wandel auch an den Botschaften umgesetzt wird.

Immer wieder den eigenen Ansatz hinterfragen

Eine aktive diplomatische Rolle in innerstaatlichen Konflikten läuft stets Gefahr, Krisen zu verschärfen, oder doch zumindest zu neuen Problemen zu führen. Zu häufig ist internationales Engagement gekennzeichnet von Stereotypen, Vorurteilen und Templates, obwohl sich Geber weltweit vorgenommen haben, „local ownership“ zu priorisieren. Den eigenen Ansatz regelmäßig zu hinterfragen und Ortskräfte auch in strategische Überlegungen einzubeziehen ist ein wichtiger Anfang – wie auch Cornelia Brinkmann in ihrem PeaceLab2016-Beitrag argumentierte. Am Ende gilt: auch wenn die Einflussmöglichkeiten deutscher Diplomatie begrenzt sind, sollten Diplomaten ihren Spielraum ausschöpfen. Sonst bleiben die hehren Ziele der Leitlinien nur Papier.

Die Gegenwart der Geschichte in Sarajevo

Sarajevo Taube Graffiti
„Meine Stadt ist international vor allem für drei Dinge bekannt: die Ermordung des Erzherzogs Franz Ferdinands im Juni 1914, die den Anlass zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs gab; die dreieinhalbjährige Belagerung während der 1990er Jahre und die olympischen Winterspiele von 1984,“ verkündete Neno, freiberuflicher Stadtführer in Sarajevo, der Hauptstadt Bosnien und Herzegowinas. „Ich will euch zeigen, dass es in meiner Stadt noch mehr zu sehen gibt.“
Sagte Neno und führte die gut dreißig Touristen in seiner Gruppe als erstes zu einer „Sarajevo Rose“, einem rot ausgemalten Einschlagskrater der serbischen Artillerie, welcher Zivilisten zum Opfer gefallen waren. Nach Ende der Belagerung wurden rund einhundert dieser Krater in dieser Weise markiert. Sie erinnern noch mehr als zwanzig Jahre nach Ende der Belagerung an die alltäglichen Opfer der Bewohner von Sarajevo.
Den Spuren des Zerfallskrieges Jugoslawiens kann man hier nicht entkommen, schließlich wütete er in Bosnien und Herzegowina mit besonderer Brutalität. Gleichzeitig hat Neno recht: Sarajevo lässt sich nicht nur über Kriege definieren, sondern auch über Jahrhunderte religiöser Toleranz und des friedlichen Zusammenlebens. Diesen Eindruck konnte ich auch während meines Besuchs in der Stadt gewinnen, und er verdient es, weiterverbreitet zu werden. Die historischen Ereignisse in Sarajevo haben gerade in diesen Tagen eine besondere Aktualität.
At this corner, Gavrilo Princip shot Archduke Franz Ferdinand and his wife Sofia on 28 June 1914.
An dieser Ecke fielen die folgenreichsten Schüsse des 20. Jahrhunderts.
Was wäre, wenn
Nach dem Rückzug der Osmanen stand Bosnien und Herzegowina seit 1878 unter der Herrschaft Österreich-Ungarns. Wie die vielen prächtigen Fassaden in der Innenstadt noch heute bezeugen, war dies eine Zeit der Modernisierung. Die Donaumonarchie führte sogar die erste Straßenbahnlinie in ihrem Reich in Sarajevo ein; sie diente später Wien zum Vorbild. Doch die Besatzung stieß auf Widerstand bei nationalistisch gesinnten Serben. Als am 28. Juni 1914 der österreich-ungarische Thronfolger Franz Ferdinand mit seiner Frau Sophia Sarajevo besuchte, witterte der erst 19jährige bosnische Serbe Gavrilo Princip zusammen mit seinen sechs Mitverschwörern seine Chance. Soweit kannte ich die Geschichte, aber Neno erzählte uns die ganze Dramatik des Sommertages vor 102 Jahren, während wir unter einem schattenspendenden Baum schräg gegenüber der Brücke standen, an deren Ecke das Attentat stattfand.
„Von dort hinten kam der offene Wagen mit Franz Ferdinand und seiner Frau angefahren“, sagte er, während er auf die Uferstraße den Fluss hinunter wies. Links und rechts winkten dem Paar Schaulustige zu, als es knallte. Ein Attentäter hatte eine Bombe auf die Wagenkolonne des Thronfolgers geworfen. Er traf aber nur einen Begleitwagen. Mit Hochgeschwindigkeit fuhr der Wagen mit Franz Ferdinand die wenigen hundert Meter weiter zum Rathaus, wo er offizielle Treffen hatte. Dort angekommen verkündete Franz Ferdinand, das Treffen kurz zu halten und möglichst bald zurück zu fahren, um die Verwundeten im Krankenhaus zu besuchen.
Derweil setzte sich Princip in ein Café an der Straße, an welcher der Wagen gerade an ihm vorbeigesaust war. Wegen des allgemeinen Chaos und der Geschwindigkeit des Wagens hatte Princip nicht schießen können. So trank er jetzt frustriert einen Kaffee. Das Attentat schien gescheitert.
Doch kaum hatte er sich versehen, stand plötzlich der Wagen direkt vor ihm auf der Straße. Der Fahrer hatte angehalten, weil er nicht wusste, dass Franz Ferdinand zum Krankenhaus fahren wollte und nun wenden musste. Kurz entschlossen nahm Princip seine Pistole und erschoss Thronfolger und Gemahlin. Sie verbluteten noch am selben Tag.
Das Attentat führte zur sogenannten Julikrise 1914 – Österreich-Ungarn erklärte Serbien den Krieg, welches zum Kriegseintritt fast aller weiteren europäischen Mächte aufgrund ihrer Bündnisverpflichtungen führte. Der Erste Weltkrieg begann.
Holiday Inn Hotel, aus dem die ersten Schüsse des Bürgerkriegs fielen
Holiday Inn Hotel, aus dem die ersten Schüsse des Bürgerkriegs fielen

Leben unter Belagerung

78 Jahre später begann ein neuer Krieg in Sarajevo. Am 5. April 1992, wenige Wochen nachdem eine Mehrheit für die Unabhängigkeit der früheren jugoslawischen Teilrepublik gestimmt hatte, versammelte sich eine Menschenmenge in Sarajevo, um gegen den heraufziehenden Krieg zu demonstrieren. Als sie am Parlament vorbeizogen, flogen Schüsse aus dem Holiday Inn Hotel auf die Demonstranten und töteten zwei Menschen. Kurze Zeit später blockierten bosnisch-serbische Einheiten alle Zugänge zur Stadt, die in einem Kessel liegt, und der bosnische Bürgerkrieg begann. Die bosnischen Serben zerstörten bald die Hauptpost, die auch die Zentrale für alle Telefonverbindungen der Stadt war, und ein wichtiges Kraftwerk. Fortan gab es kaum Elektrizität. Wasser, das elektrische Pumpen benötigte um in die Haushalte zu gelangen, konnte fortan nur noch per Lastwagen geliefert werden. Die Belagerung der Stadt hielt 44 Monate lang an und wurde damit zur längsten Belagerung des 20. Jahrhunderts.
Auch mehr als 20 Jahre nach Ende des Bürgerkriegs kann man über Sarajevo nicht sprechen ohne die Belagerung zu erwähnen. Zu viele Häuser, insbesondere außerhalb des unmittelbaren Stadtzentrums, weisen noch Einschusslöcher und Spuren von Schrapnell auf. Überall finden sich Plaketten und Monumente für die Opfer: mehr als 11.000 Tote sind namentlich bekannt. Ich hatte zur Einstimmung  ein Buch über das tägliche Leben der Bewohner einer Straße in Sarajevo gelesen („Besieged“ von der BBC-Journalistin Barbara Demick, die immer wieder während des Krieges Zeit in der Stadt verbrachte). Dank Demicks eindringlicher Schilderung nahm ich auf diese Weise einige Orte besonders war. Da ist die mittlerweile vollständig sanierte Markthalle, in deren Nähe sich zwei der größten Massaker der Belagerung ereigneten. Die Brauerei, deren deutschsprachiges Schild auf ihre Errichtung zu österreich-ungarischer Zeit verweist, produzierte nicht nur den ganzen Krieg hindurch sein frisches Pils, sondern funktionierte vor allem als Verteilerstelle von Frischwasser, da sie über eine eigene Wasserquelle verfügt.
Monument für humanitäre Hilfe während der Belagerung
Monument für humanitäre Hilfe während der Belagerung
In einem Museum sah ich die Ofen, welche viele der Bewohner Sarajevos sich selbst zusammen zimmerten und darin nach und nach alles verbrannten, was warm hielt: Regalbretter, Parkbänke, Plastikmüll, und irgendwann auch Bücher. Die Stadt ist umringt von dicht bewaldeten Hügeln, aber diese wurden allesamt von serbischen Einheiten kontrolliert. Hinter dem Museum steht eine überdimensionierte Dose mit konserviertem Rindfleisch auf einem Sockel: ein Denkmal für die humanitären Hilfslieferungen, welche die Vereinten Nationen während der Belagerung über den Flughafen in die Stadt bringen konnten. Dazu zählten auch Kekse und Trockenfleisch aus den 1970er Jahren: Restbestände der US-Armee aus Zeiten des Vietnamkrieges. Zusätzlich bauten einige Menschen selbst Gemüse an; ein Paar in der Logavinastraße, von der das Buch handelt, riss dafür seine Garageneinfahrt auf: angesichts unerschwinglicher Benzinpreise würden sie das Auto ohnehin nicht benutzen.
Das Leben spielte sich drinnen ab: „Ich habe mehre Jahre meiner Kindheit im Keller unseres Wohnhauses verbracht“, erzählte Neno. Draußen drohten Scharfstützen und Artillerieeinschläge. Unterricht gab es trotzdem, soweit es ging, und nicht sehr häufig. Mit kleinen Gesten zeigten die Menschen ihren Widerstand. Frauen trugen Make-up und Stöckelschuhe, wenn sie Wasser holten. Aus den Vietnamkeksen und Grundnahrungsmitteln ersannen sie Kriegsrezepte für Kuchen. In einem Dokumentarfilm aus der Zeit, den eine Ausstellung zeigte, spielten vielleicht zehnjährige Kinder mit großer Fantasie in einem zerschossenen Auto. „Welche Radiostation willst du hören?“ fragen sie in fließendem Englisch den Filmemacher und fangen an Lieder verschiedener Genres zu singen: „Country? Rock’n Roll? Italienische Musik?”
Tunnel Museum
Tunnel Museum
Der einzige offizielle Zugang zur belagerten Stadt war der Flughafen, welchen Friedenstruppen der Vereinten Nationen kontrollierten. Allerdings mussten diese sicherstellen, dass keine Menschen über den Flughafen fliehen oder diesen für militärische Zwecke verwerden. So errichtete das bosnische Militär einen 800 Meter langen Tunnel, der unter dem Flughafengelände hindurch führte. Auf diese Weise konnten Lebensmittel, militärisches Material, und vor allem Soldaten in die Stadt kommen. Viele junge männliche Bewohner Sarajevos wurden zur Armee eingezogen und kämpften an der nahe gelegenen Front, durften aber alle ein bis zwei Wochen nach Hause. Unser Wanderführer, mit dem ich an einem Tag eine Wanderung an der Grenze zu Montenegro machte, gehörte auch dazu. Er berichtete uns, wie er den niedrigen Tunnel hunderte Male durchquert habe und in den Wäldern Ostbosniens kämpfte – ohne verletzt zu werden. Dabei war die bosnische Armee vollkommen unterbewaffnet: mehrere Leute teilten sich ein Gewehr, während die Serben alle 35 Meter einen Panzer oder Mörser um Sarajevo stationiert hatten.
Der größte Teil des Tunnels ist heute eingestürzt, aber ein etwa fünfundzwanzig Meter langer Teil lässt sich durchqueren. Der Zugang liegt unter einem Wohnhaus – der Tunnel war ein militärisches Geheimnis, auch wenn die bosnischen Serben davon wussten: das Haus ist überseht mit Einschusslöchern.
Gazi Husrev Beg Moschee
Gazi Husrev Beg Moschee

„Wo sich Ost und West treffen”

Die allgegenwärtigen Kriegsspuren schafften es dennoch nicht, den Geist der Stadt zu brechen. Die Berichte über ethnische Auseinandersetzungen während des Jugoslawienkrieges täuschen leicht darüber hinweg, aber Sarajevo ist stets eine multikulturelle, multireligiöse Stadt gewesen. Im Stadtzentrum gibt es einen Platz, von dem aus eine osmanische Moschee, eine orthodoxe Kirche, eine katholische Kathedrale und eine jüdische Synagoge in nicht mehr als fünf Minuten zu erreichen sind. Eine Markierung auf dem Boden zeigt die alte Stadtgrenze des osmanischen Sarajevo, an dessen vierhundert Jahre alte Markthallen und Gassen eine moderne Einkaufsstraße anschließt: „wo sich Ost und West treffen“ steht auf dem Boden. Das ist sehr plakativ, die Wirklichkeit ist gemischter.
400 Jahre osmanische Herrschaft lassen sich nicht als bloße Besatzung bezeichnen. So war Gazi Husrev Beg, welcher im frühen sechzehnten Jahrhundert eine Art Gouverneur Bosniens war, Sohn eines bosnischen Muslims und einer Sultanstochter. Husrev Beg stiftete eine ganze Reihe von öffentlichen Gebäuden in Sarajevo, wie die nach ihm benannte Moschee, eine Bibliothek, Brunnen, ein Bad und eine religiöse Schule (Madrasa). Die mit seinem Vermögen angelegte Stiftung existiert bis heute und betreibt die genannten Einrichtungen.
Die Moschee liegt inmitten eines belebten Marktviertels, dem am stärksten touristisch geprägten Teil der Stadt. Im Vergleich zu einem türkischen Basar, wie ich ihn zum Beispiel aus Izmir oder Bodrum kenne, geht es hier aber recht geordnet zu. Heute gibt es auch mehr Cafés und Restaurants und Souvenirshops als Handwerker, die ihre eigenen Arbeiten hier früher verkauften. Die schwarz verschleierten Frauen, die mit Einkaufstausche vor ihrem Glas Wasser sitzen, sind in der Regel Touristen aus den Golfstaaten: die Bosnier pflegen einen ziemlich liberalen Islam. Fünfmal am Tag klingen die inbrünstigen Rufe des Muezzin zum Gebet in einer der vielen Moscheen, aber dem Trubel zu Fuße der aus den Dächern hervorragenden Minarette tut dies keinen Abbruch. Es ist so alltäglich wie das ebenfalls gegenwärtige Kirchenglockenläuten; nur dem deutschen Besucher ist es ungewohnt. Religion wird in Sarajevo traditionell als soziale Angelegenheit verstanden: man besucht zusammen den Weihnachtsgottesdienst, gleich welchem Glauben man angehört, und feiert das Ende des Ramadan mit seinen Nachbarn.
Osmanisches Markviertel
Osmanisches Markviertel
Dies ist denn auch der Eindruck, der für mich überwiegt. Oberflächlich wirkt Sarajevo heute wie eine geteilte Stadt. Es gibt zwar keine Grenze, aber wer den bosnisch-kroatischen Teil der Stadt verlässt, wird von einem großen Schild in der Republika Srpska, der bosnisch-serbischen Teilrepublik des Landes begrüßt – auf der Gegenseite gibt es solche Schilder nicht. Serbische Fahnen lassen Zweifel an der Loyalität der Bewohner zum bosnisch-herzegowinischen Gesamtstaat aufkommen. Doch die Kinder gehen in gemischte Schulen, auch wenn es noch an einer gemeinsamen Geschichtsschreibung mangelt.
In der Stadt wie im gesamten Land gibt es ohne Zweifel erhebliche Probleme und anhaltende Streitigkeiten. Das Dayton-Abkommen von 1995 brachte zwar Frieden, aber zementierte auch die ethnische Spaltung des Landes. Sie erschwert das Regieren erheblich. Es gibt drei gleichberechtigte Präsidenten, die sich alle sechs Monate mit dem Vorsitz der Präsidentschaft abwechseln. Jede Volksgruppe hat ihre eigenen Parteien, von denen viele eher die Unterschiede als die Gemeinsamkeiten zwischen Serben, Kroaten und bosnischen Muslimen betonen. „Alles ist besser als Krieg“, kommentiert Mustafa, der Wanderführer, die politische Situation in seinem Land.
Von Italien gestiftetes Denkmal für ein friedliches Zusammenleben der Völker
Von Italien gestiftetes Denkmal für ein friedliches Zusammenleben der Völker
Sarajevos Geschichte hat uns heute viel zu lehren: über Bündnispolitik und Krisenmanagement, über militärische Interventionen, Waffenembargos und gerechten Frieden, über religiöse Vielfalt in einer liberalen Gesellschaft. Mögen wir die richtigen Schlüsse daraus ziehen.

Protecting civilians as a common endeavour: DGVN expert workshop in Braunschweig

https://www.flickr.com/photos/monusco/20867077294/in/album-72157656405149364/
(c) MONUSCO/ UN Photo

I wrote this piece as a summary of our expert workshop and network meeting on “Protection of individuals from harm as a system-wide challenge for the United Nations” that took place in Braunschweig in July 2016. It first appeared on the Junge UN-Forschung Blog.

Securing access to besieged areas of Aleppo, increasing patrols around UN House in Juba, or ending refugee maltreatment in Australian detention centres in Nauru: the protection of civilians from immediate harm is one of the core tasks of the United Nations system. There are few issues for which UN actors are so frequently in the news. Senior UN officials routinely criticize state authorities and non-state actors responsible for violence against civilians. Too often, the UN are in the spotlight themselves because they failed to live up to the expectations and responsibilities related to the protection of civilians, for example at the protection of civilians site in Malakal, South Sudan in February this year.

Research on how to better protect civilians from harm is essential in order to enable the UN to fulfil their charter-based mandate: creating a safer, fairer and more prosperous world for all. In this vein, we organized an expert workshop and network meeting on the common theme „Protecting civilians as system-wide challenge for the United Nations“, which took place from 15 to 17 July at the Technische Universitaet Braunschweig, Germany. It brought together around 20 junior scholars from Germany, Europe, the United States, and Brazil in order to facilitate academic exchange and build a network of scholars around the topic. The workshop was designed to take into account perspectives from three major policy fields: humanitarian action, peacekeeping, and human rights. It took place in the context of the German Association of the United Nations and its working group on young UN research.

At a public panel discussion, a dedicated break-out session and the presentation of our own preliminary research, we discussed the distinction between the three policy fields of humanitarian action, peacekeeping, and human rights, as well as open questions and debates within those fields. As the workshop itself took place under Chatham House rules, we only quote from the public panel discussion, and provide a general sense of the discussion during the rest of the event.

Discussing the results of the breakout session
Discussing the results of the breakout session

Humanitarian action, peacekeeping, and human rights perspectives

The official definition of protection approved by the Inter-Agency Standing Committee (IASC) for humanitarian action is much too broad for practical purposes. A tiered, increasingly ambitious understanding of protection is more helpful in that regard: ensuring access to humanitarian aid is the most basic definition of humanitarian protection, followed by ensuring access to protection services. More contentious are the roles humanitarian agencies can play in putting a stop to on-going rights violations, or even in furthering international criminal justice through witness statements and the collection of evidence. For Médecins Sans Frontières, protection frequently equates to really taking the principle of doing no harm seriously, said the director of the agency’s German chapter, Florian Westphal, at the panel discussion. Providing aid to displaced persons must not help armed groups locate them. The public and private advocacy that humanitarian organisations like MSF engage in always needs to make sure that people are actually better protected, even when the agencies want to ensure that they are not being seen as complicit with violations because of their (public) silence, Westphal argued.

UN peacekeeping is a highly political undertaking, even if senior UN officials and member states don’t always recognize it as such, claimed Peter Schumann, former chief of staff of the UN Mission in Sudan and long-term UNDP staff member. As the UN peace operation in South Sudan showed, too often member states create over-ambitious mandates without sufficient resources and political backing to meet the high expectations that the mission will actually protect the population from immediate threats of violence. UN peacekeeping operates largely according to a short-term logic: creating physical security for civilians, responding to their immediate needs. This may sit uncomfortably with the long-term requirement to develop a political strategy, for which the military can create space and which helps the warring parties move to a peaceful way to settle their disputes. Moreover, rhetorical commitments to the effective protection of civilians and national policies of member states in the Security Council as well as of individual troop contributing countries may differ significantly. Germany’s recent evacuation of its police personnel that was supposed to protect women and children as part of the UN Mission in South Sudan was one example mentioned at the workshop.

Human rights agencies have the most long-term perspective of the three policy fields. The Office of the High Commissioner of Human Rights (OHCHR), for example stresses not only that states have a primary responsibility to protect their populations from harm (as do humanitarian and peacekeeping actors). The methods OHCHR lists in its most recent management plan aim to enable rights-holders exercise their rights and to build the capacities of duty-bearers to guarantee fundamental human rights. Someone is always bound by human rights, and someone else is always entitled, as the break out group on human rights protection put it. However, some actors put themselves deliberately outside the international legal system, such as the so-called Islamic State or North Korea. Protecting those who defend human rights on the ground is an important, concrete task for international actors such as peace brigades international, said Christiane Schultz, who founded the organisation’s German section. The Committee on enforced disappearances can issue urgent measures, for example, and conduct country visits to raise individual cases and instigate structural change.

Over the three-day workshop, it became clear that protecting populations from harm is a hugely ambitious and complex undertaking. In all policy fields, there are gaps between rhetorical commitments and implementing promises on the ground. There can be differences between individual mandate-holders, national peacekeeping contingents, missions, institutions, and policy fields.

The main impediment to better protection are not the differences about the meaning, methods and objectives of protection per se – they are the natural and inevitable consequence of varying mandates and contexts. Rather, it is the lack of mutual understanding that leads to gaps in the protection architecture. It also misses out on opportunities to jointly tackle common challenges and recognise each other’s complementarity, in full recognition of their distinct mandates. Thus, there is much to learn from each other. Academic and policy exchange on the theme of protecting civilians from harm needs to intensify (for example here).

Vom Marinestützpunkt zur Luxusriviera

Die Bucht von Kotor in Montenegro diente bereits in der Antike als Marinestützpunkt. Heute ersetzen Luxusjachten und Kreuzfahrtschiffe das Militär, aber der jahrhundertelange Einfluss fremder Mächte hat viele Spuren hinterlassen.

Bucht von Kotor, gesehen von der Festung St. Johan
Bucht von Kotor, gesehen von der Festung St. Johann
Der Blick war überwältigend. Wie ein Keil roter Dächer ragte 280 Meter unter mir die Altstadt von Kotor in die Meeresbucht hinein. Ein breites, tiefblaues Band zog sich bis zum Horizont, wo der innerste und am besten geschützte Teil der Bucht sich durch eine nur wenige hundert Meter breite Enge zum äußeren Becken der Bucht öffnet. Links und rechts erhoben sich steile Abhänge mit schroffen, herausstehenden Felsen, nur leicht mit Bäumen und Gestrüpp grün gesprenkelt. Ich stand auf den Ruinen der Festung von Sankt Johann (San Giovanni), einer venezianischen Befestigungsanlage, die im 15. Jahrhundert errichtet wurde – an einer Stelle, an der bereits die vorrömischen Illyrer Verteidigungsanlagen errichtet hatten.
Die Bucht von Kotor erinnert an norwegische Fjorde, nur wurde sie nicht durch einen Gletscher, sondern durch einen Fluss geschaffen. Durch ihr tiefes Wasser ist sie bis zum Ende schiffbar für Hochseeschiffe. Zu jugoslawischer Zeit lagen an den steilen Hängen mehrere Militärstützpunkte für Titos Flotte; heute kommen Kreuzfahrtschiffe und Luxusjachten hier rein geschippert. Sandalenbewehrte Touristen und breite Sonnenbrillen tragende Jachteigner schlendern nunmehr durch die engen Gassen Kotors und die neu angelegten Promenaden an der 28 Kilometer langen Bucht. Die allgegenwärtige Strandurlaubsatmosphäre verdeckt nur auf den ersten Blick die tiefen Spuren, welche fremde Mächte über Jahrhunderte hier hinterlassen haben – und die Auseinandersetzung der Montenegriner mit diesen.
Promenade von Tivat
Promenade von Tivat

Untergekommen war ich in Tivat, das mit seinen 14.000 Einwohnern zu den mittelgroßen Städten Montenegros gehört. Zu jugoslawischer Zeit gab es hier eine große Schiffswerft, die jedoch in den 1990er Jahren mit dem Bundesstaat zerfiel. 2006 kaufte dann der kanadische Milliardär Peter Munk die Anlage. Sein Ziel: ein „Monaco an der Adria“ zu schaffen, „Porto Montenegro”. Nach erheblichen Investitionen waren bei meinem Besuch die Ähnlichkeiten unverkennbar: eine breite, extrem saubere und mit ausladenden Palmen gesäumte Promenade, Liegeplätze mit Dutzenden riesiger Jachten, Boutiquen, Hotelanlagen, Tennisplätze, ein Jachtclub, eine internationale Schule, selbst Französisch hörte ich häufiger in der Gegend.

Doch Montenegro ist weit entfernt von dem Reichtum des Stadtstaats Monaco; der durchschnittliche Bruttolohn liegt laut Statistikbehörde gerade einmal bei 755 € (Netto 502 €). Die meisten Bewohner Tivats werden sich die Cocktails, Designerkleidungen und Bootstouren nicht leisten können. So haben die Leute von Tivat ein gespaltenes Verhältnis zur Porto Montenegro. Natürlich sorgt die Anlage für lokales Wachstum, Arbeitsplätze und verbesserte Infrastruktur, aber einige hatten sich den Fortschritt doch irgendwie anders vorgestellt, meinten die Gastgeber in meiner Unterkunft.
Gornja Lastva
Gornja Lastva
Weg von dieser Umgebung führt eine schmale Straße das Bergmassiv Vrmac hinauf, das sich hinter Tivat erhebt. Nachdem ich die Häuser hinter mir gelassen habe, begegnen mir in anderthalb Stunden nicht mehr als eine Handvoll Autos in beiden Richtungen. Etwa 300 Meter über dem Meeresspiegel erreiche ich das Örtchen Gornja Lastva. Schmale, mit Schieferplatten befestige und teilweise überwachsene Wege führen zwischen den Häusern entlang. Ich sehe eine Reihe von zerfallenen Gebäuden, deren Bewohner schon lange weggezogen sind, aber auch einige Häuser, die anscheinend noch weiterhin bewohnt sind – auch wenn die meisten Bewohner mittlerweile ins Tal gezogen sind. Die sechshundert Jahre alte Kirche ist von Weitem zu sehen – in dem Vrmac Massiv zwischen Tivat und Kotor liegen noch mehr verlassene Weiler und sehr alte Kirchen. Am Ortseingang erinnert ein Gedenkstein an die „für Freiheit und Sozialismus 1941-45 gefallenen Soldaten“, darunter sechs mit dem gleichen Nachnamen. Im Zweiten Weltkrieg besetzten die Achsenmächte die adriatische Küste, die Bucht von Kotor wurde von Italien verwaltet. Partisanen kämpften jahrelang und am Ende erfolgreich für die Unabhängigkeit der Region.
Auf dem Weg von Tivat nach Kotor
Auf dem Weg von Tivat nach Kotor

Am nächsten Vormittag nehme ich den Bus nach Kotor. Der alte französische Postbus, in dem ein Schild darauf hinweist, dass Schwarzfahren mit 50 Francs bestraft wird, tuckert die schmale Uferstraße entlang. Die Straße führt in den inneren Teil der Bucht, an deren Ende die namensgebende Stadt liegt. Mit jeder Kurve werden die Felsen am gegenüberliegenden Ufer steiler und die Szenerie dramatischer. Das stark von der venezianischen Herrschaft zwischen dem 15. und 18. Jahrhundert geprägte Kotor scheint, so formuliert es mein Reiseführer, geradezu aus dem Felsen herauszuwachsen. Dicke Festungsmauern umgeben die Alstadt und über dem Haupttor erinnert eine Tafel mit Tito-Zitat an die Befreiung Kotors im November 1944.

Kotor selbst ist sehr touristisch geprägt. Palazzi und orthodoxe Kirchen dominieren das Stadtbild architektonisch. An einer Stelle zeigt eine Tafel den Ort eines Gefängnisses aus österreich-ungarischer Zeit an. Montenegro wurde 1918 zusammen mit den anderen fünf Teilrepubliken als Mitglied des Königtums Jugoslawiens unabhängig von der zerfallenden Donaumonarchie. Kotor ist ohne Zweifel eine hübsche Stadt, aber die vielen Tourismusagenturen, Restaurants, Cafes und Hotels – und die vielen Gäste der vor Anker liegenden Kreuzfahrtschiffe – lassen die eigentlichen Bewohner der Stadt vermissen. Andererseits  leben die meisten hier vom Tourismus; nicht wenige Montenegriner kommen nur während der Hochsaison her und müssen in ein paar Monaten genug verdienen, um damit über das ganze Jahr zu kommen.
Stausee im Norden Montenegros
Stausee im Norden Montenegros

Montenegro ist nicht nur ein zunehmend beliebtes Urlaubsland im westlichen Balkan; es ist demnächst auch unser militärischer Verbündeter. Im Mai unterzeichneten die 28 NATO-Mitgliedstaaten ein Beitrittsprotokoll mit Montenegro. Wenn alle Mitgliedstaaten dieses ratifiziert haben werden, wird Montenegro in ungefähr einem Jahr Mitglied des Militärbündnisses. Einige befürchten schon, dass dann wieder Marineschiffe in der Bucht von Kotor vor Anker gehen könnten. Gerade einmal 2.000 Menschen gehören dem montenegrinischem Militär an, das über Schiffe aus jugoslawischem Bestand verfügt, über 20 Hubschrauber und Landstreitkräfte. Der Beitritt hat somit eher symbolische Bedeutung. Er zeigt die anhaltende Attraktivität und Offenheit der NATO und er hindert Russland daran, die Bucht von Kotor für eigene militärische Zwecke zu nutzen.

Jenseits der strategischen und historischen Bedeutung des Landes lohnt ein Besuch dieses Flecken Erde vor allem wegen seiner beeindruckenden Landschaft. Dazu zählt nicht nur die Bucht von Kotor, sondern ein Großteil des insgesamt sehr bergigen Landes. Auf dem Weg in den Norden Montenegros fuhr ich an herrlichen Seen, grasbedeckten Ebenen zu Fuße von felsigen Hügeln, langen Stauseen umgeben von dunklen, bewaldeten Hängen und tiefen Schluchten mit kristallklarem Wasser entlang. Hinter der Bucht von Kotor ragen links und rechts der Straße spitze, haushohe Felsen in einer Ebene hervor. Im Durmitor Nationalpark liegt mit der Taraschlucht die zweittiefste Schlucht der Erde, in der ich eine adrenalingeladene Wildwasserfahrt unternahm.
Ein Besuch Montenegros ist also absolut lohnenswert und sollte sich nicht allein auf die touristisch am besten erschlossene Küste begrenzen.

“Guerrilla Diplomats”: Conflict Prevention Through Frontline Diplomacy

This post first appeared on the blog sustainable security by the Oxford Research Group.

100612-F-7713A-171

With conflict causing much political instability and human suffering in parts of the world, there is a need for preventive diplomacy which stops the outbreak, relapse or escalation of organized violence. Frontline diplomats have potentially crucial roles to play in early preventive efforts.

Conflict prevention is popular in international political circles these days. In April 2016, the UN Security Council and General Assembly passed concurring resolutions on the review of the UN peacebuilding architecture in which they confirmed the essential role of the UN in “preventing the outbreak, escalation, continuation and recurrence of conflict”. On 5 July, the German Federal Foreign Office launched a public outreach process for the development of new guidelines on civilian crisis prevention, an area for which it increased its funds by 260% from 2015 to 2016 to 248.5 million €. Last year, the British government announced plans to increase its Conflict, Stability and Security Fund from 1 to 1.3 billion pounds by 2019/20.

The political reasoning behind the call for prevention is simple: if the escalation of political disputes into organized violence or even outright civil war can be stopped in its tracks, it not only saves lives, but also keeps refugee flows created by war at bay and helps leaders avoid making difficult and potentially unpopular decisions about whether to launch military interventions to quell conflicts. Despite what seemed like a long-term decline of organized violence, the number of armed conflicts has ticked up again in the past few years: 2014 saw 40 armed conflicts, the highest number since 1999, and 126,059 conflict-related fatalities, the highest number since 1994, according to the Uppsala Conflict Data Program. At the end of 2015, 65.3 million people were either internally displaced or international refugees, the highest number since the Second World War. Yet many UN member states tend to view conflict prevention with suspicion, as they fear international meddling in what they perceive to be their domestic political affairs.

Putting high-flying international commitments to conflict prevention into practice and “sustaining peace” throughout the conflict cycle, as the SC and GA affirmed in their parallel resolutions, requires an astute handling of sensitive matters with intelligence and tact, prudence and patience. In short: diplomacy. While government ministries can, of course, reach out to their foreign counterparts directly and permanent representatives negotiate mandates for international organisations in New York or Geneva, frontline diplomats, i.e. members of the foreign service posted abroad, have potentially crucial roles to play in early preventive efforts. Preventive diplomacy aims at the short- to medium-term prevention of the outbreak, relapse or escalation of organized violence, through both coercive and non-coercive means serving a political purpose. Taking preventive diplomacy seriously requires a different, more active and principled kind of diplomacy. In order to do adjust to this profile, frontline diplomats need to be better equipped, trained, and organisationally empowered.

Frontline preventive diplomacy: benefits and risks

Frontline diplomats may be able to resort to thematic expertise, funds or international networks that they can employ to tweak political dynamics in a country. As some diplomats are repeatedly posted to conflict regions, they may draw comparative conclusions and show domestic parties the risky trajectories of their actions. And diplomats are, theoretically at least, trained in the very skills of facilitation, brokering and negotiation that might be needed to cool down heated tensions.
As the International Crisis Group lays out in an excellent recent
report, preventive diplomacy is fraught with dilemmas and considerable challenges. Usually, the elites in a given country carry the main responsibility for the escalation of political conflicts, and even high-level officials of major powers have limited entry points when positions have become deeply polarized and parties are entrenched in a zero-sum logic. As the Crisis Group succinctly observes: “Outsiders must tread carefully when pursuing these goals. All early action involves engaging in fluid political environments. There is a high chance of political friction, with misunderstandings and miscalculations derailing plans. No form of crisis response is neutral.”Frontline diplomats may be able to resort to thematic expertise, funds or international networks that they can employ to tweak political dynamics in a country. As some diplomats are repeatedly posted to conflict regions, they may draw comparative conclusions and show domestic parties the risky trajectories of their actions. And diplomats are, theoretically at least, trained in the very skills of facilitation, brokering and negotiation that might be needed to cool down heated tensions.

Frontline diplomats may grant insurgent groups unwarranted legitimacy simply by meeting them. Officially mediating between parties may raise expectations about peaceful conflict resolution, that, when disappointed, may embolden domestic actors to pursue their goals by violent means. Short-term goals of stabilization may conflict with long-term goals of democratisation and transitional justice. Thus, preventive engagements must be based on continuing political analysis and do-no-harm principles.

A different diplomacy

More fundamentally, an active pursuit of conflict prevention requires a different kind of diplomacy. Conventionally, diplomats pursue a narrowly conceived “national interest”, acting on explicit instructions from the capital. They concentrate on the governing authorities as official partners in their bilateral relations. As a result, their engagement is reactive and ad hoc, while preventive diplomacy requires a forward-looking and principled approach, as David Hamburg already wrote in 2003.

“I am not the person who sits all day at the office. I want to see how people live out there,” is how German Ambassador to South Africa Walter Lindner introduces himself in a video message on the embassy’s website. It sums up the kind of spirit diplomats need to embrace are they to further the ambitious objective of conflict prevention. Christopher J. Stevens, the US Ambassador to Libya murdered in 2012, represented the skills of a “guerrilla diplomat” (Daryl Copeland): multilingual, frequently speaking to people on the street, and showing respect and compassion for local cultures, traits which President Obama highlighted in his speech at the UN General Debate in September 2012.

Yet these diplomats are usually seen as “unconventional”. If governments want to take their stated objective of crisis prevention seriously, they need to embrace the following policies that support and empower their agents in the field. Political leaders and senior officials need to foster an organisational culture that grants ambassadors and other frontline diplomats more autonomy, based on frequent reporting on their activities. Leaders need to highlight bold behaviour, even when diplomats encounter hostility from host governments despite their most sensitive efforts; rewarding best practices can start horizontal socialization processes. Ministries need to provide frontline diplomats with the authority to quickly disperse small development funds and include them in internal discussions on government-wide country strategies.

Lastly, they need to offer training to their diplomats in conflict analysis, mediation and critical thinking. The German Federal Foreign Office, for example, only started to provide dedicated mediation courses to its attachés and more senior diplomats a few weeks ago. Similarly, a recent reform report of the British Foreign and Commonwealth Office argued to increase training in stabilisation and mediation as core skills for diplomats posted to fragile areas. Many intra-state conflicts are based on disputes within a country’s political elite; foreign diplomats trained in peace mediation may be able to facilitate conversations between polarized parties. As external third parties, they may help local stakeholders to identify mutually acceptable ways that lead out of their conflicts.

Conclusion

Historically, Western biases and wilful ignorance of domestic politics and cultures have marred international engagement in conflict prevention and resolution. A healthy dose of scepticism towards a renewed push for preventive diplomacy is therefore warranted. Diplomats need to overcome a rigid binary of local stakeholders whose actions need to be prevented and international actors who conduct preventive diplomacy.

If foreign services embrace a bolder, innovative style of (preventive) diplomacy that rewards local sensitivity, autonomy and innovation, however, they may improve the implementation of their foreign policy overall. Frontline diplomats need to travel in their host country extensively, collecting information about local grievances through first-hand observation. They need to reach out to the host population directly, through personal use of social media, as many British diplomats already do. And they need to maintain reliable relationships with key political actors that continue to function in crisis situations. If diplomats do that, they will find that an increased attention towards conflict prevention entails benefits – a deeper understanding of elite politics, influence beyond the capital and credibility with a broad spectrum of a country’s society – that continue to exist when a crisis ends.

Antonio Guterres klarer Sieger bei #SGDebate in London

(c) UN Photo/ Jean-Marc Ferré
(c) UN Photo/ Jean-Marc Ferré

This blog post was posted on the DGVN blog #YourNextSG and the blog “Junge UN-Forschung.”

Dank der erfolgreichen zivilgesellschaftlichen Kampagne 1for7billionfindet die Wahl des nächsten UN-Generalsekretärs vor dem Hintergrund einer breiten öffentlichen Debatte statt. Im Gegensatz zur Geheimniskrämerei vergangener Jahre kennen wir jetzt nicht nur alle Kandidat*innen, sondern können deren Wahlkampf offen verfolgen. Die öffentliche Veranstaltung im Barbican Centre am 3. Juni 2016 in London bot dazu eine willkommene Gelegenheit (hier zum Nachhören).

Auf Einladung der United Nations Association-UK (UNA-UK), einer der Mitbegründer der 1for7billion-Kampagne, und des Guardian kamen drei der mittlerweile elf Kandidat*innen zu einer neunzigminütigen Diskussionsveranstaltung vor einem über tausendköpfigen Publikum zusammen. Trotz intensiver Bemühungen der UNA-UK hatte leider keine der weiblichen Kandidatinnen zugesagt. Von den drei Anwesenden konnte der ehemalige UN-Hochkommissar für Flüchtlinge und Premierminister Portugals von 1995 bis 2002, António Guterres, am meisten überzeugen, wie die Reaktionen des Publikums vor Ort und auf Twitter bestätigten.

Charisma und öffentliches Auftreten

Die Veranstaltung im Barbican Centre war kein gewöhnliches politisches Duell. Zwar haben die meisten Anwesenden keine Stimme in der Wahl des nächsten UN-Generalsekretärs (abgesehen von anwesenden Diplomaten). Dennoch bemühten sich insbesondere die beiden anderen Kandidaten, der ehemalige Präsident der UN-Generalversammlung Vuk Jeremić und Igor Lukšić, der Außenminister Montenegros, Igor Lukšić, auf das Publikum einzugehen.

Jeremić fragte in seinem Eröffnungsstatement nach Handzeichen, wer glaube die UN liefere so wie sie sollte – wenig überraschend blieben die meisten Hände unten. Er verwies darauf, dass es wichtig sei „echten Menschen“ zuzuhören, forderte das Publikum jedoch wiederholt auf, seinen detaillierten 53-Punkte-Plan zu lesen.

Auf die Publikumsfrage, ob er Feminist sei, antwortete Lukšić, der auch stellvertretender Premierminister seines Landes ist, mit einer Gegenfrage: „Meine Regierung war die erste in der Region, die eine weibliche Verteidigungsministerin ernannte – macht mich das zu einem Feministen?“ Lautes Gegrummel verriet, dass viele im Publikum dies nicht als ausreichend ansahen.

Demgegenüber strahlte der deutlich ältere Guterres Gelassenheit und Erfahrung aus. Auf die Frage des Moderators: „António, are you jealous of Vuk’s 53-point platform?“ entgegnete Guterres, dass er Respekt für alle Kandidaten und deren Ideen habe. Anstatt wie die anderen beiden vage über Herausforderungen wie Klimawandel und Entwicklung zu reden, identifizierte Guterres auf eine entsprechende Publikumsfrage hin tatsächlich eine zentrale globale Herausforderung für die nächsten zehn Jahre: eine effektivere Prävention bewaffneter Konflikte und der Aufbau entsprechender Kapazitäten bei den Vereinten Nationen und den Mitgliedstaaten.

Gute Ideen allein reichen nicht, sie müssen auch umsetzbar sein

Wie kann man bei einer solchen Veranstaltung überhaupt die Beiträge der Kandidaten fair bewerten? Charisma und wirksames öffentliches Auftreten gegenüber einem großen Publikum schaden einem UN-Generalsekretär sicher nicht, können für sich genommen aber nicht überzeugen. Für die in Frage stehende Position sollten meiner Ansicht nach mindestens zwei weitere Aspekte hinzukommen: Politischer Ideenreichtum für das System der Vereinten Nationen sowie Beispiele aus eigener Arbeit, die zeigen, dass sich die Kandidaten auch gegen Widerstände für normative Prinzipien eingesetzt haben.

Wie zu erwarten, ist die inhaltliche Debatte zunächst breit und vage – alle Kandidaten setzen sich für eine „bessere Welt“ und „notwendige Reformen“ im UN-System ein. Gleichzeitig sind einige Vorschläge der Kandidaten durchaus spezifisch und können das UN-System voranbringen, wie die Anhörungen der UN-Generalversammlung zeigen. Hier war es aufschlussreich, wie umsetzbar die Vorschläge der drei Kandidaten schienen – gut klingende Versprechen kann schließlich jeder liefern.

So sprach Jeremić davon, dass er „vom ersten Tag an“ die Hälfte der Sondergesandten des UN-Generalsekretärs mit Frauen besetzen und sich für eine neue Generation von robusten „UN-Stabilisierungsoperationen“ einsetzen würde. Angesichts der bürokratischen Maschine des UN-Sekretariats und der tiefen politischen Gräben zwischen truppenstellenden Staaten und dem UN-Sicherheitsrat klang das, sagen wir, sehr ambitioniert. Lukšić sprach sich derweil für die Einrichtung eines Sondertribunals für UN-Friedenssoldaten aus, denen die sexuelle Ausbeutung der Zivilbevölkerung vorgeworfen werde. Guterres warnte: „I am not sure it will be easy to get that“. Während Jeremić sich für eine – notwendige, aber schwierige – 50-Prozent-Erhöhung des Budgets des Hochkommissars für Menschenrechte aussprach, listete Guterres drei relativ konkrete Maßnahmen auf, wie die Human Rights up Front Initiative des UN-Generalsekretärs vorangebracht werden könnte.

Die Kraft, sich für die richtigen Überzeugungen einzusetzen

Der politische Spielraum jedes UN-Generalsekretärs wird auch in Zukunft eng begrenzt bleiben von den Wünschen und Interessen der Mitgliedstaaten sowie der Behäbigkeit des Apparats, so wichtig neue Ideen und Reformbereitschaft auch sein mögen. Daher sind die grundlegenden Überzeugungen des Amtsinhabers oder der zukünftigen Amtsinhaberin entscheidend. Das wichtigste Argument der Debatte konnte dabei nicht die universalistische, liberale Rhetorik sein, der sich alle drei Kandidaten verschrieben, sondern nachvollziehbare Beispiele aus der eigenen politischen Arbeit. Auch hier hatte Guterres die Nase vorn.

Keiner der drei Kandidaten konnte im Abstrakten erklären, wie er gegenüber den mächtigen Staaten im UN-Sicherheitsrat die Einhaltung globaler Spielregeln anmahnen und gleichzeitig mit ihnen arbeiten würde. Konkrete Beispiele ließen eher einen Schluss auf die Überzeugungskraft der Kandidaten zu: Während Jeremić und Lukšić vor allem auf ihre Reformversprechen verwiesen, führte Guterres wiederholt Beispiele aus einer eigenen politischen Arbeit an. Er erzählte, wie er bereits 1992 Geschlechterquoten in seiner Partei in Portugal eingeführt habe und wie das UNHCR Geschlechtergleichheit in den Führungsgremien erreicht habe. Er betonte jedoch, letztlich käme es auf die Ermächtigung (und nicht nur den Schutz) von Frauen und auf das Mainstreaming von Geschlechtergerechtigkeit an. Das UNHCR habe in den letzten 10 Jahren unter seiner Führung die Verwaltungskosten in der Zentrale von 14 Prozent auf 6.5 Prozent gesenkt und seine Aktivitäten verdreifacht.

Lukšić erzählte von seinem Plan, eine Expertenkommission zur Überprüfung des in den letzten Jahren stark gewachsenen Haushalts, einzusetzen. Dazu meinte Jeremić in einer abwertenden Geste: „I think I am the only person here who has actually chaired the 5th Committee [zuständig für den Haushalt] […]. I think Igor would find it very hard as Secretary-General to pull this particular idea through“.

 

Nach dem trockenen Ban Ki-moon brauchen die Vereinten Nationen einen Generalsekretär, der Menschen inspirieren kann. António Guterres ist ein ernsthafter Kandidat in diesem Rennen. In der Abschlussrunde erzählte er, was ihm Hoffnung mache:

In this last ten years working with refugees, and seeing what it is to be a Syrian family that has seen their house destroyed, friends being killed, moving in dramatic circumstances into Turkey, and then moving into a boat, where they might perish, because they have hope in their future and in the future of their children. When I see their resilience, their courage because they have hope, I think it is our duty not only to be hopeful but to make sure that their hope becomes the true thing”.

Die kommenden Monate werden zeigen, ob Guterres auch bei den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats punkten kann.