Krisenprävention – Sechs Thesen auf dem Prüfstand

Canadian and Philippine UNPOL Officers support Haitian National Police Officers at a check point in Port au Prince. Such programming is insufficient if the system that deploys police forces doesn’t serve communities. (c) UN Photo..

Dieser Text erschien in der September/Oktober 2020 Ausgabe der Zeitschrift Internationale Politik.

„There’s no glory in prevention“, heißt es in der Debatte um die Eindämmung der Corona-Pandemie oft: Mit Katastrophen, die nicht stattfinden, gewinnt man keine Wahlen. Nicht das einzige Problem, das auch denjenigen zu schaffen macht, die bewaffnete Konflikte verhindern wollen. Doch die Flucht in die Phrase wird da nicht helfen.

„Krisen zu verhindern ist besser als auf sie zu reagieren. Wer könnte daran zweifeln?“

Einige. Dass Prävention günstiger sei als Reaktion und Intervention, ist einer der Allgemeinplätze, wie sie im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen oder in der deutschen Politik ausgesprochen beliebt sind. Wer ist nicht für bessere Frühwarnung, für frühzeitiges und vorausschauendes Handeln und für den Einsatz ziviler Mittel, um bewaffnete Auseinandersetzungen zu verhindern? Zumal die beste Prävention vor gewaltsamen Konflikten ohnehin ein funktionierender Rechtsstaat ist, der Menschenrechte achtet, Minderheiten schützt, soziale Gerechtigkeit anstrebt und gleichberechtigte Partizipation an politischen Entscheidungen ermöglicht.

Doch bewaffnete Konflikte haben die Angewohnheit, gerade in solchen Situationen auszubrechen, in denen diese Bedingungen nicht gegeben sind. In der Regel liegen Konflikten handfeste Interessen zugrunde. Konfliktparteien greifen zu Gewalt, um diese durchzusetzen. Die Dinge können eskalieren, ohne dass einer der beteiligten Akteure das beabsichtigt hat. Gleichwohl sind es geschlossene Weltbilder, autoritäre Regierungen und eine grundsätzliche Gewaltbereitschaft, die dazu beitragen, aus Nullsummenpolitik eine Konfrontation zu machen, die am Ende allen schadet.

Wenn es konkret wird, ist Krisenprävention mächtig umstritten. In den Vereinten Nationen verhindern Mitgliedstaaten, die das Konzept der Souveränität schützen wollen, frühzeitiges präventives Handeln durch UN- Landesteams in fragilen Staaten. Deutschland exportiert Waffen an autoritäre Regime und in fragile Regionen, auch wenn diese Waffen wie im Fall Libyen in Konflikten landen, welche die Bundesregierung eigentlich beenden möchte.

Krisenprävention ist von Anfang an ein politisches Unterfangen. Sie lässt sich also nicht allein mit technischer Zusammenarbeit und programmatischen Aktivitäten betreiben. Es geht immer um Machtverteilung, um Legitimität und um Statusfragen. Denn Prävention bedeutet, in die Aushandlung von Macht und Positionen einzugreifen. Konfliktparteien müssen überzeugt werden, entweder ihre Ziele anzupassen oder die Mittel, mit denen sie diese erreichen wollen.


„Für Prävention gibt es keinen Ruhm“

Das stimmt, leider. Was der Virologe Christian Drosten für das Thema Corona formuliert hat, ist in der Krisenprävention seit Langem bekannt: Vorsorgende Politik wird weniger von der Wählerschaft belohnt als reaktive. Politikerinnen und Politiker werden in der Regel für die Bearbeitung von aktuellen Problemen gewählt, die bereits greifbar sind. Das gilt auch für die Außenpolitik, die generell eine geringe Rolle bei Bundestagswahlen spielt.

Zwar zeigen Umfragen hohe Zustimmungsraten für Friedens- und Präventionspolitik. Doch ein konkreter Einsatz, mit dem man Spannungen in einem außereuropäischen Land beruhigen will, wird nicht an der Wahlurne gewürdigt. Hinzu kommt, dass es in der Regel nur schwer möglich ist, den Erfolg von Prävention auf einzelne Maßnahmen eines Akteurs zurückzuführen, auch weil sensible Verhandlungen meist im Vertraulichen stattfinden. Wenn sich eine Bundesregierung allzu sehr damit brüsten sollte, die politischen Verhältnisse in einem Drittland beeinflusst zu haben, dann könnte das kontraproduktiv sein.

Gleichzeitig hat nicht erst die Massenflucht nach Europa in den Jahren um 2015 deutlich gemacht, wie sehr äußere Krisen und Konflikte die deutsche und die europäische Innenpolitik beeinflussen. Doch auch hier ist Europas Politik zu häufig von kurzfristigen Impulsen wie Abschottung oder der Stabilisierung mehr oder weniger autoritärer Regime getrieben als von wirklich vorausschauender Politik.

Das Problem des oft beschworenen „politischen Willens“ im internationalen Engagement zeigt sich gerade daran, wie die Abwägung zwischen legitimen Zielen verläuft, wenn diese konkurrieren. Was tun, wenn China, Europas wichtigster Handelspartner, Hunderttausende seiner Bürgerinnen und Bürger in Konzentrationslager in Xinjiang zwingt? Wie mit einer Regierung in Kairo umgehen, die bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus hilft, aber den Bürgerkrieg in Libyen anfacht? Klare Prinzipien sind bei solchen Fragen ein wichtiger Bestandteil einer präventiven Politik.

Es kommt also auf die Kohärenz zwischen verschiedenen Politikfeldern an. Solange Krisenprävention in der eigenen Nische bleibt statt zu einer übergreifenden Priorität zu werden, ist es schwierig, in Abwägungsprozessen zu gewinnen. Diplomatischer Druck auf Regierungen, sich doch bitte an internationale Menschenrechte und Friedensabkommen zu halten, verpufft, wenn bilaterale Kooperation in den Bereichen Handel, Investitionen, Nachrichtendienste oder Entwicklungszusammenarbeit weiterläuft. Das gilt zwischen verschiedenen Ressorts genauso wie mit engen Partnern beispielsweise in der EU.

Zudem ist „politischer Wille“ in Demokratien keine abstrakte Frage einer politischen Elite. Politikerinnen und Politiker nehmen durchaus wahr, wenn sich zivilgesellschaftliche Bewegungen für bestimmte Themen einsetzen. Die „Fridays for Future“-Bewegung zur Klimakrise ist ein gutes Beispiel dafür, dass Einsatz für eine vorausschauende Politik ihre politische Relevanz deutlich erhöhen kann.

Bundeskanzlerin Merkel hat den Finger in die Wunde gelegt, als sie bemerkte, dass kaum jemand in Deutschland wegen der Massenverbrechen im syrischen Aleppo auf die Straße gegangen sei, aber Hunderttausende wegen eines Freihandelsabkommens mit den USA. Wer in konkreten Situationen präventives Handeln einfordert, sich organisiert, Briefe schreibt oder demonstrieren geht, der kann politische Aufmerksamkeit herstellen.


„Wenn sich Krisen zu Kriegen zuspitzen, schlägt die Stunde der Prävention“

Zu kurz gedacht. Die Vorstellung, Krisenprävention würde nur in einem bestimmten Stadium eines Konflikts stattfinden, der vielleicht gar als Zyklus oder Welle gedacht wird, ist überholt. Insbesondere in innerstaatlichen Konflikten, der übergroßen Mehrzahl der Konflikte weltweit, entspricht diese lineare Idee von bewaffneten Konflikten nicht der Erfahrung der betroffenen Bevölkerungen. Für viele Menschen in marginalisierten oder fragilen Regionen ist Gewalt ein alltägliches Phänomen.

Zudem sind auch Kriege selbst äußerst dynamische Prozesse, in denen das Gewaltniveau geografisch und zeitlich schwankt. So gibt es „friedliche Inseln“ inmitten eines Kriegsgeschehens, weil es manche lokalen Gemeinschaften schaffen, sich keiner Konfliktpartei anzuschließen. Klimatische Bedingungen wie Regen- und Trockenzeiten, Schnee oder Hitze erleichtern oder erschweren Offensiven. Während der Regenzeit müssen sich Rebellen um ihre Felder kümmern oder werden auf ihrem Vormarsch durch aufgeweichte Straßen ausgebremst. All das bietet immer wieder Gelegenheit, mäßigend auf die Kontrahenten einzuwirken.

Denn Prävention verfolgt nicht nur das Ziel, bewaffnete Konflikte zu verhindern, sondern auch deren weitere Eskalation. US-Präsident Barack Obamas berühmte „rote Linie“ gegenüber Syriens Regierung, keine Chemiewaffen im laufenden Bürgerkrieg einzusetzen, war von der Vorstellung geprägt, Assad abschrecken zu können. Kritik entzündete sich damals unter anderem daran, dass diese Drohung nicht für massenhafte Gewalt gegen die Zivilbevölkerung mit konventionellen Waffen galt.

Völkermord und andere Massenverbrechen zu verhindern, ist ein spezielles Anliegen von Prävention, das auch bei laufenden bewaffneten Auseinandersetzungen gilt. Institutionen des internationalen Strafrechts wie der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag verfolgen nicht nur das Ziel, vergangenes Unrecht zu ermitteln, sondern wollen auch das Kalkül von potenziellen Tätern weltweit beeinflussen, also präventiv wirken. Wenn ein Massenverbrechen allerdings einmal begonnen hat, sinkt der Handlungsspielraum erheblich, dieses noch eindämmen zu können, ohne selbst militärisch zu intervenieren.


„Die passenden Instrumente für Prävention kennen wir seit Langem“

Das genügt aber nicht. Es ist eine beliebte Vorstellung in Ministerien und internationalen Organisationen, dass sich Krisenprävention im Wesentlichen darin erschöpfe, Projekte zu fördern, die passgenau auf die Herausforderungen eines bestimmten Kontexts zugeschnitten sind. Etwa die Reform von Polizeikräften, Verbesserung des Justizsektors oder lokale Dialogformate; Projekte, wie sie etwa das Auswärtige Amt im Rahmen seiner zivilen Präventions- und Stabilisierungsarbeit fördert.

Natürlich können solche Instrumente gesellschaftliche Spannungen abbauen und damit präventiv wirken – doch das ist kein Automatismus. Polizeikräfte können effektiver sein, aber weiterhin einem repressiven Regime dienen; Gerichte können effizienter arbeiten, aber weiterhin nur für einen Teil der Bevölkerung erreichbar sein; Dialogformate können formal funktionieren, aber radikalen Forderungen Auftrieb geben, wenn die pluralistischen Kräfte schlecht organisiert sind.

So wichtig Projektarbeit zur Friedensförderung ist, sie darf nie darüber hinwegtäuschen, dass Krisenprävention keine technische oder bürokratische Aufgabe ist, sondern eine zutiefst politische. Das Verhältnis von gesellschaftlichen Gruppen untereinander und zum Staat, das Machtgeflecht verschiedener Fraktionen einer Herrscherelite oder die Beziehungen zwischen Regierungen lassen sich zwar annähernd mithilfe von politikwissenschaftlichen Modellen und Theorien beschreiben, aber ihre Protagonisten behalten ihren eigenen Willen. Heute setzt sich immer mehr die Erkenntnis durch, dass in fragilen Situationen eben nicht „alle guten Dinge“ gleichzeitig zu erreichen sind. Es kommt darauf an, abzuwägen und Prioritäten zu setzen.

Krisenprävention ist im Kern keine Ansammlung von programmatischen Aktivitäten, sondern eine Frage der Einstellung. Präventives Vorgehen ist vorausschauend, proaktiv und konfliktsensibel; es berücksichtigt die Wirkungen der eigenen Handlungen auf die Dynamik eines Konflikts. Obwohl diese Erkenntnis gut 20 Jahre alt ist, tun sich die EU und andere Institutionen weiterhin schwer damit.

Gleichwohl sind Fortschritte zu verzeichnen. So legt etwa die Weltbank ihren Fokus immer stärker auf Situationen von Fragilität, Konflikt und Gewalt; in diesem Jahr hat sie dafür erstmals eine eigene Strategie beschlossen. Entwicklungszusammenarbeit und Friedensarbeit rücken näher zusammen.

Wer sich präventiv engagieren will, braucht zunächst einmal eine Kontext- und Konfliktanalyse, die fortwährend aktualisiert wird. Welche Faktoren verstärken Spannungen, welche begrenzen sie oder fördern die Widerstandsfähigkeit eines gesellschaftlich-politischen Systems gegen interne und externe Herausforderungen? Was ist die Agenda der handelnden Akteure und welche Beziehungen haben sie untereinander – und zwar nicht nur auf nationaler Ebene, in der Hauptstadt, sondern auch mit Gruppierungen in anderen Teilen des Landes und mit internationalen Akteuren?

Bevor programmatische Interventionen zum Tragen kommen, bleibt Diplomatie, die Pflege von Netzwerken und der Einsatz von Beziehungen, für Regierungen und internationale Organisationen das zentrale Instrument der Prävention. Nicht leichter wird das proaktive Handeln, wenn man es mit reformunwilligen oder repressiven Regierungen zu tun hat. Denn auch die besten programmatischen Angebote zur Unterstützung von Polizeireformen oder Vergangenheitsaufarbeitung sind am Ende nicht mehr als das: Vorschläge, auf die Projektpartner im Zweifel nur halbherzig reagieren. Während ein Partnerministerium eine Kooperationsvereinbarung unterschreibt, unterminieren im Zweifel andere Teile der gleichen Regierung die Fortschritte.


„Um Krisen zu verhindern, gilt es in erster Linie, auf die Akteure vor Ort einzuwirken“

Nicht nur. Vielen Beiträgen zum politischen Diskurs über Krisenprävention wohnt eine implizite Zweiteilung inne: „Wir“ in Deutschland, in der EU, bei den Vereinten Nationen, unternehmen Maßnahmen, damit andere „vor Ort“ nicht zu Gewalt greifen. Gewaltsame Spannungen werden auf diese Weise vordringlich den beteiligten Parteien zugeschrieben, auch wenn viele scheinbar rein innenpolitische Auseinandersetzungen viel mit dem internationalen System oder anderen Regierungen zu tun haben.

Deutsche und europäische Krisenprävention muss sich auf mehreren Ebenen abspielen, strukturelle Konfliktgründe und die eigene Rolle berücksichtigen.
Die wichtigste Rolle bei der Prävention von gewaltsamen Krisen spielen natürlich die direkt beteiligten Akteure, die Zivilgesellschaften, in die sie eingebettet sind, und deren Regierungen. Doch eine friedliche Gesellschaft zu erhalten, ist eine Aufgabe für alle. Polarisierung, Diskriminierung und mangelhaft ausgebildete Polizeikräfte gibt es auch in reichen Staaten – die Welle von Protesten in den USA und weltweit, die im Sommer 2020 der Tötung George Floyds durch einen Polizisten folgte, rief solch tiefsitzende Probleme in das öffentliche Gedächtnis.

Und so schält sich eine Erkenntnis aus den vergangenen Jahrzehnten internationaler Interventionen in fragilen Kontexten heraus: Es ist ausgesprochen schwer, ein politisch-gesellschaftliches System von außen dauerhaft zu verändern. Transformativer Wandel benötigt starke Führung aus der Gesellschaft heraus. Er muss auf breiten Koalitionen fußen, auf schrittweisen Reformen und auf einem offenen Dialog mit möglichst vielen politischen Kräften.

Zwei Beispiele. In Afghanistan mussten die USA und ihre Verbündeten nach fast zwei Jahrzehnten Krieg feststellen, dass ein Frieden ohne die Taliban nicht zu erreichen ist. Dagegen profitierte der demokratische Übergangsprozess in Tunesien von einem starken Engagement des nationalen Dialogquartetts, das eine Verständigung zwischen islamistischen und säkularen politischen Kräften erreichen konnte. Das Quartett, das aus dem Gewerkschaftsdachverband, dem Handels- und Industrieverband, der Tunesischen Liga für Menschenrechte und der Vereinigung für Rechtsanwälte bestand, erhielt 2015 den Friedensnobelpreis.

Dennoch kommt internationalen Akteuren nach wie vor eine Schlüsselrolle in der Krisenprävention zu. Auf der strukturellen Ebene können sie sich für eine internationale Ordnung einsetzen, in der Kooperation gefördert und globale Probleme wie die Klimakrise oder Covid-19 gemeinschaftlich angegangen werden.

Sie können auf andere Staaten einwirken, die Konfliktparteien unterstützen, und beispielsweise Waffenembargos durch den UN-Sicherheitsrat beschließen und durchsetzen. Das war eine Grundidee des Berliner Libyen-Prozesses. Allerdings fiel es den Europäern schwer, Verletzungen des Waffenembargos unparteiisch zu sanktionieren.

Andere internationale Instrumente sind Frühwarnsysteme von Regionalorganisationen, wie sie die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) geschaffen hat, präventive Diplomatie und Mediation der Afrikanischen Union, UN-Blauhelmeinsätze, Wahlbeobachtung durch die OSZE oder die unabhängige Überwachung von Friedensabkommen wie in Mali.

Am effektivsten sind solche Ansätze, wenn internationale, regionale, staatliche und lokale Akteure zusammenwirken und auf ihrer jeweiligen Ebene Friedenskapazitäten stärken und Risiken neutralisieren.


„Die Politik muss früher vor Krisen gewarnt werden“

Genauer: Sie muss Frühwarnung besser organisieren. Und selbst Führungsstärke zeigen. Eine der ältesten Forderungen in Sachen Prävention ist die nach einer effektiveren Frühwarnung, die zu entschiedenem Handeln führt. Obwohl mittlerweile jede Menge gute Analysen über fragile Situationen weltweit vorliegen, gibt es viele Fälle, in denen Entscheidungsträger zögerlich handeln.

Und das hat gar nicht so viel damit zu tun, ob früh gewarnt wird, sondern damit, wie Warnungen formuliert werden. Politikerinnen und Politiker wollen überzeugt werden, dass sie durch ihr Handeln dazu beitragen können, Risiken effektiv zu begegnen. Dafür müssen Warnungen spezifisch und handlungsleitend sein. Die Glaubwürdigkeit der Quellen und Beweise spielt ebenfalls eine wichtige Rolle – Entscheidungsträger werden politischen Gefährten, die von ihren Eindrücken bei einem Besuch des betroffenen Landes berichten können, eher Glauben schenken als externen Experten, deren Organisationen sie nicht kennen.

Ohnehin sollte es nicht auf die eine Warnung ankommen, um die eine entscheidende Handlung loszutreten. Vielmehr braucht es institutionelle Mechanismen, um regelmäßig über Risikofaktoren in einem Kreis zu sprechen, in dem sich die Vertreter von Regierungsorganisationen mit denen von internationalen Organisationen austauschen. Die Teilnehmenden sollten befugt sein, selbst Maßnahmen zu ergreifen, bevor sie Entscheidungen an eine höhere Hierarchieebene weitergeben müssen. Bei den Vereinten Nationen gibt es solche Besprechungen seit Jahren.

Frühzeitige Krisenprävention braucht nicht zu jeder Zeit hochrangige politische Aufmerksamkeit. Botschaften, UN- oder Nichtregierungsorganisationen, die auf Dauer in fragilen Staaten präsent sind, können häufig aus eigenem Antrieb Signale an politische Kontrahenten im Gastland senden, zivilgesellschaftliche Gruppen stärken oder den Aufbau von eigenständigen Institutionen wie nationalen Menschenrechtskommissionen fördern.

Doch um den Mut zu haben,  unbequeme Themen anzuschneiden, müssen Diplomatinnen und Diplomaten die Rückendeckung ihrer Vorgesetzten haben. Auch intern braucht es Kohärenz und Konsistenz. Ambitionierte rhetorische Verpflichtungen zu einer präventiven Politik reichen nicht aus; Entscheidungsträger müssen sich im konkreten Fall an ihren Worten messen lassen.

So appellierte UN-Generalsekretär Ban Ki-moon im Rahmen der „Human Rights up Front“-Initiative an seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, sich beim Umgang mit systematischen Menschenrechtsverletzungen von Prinzipien und Werten leiten zu lassen. Doch als es zum internen Streit um die richtige UN-Politik in Myanmar kam und der Konflikt am Ende auf höchster Ebene zwischen UN-Entwicklungsprogramm und politischem Arm der UN ausgetragen wurde, unterließ es der Generalsekretär, den internen Konflikt zu entscheiden.

Führungsstärke und sensible Vermittlung sind unverzichtbar, um in den Konflikten zwischen den legitimen Zielen verschiedener Ressorts oder Organisationsteilen zu entscheiden. Zur guten Vorbereitung gehören neben einer offenen Organisationskultur auch flexible Finanzierungsinstrumente, die Möglichkeit, schnell qualifiziertes Personal zu entsenden, sowie die Bereitschaft, die eigenen Analysen immer wieder zu hinterfragen.

Szenarien, die auf Treibern für unterschiedliche Zukünfte beruhen, haben sich da als hilfreich erwiesen. Eine diverse Zusammensetzung der Szenarienteams ist wichtig, um etablierte Annahmen zu hinterfragen. Denn gerade die Covid-19-Krise zeigt, wie schnell solche Einschätzungen von der Realität überholt werden können.

How the New UN Mission in Sudan can succeed

This text first appeared on the Global Observatory of the International Peace Institute on 25 August 2020. It was written by Philipp Jahn, Gerrit Kurtz, and Peter Schumann.

After complex negotiations, the United Nations Security Council established the UN Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS) on June 3, 2020, asking Secretary-General Antonio Guterres to start planning the mission so that it can begin operations no later than the beginning of 2021. The special political mission (SPM) has four mandated tasks: supporting the democratic transition, the peace process, peacebuilding, and the mobilization of aid.

The polarized political landscape in Sudan has already affected the planning process. After the Sudanese government (as well as China and Russia) blocked the secretary-general’s initial suggestion for the mission head, and disagreements continued on the future role of the UN-African Union Mission in Darfur (UNAMID), the existing peace operation in Darfur, UNITAMS has found itself on thin ice before even starting to work.

A Fragile Transition Process

Sudan’s internal competition for power will be an essential challenge for UNITAMS. As with any UN peace operation, the mission will need to work closely with the incumbent government, but also engage with civil society organizations, security forces, and armed groups—including those opposed to the government. However, the power-sharing coalition is polarized, its constituent parts are fragmented, and its legitimacy is thin. The constitutional declaration, which the Transitional Military Council and the Forces for Freedom and Change (FFC) signed in August 2019, is the binding foundation for the transition process, and includes tasks such as a comprehensive peace agreement with Sudan’s armed groups and wide-ranging economic reforms.

In principle, UNITAMS should assist and support the transitional authorities in these tasks. But that is not straightforward. While a fragmented political landscape is nothing unusual for a mission setting, Sudan’s main political forces represent competing political systems, each with their external backing. They range from, first, members of the former Islamist regime, whose adherents have frequently launched protests against the transitional authorities and retain sympathies from Turkey and Qatar. Second, the Sudanese Armed Forces, the Rapid Support Forces, special police, and internal security services, represent a model of military authoritarianism as in Egypt, on which they count as their regional ally together with the United Arab Emirates and Saudi Arabia. Finally, the civilian cabinet led by Prime Minister Abdalla Hamdok, the Forces of Freedom and Change (FFC) alliance and other political parties are proponents of a democratic system, with support from the European Union, the AU, and Ethiopia.

Hamdok’s cabinet, UNITAMS’ main interlocutor, is increasingly squeezed between internal fragmentation of the parties nominally supporting it, revisionist protests from the Islamist camp, and domestic expectations to improve the dire economic situation. For example, Sadiq al-Mahdi from the National Umma Party, who led Sudan’s last democratic government in the late 1980s and had supported the civilian government before, reached out to the military and security forces to form a “patriotic alliance” against Hamdok. The planned inclusion of representatives of armed groups in the government’s transitional institutions as part of an impending peace agreement is likely to complicate this picture further.

The UN and Local Ownership

Implementing strong local ownership is a structural challenge for UN peace operations, especially for an integrated mission like UNITAMS, which is meant to carry out relevant functions of the UN Country Team. Peace operations, under the overall guidance of the UN Security Council and the UN secretary-general, have more leeway in implementing their mandate than UN agencies, funds, and programs, which rely on the host government’s consent for every project that they devise and implement. The close role of state authorities in planning and reviewing UN development and peacebuilding projects fosters their ownership though, whereas peace operations often remain tied to a top-down approach with national ownership at a much more abstract level, despite their efforts to consult communities and survey local perceptions. In the past, straying from the narrow line dictated by Sudan’s regime has often resulted in the expulsion of UN officials.

In Sudan, the UN cannot count on the government alone. Dominated by external advisors and (former) international officials, Prime Minister Hamdok’s government is hamstrung by the extremely low capacity of public administration. For example, the transitional government struggles to develop project proposals at the level of detail requested by donors and ensure efficient implementation of transition objectives. In early July, Hamdok appointed  a 15-member-committee to manage negotiations with UNITAMS. While the body is largely civilian (except one member representing military intelligence), it does not involve members of the FFC or other civil society organizations.

From countless examples of international interventionism, we know today that external actors cannot impose a framework on a society to resolve a conflict, if the fundamental causes of polarization and conflict remain. That was the experience of the Agreement on the Resolution of the Conflict in South Sudan (ARCSS) in 2015, which collapsed less than a year after the parties signed it under heavy regional and international pressure. UNAMID, for its part, came into being because of such international pressure, and was hampered to implement its mandate effectively by the intransigent government of President Omar al-Bashir, and ended up serving the political objectives of the past regime.

An Adaptive Approach

If UNITAMS is to avoid the fate of those peace efforts, it needs to adopt an adaptive approach. This peacebuilding approach recognizes that, as Cedric de Coning writes, “social systems are highly dynamic, non-linear and emergent.” It chimes well with Prime Minister Hamdok’s frequent insistence that Sudan’s transition process is “messy and non-linear.” An adaptive peacebuilding strategy takes a highly participatory approach, experiments with different options, and pays close attention to feedback from the local political environment, reviewing and adjusting its programming frequently in response to that feedback. Specifically, UNITAMS should heed four considerations.

First, in planning and implementing the mission, UN officials should account for the rapidly evolving situation and relatively short scheduled lifespan of the mission tracking the (now probably four-year) transition period. Instead of rigid budgets and work plans common in a UN peace operation, as much authority for recruitment, coordination, and project design should be delegated to the country-level as possible. Only with enough flexibility and Sudanese participation will the mission be able to respond to evolving dynamics and local needs. Specifically, the mission should institutionalize a regular advisory and monitoring mechanism, not just with the government’s committee, but with the FFC and civil society organizations as well. In doing so, the UN can build on its engagement with those groups since the start of the revolution in 2019. Knowledge management experts should ensure a smooth transition to the UN Country Team, while the mission should employ political and civil affairs officers with relevant regional and country expertise.

Second, UNITAMS should foster resilience, i.e., the ability to withstand and manage shocks to the transition process. There are likely going to be further delays and setbacks in the transition process, even a complete take-over by the security sector cannot be ruled out. UNITAMS has the mandate to support institution-building through providing technical expertise and advise for the constitutional process and independent commissions. As many actors are already present in this field, UNITAMS must avoid contributing to donor competition for attractive lighthouse projects. It should concentrate on strengthening the ability of the civilian authorities to exert control over the security sector and its economic activities, as the transitional government has planned. This will require the mission to put parliamentarians and political parties at the center of their stakeholder engagement. Only they can ensure functional civilian oversight of the security sector. The Sudanese private sector will be needed to restructure the assets of the security sector.

Third, UNITAMS should contribute to ensuring international coherence, in particular regarding the UN’s activities in Sudan and international financing of the transition. Extending basic services and supplies to the whole population is a key element of the transition’s success. More donor funds are expected to flow into Sudan in the wake of the Sudan Berlin Conference, where attendants pledged around 1.8 billion dollars (plus up to a further 400 million dollars in a pre-arrears clearance grant from the World Bank) on June 25, 2020. Ensuring a consistent follow-up process that will see further partnership conferences and coordination of pledges as well as operational activities in a way that considers the nexus between humanitarian and development activities in addition to peacebuilding will be crucial for UNITAMS.

As an integrated mission, some tasks that UNITAMS undertakes will continue after it is scheduled to leave Sudan with the completion of democratic elections, such as the reform of the civil service and public administration. As these developmental tasks will take many years, UNITAMS should leave the building of these vital state capacities to those organizations that are going to stay in Sudan for the long run, and concentrate on overall strategic coordination and ensure peace and stability of the transition process itself. Structurally, the existing donor coordination mechanisms supported by the UN Country Team can ensure Sudanese ownership more effectively than a peace operation. Given the remaining threats to civilians in Darfur and elsewhere, the Security Council may decide to extend UNAMID beyond December 2020. For UNITAMS, this would mean that it would have to revisit its mission plan and even raison d’être.

Finally, the mission should facilitate the flow of information and promote transparency regarding its own activities and those of development partners and government authorities. Sudan is swirling with rumors and speculation, including about the work of international actors. With offices around the country, logistical capacities, and the protection of a status-of-forces agreement, the mission should empower marginalized voices through dialogue processes, local conflict management, and reconciliation, and encourage communication between Sudan’s federal states and Khartoum.

UNITAMS can provide a platform for sharing information and can facilitate communication beyond its regular reporting to the UN Security Council, including public information efforts in Sudan. This includes managing expectations what a political mission can and cannot deliver, especially when it comes to protection of civilians and accountability. Establishing such processes could also help shine a light on the often-unclear support of Sudan’s non-traditional donors, including from the Gulf.

Becoming a Central Focal Point

The success of UNITAMS hinges on the ability and capacity of mission leadership and staff to provide substantive technical professional inputs to the transition process otherwise not available to Sudanese institutions, and to ensure strong Sudanese ownership of the mission. Adopting a flexible, adaptive approach will be difficult for a UN system full of inertia. Given the right policies, resources, leadership, and political backing, the mission still has the chance to become a focal point for the international support to Sudan’s transition.

Philipp Jahn heads the office of the Friedrich Ebert Foundation in Khartoum. Gerrit Kurtz is research fellow for crisis prevention and diplomacy in Africa at the German Council on Foreign Relations (DGAP) in Berlin. Peter Schumann is a former UN official, who served as Acting Deputy Joint Special Representative with UNAMID in 2017/18.

An International Partnership for Sudan’s Transition

Mobilizing Support, Preventing Instability

Video frame from the Sudan Partnership Conference held online on 25 June 2020.

This DGAP Policy Brief was published on 26 June 2020.

Germany has helped lead efforts to mobilize international support for Sudan’s transition process since President al-Bashir was ousted last year. To be successful, Germany and its partners must deliver on their promises to support the transitional government’s economic reforms with substantial aid. They should keep Sudan’s diverse partners aligned while broadening their outreach. Sudan is thus a test case for how much political capital Germany will spend on its stated objective of conflict prevention

Key Facts

Although Sudan’s transition process is a tremendous opportunity for sustainable peace and long-term democratic transformation, the collapse of the transitional government – resulting in a return to military rule and large-scale political violence – remains possible.
Currently, Sudan’s economic crisis represents the greatest danger to the transition process. Grievances resulting from spiraling inflation and increasing food insecurity undermine the domestic legitimacy of the transitional authorities.
Sudan’s transitional government has recently initiated important economic reforms, including a cash-transfer system to offset macroeconomic adjustments. Donors have long requested such groundwork before they mobilize further aid.
Germany should ensure that international support responds to the demands of Sudan’s vibrant civil society and is based on the expectation that the civil-military coalition government sticks to the 2019 constitutional declaration.
Read the full policy brief on this link.

Krisenprävention jetzt: Eine Geberkonferenz für den Sudan

Diesen Beitrag schrieb ich mit Philipp Jahn (FES Khartum). Er erschien als DGAP-Kommentar am 15. Mai 2020 und auf Arabisch in Altayar im Sudan am 20. Mai 2020.

In der Corona-Krise stehen viele Staaten unter Druck. Wie unter einem Brennglas geschärft werden Risiken für Gewalt, Instabilität, staatliche Machtlosigkeit und Repression sichtbar. Die Situation im Sudan, wo massenhafte Proteste im vergangenen Jahr Präsident Bashir nach 30 Jahren Diktatur stürzten, zählt dazu. Deutschland wird Ende Juni eine internationale Partnerschaftskonferenz für den Sudan ausrichten. Im Sinne einer strategischen Außenpolitik sollte die Bundesregierung dabei internationale Erfahrungen berücksichtigen und ein Leitmotiv definieren: Krisenprävention.

Sudans Wirtschaft steckt in einer tiefen Krise. Bashir hatte versucht, sich mit massenhaften Ausgaben und Privilegien für den Sicherheitssektor an der Macht zu halten – am Ende vergeblich.


TIEFE WIRTSCHAFTSKRISE NAGT AN DER ÜBERGANGSREGIERUNG 

Die Not ist groß. Die Hyperinflation frisst die zu geringen Löhne auf, viele Sudanesen können sich selbst die hochsubventionierten Güter des täglichen Gebrauchs nicht mehr leisten. Fast ein Viertel der Bevölkerung ist auf humanitäre Hilfe angewiesen. Der sudanesische Staat kann die sich ausbreitende Krise nicht abwenden: Die Staatskasse ist leer. Die letzten Devisenreserven wurden für teure Subventionen von Kraftstoffen, Weizen, Medizin und andere Güter ausgegeben, die zum Großteil importiert werden. Corona verschlimmert die Krise. Sudan hat 90 bestätigte Covid-19 Todesfälle, aber für die über 42 Millionen Sudanesen gibt es weniger als 200 Intensivbetten. Es droht der Kollaps des Gesundheitssystems. Anhänger des alten Regimes und Mitglieder der Sicherheitskräfte bringen sich in Stellung, um die wachsende Unzufriedenheit der Bevölkerung auszunutzen.

Die Übergangsregierung hat in den vergangenen Wochen begonnen, ein weitgehendes wirtschaftliches Reformprogramm auszurollen. Löhne in der öffentlichen Verwaltung wurden um über 500 % erhöht, Zollschlupflöcher geschlossen und Planungen für ein soziales Sicherungssystem begonnen. Zur Finanzierung dieser Reformen braucht die Regierung internationale Unterstützung. Diese zu besorgen, wird im innersudanesischen Machtgefüge weitgehend als Verantwortung des international gut vernetzten Premierministers Abdalla Hamdok gesehen. Eine Geberkonferenz, begleitet von glaubwürdigen Reformen, würde die zivile Seite gegenüber dem Sicherheitssektor stärken, auch wenn sie nicht alle Probleme des Übergangsprozesses lösen kann.


EINE GEBERKONFERENZ IST FOLGERICHTIG 

Eine Geberkonferenz zur Finanzierung des Reformprogramms im Sudan ist bereits seit längerem geplant, doch bislang konnte sich kein Gastgeber finden. Deutschland hat eine herausragende Rolle für den Übergangsprozess gespielt. Es hat die diplomatische „Friends of Sudan“ Gruppe mitgegründet, aufbauend auf Mediationsbemühungen in Darfur. Außenminister Maas war der erste hochrangige internationale Besucher bei der Übergangsregierung im September 2019, gefolgt von Entwicklungshilfeminister Müller und Bundespräsident Steinmeier Anfang 2020. Es ist folgerichtig, eine Partnerschaftskonferenz auszurichten – zusammen mit der EU, den UN und Sudan.


INTERNATIONALE LEHREN 

Die Bundesregierung muss jedoch Acht geben, die von ihr selbst geschürten Erwartungen auch zu erfüllen. Vier Aspekte gilt es dabei besonders in den Blick zu nehmen.

Erstens sollte die Geberkonferenz der Komplexität der Situation im Sudan Rechnung tragen. Humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit, Friedenskonsolidierung und makroökonomische Stabilisierung müssen miteinander als „Nexus“ vereinbart werden, trotz unterschiedlicher Finanzierungs- und Steuerungsmechanismen. Andernfalls besteht die Gefahr, dass Ressorts nur nach den jeweiligen Logiken dieser Mechanismen arbeiten. Ein übergreifender Fokus auf Krisenprävention würde beispielsweise untermauern, dass Sudans Wirtschaft dringend Stabilisierungsmaßnahmen braucht, damit der Übergangsprozess ein Erfolg wird.

Mangelnde Transparenz und Mitsprache könnten die Legitimität des Konferenzergebnisses gefährden.

Zweitens sollte die Bundesregierung zusammen mit ihren internationalen Partnern wie den Vereinten Nationen eine möglichst breite Konsultation zur Begleitung der Konferenz sicherstellen. Während der Austausch auf zwischenstaatlicher Ebene bereits eng verzahnt ist, kommt es darauf an, auch zivilgesellschaftliche und andere nicht-staatliche Akteure im Sudan und in der sudanesischen Diaspora zu berücksichtigen. Mangelnde Transparenz und Mitsprache könnten die Legitimität des Konferenzergebnisses gefährden. Statt weitreichender Reformen finanziert durch die Geber droht dann die nächste Staatskrise.


DEUTSCHLANDS BEITRAG 

Drittens muss Deutschland seine eigenen Ansätze stärker bündeln und vernetzen, sind doch die eigenen diplomatischen Kapazitäten knapp. Die Botschaft in Khartum verfügt über einen exzellenten Ruf, das gesamte Führungspersonal wird die Botschaft jedoch im Rahmen der Rotation im Sommer verlassen. Gleichzeitig haben Goethe Institut und Friedrich-Ebert-Stiftung mit ihren Büros in Khartum hervorragende Kontakte in die Protestbewegung. Die deutsche staatliche Entwicklungshilfe ist in mehreren Regionen des Sudan mit insgesamt über hundert Mitarbeitern aktiv. Die Max-Planck-Stiftung unterstützt die Bemühungen zu einer neuen Verfassung. Siemens investiert in den Energiesektor im Sudan. Hier braucht es mehr Austausch und Koordination in Vorbereitung der Geberkonferenz.

Zuletzt wird die Glaubwürdigkeit der Bundesregierung als Gastgeberin von ihrem eigenen finanziellen Beitrag abhängen. Auch hier kommt es auf vernetztes Denken an. Bereits im Februar versprach Entwicklungsminister Müller 80 Millionen Euro, um Landwirtschaft, Good Governance, Energie und Ausbildung zu fördern. Diese Mittel werden aber erst mittel- bis langfristig wirken. Zuerst muss die Wirtschaftskrise gestoppt werden. Deutschland sollte Wege finden, sich substanziell an einem Geberfonds zur Stabilisierung der sudanesischen Wirtschaft insbesondere durch ein Familienunterstützungsprogramm zu beteiligen.

Die Corona-Krise scheint innersudanesische Entscheidungsprozesse beschleunigt zu haben. Deutschland hat die Chance, einen gewichtigen Beitrag für Sudans Weg zu nachhaltiger Stabilität und einer offenen Gesellschaft zu leisten. Das dafür nötige vernetzte Handeln wäre auch ein Zeichen für eine strategischere deutsche Außenpolitik.

Steinmeier visits Khartoum. Seizing the Opportunity for Sudan’s Transition

Sudan’s transition process offers chances for conflict prevention and stabilization – core objectives of Germany’s foreign policy in Africa. The international attention surrounding a visit by German President Frank-Walter Steinmeier to Khartoum in late February 2020 gives the civilian side of Sudan’s transitional government a golden opportunity to push forward difficult reforms. Germany should support these efforts and the transition process through diplomacy, mediation, and development cooperation.

German President Frank-Walter Steinmeier and Sudanese Prime Minister Abdalla Hamdok, (c) https://twitter.com/SudanPMHamdok/status/1232985062297260032?s=20.

This text was published as DGAP commentary on 25 February 2020.

On February 27 and 28, 2020, German President Frank-Walter Steinmeier will visit Khartoum, the capital of the Republic of Sudan. It will be the first such trip by a German president since 1985. Steinmeier will also be one of the most senior leaders to visit the city at the confluence of the White and Blue Nile since the start of the Sudanese revolution in December 2018. While Steinmeier’s role is largely ceremonial, his visit reflects intense diplomatic engagement by the German government in Sudan’s transition process.

A sustained partnership presents opportunities for both countries. The civilian side of the Sudanese transitional government needs principled international support as leverage in its relations with the country’s security forces and to deliver on its promises to improve the lives of its population. Germany – based on its own historical and contemporary experience with transition processes – can help provide that support. For Germany, leadership on Sudan is a chance to prove how seriously it takes its recent commitment to facilitating conflict prevention, stabilization, and peace promotion in its foreign policy.

The Civil-Military Government Needs Legitimacy

Since August 2019, a civil-military transitional government has ruled Sudan. So far, cooperation between the Forces of Freedom and Change (FFC), the broad civilian coalition supporting the government, and the country’s security forces seems to be working – as both sides continue to emphasize. The partnership works because both sides need each other. On the one hand, the security forces – which include not only the Sudanese Armed Forces, but also the Rapid Support Forces (RSF) headed by General Mohammed Hamdan Daglo, also known as Hemeti – control large swathes of the economy, possess excellent relations with important Arab countries, and play a leading role in the negotiations with armed groups. On the other hand, though, they lack exactly what Sudanese Prime Minister Abdalla Hamdok, his cabinet, and the FFC bring to the table. The government needs the support of the unions, professional associations, political parties, and social movements that make up the civilian revolutionary coalition for domestic legitimacy. Since many Western governments shun Hemiti and the RSF, the same holds true internationally. Indeed, opposition parties in Germany’s legislature, the Bundestag, have called on the federal government to ensure that renewed development cooperation would not entail the training of Sudanese security forces.

Sudan’s transformation will require continued pressure from the streets and international diplomacy

The cooperation between the FFC and security forces is not, however, as stable as it seems. Events in recent weeks show that threats to the partnership can emerge at anytime. On February 19, 2020, people took to the streets to protest the dismissal of junior military officers who had joined the revolution early on. The police in Khartoum, whose chief was appointed by the government of former President Omar al-Bashir, cracked down on the demonstration with tear gas and batons, injuring 53 people in the process. In reaction, Prime Minister Hamdok created a commission of inquiry headed by the attorney general.

Such incidents risk derailing the foundation of civil-military cooperation in the transitional government. People in Khartoum are eagerly awaiting the results of another commission of inquiry set up to investigate the violent crackdown on a sit-in held on June 3, 2019, in which more than 120 people were killed and more than 900 injured. While the RSF is widely believed to have been responsible for this carnage, it remains unclear whether the civilian government will have the strength to hold senior RSF leaders accountable when the commission names them in its report.

Difficult Decisions Lie Ahead

Trade-offs and painful decisions are a natural part of any democratic process of transition – especially after thirty years of dictatorship. Despite Sudan’s “revolutionary” narrative, many parts of its old system and members of its former government remain in place. The transformation of the country’s political, economic, and social spheres will require continued pressure from the streets and international diplomacy.

Prime Minister Hamdok can point to domestic and international expectations in his daily negotiations with the security forces. His government has already shown its willingness to address contentious issues. In November 2019, it dissolved former President Bashir’s National Congress Party and repealed his government’s public order law, which had severely restricted the role of women in public life. In February 2020, the government announced its willingness to cooperate with the International Criminal Court, which has indicted Bashir and four other former officials for atrocities in Darfur.

More tough decisions await. The government has promised to improve the education, health care, and livelihoods of ordinary Sudanese. In 2019,three million children in Sudan were not in school, for example. Today, most people in Khartoum have to wait for 24 hours at petrol stations to access heavily subsidized fuel and queue in bakeries for bread made from subsidized wheat. International donors have indicated their willingness to support Sudan’s economic development, but they expect more detailed proposals for macroeconomic reforms – including the outline of a social safety net to cushion the gradual lifting of such expensive subsidies. The government postponed a decision on a complete budget until a national economic conference in March 2020 because it has not yet been able to agree on the question of subsidies with the FFC, which demands that they remain in place for now while the government reduces military expenditure and military control of the economy instead.

An Approach Guided by Respect and Empathy

Steinmeier’s visit to Khartoum is the climax of a month of extraordinary German-Sudanese interaction. On February 13, 2020, the Bundestag passed a resolution asking the German government to restart bilateral development cooperation with Sudan. Gerd Müller, federal minister for economic cooperation and development, who had been in Khartoum the week before, announcedan initial package of 80 million euro for this year with possible focus on vocational training, agriculture, energy, and good governance.

The timing was perfect. A mere twenty-four hours later, Prime Minister Hamdok met German Chancellor Angela Merkel in Berlin. At a joint press appearance following their meeting, both leaders emphasized this pivotal moment for further reforms in the country at the wider Horn of Arica. Merkel pledged to “do everything to use this historical window of opportunity.” Hamdok spoke of an “emerging success story” and how a successful transition in Sudan could have a “spillover effect in the entire region.”

Germany can also bring its own historical experience to bear on its relationship with Sudan. Both German and Sudanese leaders have drawn analogies between the peaceful revolution of 1989 in the German Democratic Republic and the Sudanese uprising three decades later. Clearly, the two processes differ in important ways. Still, Germans are aware of the travails associated with accounting for state crimes, healing a divided society, and ensuring inclusive economic recovery. They increasingly recognize that mistakes were made in their own process of reunification and that difficulties remain. If the German government can call upon this experience in its dealings with Sudan’s transition process, it can interact with the country on slightly more equal footing than other international partners. This approach should also guide President Steinmeier’s interactions with his Sudanese interlocutors: Germany doesn’t have all the answers, but it has some experience with asking the right questions in dealing with an authoritarian past.

What Germany Can Contribute

Germany can contribute to Sudan’s transition process in three areas: diplomacy, mediation, and development cooperation. Diplomatically, the German government played an important behind-the-scenes role in rallying international stakeholders behind common objectives – including Gulf countries that initially supported a military takeover in April 2019. This group became the “Friends of Sudan,” the main mechanism for coordinating international support, which meets every two months under a rotating chair to discuss the Sudanese government’s progress and how to respond. In September 2019, German Foreign Minister Heiko Maas was the first foreign official to visit Khartoum after Prime Minister Hamdok had been sworn in. It will now fall to German and British diplomats in the UN Security Council to draft the mandate for a follow-up mission to the United Nations-African Union Hybrid Operation in Darfur (UNAMID), which is scheduled to withdraw by the end of October 2020.

Feeding into this high-level diplomacy is Berlin’s support of Sudan with mediation. In the last years of Bashir’s government, Germany already backed a national dialogue and a mediation process among armed groups from Darfur. This yielded an agreement among the armed groups involved just days before the first major anti-government protests began in December 2018 in Atbara, a key industrial city in northeastern Sudan. When events started moving fast on the ground, Berlin already had an established list of countries with which it had worked on monitoring the mediation process to turn to for additional support. In fact, Germany continues to monitor the current peace negotiations in Juba, South Sudan’s capital. It has also offered to increase its mediation support again when needed.

In its bilateral discussions with Sudan on development cooperation, Germany will need to identify projects that can deliver quick results to the population at large – in the areas of agriculture and economic livelihoods, for example. The German government should ensure that international assistance is fully coordinated with Sudan’s major development partners. The administrative capacities of the country’s ministries are still miniscule, making it difficult for Sudan to develop detailed proposals for macroeconomic reform to achieve debt relief and economic transformation. Germany’s approach to these negotiations should be guided by creativity, flexibility, and empathy for the challenges of a transitional government.

Courage and Persistence Bring Rewards

If Germany is serious about its commitment to conflict prevention and stabilization in its foreign policy, it needs to sustain its political attention to Sudan’s transition process. As it knows all too well from its own history, confronting and overcoming the legacy of authoritarianism takes persistence. The courage of the Sudanese people in the face of horrific violence and repression is a great asset in this struggle. Diplomats have been amazed at the professionalism and organization of Sudan’s revolutionary movements. As President Steinmeier will see for himself in Khartoum, Germany and Sudan can both benefit from learning each other’s stories.

Sahelpolitik: Wege aus der Alternativlosigkeit

Dieser Beitrag erschien in der Zeitschrift Internationale Politik 2/2020.

In den vergangenen Monaten häufen sich die schlechten Nachrichten aus der Sahelzone. Entführungen, Terroranschläge und Angriffe auf Militärcamps halten die Bevölkerung, Sicherheitskräfte und Regierungen in Atem. Mehr als 4000 Menschen wurden vergangenes Jahr getötet. Das internationale Engagement hat es nicht vermocht, die Verschärfung der Sicherheitssituation zu stoppen: Zeit zum Umdenken, auch für Deutschland.

Drei problematische Annahmen

Derzeit verfolgt das internationale Engagement in der Sahelzone diverse Ziele: den Terrorismus bekämpfen, Sicherheitskräfte ausbilden, die Umsetzung des Friedensabkommens unterstützen und Entwicklung fördern, einschließlich in guter Regierungsführung, bei der Aufarbeitung von Kriegsverbrechen und Dezentralisierung helfen. Drei wichtige Annahmen, die mit diesen Zielvorgaben zusammenhängen, gehören auf den Prüfstand.

Da ist zunächst der Fokus auf der Terrorismusbekämpfung und den dschihadistischen Gruppen. Es ist richtig, dass sich verlustreiche Anschläge auf die Zivilbevölkerung wie auch auf Militärcamps weiter ausbreiten. Doch in der Regel ist der Dschihadismus nicht das Kernproblem. Er ist vielmehr ein Symptom des gestörten Verhältnisses zwischen dem Staat und seinen Bürgerinnen und Bürgern. In Mali erleben die Menschen einen Staat, der seit Jahrzehnten hohe Summen von Entwicklungsgeldern erhält, aber wenig davon in Schulen, Krankenhäuser, Straßen und Märkte in Randregionen investiert. Vor der Krise 2012/13 galt Mali als „donor darling“, der gut mit der Gebergemeinschaft zusammenarbeitete. Nur leider war für die Opposition in der malischen „Fassadendemokratie“ kaum Platz, wie die Autorin Charlotte Weidemann ausführlich beschreibt. Damals wie heute scheuen Geber davor zurück, strukturelle Reformen einzufordern, in der Sorge, den schwachen Staat zu überfordern.

Die zweite problematische Annahme betrifft den Sicherheitssektor. Es stimmt, dass die Sicherheitskräfte der G5-Staaten (Mauretanien, Mali, Niger, Burkina Faso und der Tschad) kaum in der Lage sind, die Bevölkerung vor bewaffneten Gruppen zu schützen. Doch mindestens genauso wichtig wie eine effektive Kampftruppe ist deren Akzeptanz in der Bevölkerung. Ausbildung und Ertüchtigung, die die Bundeswehr in Mali und Niger leistet, laufen ins Leere, wenn sie nicht eng mit einer strukturellen Reform des gesamten Sicherheitssektors verbunden sind. Das bedeutet: mehr Transparenz, parlamentarische Kontrolle und Repräsentanz der Bevölkerung in ihrer ganzen Vielfalt. Denn bislang klagen die deutschen Soldatinnen und Soldaten über ungeeignete Kandidaten für die Lehrgänge. Mit begrenztem Ausbildungserfolg werden die Lehrgangsteilnehmer sofort an die Front geschickt, ohne aus Sicht der Ausbilder bereit für den Kampfeinsatz zu sein. Die Folge sind hohe Verluste der malischen Armee, Proteste der Angehörigen und ein Rückzug von Armeeposten, die zu halten zu gefährlich geworden ist.

Drittens lassen sich die bewaffneten Gruppen nicht allein mit militärischen Mitteln besiegen. Natürlich gibt es ideologisch motivierte und entschlossene Anführer und Mitglieder der dschihadistischen Gruppen. Doch Befragungen ehemaliger Kämpfer zeigen, dass viele junge Männer diesen Gruppen nicht primär aus ideologischen Motiven beitreten, sondern aus einer Kombination aus Selbstschutz, Opportunismus und sozioökonomischen Gründen. In manchen Gegenden sorgen dschihadistische Gruppen für ein brutales, aber besser geregeltes Leben als vorher. Forderungen nach einem Dialog religiöser Führer gibt es mindestens seit einer nationalen Konferenz 2017. Auch im „inklusiven nationalen Dialog“ in Mali Ende 2019 tauchten die Forderungen wieder auf. Frankreich blockierte entsprechende Bemühungen erst, 2020 nimmt die malische Regierung sie nun wieder auf.

Mehr Flexibilität wagen

Die aktuelle Überprüfung der Mandate für die internationalen Missionen der Vereinten Nationen und der Europäischen Union in Mali sowie der deutschen Beiträge dazu bietet eine Gelegenheit, die Politik den veränderten Annahmen anzupassen.

Die Gebergemeinschaft muss sich stärker um einen robusten politischen Dialog mit den G5-Staaten bemühen. Klassische Konditionalisierung von Entwicklungszusammenarbeit mag schwieriger geworden sein, weil mit China oder Saudi-Arabien Geber auf die Bühne getreten sind, die keine strukturellen Reformen verlangen. Solange Terrorismusbekämpfung und Migrationskontrolle die ausschlaggebenden Motive für die Europäer sind, werden autoritäre Regime wie im Tschad und Niger oder angeschlagene Demokratien wie in Mali stets am längeren Hebel sitzen. Teilweise müssen die Geber aber auch kreativer werden, um schneller und agiler unter gefährlichen Bedingungen Projekte zu finanzieren. Die Idee eines speziellen Fonds der Sahel-Allianz geht in diese Richtung, genauso wie die zivilen Stabilisierungsprojekte des Auswärtigen Amts.

Die EU sollte die Ausbildungsmission EUTM Mali anpassen. Ausführlichere Lehrgänge können zu einer fundierteren Ausbildung führen. Dafür müsste die EU akzeptieren, dass eine effektive Ausbildung und Reform der malischen Streitkräfte ein langfristiges Engagement verlangen. Die Ausbildung der EU und die bilaterale Ertüchtigung durch die Bundeswehr können überdies als Hebel genutzt werden, um eine stärkere Transparenz und Korruptionsbekämpfung in der Armee einzufordern. Derzeit weigert sich das malische Verteidigungsministerium, offizielle Zahlen über die Größe der Armee und Verteilung nach Dienstgraden bekanntzugeben. Angesichts europäischer Überlegungen, auch in Burkina Faso auszubilden, sind solche Lehren besonders wichtig.

Zuletzt sollten die europäischen Regierungen die zarten Pflanzen des Dialogs mit den dschihadistischen Gruppen in Mali respektieren. Die UN-Friedensmission MINUSMA unterstützt in ihren Einsatzgebieten darüber hinaus Konsultationen mit lokalen Gemeinschaften, gerade auch über ethnische Grenzen hinweg. Sie plant, die Präsenz der Mission in der Fläche zu verbreitern. Dafür benötigt sie jedoch schwer verfügbare Hochwertfähigkeiten wie zusätzliche Helikopter. Deutschland könnte hier helfen.

Mehr Selbstbewusstsein gegenüber Partnern

Die beschriebenen Kursänderungen verlangen ein aktiveres Auftreten gegenüber Deutschlands Partnern sowohl in der Region als auch in Europa. Insbesondere Frankreich gegenüber sollte die Bundesregierung mehr Eigenständigkeit entwickeln. Frankreichs Erfahrung, Netzwerke und Interessen in der Sahelzone erzeugen ein strukturelles Ungleichgewicht in der Partnerschaft mit Deutschland. Erst Anfang Januar 2020 überraschte Präsident Emmanuel Macron Berlin mit der Erklärung von Pau, in der von einer „Koalition für den Sahel“ die Rede ist – eine von zahlreichen internationalen Initiativen in der Region. Ein zusätzlicher deutscher Beitrag für MINUSMA könnte es der Bundesregierung auch leichter machen, bei ihrem „Nein“ zur französischen Initiative „Takuba“ für die Ausbildung von Spezialkräften einschließlich Begleitung im Einsatz zu bleiben. Gute Freunde müssen sich auch in die Augen schauen können, wenn sie anderer Meinung sind, und im Zweifel für die eigene Position werben.

Deutschland genießt weiterhin einen recht guten Ruf in der Sahelregion. Es wird Zeit, dieses politische Kapital effektiver einzusetzen.  

Kriegsverbrechen in Sri Lanka: Aufarbeitung nicht in Sicht

26 Jahre lang tobte ein Bürgerkrieg in dem Inselstaat Sri Lanka. Zehntausende Zivilisten starben zwischen den Fronten. Unzählige Menschen verschwanden spurlos. Eine Aufklärung der Kriegsverbrechen mit Hilfe der Vereinten Nationen scheint heute unwahrscheinlicher denn je – und die Situation für Minderheiten im Land verschärft sich.

The beach of Mulivaikal in March 2014.

Dieser Text erschien am 28. Februar 2020 in der Zeitschrift Pogrom der Gesellschaft für bedrohte Völker.

Wellen plätschern an einen feinen Sandstrand, der sich in der Ferne biegt. Hinter dem Strand ist die Erde aufgewühlt. Etwas weiter ragen Palmyrapalmen und struppige Büsche auf. Hier, am Strand von Mullivaikal, endete der sri-lankische Bürgerkrieg im Mai 2009. Damals waren zuletzt 130.000 tamilische Zivilisten auf einem winzigen Flecken Land eingepfercht. Von mehreren Seiten regneten Geschosse der sri-lankischen Armee auf sie nieder. Wollten sie fliehen, drohten Kugeln der Rebellen der Liberation Tigers of Tamil Eelam (dt.: Befreiungstiger von Tamil Eelam; kurz: Tamil Tigers), die im Bürgerkrieg von 1983 bis 2009 für die Unabhängigkeit des von Tamilen dominierten Nordens und Ostens Sri Lankas kämpften.

Mehr als ein Jahrzehnt später sind die gesellschaftlichen Wunden noch roh. Zehntausende Menschen, viele von ihnen Tamilen, sind nach dem 26-jährigen Bürgerkrieg nie wieder aufgetaucht. Das Land ist tief gespalten. In den vergangenen Jahren schien eine rechtliche Aufarbeitung des Kriegs und eine Bearbeitung der tieferen Konfliktursachen zwar möglich. Doch mit der Wahl des neuen Präsidenten, Gotabaya Rajapaksa, am 16. November 2019 sind sie wieder in weite Ferne gerückt. Im Januar 2020 erklärte er, die mindestens 24.000 vermissten Personen seien tot, und gab den Tamil Tigers die Schuld, ohne einzelne Beweise vorzulegen. Rajapaksa war ab 2005 Verteidigungsstaatssekretär des Inselstaats. Unter seiner Zuständigkeit fanden schwere Menschenrechtsverletzungen gerade in der Endphase des Krieges statt. Sein älterer Bruder Mahinda war zu jener Zeit Präsident. Die Brüder nehmen den „Sieg gegen den Terrorismus“ für sich in Anspruch.

Sri Lanka 2009: eine hochanspruchsvolle Situation für das UN-System

Die Vereinten Nationen (UN) gaben in den letzten Kriegsmonaten 2008 und 2009 kein gutes Bild ab. Ein Beispiel: Auf eigene Faust sammelte eine Gruppe engagierter Mitarbeiter im UN-Landesteam Daten über zivile Opfer, soweit sie über Kontakte und Satellitendaten an Informationen gelangen konnten. Dem höchsten UN-Mitarbeiter in Sri Lanka, Neil Buhne, fehlte es jedoch an abgestimmten politischen Anweisungen aus New York und an Erfahrung in solchen Situationen. Bei einem Briefing am 9. März 2009 präsentierte er Diplomaten in der sri-lankischen Hauptstadt Colombo die Opferzahlen – erwähnte aber dabei nicht, dass laut UN-Informationen die Regierung für den Großteil der zivilen Opfer zu dem Zeitpunkt verantwortlich gewesen sei.

Das UN-Hochkommissariat für Menschenrechte (OHCHR) machte diese Zahlen dagegen öffentlich, um Druck auf die Regierung auszuüben. Andere Teile des UN-Systems fürchteten wiederum, ihr humanitärer Zugang zu den umkämpften Gebieten Sri Lankas könnte (noch) weiter eingeschränkt werden. Gegenüber dem sri-lankischen Außenminister bezeichnete Buhne die Zahlen als unzuverlässig. Das Ergebnis war ein inkohärentes Auftreten des gesamten UN-Systems gegenüber der sri-lankischen Regierung.

Sri Lanka 2009 war eine hochanspruchsvolle Situation für das UN-System. Vor Ort arbeiteten hauptsächlich humanitäre und Entwicklungsorganisationen. Praktisch keine Vertreter der politischen und menschenrechtlichen Seiten des Systems waren zugegen. Gleichzeitig hatten viele UN-Mitgliedsstaaten die sri-lankische Regierung lange Zeit im Kampf gegen die Tamil Tigers unterstützt, die ihrerseits Anschläge gegen zivile Ziele mit massenhaften Opfern verübt hatten. Erst wenige Monate vor Ende der Kriegshandlungen, unter Druck von großen Demonstrationen der tamilischen Diaspora in Städten wie London und Toronto, übten einige Staaten mehr Druck auf die sri-lankische Regierung aus. Doch Sri Lanka war noch nicht einmal formal auf der Agenda des UN-Sicherheitsrats. Die Mitglieder des Sicherheitsrats zogen nicht an einem Strang.

Lehren aus der Inkohärenz

Unter der Führung von UN-Generalsekretär Ban Ki-moon und seinem Stellvertreter Jan Eliasson bemühten sich die Vereinten Nationen, ihre Lehren aus der Erfahrung der Inkohärenz in Sri Lanka 2009 zu ziehen. Gegenüber der sri-lankischen Regierung setzte sich der Generalsekretär mit Nachdruck bereits wenige Tage nach dem formalen Ende der Feindseligkeiten für eine Aufarbeitung der mutmaßlichen Kriegsverbrechen ein. Ein Jahr später ernannte er eine eigene Expertenkommission, um ihn in dieser Frage zu beraten. Eliasson beaufsichtigte Reformen des Maschinenraums des UN-Systems, um mit der Initiative „Human Rights up Front“ (dt.: Menschenrechte im Vordergrund) mehr Anreize für regelmäßige Zusammenarbeit der verschiedenen Teile des UN-Systems zu setzen.  Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sollten gestärkt werden, auch kritische Fragen mit Mitgliedsstaaten zu besprechen.

Unter der Führung der USA begann der UN-Menschenrechtsrat 2012 sich mit Sri Lanka zu befassen. Eine europäische Initiative hatte die sri-lankische Regierung im Mai 2009 zum eigenen Nutzen zuvor gekapert. 2014 begann OHCHR eine Untersuchung, wurde aber von der Rajapaksa-Regierung nicht ins Land gelassen. Das Blatt wendete sich, als die sri-lankische Bevölkerung 2015 eine reformwillige Regierung unter der Führung von Präsident Maithripala Sirisena und Premierminister Ranil Wickremesinghe ins Amt wählte. Die neue Regierung bekannte sich im Menschenrechtsrat zu einem umfangreichen Programm der Übergangsjustiz (Transitional Justice), allerdings ohne Zeitplan.

Die Umsetzung zog sich hin. Bis Ende 2019 richtete die Regierung lediglich eine Behörde zur Untersuchung der verschwundenen Personen (Office of Missing Persons) und ein Reparationsbüro ein, jedoch keine Wahrheitskommission oder gerichtlichen Mechanismus. Auch eine umfangreiche Verfassungsreform einschließlich mehr Autonomierechte für die Provinzen blieb im Parlament stecken. Stattdessen rieb sich die Regierung im inneren Streit auf, der in einer Verfassungskrise im Herbst 2018 gipfelte.

Gewalt gegen Minderheiten

Die Situation der Minderheiten in Sri Lanka – vor allem Muslime, Tamilen und Christen – bleibt angespannt. Der Nationalismus der numerischen Mehrheit der singhalesischen Buddhisten prägt seit Jahrzehnten die Politik des Landes. Dies macht sich beispielsweise in der Sprachenpolitik in Sicherheitsorganen und Verwaltung bemerkbar: Selbst im Norden des Landes, in dem überwiegend Tamilen leben, sprechen nur wenige Polizisten die Sprache der Menschen, die sie schützen sollen. Gleichzeitig hat es in den vergangenen Jahren immer wieder Übergriffe von organisierten Mobs insbesondere auf Muslime gegeben – sowohl unter Präsident Mahinda Rajapaksa als auch unter Sirisena.

Ostersonntag 2019 verloren bei der größten Terroranschlagsserie seit Kriegsende mehr als 250 Menschen ihr Leben, viele von ihnen Christen im Gottesdienst. Die Sicherheitsorgane ignorierten Warnungen aus der muslimischen Gemeinschaft und vom indischen Geheimdienst über die extreme Radikalisierung einer abgeschotteten Gruppe im Osten, wie ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss feststellte. In der Folgezeit schürte Sirisena die aufgeheizte Stimmung gegen Muslime noch. So begnadigte er zum Beispiel einen verurteilten Scharfmacher einer radikalen buddhistischen Gruppe.

Präsident Gotabaja Rajapaksa hat angekündigt, dass er sich nicht an die Bekenntnisse der Vorgängerregierung hinsichtlich der Aufarbeitung der Menschenrechtsverletzungen während des Bürgerkriegs gebunden fühlt. Sofort nach seiner Wahl berichteten zivilgesellschaftliche Aktivistinnen und Aktivisten über Drohungen und Beeinträchtigungen ihrer Arbeit. Sri Lanka steht bei der 43. Sitzung des UN-Menschenrechtsrats im Februar/März 2020 wieder auf der Tagesordnung. Das Fenster für Reformen hat sich jedoch geschlossen.

Rethinking Germany’s Sahel Policy

Germany needs to change its approach to the Sahel region. That means rethinking its assumptions, being more flexible, and standing up for itself when it comes to its international partners.

This text was published in the Berlin Policy Journal on 17 February 2020.

In recent months, there has been a steady stream of bad news from the Sahel region of Africa. Kidnappings, terrorist attacks and assaults on military camps keep the population, security forces and governments on high alert. More than 4,000 people were killed last year. International engagement has not been able to prevent a deterioration of the security situation: it’s time for a rethink, and that includes Germany.

At present, international engagement in the Sahel is pursuing several objectives: fighting terrorism, training security forces, supporting the implementation of the peace agreement in Mali, and promoting development, including good governance, transitional justice, and decentralization.

Altering Assumptions

Three important assumptions related to these objectives need to be put to the test. First, there is the focus on counterterrorism and jihadist groups. It is true that attacks on the civilian population as well as on military camps continue to spread and cause high levels of casualties. But jihadism is not the core problem. It is rather a symptom of the dysfunctional relationship between the state and its citizens. In Mali, people are experiencing a state that has received large sums of development aid for decades, but that has invested little of it in schools, hospitals, roads and markets in peripheral regions.

Before the crisis of 2012/13, Mali was considered a “donor darling” that worked well with the donor community. Unfortunately, there was hardly any room for the opposition in Mali’s “facade democracy,” as author Charlotte Weidemann describes in detail. Then as now, donors shy away from demanding structural reforms, worried that they might overburden a weak state.

The second problematic assumption concerns the security sector. It is true that the security forces of the G5 states (Mauritania, Mali, Niger, Burkina Faso and Chad) are hardly in a position to protect the population from armed groups. But at least as important as having an effective combat force is its acceptance by the population. The training and capacity-building provided by the Bundeswehr in Mali and Niger will have little effect unless it is closely linked to structural reforms of the entire security sector.

This means greater transparency, parliamentary control and representation of the population in all its diversity. There is a reason why German soldiers have been complaining about unsuitable candidates for the courses provided by the EU Training Mission in Mali. With limited training success, course participants are immediately sent to the front unprepared for combat operations from the instructors’ point of view. The result is the high losses suffered by the Malian army, protests by relatives, and a withdrawal of army posts that have become too dangerous to hold.

Third, the armed groups cannot be defeated by military means alone. Yes, there are some ideologically motivated and determined leaders and members of the jihadist groups. But surveys of former fighters show that many young men join these groups not primarily for ideological motives but for a combination of self-protection, opportunism and socio-economic reasons. In some areas, jihadist groups ensure a brutal but better regulated life than before.

Demands for a dialogue between religious leaders have been around at least since a national conference in 2017, and they also resurfaced in the “inclusive national dialogue” in Mali at the end of 2019. France blocked such efforts in 2017, but in 2020 the Malian government has announced that it will take them up again.

Be More Flexible

The current review of the mandates for the international missions of the United Nations and the European Union in Mali and of German contributions to them provides an opportunity to adapt international policy to these changing assumptions.

The donor community must make greater efforts to establish a robust political dialogue with the G5 countries. The traditional conditionalization of development cooperation may have become more difficult because, with the rise of countries like China or Saudi Arabia, there are now more donors that don’t demand structural reforms.

As long as counterterrorism and migration control are the decisive motives for Europeans, authoritarian regimes such as in Chad and Niger or ailing democracies such as in Mali will always be able to resist pressure. In some cases, however, donors will also have to become more creative in order to finance projects more quickly and with more agility under dangerous conditions. The Sahel Alliance’s plans for establishing a special fund are a step in the right direction, as are the civilian stabilization projects funded by Germany’s Foreign Office.

The EU should adapt the EU Training Mission Mali. More extensive and detailed training courses can provide a more solid result. In return, the EU would have to accept that the effective training and reform of the Malian armed forces requires a long-term commitment. Moreover, EU training and bilateral training by the Bundeswehr can be used as leverage to call for greater transparency and to fight corruption in the armed forces. At present, the Malian Ministry of Defense refuses to publish official figures about the size of the army and distribution of ranks. In view of the fact that Europe is considering  the extension of the training mission to Burkina Faso as well, such lessons are particularly important.

Finally, European governments should respect the delicate efforts towards opening a dialogue with jihadist groups in Mali. The UN peace mission MINUSMA also supports consultations with local communities in its areas of operation, particularly across ethnic boundaries. It plans to expand the Mission’s presence. To do so, however, it needs high-value capabilities such as additional helicopters that are difficult to obtain. Germany could help here.

More Confidence with Partners

The course corrections described above require a more active approach by Germany towards its partners both in the region and in Europe. The German government should develop more confidence vis-à-vis France in particular. France’s experience, networks and interests in the Sahel create a structural imbalance in the partnership with Germany.

It was only at the beginning of January 2020 that President Emmanuel Macron surprised Berlin with the Pau Declaration, which speaks of a “Coalition for the Sahel”—one of numerous international initiatives in the region. An additional German contribution to MINUSMA,  the UN peacekeeping mission in Mali, could also make it easier for the German government to stand by its “No” to the French “Takuba” initiative for the training of special forces, including mentoring in the field. Good friends must also be able to look each other in the eye when they disagree and, in case of doubt, promote their own position.

Germany continues to enjoy a fairly good reputation in the Sahel region. It is time to use this political capital more effectively.

Mehr als Friedensrufer: Die Rolle der Vereinten Nationen im Irankonflikt

Die Vereinten Nationen haben trotz gescheiterter Vermittlungsversuche über verschiedene Kanäle weiterhin Einfluss in der Konfliktregion. Die Europäer sollten die VN als zentralen Ort für die internationale Konfliktvermittlung stärken.

Diesen Beitrag schrieb ich zusammen mit Carina Böttcher. Er erschien als DGAP Web-Beitrag am 16. Januar 2020.

„Das neue Jahr hat damit begonnen, dass unsere Welt in Aufruhr ist“, kommentierte UN-Generalsekretär António Guterres die Eskalation zwischen dem Iran und den USA. „Und meine Botschaft ist einfach und klar: Stoppen Sie die Eskalation. Üben Sie maximale Zurückhaltung. Nehmen Sie den Dialog wieder auf. Erneuern Sie die internationale Zusammenarbeit“. Eine Absage an die Vereinten Nationen als Mediator kam in diesem Fall von den USA. Die Regierung unter US-Präsident Donald Trump lehnte in der ersten Januarwoche ein Visum für den iranischen Außenminister Javad Zarif ab – auch wenn dies gegen die Pflichten der USA als Gaststaat der Vereinten Nationen verstößt. Die Vereinten Nationen sind jedoch nicht handlungsunfähig.

Überwachen, berichten, vermitteln, Kapazitäten aufbauen

Die Verhandlungen für das 2015 geschlossene Nuklearabkommen zum Iran fanden zwar im E3+3-Format (Großbritannien, Frankreich, Deutschland, EU, China, Russland und USA) ohne direkte Beteiligung der Vereinten Nationen statt. Doch es sind die regelmäßigen Berichte der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEO), die Informationen über die Einhaltung liefern, denen alle Seiten vertrauen können. Trotz seiner jüngsten Ankündigung, sich nicht mehr an die Beschränkungen des  Atomprogrammes gebunden zu fühlen, arbeitet der Iran weiterhin mit der IAEO zusammen. Besuche der IAEO-Inspektoren bei iranischen Einrichtungen gehen weiter.

Die Vereinten Nationen erfüllen in der Region unerlässliche Funktionen, teils wenig beachtet von einer breiteren Öffentlichkeit. Die regionalen Konflikte, in denen der Iran über seine Verbündeten involviert ist, werden weiterhin im Sicherheitsrat verhandelt. Im Irak unterhalten die Vereinten Nationen seit 2003 die zivile Friedensmission UNAMI. Mit ihrer Arbeit wirkt die Mission auf eine stabile und pluralistische irakische Staatsorganisation und Gesellschaft hin. Das macht es für den Iran schwerer, seinen Einfluss in der Region weiter zu vergrößern. UNAMI beobachtet unter anderem die Menschenrechtslage und veröffentlicht Untersuchungsberichte zur Gewalt gegen die Zivilbevölkerung, zuletzt im Kontext der breiten Anti-Regierungsdemonstrationen im Herbst 2019.

Im Libanon hat die UN-Friedensmission UNIFIL den Auftrag, die Zone an der Grenze zu Israel zu Land und zu See zu kontrollieren. Die Mission hat Schwierigkeiten, Waffenkontrollen flächendeckend durchzuführen und sie wird routinemäßig am Zugang zu kritischen Orten gehindert. Der Sicherheitsrat sollte sich dafür einsetzen, die Mission zu stärken. Dann könnte UNIFIL einen Beitrag dazu leisten, die militärischen Fähigkeiten von Hisbollah, der vom Iran unterstützten schiitischen Miliz im Libanon, tatsächlich einzudämmen.

Auch im Jemen-Krieg vermitteln die Vereinten Nationen. Seit 2015 kämpfen die mit dem Iran verbündeten Houthis gegen die international anerkannte Regierung und die von Saudi-Arabien angeführte Militärkoalition. Der UN-Sondergesandte Martin Griffiths berichtete im Dezember 2019, die Konfliktparteien kämen allmählich zu der Erkenntnis, dass der Konflikt nicht mit einem militärischen Sieg für eine der Seiten enden könne.

Europäer sollten UN-Fähigkeiten stärken

Keines der genannten Aufgabenfelder der Vereinten Nationen funktioniert problemlos. Dennoch bieten sie Möglichkeiten, Aspekte der regionalen Rolle des Iran zu diskutieren, staatliche und gesellschaftliche Institutionen in ihrer Unabhängigkeit zu stärken, Menschenrechtsverletzungen zu dokumentieren und den Dialog auch mit schwierigen Gesprächspartnern zu führen. Während die USA und Iran seit 1980 keine diplomatischen Beziehungen pflegen, erlaubt die ständige Vertretung Irans bei den Vereinten Nationen in New York einen – seltenen – direkten Gesprächskanal.

Die Europäer geraten zunehmend unter Druck, sich in dem Konflikt eindeutig zugunsten der USA zu positionieren. Dies zeigte sich bereits darin, dass die Außenminister der E3-Staaten sowie die EU-Kommission nur den Iran zur Mäßigung aufriefen. Das hat die Glaubwürdigkeit der EU als neutrale Vermittlerin geschwächt. Die europäischen Regierungen sollten daher die Fähigkeiten der Vereinten Nationen im Umgang mit dem Iran und seinen Verbündeten stärken.

Zwei Szenarien scheinen derzeit im Rahmen der Weltorganisation möglich:

  1. Zunächst könnten in New York informelle Gespräche auf Botschafter-Ebene mit allen relevanten Parteien stattfinden. Solche Gespräche unterhalb der großen politischen Aufmerksamkeitsschwelle sind für die USA relativ unproblematisch, da sie kein Signal der Schwäche an innenpolitische Beobachter senden. Sollten die Gespräche gut verlaufen, könnte später der iranische Außenminister nach New York reisen. Es ist aber fraglich, ob die US-Regierung nach ihrer vorherigen Absage dies im Jahr der Präsidentschaftswahl nachträglich zulassen würden.
  2. Die europäischen Staaten im UN-Sicherheitsrat können eine Sitzung an einem anderen Ort als New York initiieren, beispielsweise in Genf, so dass die Teilnahme von Außenminister Zarif nicht von den USA blockiert werden kann. Im Februar wird Belgien turnusgemäß den Vorsitz im Sicherheitsrat übernehmen. Die existierenden Themen auf der Agenda des Sicherheitsrats bieten Anknüpfungspunkte für strukturierte Diskussionen über geopolitische Interessen des Iran, seiner Verbündeten und der anderen Regionalmächte. Eine Mediation im Rahmen der Vereinten Nationen ermöglicht es, den Gesprächsfaden auch über Gipfeltreffen hinaus zu verfolgen.

Die Europäer müssen die Vereinten Nationen wieder zum zentralen Schauplatz der Vermittlung internationaler Spannungen machen. Mit Unterstützung wichtiger Mitgliedstaaten gibt es dort die Chance, mit ihren Gesprächskanälen und Fähigkeiten zur Konfliktbearbeitung den Friedensrufen von Generalsekretär Guterres Nachdruck zu verleihen.