Mehr als eine bürokratische Pflichtübung: Ressortgemeinsamkeit in der zivilen Konfliktbearbeitung

Im Rahmen des Leitlinienprozesses haben die Ministerien Schritte zur engeren Zusammenarbeit eingeführt. Trotz Verbesserungen hängen Umsetzung und Erfolg ressortgemeinsamer Abstimmung noch stark vom Willen der involvierten Personen ab. In der nächsten Legislaturperiode sollten Bundesregierung und Bundestag mehr integriertes Krisenengagement einfordern – und selbst vorleben.

Dieser Beitrag erschien am 28.4.2021 auf dem PeaceLab Blog.

Bekenntnisse zu gemeinsamen Zielen sind das eine, vertrauliche Zusammenarbeit das andere. Noch vor wenigen Jahren konnte man den Eindruck gewinnen, dass sich die Kernressorts der Konfliktbearbeitung Äußeres, Entwicklungszusammenarbeit, Verteidigung, Inneres und das Kanzleramt nicht die Butter auf dem Brot gönnten. Man konkurrierte um Partner, Aufmerksamkeit und Ressourcen und lud auch schon mal zu separaten Treffen mit den gleichen Themen am gleichen Tag ein.

Der Leitlinienprozess ist mit merklichen Fortschritten in der Ressortkooperation einhergegangen. Als Teil von neuen ressortgemeinsamen Strategieprozessen kommen die RessortvertreterInnen tatsächlich regelmäßig zu Abstimmungs- und Planungszwecken zusammen. Der am 31. März 2021 veröffentliche Zwischenbericht der Bundesregierung zur Umsetzung der Leitlinien erwähnt diese Mechanismen, allerdings ohne Daten zu liefern, um sie bewerten zu können. Wie ein genauerer Blick auf ein neues Abstimmungsinstrument zwischen AA und BMZ zeigt, gibt es weiterhin strukturelle Hindernisse für wirkliche Kohärenz. Guter Wille allein reicht nicht.

Krisen lassen sich nicht in Ressortkompetenzen aufteilen

Gewaltkonflikte und fragile Kontexte lassen sich nicht sauber in die Kompetenzen von Ministerien untergliedern. Deswegen ist es so wichtig, die eigenen Ansätze in der Konfliktbearbeitung gemeinsam zu entwickeln und ständig zu überprüfen. Was bürokratisch scheinen mag, ist tatsächlich der Raum, in dem unvermeidliche Zielkonflikte ausgetragen werden. Hier wird präventive Politik konkret. Um als einzelner Akteur in komplexen fragilen Kontexten eine signifikante Wirkung zu entfalten, kommt es darauf an, alle zur Verfügung stehenden Hebel, Anreize und Ansatzpunkte miteinander zu verbinden. Für lokale und internationale Partner ist es leichter, sich nur einmal mit Deutschland abstimmen zu müssen und nicht mit verschiedenen Ressorts. Umgekehrt können „schwierige Partner“ ein fragmentiertes Auftreten Deutschlands leichter für ihre Zwecke nutzen. Eine Zusammenarbeit der Ressorts ist deshalb unabdingbar.

Gewaltkonflikte und fragile Kontexte lassen sich nicht sauber in die Kompetenzen von Ministerien untergliedern.

Meine folgenden Aussagen stützen sich auf vertrauliche Gespräche mit Beteiligten aus den Ressorts und Durchführungsorganisationen sowie zentrale Dokumente. Eine systematische Begleitung der ressortübergreifenden Abstimmung könnte noch spezifischere Einblicke zu Tage fördern.

Zwischen ehrlichem Bemühen und Abwehrhaltung: gemeinsame Planung in AA und BMZ

Ein entscheidender Anstoß zur Zusammenarbeit war der starke Anstieg der Mittel in der zivilen Konfliktbearbeitung. Seit 2015 haben sich die drei Titel Übergangshilfe (BMZ), humanitäre Hilfe (AA) und Stabilisierung (AA) (insgesamt knapp 3,3 Milliarden Euro im Haushalt 2021) zusammen mehr als vervierfacht. Im Finanzministerium sorgte man sich um mögliche Doppelungen und Ineffizienzen, da AA und BMZ zunehmend mit den gleichen Umsetzungspartnern ähnliche Projekte förderten. Parallel zur Umsetzung der Leitlinien beauftragte das Bundeskabinett die drei Ressorts AA, BMZ und BMF 2017 daher mit einer sogenannten „Spending Review“. Der Abschlussbericht der drei Ressorts fand jedoch „keine praktisch handhabbaren Lösungsansätze“, um die Projektförderung von AA und BMZ im Krisenkontext abstrakt voneinander abzugrenzen. Daher einigte man sich darauf, sich enger abzustimmen.

Aus dieser Einigung entstand das Konzept „gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung“ (GAAP), das AA und BMZ im Mai 2019 beschlossen. Die beiden Ressorts wenden das GAAP-Verfahren laut Umsetzungsbericht derzeit für 16 Schwerpunktländer und bezüglich ihrer Unterstützung für die Afrikanische Union an. Für die Analyse teilen die zuständigen Länderreferate der beiden Häuser ihre eigenen Analyseprodukte. In jährlichen Planungstreffen legen sie auf Grundlage eines gemeinsamen Lagebilds Oberziele bezüglich des deutschen Interesses, des Bedarfes vor Ort sowie deutscher Einflussmöglichkeiten und Handlungsoptionen fest. Für konkrete Programme und Projekte tauschen AA und BMZ Projektskizzen aus. Eine zentrale Rolle für die Koordination der Projekte vor Ort übernehmen die Auslandsvertretungen. Im Gegensatz zu den überwiegend getrennt arbeitenden Ministerien in Bonn und Berlin haben die Botschaften integrierte Strukturen mit vom BMZ (und ggfs. weiteren Ministerien) abgeordneten VertreterInnen.

Insgesamt spricht der Bundesrechnungshof von einer „Abwehrhaltung“ der Ressorts, statt die zusätzlichen Steuerungsmechanismen als Gestaltungsmöglichkeit zu begreifen.

Bislang fällt die Zwischenbilanz zur Praxis des GAAP-Konzepts gemischt aus. Gesprächspartner in beiden Häusern heben ein ehrliches Bemühen der beteiligten Referate und Personen hervor, die Gemeinsamkeiten in den Vordergrund zu stellen. Doch der Erfolg des Austausches sei stark von den jeweils beteiligten Personen abhängig. Bei Ländern, zu denen es bereits eine intensive Zusammenarbeit gibt und sich die zuständigen BeamtInnen gut kennen, liefe es recht reibungslos (z.B. zu Irak und Nigeria). Andere sähen den Austausch eher als bürokratische Pflichtübung, die viel Zeit koste. Das zeigt sich auch an der zögerlichen Umsetzung: Das AA brauchte zehn Monate, um den GAAP-Beschluss in einem Runderlass intern aufzugreifen, während das BMZ die Liste seiner Partnerländer im Rahmen seines „BMZ 2030“-Konzepts ohne Einigung mit dem AA anpasste. Insgesamt spricht der Bundesrechnungshof von einer „Abwehrhaltung“ der Ressorts, statt die zusätzlichen Steuerungsmechanismen als Gestaltungsmöglichkeit zu begreifen.

Institutionelle, organisationskulturelle und konzeptionelle Unterschiede verhindern eine engere Zusammenarbeit

Das Grundgesetz sieht ein hohes Maß an Autonomie der MinisterInnen vor, die selbst für ihren Aufgabenbereich gegenüber dem Parlament verantwortlich sind. Die Bundeskanzlerin kann zwar über Meinungsverschiedenheiten ihrer KabinettskollegInnen entscheiden, aber nicht in deren Kompetenzbereich Maßnahmen ergreifen. MinisterInnen können ihren Spielraum durch „geschickten Umgang mit der Öffentlichkeit“ erhöhen, wie sogar die Seite der Bundesregierung schreibt. Die Entscheidung von Entwicklungsminister Gerd Müller im Februar 2020 nach einem Besuch eines Camps von Rohingya-Geflüchteten in Bangladesch die Entwicklungszusammenarbeit mit Myanmar einzustellen, ohne sich vorher mit dem Auswärtigen Amt zur politischen Einbettung abzustimmen, könnte man zum Beispiel einem entsprechenden Profilierungsanreiz zuschreiben.

Eine Folge der scharfen Trennung der Ressorts sind merkliche Unterschiede in der Organisationskultur und den Prozessen. Das BMZ ist es gewohnt mit Umsetzungspartnern zu operieren, während das AA nach dem Mittelzuwachs der letzten Jahre noch nach den effizientesten Verfahren sucht. Vorhaben des BMZ sind auf dessen Website für jedes Partnerland abrufbar; das AA hat bislang noch nicht einmal eine öffentlich verfügbare Strategie für seine Stabilisierungsprojekte. Der Elefant im Raum ist eine mögliche Zusammenlegung von AA und BMZ wie in anderen Ländern. In der Union kursieren bereits entsprechende Ideen. Besonders im BMZ gibt es erhebliche Bedenken, dass eine Zusammenlegung mit einem Bedeutungsverlust einer nachhaltigen Entwicklungszusammenarbeit einhergehen könnte. Großbritannien, das gerade seine Ministerien zusammenlegte und kurz darauf die Mittel für Entwicklungszusammenarbeit kürzte, erscheint als abschreckendes Beispiel.

Schließlich sind unterschiedliche Ziellogiken der zentralen Ansätze in Krisenkontexten in AA und BMZ ein weiterer Faktor, der engere Zusammenarbeit erschwert. Stabilisierung im Sinne des AA zielt darauf ab, politische Prozesse in Gewaltkonflikten zu beeinflussen und legitime politische Autoritäten zu stärken, häufig auf nationaler oder grenzüberschreitender Ebene. Im Zentrum stehen politische Opportunitäten und eine enge Steuerung mit hoher Flexibilität. Die strukturbildende Übergangshilfe des BMZ orientiert sich hingegen stärker an lokalen Bedürfnissen und will die Resilienz von Menschen in fragilen Kontexten fördern. Verbindlichkeit und Verlässlichkeit der Zusagen sind wichtiger als die kurzfristige Anpassung von Projekten.

Es braucht mehr politischen Druck zur Zusammenarbeit

Diese Hindernisse sind nicht unüberwindlich. Bundestag und Bundesregierung sollten mehr Anreize für ressortgemeinsames Handeln schaffen, nicht nur in der zivilen Konfliktbearbeitung.

Ein gemeinsamer Haushaltstitel für zivile Konfliktbearbeitung würde auf der institutionellen Ebene ansetzen, indem er ressortgemeinsame Analyse, Planung und Steuerung zur Voraussetzung für die Finanzierung von Projekten machen könnte. Um den laufenden Verständigungsprozess zwischen AA und BMZ in diesem Feld zu unterstützen, sollte so ein Fonds mit überschaubaren Mitteln starten und allmählich wachsen. Das primäre Ziel sollten politische Gestaltungsmöglichkeiten, nicht Kosteneffizienz wie beim Spending Review sein. Als Lehre aus einem ähnlichen Fonds in Großbritannien sollten die Ressorts transparent über die Mittelvergabe berichten und klare Standards für Wirkungsorientierung und Rechenschaftspflicht einführen.

Die unterschiedlichen Herangehensweisen lassen sich jedoch nicht durch Strukturreformen wegwischen. Ihnen zugrunde liegen zumeist echte Zielkonflikte in der Konfliktbearbeitung.

Politische Führung und integrierte Strukturen können dabei helfen, die unterschiedlichen Perspektiven und Kulturen einander anzunähern. Wichtiger als neue Institutionen ist hier vor allem eine Arbeitskultur des Miteinanders auf allen Ebenen. Die zuständigen MinisterInnen müssten Gemeinsamkeit bereits auf ihrer Ebene vorleben, zum Beispiel durch gemeinsame Reisen und Termine. Auf Arbeitsebene sollten die Ressorts die Erfahrungen mit dem Arbeitsstab Sahel, der derzeit einzigen integrierten Arbeitseinheit mit MitarbeiterInnen verschiedener Ressorts und Abteilungen, systematisch auswerten. Zudem sollten die Ressorts Auslandsvertretungen, denen als integrierte Einheiten eine entscheidende Rolle in der Ressortzusammenarbeit zukommt, mit mehr Personal ausstatten.

Die unterschiedlichen Herangehensweisen lassen sich jedoch nicht durch Strukturreformen wegwischen. Ihnen zugrunde liegen zumeist echte Zielkonflikte in der Konfliktbearbeitung. Hier braucht es vor allem Orte in der Bundesregierung, im Parlament und in der Öffentlichkeit, um diese Konflikte offenzulegen und Herausforderungen zu diskutieren. Der nächste Bundestag sollte dafür den bisherigen Unterausschuss für zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln aufwerten und den Austausch mit den anderen relevanten Hauptausschüssen stärken. Der neue Ausschuss sollte sich von der Bundesregierung regelmäßig berichten lassen, wie ihre ressorteigenen Instrumente sich ergänzen und abgestimmte Wirkungslogiken einfordern. Denn Krisenprävention funktioniert am besten gemeinsam.

Counter-Diplomacy: the many ways to say no

Book chapter published in: J.E.Spence/Claire York/Alastair Masser (eds.): New perspectives on Diplomacy. A new theory and practice of diplomacy, London, I.B.Tauris, p.141-159.

Rwandan troops arrive in South Sudan for deployment in Regional Protection Force, Juba, 8 August 2017. South Sudan’s obfuscation and deferment of international obligations regarding the deployment of the RPF is an example of counter-diplomacy. UN Photo UN7156547

Diplomacy as the professional practice of representing institutional interests, usually on behalf of states through negotiation and communication, builds on a rich corpus of conventions, rules, and norms. Over the past three decades or so, international society has seen an increasing legalization and institutionalization of world politics, including in the field of peace and security.[i] Human rights and human protection norms have gained considerable traction,[ii] even though their evolution is not linear, and their implementation is far from consistent. Faced with such depth of international interventionism, some states deploy what we can call counter-diplomacy. According to Barston, ‘the purpose of ‘counterdiplomacy’ is the use of diplomacy to evade or frustrate political solutions or international rules.’[iii] What are the main features of counter-diplomacy, its origins, practices and consequences for the conduct of principled diplomacy? That is the focus of this chapter.


[i] Abbott, Kenneth W., Robert O. Keohane, Andrew Moravcsik, Anne-Marie Slaughter and Duncan Snidal  (2000), ‘The Concept of Legalization’, International Organization,  3 (54): 401-419.

[ii] Bellamy, Alex J.  (2016), ‘The humanisation of security? Towards an International Human Protection Regime’, European Journal of International Security,  1 (1): 112-133, Kurtz, Gerrit and Philipp Rotmann  (2016), ‘The Evolution of Norms of Protection: Major Powers Debate the Responsibility to Protect’, Global Society,  1 (30): 3-20.

[iii] Barston, Ronald Peter (2013), Modern diplomacy, 4th Ed., New York: Routledge, 5.

To read more, you can buy the book here.


What comes after the revolution?

Two years after the overthrow of al-Bashir, Sudan’s political transition is still extremely volatile — and needs more targeted international support

This text was published by IPG Journal on 9 April 2021.

By Philipp C. Jahn and Gerrit Kurtz

11 April 2019 was a day of great emotion in Khartoum. At noon, the then-Vice President Ibn Auf announced the arrest of President Omar al-Bashir. The residents of Khartoum celebrated the end of his 30-year rule by holding a sit-in in front of the military headquarters.

In the evening, however, the mood shifted when the putschist military council announced two years of military rule. The protests continued. The sit-in grew into a tent city until it was forcibly evicted on 3 June. Only then did the military and the representatives of the protest movement agree on a civilian-military transitional government.

Two years after the overthrow of al-Bashir, the question of Sudan’s political system is still as acute as back then. So far, the interim government, led by Prime Minister Abdalla Hamdok, has undertaken reforms in three areas: economy, peace and democracy.

A world of no alternatives

Hamdok’s first government after the revolution was dominated by technocrats from international financial institutions. Under their leadership, Sudan achieved some important preliminary successes.

The US removed Sudan from its list of states sponsoring terrorism. The World Bank organised a trust fund into which international donors could deposit aid payments to cut down government subsidies. The International Monetary Fund began a structured advisory programme. All of these were steps to reduce Sudan’s extremely high debt, which Bashir had amassed to stay in power. Sudan was required to reduce its debt with international financial institutions before they could provide the government with new funds. Without this budget support, the Sudanese state would face bankruptcy.

However, in the short term the economic reforms have hit the people of Sudan hard. The government cut high subsidies for diesel and petrol and devalued the Sudanese pound against the US dollar by almost 700 per cent. The prices for everyday goods skyrocketed.

Since its independence, Sudan has seen several cycles of democratic rule, military coup, and revolution.

Moreover, the economic reform process is taking place with little public participation. A national economic conference had to be postponed because of the impending Covid-19 pandemic. When it took place six months later, civil society participants were left with the feeling that their only choice was to consent to the reform programme agreed with the IMF. Protests were directed against the rapid removal of subsidies and demanded greater financial contributions from the security forces, which were heavily involved in the economy. Without external funding, however, the government had no alternative but to cut subsidies.

An ambiguous peace agreement

At the beginning of October 2020, a number of rebel groups and the government signed the Juba Peace Agreement, which has had an ambiguous effect on Sudan’s transition process so far. On the one hand, with its implementation, representatives of long-standing rebel groups have now become part of the transitional government. The cabinet, newly appointed by Prime Minister Hamdok in February 2021, is now considered significantly more ‘political’, as it now also includes prominent representatives of political parties.

On the other hand, the price for the peace agreement can’t be underestimanted, especially since it currently contributes little to make the peripheral regions in the west, east and south of Sudan more secure. The deal resets the clock of the 39-month transition process back to zero. It’s now expected to end early 2024, when an elected government is supposed to take over. The government estimates the peace deal will cost $7.5bn over the next ten years. Because they no longer had their own troops in Sudan, groups of signatories recruited to such an extent that the responsible UN sanctions committee felt compelled to admonish them publicly.

At the same time, some key groups are not yet part of the peace agreement: the groups that are still involved in violence in Darfur, as well as the SPLM-North group led by Abdelaziz al-Hilu, which has the most armed fighters any Sudanese rebel group. Al-Hilu signed a declaration of principles with the government in late March. However, a full peace agreement will continue to cost time and money.

An authoritarian backlash remains possible

Despite their shortcomings, international actors as well as the transitional government regard the reforms in the areas of economy and peace as contributions to democratic development. The reason lies in the history of Sudan.

Since its independence, Sudan has seen several cycles of democratic rule, military coup, and revolution. Clear parallels to the current transition period were seen in the last period of democratic rule in the late 1980s under the leadership of the Umma Party. The civilian government inherited a massive economic crisis from the military rule of Jafar an-Numairi, which was accompanied by import difficulties, productivity losses, food shortages and protests. Civil war raged in many parts of the country. Omer al-Bashir used the instability as a pretext for his coup on 30 June 1989.

A developmental state, on the other hand, could be an attractive offer from the Sudanese elite to the starving population, but also the international donor community.

In other words, it is by no means a foregone conclusion that there will again be a democratic regime after the economic and peace reforms. In fact, from a regional perspective, this even appears to be unlikely.

In today’s political discussions in Sudan, two models of authoritarian rule from its immediate neighbourhood are being repeatedly brought up. The rapid failure of the Egyptian revolution and the elected government of Mohammed Morsi serves as a chilling example of a renewed path to military dictatorship. Some politicians consider the Ethiopian model of a developmental state to be more attractive. The indeed impressive economic growth in Ethiopia over the past three decades has taken place with a de facto one-party government with little room for political opposition.

Both models – a military dictatorship and an authoritarian developmental state – are possible pathways in Sudan today. In the summer of 2020, the head of state, General Abdelrahman Burhan, already threatened that the military could take over the business of governing altogether. After all, both Burhan and protesters blamed the continued economic crisis primarily on the Hamdok-led cabinet. However, the military would also be dependent on a successful debt relief process and access to international financial markets.

A developmental state, on the other hand, could be an attractive offer from the Sudanese elite to the starving population, but also the international donor community. It could be accompanied by political stability and economic growth as a result of good cooperation with the international financial institutions. Prime Minister Hamdok, who is familiar with the Ethiopian model from his time at the UN in Addis Ababa, has already brought a democratic developmental state into play.

The transformation needs an inclusive political process

Economic reforms and a peace process along will not move Sudan toward becoming a democratic developmental state. As Volker Perthes, the head of the UN political mission in Sudan (UNITAMS), repeatedly said, this will require an inclusive political process. The transitional government and its democratically minded international partners can provide incentives to facilitate it.

Participation, dialogue and political organisation cannot be limited to negotiating access to institutions within elites. Purely technical and financial support for elections, for which the EU has already reserved €350 million, is not enough. Elections have also taken place in Sudan before.

For a stable and legitimate government to emerge from the elections, there needs to be properly functioning competition among political parties. One lesson from Egypt was that a relatively short transition process privileges whichever political (opposition) force was best organised before the change in power. In Egypt, this was the Muslim Brotherhood; in Sudan it probably applies to the Umma Party and the Communist Party.

What the Sudanese social order should look like can and must only be determined by the Sudanese themselves.

The transitional government could set up a state-funded but independently controlled mechanism to strengthen the development of political parties. Funding for this mechanism could come, for example, from the profits of enterprises that the Ministry of Finance will take over from the security forces during the transition, or from Sudan’s established business families.

These subsidies for political parties could provide an incentive to strengthen intra-party democracy, empower hitherto underrepresented social groups (especially women), broaden the membership base, make party donations more transparent, and promote alliances among the roughly 100 small and micro parties. International actors could support training courses and projects for self-organisation and participation down to the constituency level. After the elections, the new government could transform the mechanism into a permanent form of democratically secured party funding.

Democratisation does not take place overnight

Despite all the justified enthusiasm for the innovative strength and perseverance of the revolutionary movement in Sudan, one should not harbour any illusions: the democratic development and the associated change in the political culture in Sudan will take at least a generation. The ethnic, tribal, religious and regional identity will remain an important political marker for the foreseeable future, especially for previously marginalised segments of the population.

In the short run, elections may even lead to patronage networks and identity politics becoming more important. Parties could degenerate into mere voting machines that help elites secure their power instead of enabling broad political participation. Therefore, a well-organised protest movement will continue to be necessary to fight for a progressive, egalitarian social order.

What the Sudanese social order should look like can and must only be determined by the Sudanese themselves. International support for the Sudanese-led and designed transition process should at least be complementary to a democratic transformation. Incentives for participation, dialogue and debate need to be essential components of international cooperation with Sudan.

Philipp C. Jahn manages the country office of Friedrich-Ebert-Stiftung in Khartoum, Sudan. Gerrit Kurtz is research fellow for crisis prevention and diplomacy in Africa at the German Council on Foreign Relations (DGAP) in Berlin.

Wie die EU in Mali jetzt umsteuern muss

2020 wurden mehr Zivilisten von malischen Sicherheitskräften als von Dschihadisten getötet. Diese Sicherheitskräfte erhalten im Rahmen der EU-Trainingsmission Schießtrainings von der Bundeswehr. So kann der Einsatz nicht weitergehen, sagen vier Experten im Gastkommentar.

Dieser Beitrag erschien als Kommentar in der WELT am 9.April 2021. Version française.

Von Payam Ghalehdar, Ingo Henneberg, Gerrit Kurtz, Robin Schroeder

Seit 2013 bildet die Bundeswehr im Rahmen der EU-Trainingsmission (EUTM) die malische Armee aus. Ziel ist es, diese dazu zu befähigen, die Zivilbevölkerung effektiv zu schützen, etwa vor der Bedrohung durch islamistischen Terror. Doch die Sicherheitslage hat sich massiv verschlechtert. Besonders problematisch: 2020 wurden mehr Zivilisten von malischen Sicherheitskräfte getötet als von Dschihadisten. Es erhalten also bewaffnete Kräfte, die für Hunderte Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind, Schießtrainings von der deutschen Bundeswehr. Es ist deshalb höchste Zeit umzusteuern und die Ausbildung in Mali enger an sichtbare Reformen im Sicherheitssektor zu binden.

Die EUTM Mali ist gleich mit mehreren großen Dilemmata konfrontiert: Mali braucht effektive, in der Bevölkerung akzeptierte Sicherheitskräfte und eine zivile Regierung, die diese kontrolliert. Ein Großteil der malischen Armee ist allerdings laufend im Einsatz, ihr Umbau würde viele Kapazitäten binden. Die Ausbildung in militärischen Grundfähigkeiten ist daher leichter umzusetzen als strukturelle Reformen. Doch ohne etwa ein funktionierendes Personalwesen kann Mali seine Armee nicht effektiv organisieren und die EUTM ihre Ausbildungserfolge nicht erfassen. Auch gelegentliche Menschenrechtstrainings im Klassenzimmer, wie sie aktuell stattfinden, können strukturelle Defizite wie Straflosigkeit und Korruption nicht beheben.

Die EU ist frustriert vom stagnierenden Reformprozess und dem geringen Erfolg ihres aufwendigen Engagements. Die malische Regierung wiederum sieht immer neue Forderungen der EU, die sie aufgrund schwacher Staatsstrukturen kaum erfüllen kann. Dabei ergänzen sich Europäische und malische Interessen – Frieden, Stabilität, Entwicklung – grundsätzlich: Übergriffige Sicherheitskräfte entfremden die Menschen weiter von der Regierung und begünstigen den Zulauf zu bewaffneten Gruppen. Sicherheitskräfte, die konsequent die Bevölkerung schützen, stärken hingegen das Vertrauen in den Staat. Und eine sicherere Umgebung ermöglicht zivile Hilfsprojekte und die Rückkehr der lokalen Verwaltung.

Die EU und Mali sollten deshalb eine Vereinbarung über gemeinsame Verpflichtungen und gegenseitige Rechenschaft für die Ausbildung und Reform der Sicherheitskräfte schließen. Das Grundprinzip sollte eine Verknüpfung von Trainingsleistungen mit konkreten Reformfortschritten im Sicherheitssektor sein. Diese Reformen sollten drei Kernbereiche betreffen: ein transparenteres Personal- und Logistikwesen, die Bekämpfung von Straflosigkeit und die parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte.

Beide Seiten sollten sich verbindlich auf Kennziffern und qualitative Maßstäbe einigen, wie, wann und in welchem Umfang Fortschritte in diesen Bereichen umzusetzen sind und wie mit einem Ausbleiben von Fortschritten umzugehen ist. Im letzteren Fall könnte die EUTM schrittweise und nach Missbrauchsrisiko gestaffelt Trainingseinheiten aussetzen, so zum Beispiel offensive Gefechtsausbildung vor Führungs-, Sanitäts- oder Logistikausbildung.

Angesichts der aktuellen Lage sollte die EU ihr Training zunächst zurückfahren, bis eine Umsetzung von Reformen deutlich festzustellen ist. Später sind bei klar definierten Fortschritten auch positive Anreize wie die Begleitung der auszubildenden Kräfte im Einsatz denkbar. Die EU sollte dabei ihren Ansatz auch gegenüber der malischen Bevölkerung transparent kommunizieren und diese in die Bewertung von Reformen miteinbeziehen.

Die Gelegenheit dafür ist günstig. Erst am 19. März einigte sich die Internationale Sahelkoalition, der die EU angehört, darauf, dass im Rahmen der Unterstützung für die G5-Sahelstaaten (Mauretanien, Mali, Niger, Burkina Faso und Tschad)gemeinsam definierte Meilensteine und Überprüfungsmechanismen eine gegenseitige Einhaltung von Vereinbarungen sicherstellen sollen. Dieser Beschluss könnte die Basis für die hier vorgeschlagenen Maßnahmen zugunsten einer nachhaltigeren Sicherheitsreform in Mali bilden. Dafür sollten alle EU-Mitgliedstaaten an einem Strang ziehen.

Die Autoren sind Politikwissenschaftler. Payam Ghalehdar forscht an der Georg-August-Universität Göttingen, Ingo Henneberg an der Freien Universität Berlin, Gerrit Kurtz für die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik und Robin Schroeder an der Universität Leiden.

Photo “Comdt Mick Nestor, Co Offally, congratulates a Malian soldier for his efforts in the International Poc Fada, 2014,” taken from flickr.

Debunking Six Myths on Conflict Prevention

“There’s no glory in prevention”, one often hears in the debate on dealing with the corona pandemic: You don’t win elections with disasters that do not take place. This is not the only problem also for those aiming to prevent armed conflicts. It’s important to go beyond empty phrases though.

This text appeared on the website of Global Policy Journal on 3 December 2020. It is a translation of a piece originally published in Internationale Politik.

“Preventing crises is better than reacting to them. Who could doubt that?”

Quite a few people. That prevention is cheaper than reaction and intervention is one of the commonplaces popular in the UN Security Council or national parliaments. Who is not in favor of better early warning, early and anticipatory action and the use of civil means to prevent armed conflict? Especially since the best prevention against violent conflicts is a functioning state based on the rule of law that respects human rights, protects minorities, strives for social justice and enables equal participation in political decision-making.

But armed conflicts have the habit of breaking out in situations where these conditions are not present. Conflicts are usually based on tangible interests. Conflict parties resort to violence in pursuit of those interests. Things can escalate without the intention of any of the actors involved. Often, it is closed worldviews, authoritarian governments and a readiness to use violence that help to turn zero-sum politics into a confrontation that ultimately harms everyone.

When it becomes concrete, crisis prevention is highly controversial. In the United Nations, member states that want to protect the concept of sovereignty prevent early preventive action by UN country teams in fragile states. Germany exports weapons to authoritarian regimes and to fragile regions, even if these weapons end up in conflicts, as in the case of Libya, which the German government wants to bring to an end.

Crisis prevention has been a political endeavor from the outset. It cannot be pursued solely through technical cooperation and programmatic activities. It is always about the distribution of power, legitimacy and status issues. After all, prevention means intervening in the bargaining over power and positions. Conflict parties must be persuaded to either adapt their goals or the means by which they intend to achieve them.

“There’s no glory in prevention.”

That’s true, unfortunately. The observation making the rounds when it comes to fighting the corona virus has long been known in crisis prevention: The electorate rewards preventive policies less than reactive ones. Politicians are elected to deal with current problems that are already tangible. This also applies to foreign policy, even though it generally plays a minor roles in national elections.

Surveys show high approval rates for peace and prevention policies. But European voters won’t reward a concrete effort to calm tensions in a non-European country at the ballot box. In addition, it is usually difficult to attribute the success of prevention to individual measures taken by one actor, partly because sensitive negotiations usually take place in secret. If a foreign government should boast too much about having influenced political conditions in a third country, it could be counterproductive.

At the same time, it was not only the mass exodus to Europe in the years around 2015 that made it clear how much external crises and conflicts influence German and European domestic policy. But here, too, Europe’s policy is too often driven by short-term impulses such as sealing off borders or stabilizing more or less authoritarian regimes rather than by truly forward-looking policies.

The problem of the often invoked “political will” in international engagement can be seen precisely in how legitimate goals are weighed up when they compete. What to do when China, Europe’s most important trading partner, forces hundreds of thousands of its citizens into concentration camps in Xinjiang? How to deal with a government in Cairo that helps fight international terrorism but foments civil war in Libya? Clear principles are an important part of a preventive policy to find answers to such questions.

Coherence between different policy areas is therefore crucial. As long as crisis prevention remains its own niche rather than becoming an overarching priority, it will be difficult to win in balancing processes. Diplomatic pressure on governments to adhere to international human rights and peace agreements will fizzle out if bilateral cooperation in the areas of trade, investment, intelligence or development cooperation continues unabated. This is true both between different ministries and with close partners, for example in the EU.

Moreover, “political will” in democracies is not an abstract question for a political elite. Politicians are certainly aware when civil society movements are committed to certain issues. The “Fridays for Future” movement on the climate crisis is a good example of how commitment to a forward-looking policy can significantly increase its political relevance.

Chancellor Merkel astutely observed that only very few people in Germany had taken to the streets against the mass crimes in Aleppo, Syria, but hundreds of thousands protested against a free trade agreement with the USA. Those who call for preventive action in concrete situations, who organize themselves, write letters or go to demonstrations can attract political attention.

“When crises threaten to escalate into wars, it’s time for prevention.”

That’s too narrow. The idea that crisis prevention only takes place at a certain stage of a conflict, perhaps even thought of as a cycle or wave, is outdated. Especially in intra-state conflicts, the vast majority of conflicts worldwide, this linear idea of armed conflict does not correspond to the experience of the affected populations. For many people in marginalized or fragile regions, violence is an everyday phenomenon.

Moreover, wars themselves are extremely dynamic processes in which the level of violence fluctuates geographically and over time. For example, there are “islands of peace” in the midst of a war because some local communities manage not to join any of the parties to the conflict. Climatic conditions such as rainy and dry seasons, snow or heat make offensives easier or more difficult. During the rainy season, rebels need to take care of their fields or are slowed down on their advance by softened roads. Such factors offer opportunities to exert a moderating influence on the opponents.

After all, prevention not only aims to prevent armed conflicts, but also their further escalation. US President Barack Obama’s famous “red line” for Syria’s government not to use chemical weapons in the ongoing civil war was characterized by the idea that it would deter President Assad from using them. At the time, there was also criticism that Obama’s threat did not apply to mass violence against the civilian population with conventional weapons.

Preventing genocide and other mass crimes is a special concern of prevention, which also applies to ongoing armed conflicts. Institutions of international criminal law, such as the International Criminal Court in The Hague, not only pursue the goal of investigating past injustices, but also aim to influence the calculations of potential perpetrators worldwide, i.e. have a deterrent effect. However, once a mass crime has begun to unfold, the scope for action to contain it without military intervention is considerably reduced.

“We have known the instruments of prevention for a long time.”

That isn’t enough. It is a popular notion in ministries and international organizations that crisis prevention essentially consists of promoting projects that are tailored to the challenges of a specific context. For example, reforming police forces, improving the justice sector or local dialogue formats; projects such as those promoted by the German Federal Foreign Office as part of its civil prevention and stabilization work.

Such instruments can reduce social tensions and thus have a preventive effect – but this is not automatic. Police forces can be more effective, but continue to serve a repressive regime; courts can work more efficiently, but continue to be accessible only to a portion of the population; dialogue formats can function formally, but give impetus to radical demands when pluralistic forces are poorly organized.

As important as project work for peacebuilding is, it must never hide the fact that crisis prevention is not a technical or bureaucratic task, but a deeply political one. The relationship of communities among themselves and with the state, the network of different factions of a ruling elite or the relations between governments can be described approximately with the help of political science models and theories, but their protagonists retain their own will. Today, there is a growing realization that in fragile situations, “all good things” cannot be achieved simultaneously. It is a matter of balancing and setting priorities.

At its core, crisis prevention is not a collection of programmatic activities, but a matter of attitude. Preventive action is forward-looking, proactive and conflict-sensitive; it takes into account the effects of one’s own actions on the dynamics of a conflict. Although this insight is around 20 years old, the EU and other institutions continue to struggle with it.

Nevertheless, progress has been made. The World Bank, for example, is increasingly focusing on situations of fragility, conflict and violence, on which it adopted its first fully fledged strategy in 2020. Development cooperation and peace work are moving closer together.

If you want to engage in preventive activities, you first need a context and conflict analysis that is constantly updated. Which factors increase tensions, which limit them or promote the resilience of a socio-political system to internal and external challenges? What is the agenda of the main actors and what are their relationships with each other – not only at the national level, in the capital, but also with groups in other parts of the country and with international actors?

Before programmatic interventions take effect, diplomacy, the cultivation of networks and the use of relationships, remains the central instrument of prevention for governments and international organizations. Hands-on action is not made any easier when dealing with governments that are unwilling to reform or repressive. In the end, even the best programmatic offers to support police reforms or transitional justice are nothing more than that: proposals to which project partners may only react half-heartedly. While one partner ministry signs a cooperation agreement, sometimes other parts of the same government undermine progress on the same issue.

“In order to prevent crisis, it is mainly important to influence the actors on the ground.”

Not just. Many contributions to the political discourse on crisis prevention share an implicit dichotomy: “We” in Germany, in the EU, at the United Nations, take measures to prevent others from resorting to violence “on the ground”. In this way, violent tensions are primarily attributed to the parties involved, even if many apparently purely domestic political disputes have much to do with the international system or other governments.

German and European crisis prevention must take place on several levels and consider structural causes of conflict and their own role. The most important role in the prevention of violent crises is naturally played by the actors directly involved, the civil societies in which they are embedded, and their governments. But maintaining a peaceful society is a task for everyone. Polarization, discrimination, and poorly trained police forces are also present in rich countries – the wave of protests in the United States and around the world that followed the killing of George Floyd by a policeman in the summer of 2020 have seared such deep-seated problems in public memory.

And so, one insight from the past decades of international intervention in fragile contexts emerges: it is extremely difficult to permanently change a political and social system from the outside. Transformative change requires strong leadership from within society. It must be based on broad coalitions, on gradual reforms and on open dialogue with as many political forces as possible.

Two examples. In Afghanistan, after almost two decades of war, the USA and its allies had to realize that peace cannot be achieved without the Taliban. In contrast, the democratic transition process in Tunisia benefited from a strong commitment by the national dialogue quartet, which was able to achieve an understanding between Islamist and secular political forces. The Quartet, which consisted of the trade union federation, the trade and industry federation, the Tunisian League for Human Rights and the Association of Lawyers, was awarded the Nobel Peace Prize in 2015.

Nevertheless, international actors continue to play a key role in crisis prevention. At the structural level, they can work for an international order which promotes cooperation and where global problems such as the climate crisis or Covid-19 are tackled jointly.

They can influence other states that support parties to the conflict and, for example, decide and enforce arms embargoes through the UN Security Council. This was the basic idea of the Berlin Process on Libya. However, Europeans found it difficult to impartially sanction violations of the arms embargo.

Other international instruments include early warning systems of regional organizations, such as those created by the Economic Community of West African States (ECOWAS), preventive diplomacy and mediation by the African Union, UN blue helmet missions, election monitoring by the OSCE, and independent monitoring of peace agreements, as in Mali.

Such approaches are most effective when international, regional, state and local actors work together to strengthen peace capacities and neutralize risks at their respective levels.

“Politicians need earlier warnings of crises.”

More to the point: they need to organize early warning better. And show leadership themselves. One of the oldest calls for prevention is for more effective early warning that leads to decisive action. Although there are now plenty of good analyses of fragile situations around the world, there are many cases where decision-makers are hesitant to act.

And that has not so much to do with whether warnings are issued early, but rather with how warnings are formulated. Politicians want to be convinced that their actions can help counter risks effectively. To do this, warnings must be specific and actionable. The credibility of sources and evidence also plays an important role – decision-makers are more likely to believe political buddies who can report on their impressions during a visit to the affected country than external experts whose organizations they do not know.

In any case, prevention rarely depends on the one warning to set off the one decisive action. Rather, international organizations and national governments need institutional mechanisms to regularly discuss risk factors, including with non-governmental experts. Participants should be empowered to take action themselves before they need to pass on decisions to a higher hierarchical level. At the United Nations Secretariat, such meetings have been held for years.

Early crisis prevention does not require high-level political attention at all times. Embassies, UN or non-governmental organizations that have a permanent presence in fragile states can often send signals on their own accord to political opponents in the host country, strengthen civil society groups or promote the establishment of independent institutions such as national human rights commissions.

But to have the courage to raise uncomfortable issues, diplomats must have the backing of their superiors. Internal coherence and consistency are also needed. Ambitious rhetorical commitments to preventive policy are not enough; decision-makers must be measured by their action in concrete cases.

For example, as part of his “Human Rights up Front” initiative, UN Secretary-General Ban Ki-moon called on his staff to be guided by principles and values when dealing with systematic human rights violations. Ban failed to support a human rights-based approach, however, when the UN development program and the political side of the United Nations contested the direction of UN policy on Myanmar. He did not decide the internal dispute between the two sides.

Leadership and sensitive mediation are indispensable in order to decide conflicts between the legitimate goals of different departments or parts of an organization. In addition to an open organizational culture, good preparation also includes flexible financing instruments, the ability to quickly dispatch qualified personnel, and the willingness to constantly question one’s own analyses.

Scenarios based on drivers of different futures have proven to be helpful, if they are specifically tailored to a context. A diverse composition of the scenario teams is important in order to question established assumptions. The Covid-19 crisis shows how quickly such assessments can be overtaken by reality.

Friedensabkommen in Sudan: Der Ertrag von Juba

Dieser Beitrag erschien am 16. Oktober 2020 bei Zenith.

Das Abkommen von Juba soll dem Krieg in Darfur und anderen Regionen Sudans ein Ende setzen. Die Aussicht auf Frieden bleibt trotzdem unsicher – doch die Machtverhältnisse in Khartum werden neu gemischt.

Ein Friedensvertrag zwischen Rebellengruppen und einer Regierung setzt der organisierten politischen Gewalt ein Ende und verbessert so die Leben jener Menschen, die von dem Konflikt betroffen sind – soweit die Theorie. Diese Hoffnung äußerten auch die sudanesischen Konfliktparteien und internationalen Beobachter, als sie das Friedensabkommen von Juba am 3. Oktober 2020 unterschrieben. Die Stimmung war emotional. Während der Zeremonie in Südsudans Hauptstadt, dessen Regierung das Abkommen vermittelt hatte, verkündete Abdel Fattah Al-Burhan, der Vorsitzende des Souveränitätsrats, feierlich: »Sudan ist unser Land und wir sind alle Brüder.«

Worte der Aussöhnung sind schön, dürfen aber nicht von den Schwächen des Abkommens und von drohenden Unruhen ablenken. Immerhin: Verglichen mit früheren Abkommen ist das Vertrauen zwischen Regierung und Rebellen deutlich größer, nach der Revolution im letzten Jahr. Trotzdem wird das Juba-Abkommen allein nicht die allgegenwärtige Gewalt in Regionen wie Darfur oder Ost-Sudan beenden.

Denn: Die Unterzeichner repräsentieren nur einen Bruchteil der Bevölkerung, einige marginalisierte Gruppen waren nicht an den Verhandlungen beteiligt, die Ursachen der Spannungen wurden nicht ausreichend behandelt und die im Abkommen festgelegten Sicherheitsmaßnahmen könnten zu erneuten Gewaltausbrüchen führen. Dennoch ist das Abkommen wichtig, denn es verändert die Machtverhältnisse in Khartum und wird sich somit maßgeblich auf den politischen Übergangsprozess auswirken.

Hohe Ziele und neue Spannungen

Das Friedensabkommen beinhaltet mehrere Protokolle, die sich auf fünf geographische Schwerpunkte und verschiedene Mitgliedsgruppen der »Sudanesischen Revolutionsfront« (SRF) beziehen. Neben Vereinbarungen zum Osten, Norden und Zentrum Sudans betreffen die detailliertesten Vereinbarungen mit der Übergangsregierung in Khartum Darfur, Süd-Kordofan und den Blauen Nil – Gebiete, die in den letzten zwei Jahrzehnten unter verheerenden Kriegen litten.

Die Inhalte der Protokolle erinnern an frühere Vereinbarungen zu Macht- und Vermögensteilungen, jedoch beinhalten sie auch Verpflichtungen zur Übergangsjustiz (wie beispielsweise die Kooperation mit dem Internationalen Strafgerichtshof), Reparationszahlungen, Land- und Weiderechte sowie zur Rückkehr von Geflüchteten und Binnenvertriebenen.

Die Vereinbarungen umfassen somit mögliche Lösungen für einige der vielen Missstände in Sudan. Doch die mangelnde Einbeziehung lokaler Gruppen könnte erneut Ängste und Spannungen verursachen, etwa bei der Landverteilung. Solche Auswirkungen werden im Osten Sudans bereits sichtbar, wo Demonstranten Teile der Hafenstadt Port Sudan für mehrere Tage blockierten, um gegen die Bedingungen des Friedensabkommens in der Region zu protestieren.

In Darfur gehen die Kriegshandlungen weiter

Die zwei wichtigsten Rebellengruppen Sudans, die nach wie vor relevante Gebiete im Süden und Westen des Landes kontrollieren, haben das Abkommen nicht unterschrieben. Allerdings wächst nun der Druck auf diese Gruppen, sich an Friedensverhandlungen zu beteiligen.

Im Jebel Marra-Plateau in Zentral-Darfur bleibt die »Sudanesische Befreiungsarmee« unter Abdelwahid Al-Nur, kurz SLA-AW, der hartnäckigste Gegner der Friedensverhandlungen. Die Rebellengruppe befindet sich in einem Konflikt mit den sudanesischen Streitkräften, noch Ende September wurde gekämpft. In ihrem aktuellen Bericht identifizierte die gemeinsame Mission der Vereinten Nationen und der Afrikanischen Union in Darfur (UNAMID) 48 Sicherheitsvorkommnisse und 115 Tote allein zwischen Juni und August.

Da sie kaum Zugriff auf das Mobilfunk- oder Satellitennetz haben, sind die von Rebellen kontrollierten Gebiete in Jebel Marra fast vollkommen vom Rest des Landes abgeschnitten. Abdelwahid Al-Nur hat immer wieder eine eigene Friedensinitiative und eine Rückkehr aus seinem Exil in Paris nach Sudan angekündigt. Genauere Einzelheiten zu diesem Vorhaben bleiben jedoch vorerst im Unklaren.

Die andere der beiden Gruppen, die Fraktion der »Sudanesischen Volksbefreiungsbewegung – Nord« unter der Führung von Abdel-Aziz Al-Hilu, kurz SPLM-Nord (al-Hilu), kontrolliert Teile der Bundesstaaten Süd-Kordofan und Blauer Nil. Mögliche Spannungen ergeben sich unter anderem durch den Anspruch einer anderen Fraktion der SPLM-Nord unter der Führung von Malig Agar, die Gebiete in den Friedensverhandlungen zu vertreten, obwohl sie selbst praktisch keine Truppen dort unterhält.

Al-Hilu zweifelt an der Aufrichtigkeit der an der Übergangsregierung beteiligten Sicherheitskräfte, echten Wandel in Sudan einzuleiten. Dennoch unterzeichnete er am 3. September 2020 eine gesonderte Grundsatzerklärung mit Premierminister Abdalla Hamdok in Addis Abeba. Das Übereinkommen verlängert den Waffenstillstand in Süd-Kordofan und dem Blauen Nil und erlaubt der SPLM-Nord (al-Hilu) vorübergehend den Besitz ihrer Waffen.

Als wichtigster Erfolg gilt die in der Erklärung festgelegte Trennung von Religion und Staat. Diese Formulierung ist als Kompromissformel gedacht, um den umstrittenen Fokus auf einen säkularen Staat, den al-Hilu anstrebt, zu vermeiden. Am Tag vor der Unterzeichnung des Friedensabkommens trafen sich Hamdok und al-Hilu nochmals und beschlossen, die genaue Bedeutung dieses Kompromisses als Vorbereitung für offizielle Friedensverhandlungen weiter auszuhandeln.

Die Konfliktlage hat sich seit der Revolution gewandelt

Seit dem Sturz von Präsident Omar Al-Baschir im April 2019 ist die Anzahl der gewalttätigen Auseinandersetzungen in Darfur und Süd-Kordofan wieder deutlich gestiegen. Die bewaffneten Bewegungen, die das Juba-Friedensabkommen unterzeichneten, wie die SLA-Fraktion unter Führung von Minni Minawi, die »Bewegung für Gerechtigkeit und Gleichheit« (JEM) unter Jibril Ibrahim oder die SPLM-Nord-Fraktion unter Malik Agar, sind jedoch nicht für diese Entwicklung verantwortlich.

Vielmehr treiben irreguläre Milizgruppen und paramilitärische Gruppen die Gewalt an. Sie sind ein Nebenprodukt der staatlichen Aufstandsbekämpfung, die jahrzehntelang auf die Bewaffnung von Hirten setzte. Obwohl die bewaffneten Milizen in Darfur oft als Kollektiv mit dem Sammelbegriff »Dschandschawid« beschrieben werden, agieren diese Einheiten oft autonom und teilweise auch gegen staatliche Sicherheitskräfte.

Eine Analyse des »Armed Conflict Location Event Data Projects« (ACLED) kam im August zu dem Schluss, dass das Konfliktumfeld in Sudan in den letzten Jahren vielschichtige Veränderungen durchlaufen hat. Zwischen 2014 und 2016 vertrieb die Baschir-Regierung einen Großteil der Rebellengruppen im Rahmen ihrer Aufstandsbekämpfung. Zeitgleich nahmen jedoch die Konflikte zwischen Bauern und Hirten zu und halten immer noch an.

Binnenflüchtlinge, die zu ihren Feldern zurückkehren, treffen auf bewaffnete Viehhüter auf ihrem Land. Verhandlungen zwischen diesen Gruppen zum Schutz von Feldern können gelingen, aber ohne funktionierende staatliche Mechanismen und effektive Sicherheitskräfte sind gewalttätige Auseinandersetzungen zu häufig das Ergebnis. Die Viehhirten fürchten den Verlust ihres privilegierten Status, den sie durch die neue Machtverteilung in Khartum in Gefahr sehen, und reagieren daher oft gewaltsam.

Zunehmend finden Auseinandersetzungen in dicht bevölkerten städtischen Regionen statt, da Flüchtlingscamps oft in der Nähe von Städten errichtet wurden. Angesichts scharfer ethnischer Identitätsunterschiede als Ergebnis von Baschirs Politik eskalieren kleinere Streitigkeiten leicht.

Wie die nun verabschiedeten Protokolle für Landnutzung und Weiderechte belegen, spielte diese Konfliktdynamik durchaus eine Rolle in den Verhandlungen in Juba. Dennoch könnten die für Darfur vorgesehenen Sicherheitsmaßnahmen den Boden für neue Gewalt bereiten. Die Unterzeichner vereinbarten die Gründung eines gemeinsamen Einsatzverbands mit 12.000 Soldaten, bestehend aus Truppen der staatlichen Sicherheitskräfte und Rebellengruppen.

In Darfur verfügen die Unterzeichner jedoch über keine eigenen Kämpfer. Berichten zufolge werben sie nun neue Mitglieder für den gemeinsamen Einsatzverband sowie den Abrüstungs-, Demobilisierungs- und Reintegrationsprozess an. Das ist nicht nur teuer, sondern verfehlt auch den Zweck des Abkommens. Die zusätzliche Rekrutierung fördert politische Patronage und die Militarisierung der Konfliktregion.

Ein weiteres Problem ist, dass die sudanesische Regierung die Umsetzung des Friedensabkommens nicht bezahlen kann, und auch keine internationale finanzielle Unterstützung in Aussicht hat. Im Unterschied zu früheren Abkommen vermittelte nicht das reiche Katar, sondern der arme Südsudan. Die sudanesische Regierung hat Darfur zwar jährlich 750 Millionen US-Dollar zugesagt, angesichts seiner Schwierigkeiten für andere Ausgaben wie Nahrungsmittelimporte oder Gehälter im öffentlichen Dienst aufzukommen, ist jedoch unklar, wo diese Summe herkommen soll. Ohne Friedensdividende und Entwicklungsfonds werden die Ursachen des Konflikts weiter schwelen.

Der Einzug der bewaffneten Gruppen stärkt Sicherheitsakteure in der Regierung

Es wird deutlich: Die Hauptwirkung des Juba-Friedensabkommens ist nicht, nachhaltigen Frieden in den von Konflikt zerrütteten Gebieten Sudans zu bringen. Vielmehr zielt es auf den Übergangsprozess in Khartum. Das Abkommen wird in die Verfassungserklärung integriert, die den Übergangsprozess im August 2019 einleitete.

Zudem wird der Übergangsprozess um ein Jahr verlängert und die Vertreter der SRF werden den Übergangsinstitutionen beitreten. Sie erhalten drei zusätzliche Sitze im bisher elf Mitglieder umfassenden Souveränitätsrat (Sudans kollektiver Präsidentschaft während des Übergangsprozesses), sowie 25 Prozent der Sitze im Übergangsparlament, sobald dieses eingerichtet wird.

Fünf Sitze stehen den Rebellengruppen in einem erweiterten Kabinett von insgesamt 25 Ministerposten zu. Zudem dürfen die Vertreterinnen und Vertreter der Unterzeichner des Friedensabkommens bei zukünftigen Wahlen antreten, anders als noch in der Verfassungserklärung vorgesehen.

Die Integration bewaffneter Gruppen in die Politik wird die Machtverhältnisse in Khartum maßgeblich verändern. Es ist anzunehmen, dass Vertreter der bewaffneten Gruppen mit den Sicherheitskräften zusammenarbeiten werden, die sie als die wahren Machthaber ansehen. Dies wird zulasten der zivilen » Kräfte der Freiheit und des Wandels« (FFC) gehen. Die FFC als Koalition politischer Parteien und zivilgesellschaftlicher Organisationen sind ohnehin geschwächt und verlieren immer mehr ihren Anschluss an die Widerstandskomitees, die die Revolutionsbewegung 2018/2019 anführten.

Auch das Verhältnis zwischen den FFC, dem zivilen Kabinett und den Sicherheitskräften ist angespannt. Angesichts breiter Demonstrationen wegen der anhaltenden Wirtschaftskrise und fehlender Fortschritte des Reformprozesses deutete Burhan bereits Ende August eine vollständige Machtübernahme durch das Militär an. Diese Befürchtung äußerte damals auch ein Kontakt vor Ort mir gegenüber.

Die bevorstehende Eröffnung des Übergangsparlaments, die bislang aufgrund der Friedensverhandlungen aufgeschoben worden war, ist ein positiver Schritt für Partizipation während des Übergangsprozesses. Idealerweise wird sie Transparenz, Rechenschaft und Inklusion stärken. Die FFC haben versprochen, Abgeordnete aus allen Teilen Sudans zu ernennen. Öffentliche Beratungen im Übergangsparlament könnten ein Gegenmodel bilden zu den Ad-hoc-Kommissionen, welche die FFC, der Souveränitätsrat und das Kabinett in den letzten Monaten gegründet haben.

Außerdem haben die bewaffneten Gruppen und die FFC sich dazu verpflichtet, mindestens 40 Prozent weibliche Abgeordnete zu ernennen. Dies wäre ein wichtiger Schritt weg von der männlicher Dominanz im Friedens- und Übergangsprozess. Insgesamt muss das Übergangsparlament ein Ort werden, an dem die Übergangsregierung wieder Anschluss an die Widerstandskomitees und die Zivilgesellschaft findet, bevor diese sich ganz von dem Übergangsprozess verabschieden.

Internationale Partner sollten ihre finanzielle Unterstützung umsichtig anpassen

Die internationalen Partners Sudans sollten ihre Unterstützung bei der Umsetzung des Friedensabkommens gewissenhaft ausrichten. Obwohl das Abkommen alles andere als perfekt ist, stellt es doch einen wichtigen Meilenstein in Sudans Übergangsprozess dar. Finanzielle Förderungen dürfen keine Anreize für Neuanwerbungen seitens der Rebellen schaffen und sollten sich stattdessen auf die Fortbildung der bewaffneten Gruppen in demokratischen Prozessen, lokale Friedenskonsolidierung und Versöhnungsmaßnahmen konzentrieren.

Zusätzlich sollten die internationalen Partner ihre Zusagen für humanitäre Hilfe erhöhen. Momentan sind nur 47 Prozent des humanitären Plans der Vereinten Nationen für Sudan für das Jahr 2020 gedeckt.

Obwohl der Einfluss der Friedensmission von AU und UN auf die Sicherheitslage begrenzt ist, bleibt sie zumindest in den nächsten Monaten ein wichtiger Akteur für den Schutz der Zivilbevölkerung, die Sicherung humanitären Zugangs und die Umsetzung des Friedensabkommens. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sollte sein Mandat für UNAMID über den 31. Dezember 2020, dem momentan geplanten Missionsende, verlängern.

Den seit Jahren eingeleiteten UNAMID-Rückzug in dieser Situation zu vollenden würde die von Ungewissheit und Ängsten lokaler Gruppen geprägte Situation in Darfur noch verschärfen. Die sudanesische Regierung hat sich zwar zu dem Schutz der Zivilbevölkerung verpflichtet, schafft es derzeit jedoch nicht, dem ausreichend nachzukommen, wie die Vorfälle der letzten Monate zeigen. Die UN Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS), welche die Umsetzung des Friedensabkommens unterstützen soll, befindet sich derzeit noch in der Planungsphase und wird erst allmählich seine Arbeit im Januar 2021 aufnehmen.

Die UN-Mitgliedstaaten sollten eine ausreichende Ausstattung der neuen Mission mit genügend Expertinnen und Experten in den laufenden Haushaltsverhandlungen in New York sicherstellen. UNITAMS sollte die sudanesische Regierung unterstützen, auch lokale Friedensinitiativen in den peripheren Gebieten des Landes im Westen, Süden und Osten voranzutreiben.

Zuletzt bietet der Abschluss der aufwändigen Friedensverhandlungen in Juba eine Chance für die sudanesische Regierung und ihre internationalen Partner, die letztes Jahr vereinbarten Regierungs- und Wirtschaftsreformen mit neuem Schwung zu verfolgen. Denn nur wenn der Übergangsprozess einen Weg hin zu mehr Stabilität und Legitimität zeichnen kann, wird Sudan nachhaltigen Frieden finden.

Krisenprävention – Sechs Thesen auf dem Prüfstand

Canadian and Philippine UNPOL Officers support Haitian National Police Officers at a check point in Port au Prince. Such programming is insufficient if the system that deploys police forces doesn’t serve communities. (c) UN Photo..

Dieser Text erschien in der September/Oktober 2020 Ausgabe der Zeitschrift Internationale Politik.

„There’s no glory in prevention“, heißt es in der Debatte um die Eindämmung der Corona-Pandemie oft: Mit Katastrophen, die nicht stattfinden, gewinnt man keine Wahlen. Nicht das einzige Problem, das auch denjenigen zu schaffen macht, die bewaffnete Konflikte verhindern wollen. Doch die Flucht in die Phrase wird da nicht helfen.

„Krisen zu verhindern ist besser als auf sie zu reagieren. Wer könnte daran zweifeln?“

Einige. Dass Prävention günstiger sei als Reaktion und Intervention, ist einer der Allgemeinplätze, wie sie im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen oder in der deutschen Politik ausgesprochen beliebt sind. Wer ist nicht für bessere Frühwarnung, für frühzeitiges und vorausschauendes Handeln und für den Einsatz ziviler Mittel, um bewaffnete Auseinandersetzungen zu verhindern? Zumal die beste Prävention vor gewaltsamen Konflikten ohnehin ein funktionierender Rechtsstaat ist, der Menschenrechte achtet, Minderheiten schützt, soziale Gerechtigkeit anstrebt und gleichberechtigte Partizipation an politischen Entscheidungen ermöglicht.

Doch bewaffnete Konflikte haben die Angewohnheit, gerade in solchen Situationen auszubrechen, in denen diese Bedingungen nicht gegeben sind. In der Regel liegen Konflikten handfeste Interessen zugrunde. Konfliktparteien greifen zu Gewalt, um diese durchzusetzen. Die Dinge können eskalieren, ohne dass einer der beteiligten Akteure das beabsichtigt hat. Gleichwohl sind es geschlossene Weltbilder, autoritäre Regierungen und eine grundsätzliche Gewaltbereitschaft, die dazu beitragen, aus Nullsummenpolitik eine Konfrontation zu machen, die am Ende allen schadet.

Wenn es konkret wird, ist Krisenprävention mächtig umstritten. In den Vereinten Nationen verhindern Mitgliedstaaten, die das Konzept der Souveränität schützen wollen, frühzeitiges präventives Handeln durch UN- Landesteams in fragilen Staaten. Deutschland exportiert Waffen an autoritäre Regime und in fragile Regionen, auch wenn diese Waffen wie im Fall Libyen in Konflikten landen, welche die Bundesregierung eigentlich beenden möchte.

Krisenprävention ist von Anfang an ein politisches Unterfangen. Sie lässt sich also nicht allein mit technischer Zusammenarbeit und programmatischen Aktivitäten betreiben. Es geht immer um Machtverteilung, um Legitimität und um Statusfragen. Denn Prävention bedeutet, in die Aushandlung von Macht und Positionen einzugreifen. Konfliktparteien müssen überzeugt werden, entweder ihre Ziele anzupassen oder die Mittel, mit denen sie diese erreichen wollen.


„Für Prävention gibt es keinen Ruhm“

Das stimmt, leider. Was der Virologe Christian Drosten für das Thema Corona formuliert hat, ist in der Krisenprävention seit Langem bekannt: Vorsorgende Politik wird weniger von der Wählerschaft belohnt als reaktive. Politikerinnen und Politiker werden in der Regel für die Bearbeitung von aktuellen Problemen gewählt, die bereits greifbar sind. Das gilt auch für die Außenpolitik, die generell eine geringe Rolle bei Bundestagswahlen spielt.

Zwar zeigen Umfragen hohe Zustimmungsraten für Friedens- und Präventionspolitik. Doch ein konkreter Einsatz, mit dem man Spannungen in einem außereuropäischen Land beruhigen will, wird nicht an der Wahlurne gewürdigt. Hinzu kommt, dass es in der Regel nur schwer möglich ist, den Erfolg von Prävention auf einzelne Maßnahmen eines Akteurs zurückzuführen, auch weil sensible Verhandlungen meist im Vertraulichen stattfinden. Wenn sich eine Bundesregierung allzu sehr damit brüsten sollte, die politischen Verhältnisse in einem Drittland beeinflusst zu haben, dann könnte das kontraproduktiv sein.

Gleichzeitig hat nicht erst die Massenflucht nach Europa in den Jahren um 2015 deutlich gemacht, wie sehr äußere Krisen und Konflikte die deutsche und die europäische Innenpolitik beeinflussen. Doch auch hier ist Europas Politik zu häufig von kurzfristigen Impulsen wie Abschottung oder der Stabilisierung mehr oder weniger autoritärer Regime getrieben als von wirklich vorausschauender Politik.

Das Problem des oft beschworenen „politischen Willens“ im internationalen Engagement zeigt sich gerade daran, wie die Abwägung zwischen legitimen Zielen verläuft, wenn diese konkurrieren. Was tun, wenn China, Europas wichtigster Handelspartner, Hunderttausende seiner Bürgerinnen und Bürger in Konzentrationslager in Xinjiang zwingt? Wie mit einer Regierung in Kairo umgehen, die bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus hilft, aber den Bürgerkrieg in Libyen anfacht? Klare Prinzipien sind bei solchen Fragen ein wichtiger Bestandteil einer präventiven Politik.

Es kommt also auf die Kohärenz zwischen verschiedenen Politikfeldern an. Solange Krisenprävention in der eigenen Nische bleibt statt zu einer übergreifenden Priorität zu werden, ist es schwierig, in Abwägungsprozessen zu gewinnen. Diplomatischer Druck auf Regierungen, sich doch bitte an internationale Menschenrechte und Friedensabkommen zu halten, verpufft, wenn bilaterale Kooperation in den Bereichen Handel, Investitionen, Nachrichtendienste oder Entwicklungszusammenarbeit weiterläuft. Das gilt zwischen verschiedenen Ressorts genauso wie mit engen Partnern beispielsweise in der EU.

Zudem ist „politischer Wille“ in Demokratien keine abstrakte Frage einer politischen Elite. Politikerinnen und Politiker nehmen durchaus wahr, wenn sich zivilgesellschaftliche Bewegungen für bestimmte Themen einsetzen. Die „Fridays for Future“-Bewegung zur Klimakrise ist ein gutes Beispiel dafür, dass Einsatz für eine vorausschauende Politik ihre politische Relevanz deutlich erhöhen kann.

Bundeskanzlerin Merkel hat den Finger in die Wunde gelegt, als sie bemerkte, dass kaum jemand in Deutschland wegen der Massenverbrechen im syrischen Aleppo auf die Straße gegangen sei, aber Hunderttausende wegen eines Freihandelsabkommens mit den USA. Wer in konkreten Situationen präventives Handeln einfordert, sich organisiert, Briefe schreibt oder demonstrieren geht, der kann politische Aufmerksamkeit herstellen.


„Wenn sich Krisen zu Kriegen zuspitzen, schlägt die Stunde der Prävention“

Zu kurz gedacht. Die Vorstellung, Krisenprävention würde nur in einem bestimmten Stadium eines Konflikts stattfinden, der vielleicht gar als Zyklus oder Welle gedacht wird, ist überholt. Insbesondere in innerstaatlichen Konflikten, der übergroßen Mehrzahl der Konflikte weltweit, entspricht diese lineare Idee von bewaffneten Konflikten nicht der Erfahrung der betroffenen Bevölkerungen. Für viele Menschen in marginalisierten oder fragilen Regionen ist Gewalt ein alltägliches Phänomen.

Zudem sind auch Kriege selbst äußerst dynamische Prozesse, in denen das Gewaltniveau geografisch und zeitlich schwankt. So gibt es „friedliche Inseln“ inmitten eines Kriegsgeschehens, weil es manche lokalen Gemeinschaften schaffen, sich keiner Konfliktpartei anzuschließen. Klimatische Bedingungen wie Regen- und Trockenzeiten, Schnee oder Hitze erleichtern oder erschweren Offensiven. Während der Regenzeit müssen sich Rebellen um ihre Felder kümmern oder werden auf ihrem Vormarsch durch aufgeweichte Straßen ausgebremst. All das bietet immer wieder Gelegenheit, mäßigend auf die Kontrahenten einzuwirken.

Denn Prävention verfolgt nicht nur das Ziel, bewaffnete Konflikte zu verhindern, sondern auch deren weitere Eskalation. US-Präsident Barack Obamas berühmte „rote Linie“ gegenüber Syriens Regierung, keine Chemiewaffen im laufenden Bürgerkrieg einzusetzen, war von der Vorstellung geprägt, Assad abschrecken zu können. Kritik entzündete sich damals unter anderem daran, dass diese Drohung nicht für massenhafte Gewalt gegen die Zivilbevölkerung mit konventionellen Waffen galt.

Völkermord und andere Massenverbrechen zu verhindern, ist ein spezielles Anliegen von Prävention, das auch bei laufenden bewaffneten Auseinandersetzungen gilt. Institutionen des internationalen Strafrechts wie der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag verfolgen nicht nur das Ziel, vergangenes Unrecht zu ermitteln, sondern wollen auch das Kalkül von potenziellen Tätern weltweit beeinflussen, also präventiv wirken. Wenn ein Massenverbrechen allerdings einmal begonnen hat, sinkt der Handlungsspielraum erheblich, dieses noch eindämmen zu können, ohne selbst militärisch zu intervenieren.


„Die passenden Instrumente für Prävention kennen wir seit Langem“

Das genügt aber nicht. Es ist eine beliebte Vorstellung in Ministerien und internationalen Organisationen, dass sich Krisenprävention im Wesentlichen darin erschöpfe, Projekte zu fördern, die passgenau auf die Herausforderungen eines bestimmten Kontexts zugeschnitten sind. Etwa die Reform von Polizeikräften, Verbesserung des Justizsektors oder lokale Dialogformate; Projekte, wie sie etwa das Auswärtige Amt im Rahmen seiner zivilen Präventions- und Stabilisierungsarbeit fördert.

Natürlich können solche Instrumente gesellschaftliche Spannungen abbauen und damit präventiv wirken – doch das ist kein Automatismus. Polizeikräfte können effektiver sein, aber weiterhin einem repressiven Regime dienen; Gerichte können effizienter arbeiten, aber weiterhin nur für einen Teil der Bevölkerung erreichbar sein; Dialogformate können formal funktionieren, aber radikalen Forderungen Auftrieb geben, wenn die pluralistischen Kräfte schlecht organisiert sind.

So wichtig Projektarbeit zur Friedensförderung ist, sie darf nie darüber hinwegtäuschen, dass Krisenprävention keine technische oder bürokratische Aufgabe ist, sondern eine zutiefst politische. Das Verhältnis von gesellschaftlichen Gruppen untereinander und zum Staat, das Machtgeflecht verschiedener Fraktionen einer Herrscherelite oder die Beziehungen zwischen Regierungen lassen sich zwar annähernd mithilfe von politikwissenschaftlichen Modellen und Theorien beschreiben, aber ihre Protagonisten behalten ihren eigenen Willen. Heute setzt sich immer mehr die Erkenntnis durch, dass in fragilen Situationen eben nicht „alle guten Dinge“ gleichzeitig zu erreichen sind. Es kommt darauf an, abzuwägen und Prioritäten zu setzen.

Krisenprävention ist im Kern keine Ansammlung von programmatischen Aktivitäten, sondern eine Frage der Einstellung. Präventives Vorgehen ist vorausschauend, proaktiv und konfliktsensibel; es berücksichtigt die Wirkungen der eigenen Handlungen auf die Dynamik eines Konflikts. Obwohl diese Erkenntnis gut 20 Jahre alt ist, tun sich die EU und andere Institutionen weiterhin schwer damit.

Gleichwohl sind Fortschritte zu verzeichnen. So legt etwa die Weltbank ihren Fokus immer stärker auf Situationen von Fragilität, Konflikt und Gewalt; in diesem Jahr hat sie dafür erstmals eine eigene Strategie beschlossen. Entwicklungszusammenarbeit und Friedensarbeit rücken näher zusammen.

Wer sich präventiv engagieren will, braucht zunächst einmal eine Kontext- und Konfliktanalyse, die fortwährend aktualisiert wird. Welche Faktoren verstärken Spannungen, welche begrenzen sie oder fördern die Widerstandsfähigkeit eines gesellschaftlich-politischen Systems gegen interne und externe Herausforderungen? Was ist die Agenda der handelnden Akteure und welche Beziehungen haben sie untereinander – und zwar nicht nur auf nationaler Ebene, in der Hauptstadt, sondern auch mit Gruppierungen in anderen Teilen des Landes und mit internationalen Akteuren?

Bevor programmatische Interventionen zum Tragen kommen, bleibt Diplomatie, die Pflege von Netzwerken und der Einsatz von Beziehungen, für Regierungen und internationale Organisationen das zentrale Instrument der Prävention. Nicht leichter wird das proaktive Handeln, wenn man es mit reformunwilligen oder repressiven Regierungen zu tun hat. Denn auch die besten programmatischen Angebote zur Unterstützung von Polizeireformen oder Vergangenheitsaufarbeitung sind am Ende nicht mehr als das: Vorschläge, auf die Projektpartner im Zweifel nur halbherzig reagieren. Während ein Partnerministerium eine Kooperationsvereinbarung unterschreibt, unterminieren im Zweifel andere Teile der gleichen Regierung die Fortschritte.


„Um Krisen zu verhindern, gilt es in erster Linie, auf die Akteure vor Ort einzuwirken“

Nicht nur. Vielen Beiträgen zum politischen Diskurs über Krisenprävention wohnt eine implizite Zweiteilung inne: „Wir“ in Deutschland, in der EU, bei den Vereinten Nationen, unternehmen Maßnahmen, damit andere „vor Ort“ nicht zu Gewalt greifen. Gewaltsame Spannungen werden auf diese Weise vordringlich den beteiligten Parteien zugeschrieben, auch wenn viele scheinbar rein innenpolitische Auseinandersetzungen viel mit dem internationalen System oder anderen Regierungen zu tun haben.

Deutsche und europäische Krisenprävention muss sich auf mehreren Ebenen abspielen, strukturelle Konfliktgründe und die eigene Rolle berücksichtigen.
Die wichtigste Rolle bei der Prävention von gewaltsamen Krisen spielen natürlich die direkt beteiligten Akteure, die Zivilgesellschaften, in die sie eingebettet sind, und deren Regierungen. Doch eine friedliche Gesellschaft zu erhalten, ist eine Aufgabe für alle. Polarisierung, Diskriminierung und mangelhaft ausgebildete Polizeikräfte gibt es auch in reichen Staaten – die Welle von Protesten in den USA und weltweit, die im Sommer 2020 der Tötung George Floyds durch einen Polizisten folgte, rief solch tiefsitzende Probleme in das öffentliche Gedächtnis.

Und so schält sich eine Erkenntnis aus den vergangenen Jahrzehnten internationaler Interventionen in fragilen Kontexten heraus: Es ist ausgesprochen schwer, ein politisch-gesellschaftliches System von außen dauerhaft zu verändern. Transformativer Wandel benötigt starke Führung aus der Gesellschaft heraus. Er muss auf breiten Koalitionen fußen, auf schrittweisen Reformen und auf einem offenen Dialog mit möglichst vielen politischen Kräften.

Zwei Beispiele. In Afghanistan mussten die USA und ihre Verbündeten nach fast zwei Jahrzehnten Krieg feststellen, dass ein Frieden ohne die Taliban nicht zu erreichen ist. Dagegen profitierte der demokratische Übergangsprozess in Tunesien von einem starken Engagement des nationalen Dialogquartetts, das eine Verständigung zwischen islamistischen und säkularen politischen Kräften erreichen konnte. Das Quartett, das aus dem Gewerkschaftsdachverband, dem Handels- und Industrieverband, der Tunesischen Liga für Menschenrechte und der Vereinigung für Rechtsanwälte bestand, erhielt 2015 den Friedensnobelpreis.

Dennoch kommt internationalen Akteuren nach wie vor eine Schlüsselrolle in der Krisenprävention zu. Auf der strukturellen Ebene können sie sich für eine internationale Ordnung einsetzen, in der Kooperation gefördert und globale Probleme wie die Klimakrise oder Covid-19 gemeinschaftlich angegangen werden.

Sie können auf andere Staaten einwirken, die Konfliktparteien unterstützen, und beispielsweise Waffenembargos durch den UN-Sicherheitsrat beschließen und durchsetzen. Das war eine Grundidee des Berliner Libyen-Prozesses. Allerdings fiel es den Europäern schwer, Verletzungen des Waffenembargos unparteiisch zu sanktionieren.

Andere internationale Instrumente sind Frühwarnsysteme von Regionalorganisationen, wie sie die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) geschaffen hat, präventive Diplomatie und Mediation der Afrikanischen Union, UN-Blauhelmeinsätze, Wahlbeobachtung durch die OSZE oder die unabhängige Überwachung von Friedensabkommen wie in Mali.

Am effektivsten sind solche Ansätze, wenn internationale, regionale, staatliche und lokale Akteure zusammenwirken und auf ihrer jeweiligen Ebene Friedenskapazitäten stärken und Risiken neutralisieren.


„Die Politik muss früher vor Krisen gewarnt werden“

Genauer: Sie muss Frühwarnung besser organisieren. Und selbst Führungsstärke zeigen. Eine der ältesten Forderungen in Sachen Prävention ist die nach einer effektiveren Frühwarnung, die zu entschiedenem Handeln führt. Obwohl mittlerweile jede Menge gute Analysen über fragile Situationen weltweit vorliegen, gibt es viele Fälle, in denen Entscheidungsträger zögerlich handeln.

Und das hat gar nicht so viel damit zu tun, ob früh gewarnt wird, sondern damit, wie Warnungen formuliert werden. Politikerinnen und Politiker wollen überzeugt werden, dass sie durch ihr Handeln dazu beitragen können, Risiken effektiv zu begegnen. Dafür müssen Warnungen spezifisch und handlungsleitend sein. Die Glaubwürdigkeit der Quellen und Beweise spielt ebenfalls eine wichtige Rolle – Entscheidungsträger werden politischen Gefährten, die von ihren Eindrücken bei einem Besuch des betroffenen Landes berichten können, eher Glauben schenken als externen Experten, deren Organisationen sie nicht kennen.

Ohnehin sollte es nicht auf die eine Warnung ankommen, um die eine entscheidende Handlung loszutreten. Vielmehr braucht es institutionelle Mechanismen, um regelmäßig über Risikofaktoren in einem Kreis zu sprechen, in dem sich die Vertreter von Regierungsorganisationen mit denen von internationalen Organisationen austauschen. Die Teilnehmenden sollten befugt sein, selbst Maßnahmen zu ergreifen, bevor sie Entscheidungen an eine höhere Hierarchieebene weitergeben müssen. Bei den Vereinten Nationen gibt es solche Besprechungen seit Jahren.

Frühzeitige Krisenprävention braucht nicht zu jeder Zeit hochrangige politische Aufmerksamkeit. Botschaften, UN- oder Nichtregierungsorganisationen, die auf Dauer in fragilen Staaten präsent sind, können häufig aus eigenem Antrieb Signale an politische Kontrahenten im Gastland senden, zivilgesellschaftliche Gruppen stärken oder den Aufbau von eigenständigen Institutionen wie nationalen Menschenrechtskommissionen fördern.

Doch um den Mut zu haben,  unbequeme Themen anzuschneiden, müssen Diplomatinnen und Diplomaten die Rückendeckung ihrer Vorgesetzten haben. Auch intern braucht es Kohärenz und Konsistenz. Ambitionierte rhetorische Verpflichtungen zu einer präventiven Politik reichen nicht aus; Entscheidungsträger müssen sich im konkreten Fall an ihren Worten messen lassen.

So appellierte UN-Generalsekretär Ban Ki-moon im Rahmen der „Human Rights up Front“-Initiative an seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, sich beim Umgang mit systematischen Menschenrechtsverletzungen von Prinzipien und Werten leiten zu lassen. Doch als es zum internen Streit um die richtige UN-Politik in Myanmar kam und der Konflikt am Ende auf höchster Ebene zwischen UN-Entwicklungsprogramm und politischem Arm der UN ausgetragen wurde, unterließ es der Generalsekretär, den internen Konflikt zu entscheiden.

Führungsstärke und sensible Vermittlung sind unverzichtbar, um in den Konflikten zwischen den legitimen Zielen verschiedener Ressorts oder Organisationsteilen zu entscheiden. Zur guten Vorbereitung gehören neben einer offenen Organisationskultur auch flexible Finanzierungsinstrumente, die Möglichkeit, schnell qualifiziertes Personal zu entsenden, sowie die Bereitschaft, die eigenen Analysen immer wieder zu hinterfragen.

Szenarien, die auf Treibern für unterschiedliche Zukünfte beruhen, haben sich da als hilfreich erwiesen. Eine diverse Zusammensetzung der Szenarienteams ist wichtig, um etablierte Annahmen zu hinterfragen. Denn gerade die Covid-19-Krise zeigt, wie schnell solche Einschätzungen von der Realität überholt werden können.

How the New UN Mission in Sudan can succeed

This text first appeared on the Global Observatory of the International Peace Institute on 25 August 2020. It was written by Philipp Jahn, Gerrit Kurtz, and Peter Schumann.

After complex negotiations, the United Nations Security Council established the UN Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS) on June 3, 2020, asking Secretary-General Antonio Guterres to start planning the mission so that it can begin operations no later than the beginning of 2021. The special political mission (SPM) has four mandated tasks: supporting the democratic transition, the peace process, peacebuilding, and the mobilization of aid.

The polarized political landscape in Sudan has already affected the planning process. After the Sudanese government (as well as China and Russia) blocked the secretary-general’s initial suggestion for the mission head, and disagreements continued on the future role of the UN-African Union Mission in Darfur (UNAMID), the existing peace operation in Darfur, UNITAMS has found itself on thin ice before even starting to work.

A Fragile Transition Process

Sudan’s internal competition for power will be an essential challenge for UNITAMS. As with any UN peace operation, the mission will need to work closely with the incumbent government, but also engage with civil society organizations, security forces, and armed groups—including those opposed to the government. However, the power-sharing coalition is polarized, its constituent parts are fragmented, and its legitimacy is thin. The constitutional declaration, which the Transitional Military Council and the Forces for Freedom and Change (FFC) signed in August 2019, is the binding foundation for the transition process, and includes tasks such as a comprehensive peace agreement with Sudan’s armed groups and wide-ranging economic reforms.

In principle, UNITAMS should assist and support the transitional authorities in these tasks. But that is not straightforward. While a fragmented political landscape is nothing unusual for a mission setting, Sudan’s main political forces represent competing political systems, each with their external backing. They range from, first, members of the former Islamist regime, whose adherents have frequently launched protests against the transitional authorities and retain sympathies from Turkey and Qatar. Second, the Sudanese Armed Forces, the Rapid Support Forces, special police, and internal security services, represent a model of military authoritarianism as in Egypt, on which they count as their regional ally together with the United Arab Emirates and Saudi Arabia. Finally, the civilian cabinet led by Prime Minister Abdalla Hamdok, the Forces of Freedom and Change (FFC) alliance and other political parties are proponents of a democratic system, with support from the European Union, the AU, and Ethiopia.

Hamdok’s cabinet, UNITAMS’ main interlocutor, is increasingly squeezed between internal fragmentation of the parties nominally supporting it, revisionist protests from the Islamist camp, and domestic expectations to improve the dire economic situation. For example, Sadiq al-Mahdi from the National Umma Party, who led Sudan’s last democratic government in the late 1980s and had supported the civilian government before, reached out to the military and security forces to form a “patriotic alliance” against Hamdok. The planned inclusion of representatives of armed groups in the government’s transitional institutions as part of an impending peace agreement is likely to complicate this picture further.

The UN and Local Ownership

Implementing strong local ownership is a structural challenge for UN peace operations, especially for an integrated mission like UNITAMS, which is meant to carry out relevant functions of the UN Country Team. Peace operations, under the overall guidance of the UN Security Council and the UN secretary-general, have more leeway in implementing their mandate than UN agencies, funds, and programs, which rely on the host government’s consent for every project that they devise and implement. The close role of state authorities in planning and reviewing UN development and peacebuilding projects fosters their ownership though, whereas peace operations often remain tied to a top-down approach with national ownership at a much more abstract level, despite their efforts to consult communities and survey local perceptions. In the past, straying from the narrow line dictated by Sudan’s regime has often resulted in the expulsion of UN officials.

In Sudan, the UN cannot count on the government alone. Dominated by external advisors and (former) international officials, Prime Minister Hamdok’s government is hamstrung by the extremely low capacity of public administration. For example, the transitional government struggles to develop project proposals at the level of detail requested by donors and ensure efficient implementation of transition objectives. In early July, Hamdok appointed  a 15-member-committee to manage negotiations with UNITAMS. While the body is largely civilian (except one member representing military intelligence), it does not involve members of the FFC or other civil society organizations.

From countless examples of international interventionism, we know today that external actors cannot impose a framework on a society to resolve a conflict, if the fundamental causes of polarization and conflict remain. That was the experience of the Agreement on the Resolution of the Conflict in South Sudan (ARCSS) in 2015, which collapsed less than a year after the parties signed it under heavy regional and international pressure. UNAMID, for its part, came into being because of such international pressure, and was hampered to implement its mandate effectively by the intransigent government of President Omar al-Bashir, and ended up serving the political objectives of the past regime.

An Adaptive Approach

If UNITAMS is to avoid the fate of those peace efforts, it needs to adopt an adaptive approach. This peacebuilding approach recognizes that, as Cedric de Coning writes, “social systems are highly dynamic, non-linear and emergent.” It chimes well with Prime Minister Hamdok’s frequent insistence that Sudan’s transition process is “messy and non-linear.” An adaptive peacebuilding strategy takes a highly participatory approach, experiments with different options, and pays close attention to feedback from the local political environment, reviewing and adjusting its programming frequently in response to that feedback. Specifically, UNITAMS should heed four considerations.

First, in planning and implementing the mission, UN officials should account for the rapidly evolving situation and relatively short scheduled lifespan of the mission tracking the (now probably four-year) transition period. Instead of rigid budgets and work plans common in a UN peace operation, as much authority for recruitment, coordination, and project design should be delegated to the country-level as possible. Only with enough flexibility and Sudanese participation will the mission be able to respond to evolving dynamics and local needs. Specifically, the mission should institutionalize a regular advisory and monitoring mechanism, not just with the government’s committee, but with the FFC and civil society organizations as well. In doing so, the UN can build on its engagement with those groups since the start of the revolution in 2019. Knowledge management experts should ensure a smooth transition to the UN Country Team, while the mission should employ political and civil affairs officers with relevant regional and country expertise.

Second, UNITAMS should foster resilience, i.e., the ability to withstand and manage shocks to the transition process. There are likely going to be further delays and setbacks in the transition process, even a complete take-over by the security sector cannot be ruled out. UNITAMS has the mandate to support institution-building through providing technical expertise and advise for the constitutional process and independent commissions. As many actors are already present in this field, UNITAMS must avoid contributing to donor competition for attractive lighthouse projects. It should concentrate on strengthening the ability of the civilian authorities to exert control over the security sector and its economic activities, as the transitional government has planned. This will require the mission to put parliamentarians and political parties at the center of their stakeholder engagement. Only they can ensure functional civilian oversight of the security sector. The Sudanese private sector will be needed to restructure the assets of the security sector.

Third, UNITAMS should contribute to ensuring international coherence, in particular regarding the UN’s activities in Sudan and international financing of the transition. Extending basic services and supplies to the whole population is a key element of the transition’s success. More donor funds are expected to flow into Sudan in the wake of the Sudan Berlin Conference, where attendants pledged around 1.8 billion dollars (plus up to a further 400 million dollars in a pre-arrears clearance grant from the World Bank) on June 25, 2020. Ensuring a consistent follow-up process that will see further partnership conferences and coordination of pledges as well as operational activities in a way that considers the nexus between humanitarian and development activities in addition to peacebuilding will be crucial for UNITAMS.

As an integrated mission, some tasks that UNITAMS undertakes will continue after it is scheduled to leave Sudan with the completion of democratic elections, such as the reform of the civil service and public administration. As these developmental tasks will take many years, UNITAMS should leave the building of these vital state capacities to those organizations that are going to stay in Sudan for the long run, and concentrate on overall strategic coordination and ensure peace and stability of the transition process itself. Structurally, the existing donor coordination mechanisms supported by the UN Country Team can ensure Sudanese ownership more effectively than a peace operation. Given the remaining threats to civilians in Darfur and elsewhere, the Security Council may decide to extend UNAMID beyond December 2020. For UNITAMS, this would mean that it would have to revisit its mission plan and even raison d’être.

Finally, the mission should facilitate the flow of information and promote transparency regarding its own activities and those of development partners and government authorities. Sudan is swirling with rumors and speculation, including about the work of international actors. With offices around the country, logistical capacities, and the protection of a status-of-forces agreement, the mission should empower marginalized voices through dialogue processes, local conflict management, and reconciliation, and encourage communication between Sudan’s federal states and Khartoum.

UNITAMS can provide a platform for sharing information and can facilitate communication beyond its regular reporting to the UN Security Council, including public information efforts in Sudan. This includes managing expectations what a political mission can and cannot deliver, especially when it comes to protection of civilians and accountability. Establishing such processes could also help shine a light on the often-unclear support of Sudan’s non-traditional donors, including from the Gulf.

Becoming a Central Focal Point

The success of UNITAMS hinges on the ability and capacity of mission leadership and staff to provide substantive technical professional inputs to the transition process otherwise not available to Sudanese institutions, and to ensure strong Sudanese ownership of the mission. Adopting a flexible, adaptive approach will be difficult for a UN system full of inertia. Given the right policies, resources, leadership, and political backing, the mission still has the chance to become a focal point for the international support to Sudan’s transition.

Philipp Jahn heads the office of the Friedrich Ebert Foundation in Khartoum. Gerrit Kurtz is research fellow for crisis prevention and diplomacy in Africa at the German Council on Foreign Relations (DGAP) in Berlin. Peter Schumann is a former UN official, who served as Acting Deputy Joint Special Representative with UNAMID in 2017/18.

An International Partnership for Sudan’s Transition

Mobilizing Support, Preventing Instability

Video frame from the Sudan Partnership Conference held online on 25 June 2020.

This DGAP Policy Brief was published on 26 June 2020.

Germany has helped lead efforts to mobilize international support for Sudan’s transition process since President al-Bashir was ousted last year. To be successful, Germany and its partners must deliver on their promises to support the transitional government’s economic reforms with substantial aid. They should keep Sudan’s diverse partners aligned while broadening their outreach. Sudan is thus a test case for how much political capital Germany will spend on its stated objective of conflict prevention

Key Facts

Although Sudan’s transition process is a tremendous opportunity for sustainable peace and long-term democratic transformation, the collapse of the transitional government – resulting in a return to military rule and large-scale political violence – remains possible.
Currently, Sudan’s economic crisis represents the greatest danger to the transition process. Grievances resulting from spiraling inflation and increasing food insecurity undermine the domestic legitimacy of the transitional authorities.
Sudan’s transitional government has recently initiated important economic reforms, including a cash-transfer system to offset macroeconomic adjustments. Donors have long requested such groundwork before they mobilize further aid.
Germany should ensure that international support responds to the demands of Sudan’s vibrant civil society and is based on the expectation that the civil-military coalition government sticks to the 2019 constitutional declaration.
Read the full policy brief on this link.