Mehr als eine bürokratische Pflichtübung: Ressortgemeinsamkeit in der zivilen Konfliktbearbeitung

Im Rahmen des Leitlinienprozesses haben die Ministerien Schritte zur engeren Zusammenarbeit eingeführt. Trotz Verbesserungen hängen Umsetzung und Erfolg ressortgemeinsamer Abstimmung noch stark vom Willen der involvierten Personen ab. In der nächsten Legislaturperiode sollten Bundesregierung und Bundestag mehr integriertes Krisenengagement einfordern – und selbst vorleben.

Dieser Beitrag erschien am 28.4.2021 auf dem PeaceLab Blog.

Bekenntnisse zu gemeinsamen Zielen sind das eine, vertrauliche Zusammenarbeit das andere. Noch vor wenigen Jahren konnte man den Eindruck gewinnen, dass sich die Kernressorts der Konfliktbearbeitung Äußeres, Entwicklungszusammenarbeit, Verteidigung, Inneres und das Kanzleramt nicht die Butter auf dem Brot gönnten. Man konkurrierte um Partner, Aufmerksamkeit und Ressourcen und lud auch schon mal zu separaten Treffen mit den gleichen Themen am gleichen Tag ein.

Der Leitlinienprozess ist mit merklichen Fortschritten in der Ressortkooperation einhergegangen. Als Teil von neuen ressortgemeinsamen Strategieprozessen kommen die RessortvertreterInnen tatsächlich regelmäßig zu Abstimmungs- und Planungszwecken zusammen. Der am 31. März 2021 veröffentliche Zwischenbericht der Bundesregierung zur Umsetzung der Leitlinien erwähnt diese Mechanismen, allerdings ohne Daten zu liefern, um sie bewerten zu können. Wie ein genauerer Blick auf ein neues Abstimmungsinstrument zwischen AA und BMZ zeigt, gibt es weiterhin strukturelle Hindernisse für wirkliche Kohärenz. Guter Wille allein reicht nicht.

Krisen lassen sich nicht in Ressortkompetenzen aufteilen

Gewaltkonflikte und fragile Kontexte lassen sich nicht sauber in die Kompetenzen von Ministerien untergliedern. Deswegen ist es so wichtig, die eigenen Ansätze in der Konfliktbearbeitung gemeinsam zu entwickeln und ständig zu überprüfen. Was bürokratisch scheinen mag, ist tatsächlich der Raum, in dem unvermeidliche Zielkonflikte ausgetragen werden. Hier wird präventive Politik konkret. Um als einzelner Akteur in komplexen fragilen Kontexten eine signifikante Wirkung zu entfalten, kommt es darauf an, alle zur Verfügung stehenden Hebel, Anreize und Ansatzpunkte miteinander zu verbinden. Für lokale und internationale Partner ist es leichter, sich nur einmal mit Deutschland abstimmen zu müssen und nicht mit verschiedenen Ressorts. Umgekehrt können „schwierige Partner“ ein fragmentiertes Auftreten Deutschlands leichter für ihre Zwecke nutzen. Eine Zusammenarbeit der Ressorts ist deshalb unabdingbar.

Gewaltkonflikte und fragile Kontexte lassen sich nicht sauber in die Kompetenzen von Ministerien untergliedern.

Meine folgenden Aussagen stützen sich auf vertrauliche Gespräche mit Beteiligten aus den Ressorts und Durchführungsorganisationen sowie zentrale Dokumente. Eine systematische Begleitung der ressortübergreifenden Abstimmung könnte noch spezifischere Einblicke zu Tage fördern.

Zwischen ehrlichem Bemühen und Abwehrhaltung: gemeinsame Planung in AA und BMZ

Ein entscheidender Anstoß zur Zusammenarbeit war der starke Anstieg der Mittel in der zivilen Konfliktbearbeitung. Seit 2015 haben sich die drei Titel Übergangshilfe (BMZ), humanitäre Hilfe (AA) und Stabilisierung (AA) (insgesamt knapp 3,3 Milliarden Euro im Haushalt 2021) zusammen mehr als vervierfacht. Im Finanzministerium sorgte man sich um mögliche Doppelungen und Ineffizienzen, da AA und BMZ zunehmend mit den gleichen Umsetzungspartnern ähnliche Projekte förderten. Parallel zur Umsetzung der Leitlinien beauftragte das Bundeskabinett die drei Ressorts AA, BMZ und BMF 2017 daher mit einer sogenannten „Spending Review“. Der Abschlussbericht der drei Ressorts fand jedoch „keine praktisch handhabbaren Lösungsansätze“, um die Projektförderung von AA und BMZ im Krisenkontext abstrakt voneinander abzugrenzen. Daher einigte man sich darauf, sich enger abzustimmen.

Aus dieser Einigung entstand das Konzept „gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung“ (GAAP), das AA und BMZ im Mai 2019 beschlossen. Die beiden Ressorts wenden das GAAP-Verfahren laut Umsetzungsbericht derzeit für 16 Schwerpunktländer und bezüglich ihrer Unterstützung für die Afrikanische Union an. Für die Analyse teilen die zuständigen Länderreferate der beiden Häuser ihre eigenen Analyseprodukte. In jährlichen Planungstreffen legen sie auf Grundlage eines gemeinsamen Lagebilds Oberziele bezüglich des deutschen Interesses, des Bedarfes vor Ort sowie deutscher Einflussmöglichkeiten und Handlungsoptionen fest. Für konkrete Programme und Projekte tauschen AA und BMZ Projektskizzen aus. Eine zentrale Rolle für die Koordination der Projekte vor Ort übernehmen die Auslandsvertretungen. Im Gegensatz zu den überwiegend getrennt arbeitenden Ministerien in Bonn und Berlin haben die Botschaften integrierte Strukturen mit vom BMZ (und ggfs. weiteren Ministerien) abgeordneten VertreterInnen.

Insgesamt spricht der Bundesrechnungshof von einer „Abwehrhaltung“ der Ressorts, statt die zusätzlichen Steuerungsmechanismen als Gestaltungsmöglichkeit zu begreifen.

Bislang fällt die Zwischenbilanz zur Praxis des GAAP-Konzepts gemischt aus. Gesprächspartner in beiden Häusern heben ein ehrliches Bemühen der beteiligten Referate und Personen hervor, die Gemeinsamkeiten in den Vordergrund zu stellen. Doch der Erfolg des Austausches sei stark von den jeweils beteiligten Personen abhängig. Bei Ländern, zu denen es bereits eine intensive Zusammenarbeit gibt und sich die zuständigen BeamtInnen gut kennen, liefe es recht reibungslos (z.B. zu Irak und Nigeria). Andere sähen den Austausch eher als bürokratische Pflichtübung, die viel Zeit koste. Das zeigt sich auch an der zögerlichen Umsetzung: Das AA brauchte zehn Monate, um den GAAP-Beschluss in einem Runderlass intern aufzugreifen, während das BMZ die Liste seiner Partnerländer im Rahmen seines „BMZ 2030“-Konzepts ohne Einigung mit dem AA anpasste. Insgesamt spricht der Bundesrechnungshof von einer „Abwehrhaltung“ der Ressorts, statt die zusätzlichen Steuerungsmechanismen als Gestaltungsmöglichkeit zu begreifen.

Institutionelle, organisationskulturelle und konzeptionelle Unterschiede verhindern eine engere Zusammenarbeit

Das Grundgesetz sieht ein hohes Maß an Autonomie der MinisterInnen vor, die selbst für ihren Aufgabenbereich gegenüber dem Parlament verantwortlich sind. Die Bundeskanzlerin kann zwar über Meinungsverschiedenheiten ihrer KabinettskollegInnen entscheiden, aber nicht in deren Kompetenzbereich Maßnahmen ergreifen. MinisterInnen können ihren Spielraum durch „geschickten Umgang mit der Öffentlichkeit“ erhöhen, wie sogar die Seite der Bundesregierung schreibt. Die Entscheidung von Entwicklungsminister Gerd Müller im Februar 2020 nach einem Besuch eines Camps von Rohingya-Geflüchteten in Bangladesch die Entwicklungszusammenarbeit mit Myanmar einzustellen, ohne sich vorher mit dem Auswärtigen Amt zur politischen Einbettung abzustimmen, könnte man zum Beispiel einem entsprechenden Profilierungsanreiz zuschreiben.

Eine Folge der scharfen Trennung der Ressorts sind merkliche Unterschiede in der Organisationskultur und den Prozessen. Das BMZ ist es gewohnt mit Umsetzungspartnern zu operieren, während das AA nach dem Mittelzuwachs der letzten Jahre noch nach den effizientesten Verfahren sucht. Vorhaben des BMZ sind auf dessen Website für jedes Partnerland abrufbar; das AA hat bislang noch nicht einmal eine öffentlich verfügbare Strategie für seine Stabilisierungsprojekte. Der Elefant im Raum ist eine mögliche Zusammenlegung von AA und BMZ wie in anderen Ländern. In der Union kursieren bereits entsprechende Ideen. Besonders im BMZ gibt es erhebliche Bedenken, dass eine Zusammenlegung mit einem Bedeutungsverlust einer nachhaltigen Entwicklungszusammenarbeit einhergehen könnte. Großbritannien, das gerade seine Ministerien zusammenlegte und kurz darauf die Mittel für Entwicklungszusammenarbeit kürzte, erscheint als abschreckendes Beispiel.

Schließlich sind unterschiedliche Ziellogiken der zentralen Ansätze in Krisenkontexten in AA und BMZ ein weiterer Faktor, der engere Zusammenarbeit erschwert. Stabilisierung im Sinne des AA zielt darauf ab, politische Prozesse in Gewaltkonflikten zu beeinflussen und legitime politische Autoritäten zu stärken, häufig auf nationaler oder grenzüberschreitender Ebene. Im Zentrum stehen politische Opportunitäten und eine enge Steuerung mit hoher Flexibilität. Die strukturbildende Übergangshilfe des BMZ orientiert sich hingegen stärker an lokalen Bedürfnissen und will die Resilienz von Menschen in fragilen Kontexten fördern. Verbindlichkeit und Verlässlichkeit der Zusagen sind wichtiger als die kurzfristige Anpassung von Projekten.

Es braucht mehr politischen Druck zur Zusammenarbeit

Diese Hindernisse sind nicht unüberwindlich. Bundestag und Bundesregierung sollten mehr Anreize für ressortgemeinsames Handeln schaffen, nicht nur in der zivilen Konfliktbearbeitung.

Ein gemeinsamer Haushaltstitel für zivile Konfliktbearbeitung würde auf der institutionellen Ebene ansetzen, indem er ressortgemeinsame Analyse, Planung und Steuerung zur Voraussetzung für die Finanzierung von Projekten machen könnte. Um den laufenden Verständigungsprozess zwischen AA und BMZ in diesem Feld zu unterstützen, sollte so ein Fonds mit überschaubaren Mitteln starten und allmählich wachsen. Das primäre Ziel sollten politische Gestaltungsmöglichkeiten, nicht Kosteneffizienz wie beim Spending Review sein. Als Lehre aus einem ähnlichen Fonds in Großbritannien sollten die Ressorts transparent über die Mittelvergabe berichten und klare Standards für Wirkungsorientierung und Rechenschaftspflicht einführen.

Die unterschiedlichen Herangehensweisen lassen sich jedoch nicht durch Strukturreformen wegwischen. Ihnen zugrunde liegen zumeist echte Zielkonflikte in der Konfliktbearbeitung.

Politische Führung und integrierte Strukturen können dabei helfen, die unterschiedlichen Perspektiven und Kulturen einander anzunähern. Wichtiger als neue Institutionen ist hier vor allem eine Arbeitskultur des Miteinanders auf allen Ebenen. Die zuständigen MinisterInnen müssten Gemeinsamkeit bereits auf ihrer Ebene vorleben, zum Beispiel durch gemeinsame Reisen und Termine. Auf Arbeitsebene sollten die Ressorts die Erfahrungen mit dem Arbeitsstab Sahel, der derzeit einzigen integrierten Arbeitseinheit mit MitarbeiterInnen verschiedener Ressorts und Abteilungen, systematisch auswerten. Zudem sollten die Ressorts Auslandsvertretungen, denen als integrierte Einheiten eine entscheidende Rolle in der Ressortzusammenarbeit zukommt, mit mehr Personal ausstatten.

Die unterschiedlichen Herangehensweisen lassen sich jedoch nicht durch Strukturreformen wegwischen. Ihnen zugrunde liegen zumeist echte Zielkonflikte in der Konfliktbearbeitung. Hier braucht es vor allem Orte in der Bundesregierung, im Parlament und in der Öffentlichkeit, um diese Konflikte offenzulegen und Herausforderungen zu diskutieren. Der nächste Bundestag sollte dafür den bisherigen Unterausschuss für zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln aufwerten und den Austausch mit den anderen relevanten Hauptausschüssen stärken. Der neue Ausschuss sollte sich von der Bundesregierung regelmäßig berichten lassen, wie ihre ressorteigenen Instrumente sich ergänzen und abgestimmte Wirkungslogiken einfordern. Denn Krisenprävention funktioniert am besten gemeinsam.

Debunking Six Myths on Conflict Prevention

“There’s no glory in prevention”, one often hears in the debate on dealing with the corona pandemic: You don’t win elections with disasters that do not take place. This is not the only problem also for those aiming to prevent armed conflicts. It’s important to go beyond empty phrases though.

This text appeared on the website of Global Policy Journal on 3 December 2020. It is a translation of a piece originally published in Internationale Politik.

“Preventing crises is better than reacting to them. Who could doubt that?”

Quite a few people. That prevention is cheaper than reaction and intervention is one of the commonplaces popular in the UN Security Council or national parliaments. Who is not in favor of better early warning, early and anticipatory action and the use of civil means to prevent armed conflict? Especially since the best prevention against violent conflicts is a functioning state based on the rule of law that respects human rights, protects minorities, strives for social justice and enables equal participation in political decision-making.

But armed conflicts have the habit of breaking out in situations where these conditions are not present. Conflicts are usually based on tangible interests. Conflict parties resort to violence in pursuit of those interests. Things can escalate without the intention of any of the actors involved. Often, it is closed worldviews, authoritarian governments and a readiness to use violence that help to turn zero-sum politics into a confrontation that ultimately harms everyone.

When it becomes concrete, crisis prevention is highly controversial. In the United Nations, member states that want to protect the concept of sovereignty prevent early preventive action by UN country teams in fragile states. Germany exports weapons to authoritarian regimes and to fragile regions, even if these weapons end up in conflicts, as in the case of Libya, which the German government wants to bring to an end.

Crisis prevention has been a political endeavor from the outset. It cannot be pursued solely through technical cooperation and programmatic activities. It is always about the distribution of power, legitimacy and status issues. After all, prevention means intervening in the bargaining over power and positions. Conflict parties must be persuaded to either adapt their goals or the means by which they intend to achieve them.

“There’s no glory in prevention.”

That’s true, unfortunately. The observation making the rounds when it comes to fighting the corona virus has long been known in crisis prevention: The electorate rewards preventive policies less than reactive ones. Politicians are elected to deal with current problems that are already tangible. This also applies to foreign policy, even though it generally plays a minor roles in national elections.

Surveys show high approval rates for peace and prevention policies. But European voters won’t reward a concrete effort to calm tensions in a non-European country at the ballot box. In addition, it is usually difficult to attribute the success of prevention to individual measures taken by one actor, partly because sensitive negotiations usually take place in secret. If a foreign government should boast too much about having influenced political conditions in a third country, it could be counterproductive.

At the same time, it was not only the mass exodus to Europe in the years around 2015 that made it clear how much external crises and conflicts influence German and European domestic policy. But here, too, Europe’s policy is too often driven by short-term impulses such as sealing off borders or stabilizing more or less authoritarian regimes rather than by truly forward-looking policies.

The problem of the often invoked “political will” in international engagement can be seen precisely in how legitimate goals are weighed up when they compete. What to do when China, Europe’s most important trading partner, forces hundreds of thousands of its citizens into concentration camps in Xinjiang? How to deal with a government in Cairo that helps fight international terrorism but foments civil war in Libya? Clear principles are an important part of a preventive policy to find answers to such questions.

Coherence between different policy areas is therefore crucial. As long as crisis prevention remains its own niche rather than becoming an overarching priority, it will be difficult to win in balancing processes. Diplomatic pressure on governments to adhere to international human rights and peace agreements will fizzle out if bilateral cooperation in the areas of trade, investment, intelligence or development cooperation continues unabated. This is true both between different ministries and with close partners, for example in the EU.

Moreover, “political will” in democracies is not an abstract question for a political elite. Politicians are certainly aware when civil society movements are committed to certain issues. The “Fridays for Future” movement on the climate crisis is a good example of how commitment to a forward-looking policy can significantly increase its political relevance.

Chancellor Merkel astutely observed that only very few people in Germany had taken to the streets against the mass crimes in Aleppo, Syria, but hundreds of thousands protested against a free trade agreement with the USA. Those who call for preventive action in concrete situations, who organize themselves, write letters or go to demonstrations can attract political attention.

“When crises threaten to escalate into wars, it’s time for prevention.”

That’s too narrow. The idea that crisis prevention only takes place at a certain stage of a conflict, perhaps even thought of as a cycle or wave, is outdated. Especially in intra-state conflicts, the vast majority of conflicts worldwide, this linear idea of armed conflict does not correspond to the experience of the affected populations. For many people in marginalized or fragile regions, violence is an everyday phenomenon.

Moreover, wars themselves are extremely dynamic processes in which the level of violence fluctuates geographically and over time. For example, there are “islands of peace” in the midst of a war because some local communities manage not to join any of the parties to the conflict. Climatic conditions such as rainy and dry seasons, snow or heat make offensives easier or more difficult. During the rainy season, rebels need to take care of their fields or are slowed down on their advance by softened roads. Such factors offer opportunities to exert a moderating influence on the opponents.

After all, prevention not only aims to prevent armed conflicts, but also their further escalation. US President Barack Obama’s famous “red line” for Syria’s government not to use chemical weapons in the ongoing civil war was characterized by the idea that it would deter President Assad from using them. At the time, there was also criticism that Obama’s threat did not apply to mass violence against the civilian population with conventional weapons.

Preventing genocide and other mass crimes is a special concern of prevention, which also applies to ongoing armed conflicts. Institutions of international criminal law, such as the International Criminal Court in The Hague, not only pursue the goal of investigating past injustices, but also aim to influence the calculations of potential perpetrators worldwide, i.e. have a deterrent effect. However, once a mass crime has begun to unfold, the scope for action to contain it without military intervention is considerably reduced.

“We have known the instruments of prevention for a long time.”

That isn’t enough. It is a popular notion in ministries and international organizations that crisis prevention essentially consists of promoting projects that are tailored to the challenges of a specific context. For example, reforming police forces, improving the justice sector or local dialogue formats; projects such as those promoted by the German Federal Foreign Office as part of its civil prevention and stabilization work.

Such instruments can reduce social tensions and thus have a preventive effect – but this is not automatic. Police forces can be more effective, but continue to serve a repressive regime; courts can work more efficiently, but continue to be accessible only to a portion of the population; dialogue formats can function formally, but give impetus to radical demands when pluralistic forces are poorly organized.

As important as project work for peacebuilding is, it must never hide the fact that crisis prevention is not a technical or bureaucratic task, but a deeply political one. The relationship of communities among themselves and with the state, the network of different factions of a ruling elite or the relations between governments can be described approximately with the help of political science models and theories, but their protagonists retain their own will. Today, there is a growing realization that in fragile situations, “all good things” cannot be achieved simultaneously. It is a matter of balancing and setting priorities.

At its core, crisis prevention is not a collection of programmatic activities, but a matter of attitude. Preventive action is forward-looking, proactive and conflict-sensitive; it takes into account the effects of one’s own actions on the dynamics of a conflict. Although this insight is around 20 years old, the EU and other institutions continue to struggle with it.

Nevertheless, progress has been made. The World Bank, for example, is increasingly focusing on situations of fragility, conflict and violence, on which it adopted its first fully fledged strategy in 2020. Development cooperation and peace work are moving closer together.

If you want to engage in preventive activities, you first need a context and conflict analysis that is constantly updated. Which factors increase tensions, which limit them or promote the resilience of a socio-political system to internal and external challenges? What is the agenda of the main actors and what are their relationships with each other – not only at the national level, in the capital, but also with groups in other parts of the country and with international actors?

Before programmatic interventions take effect, diplomacy, the cultivation of networks and the use of relationships, remains the central instrument of prevention for governments and international organizations. Hands-on action is not made any easier when dealing with governments that are unwilling to reform or repressive. In the end, even the best programmatic offers to support police reforms or transitional justice are nothing more than that: proposals to which project partners may only react half-heartedly. While one partner ministry signs a cooperation agreement, sometimes other parts of the same government undermine progress on the same issue.

“In order to prevent crisis, it is mainly important to influence the actors on the ground.”

Not just. Many contributions to the political discourse on crisis prevention share an implicit dichotomy: “We” in Germany, in the EU, at the United Nations, take measures to prevent others from resorting to violence “on the ground”. In this way, violent tensions are primarily attributed to the parties involved, even if many apparently purely domestic political disputes have much to do with the international system or other governments.

German and European crisis prevention must take place on several levels and consider structural causes of conflict and their own role. The most important role in the prevention of violent crises is naturally played by the actors directly involved, the civil societies in which they are embedded, and their governments. But maintaining a peaceful society is a task for everyone. Polarization, discrimination, and poorly trained police forces are also present in rich countries – the wave of protests in the United States and around the world that followed the killing of George Floyd by a policeman in the summer of 2020 have seared such deep-seated problems in public memory.

And so, one insight from the past decades of international intervention in fragile contexts emerges: it is extremely difficult to permanently change a political and social system from the outside. Transformative change requires strong leadership from within society. It must be based on broad coalitions, on gradual reforms and on open dialogue with as many political forces as possible.

Two examples. In Afghanistan, after almost two decades of war, the USA and its allies had to realize that peace cannot be achieved without the Taliban. In contrast, the democratic transition process in Tunisia benefited from a strong commitment by the national dialogue quartet, which was able to achieve an understanding between Islamist and secular political forces. The Quartet, which consisted of the trade union federation, the trade and industry federation, the Tunisian League for Human Rights and the Association of Lawyers, was awarded the Nobel Peace Prize in 2015.

Nevertheless, international actors continue to play a key role in crisis prevention. At the structural level, they can work for an international order which promotes cooperation and where global problems such as the climate crisis or Covid-19 are tackled jointly.

They can influence other states that support parties to the conflict and, for example, decide and enforce arms embargoes through the UN Security Council. This was the basic idea of the Berlin Process on Libya. However, Europeans found it difficult to impartially sanction violations of the arms embargo.

Other international instruments include early warning systems of regional organizations, such as those created by the Economic Community of West African States (ECOWAS), preventive diplomacy and mediation by the African Union, UN blue helmet missions, election monitoring by the OSCE, and independent monitoring of peace agreements, as in Mali.

Such approaches are most effective when international, regional, state and local actors work together to strengthen peace capacities and neutralize risks at their respective levels.

“Politicians need earlier warnings of crises.”

More to the point: they need to organize early warning better. And show leadership themselves. One of the oldest calls for prevention is for more effective early warning that leads to decisive action. Although there are now plenty of good analyses of fragile situations around the world, there are many cases where decision-makers are hesitant to act.

And that has not so much to do with whether warnings are issued early, but rather with how warnings are formulated. Politicians want to be convinced that their actions can help counter risks effectively. To do this, warnings must be specific and actionable. The credibility of sources and evidence also plays an important role – decision-makers are more likely to believe political buddies who can report on their impressions during a visit to the affected country than external experts whose organizations they do not know.

In any case, prevention rarely depends on the one warning to set off the one decisive action. Rather, international organizations and national governments need institutional mechanisms to regularly discuss risk factors, including with non-governmental experts. Participants should be empowered to take action themselves before they need to pass on decisions to a higher hierarchical level. At the United Nations Secretariat, such meetings have been held for years.

Early crisis prevention does not require high-level political attention at all times. Embassies, UN or non-governmental organizations that have a permanent presence in fragile states can often send signals on their own accord to political opponents in the host country, strengthen civil society groups or promote the establishment of independent institutions such as national human rights commissions.

But to have the courage to raise uncomfortable issues, diplomats must have the backing of their superiors. Internal coherence and consistency are also needed. Ambitious rhetorical commitments to preventive policy are not enough; decision-makers must be measured by their action in concrete cases.

For example, as part of his “Human Rights up Front” initiative, UN Secretary-General Ban Ki-moon called on his staff to be guided by principles and values when dealing with systematic human rights violations. Ban failed to support a human rights-based approach, however, when the UN development program and the political side of the United Nations contested the direction of UN policy on Myanmar. He did not decide the internal dispute between the two sides.

Leadership and sensitive mediation are indispensable in order to decide conflicts between the legitimate goals of different departments or parts of an organization. In addition to an open organizational culture, good preparation also includes flexible financing instruments, the ability to quickly dispatch qualified personnel, and the willingness to constantly question one’s own analyses.

Scenarios based on drivers of different futures have proven to be helpful, if they are specifically tailored to a context. A diverse composition of the scenario teams is important in order to question established assumptions. The Covid-19 crisis shows how quickly such assessments can be overtaken by reality.

Krisenprävention – Sechs Thesen auf dem Prüfstand

Canadian and Philippine UNPOL Officers support Haitian National Police Officers at a check point in Port au Prince. Such programming is insufficient if the system that deploys police forces doesn’t serve communities. (c) UN Photo..

Dieser Text erschien in der September/Oktober 2020 Ausgabe der Zeitschrift Internationale Politik.

„There’s no glory in prevention“, heißt es in der Debatte um die Eindämmung der Corona-Pandemie oft: Mit Katastrophen, die nicht stattfinden, gewinnt man keine Wahlen. Nicht das einzige Problem, das auch denjenigen zu schaffen macht, die bewaffnete Konflikte verhindern wollen. Doch die Flucht in die Phrase wird da nicht helfen.

„Krisen zu verhindern ist besser als auf sie zu reagieren. Wer könnte daran zweifeln?“

Einige. Dass Prävention günstiger sei als Reaktion und Intervention, ist einer der Allgemeinplätze, wie sie im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen oder in der deutschen Politik ausgesprochen beliebt sind. Wer ist nicht für bessere Frühwarnung, für frühzeitiges und vorausschauendes Handeln und für den Einsatz ziviler Mittel, um bewaffnete Auseinandersetzungen zu verhindern? Zumal die beste Prävention vor gewaltsamen Konflikten ohnehin ein funktionierender Rechtsstaat ist, der Menschenrechte achtet, Minderheiten schützt, soziale Gerechtigkeit anstrebt und gleichberechtigte Partizipation an politischen Entscheidungen ermöglicht.

Doch bewaffnete Konflikte haben die Angewohnheit, gerade in solchen Situationen auszubrechen, in denen diese Bedingungen nicht gegeben sind. In der Regel liegen Konflikten handfeste Interessen zugrunde. Konfliktparteien greifen zu Gewalt, um diese durchzusetzen. Die Dinge können eskalieren, ohne dass einer der beteiligten Akteure das beabsichtigt hat. Gleichwohl sind es geschlossene Weltbilder, autoritäre Regierungen und eine grundsätzliche Gewaltbereitschaft, die dazu beitragen, aus Nullsummenpolitik eine Konfrontation zu machen, die am Ende allen schadet.

Wenn es konkret wird, ist Krisenprävention mächtig umstritten. In den Vereinten Nationen verhindern Mitgliedstaaten, die das Konzept der Souveränität schützen wollen, frühzeitiges präventives Handeln durch UN- Landesteams in fragilen Staaten. Deutschland exportiert Waffen an autoritäre Regime und in fragile Regionen, auch wenn diese Waffen wie im Fall Libyen in Konflikten landen, welche die Bundesregierung eigentlich beenden möchte.

Krisenprävention ist von Anfang an ein politisches Unterfangen. Sie lässt sich also nicht allein mit technischer Zusammenarbeit und programmatischen Aktivitäten betreiben. Es geht immer um Machtverteilung, um Legitimität und um Statusfragen. Denn Prävention bedeutet, in die Aushandlung von Macht und Positionen einzugreifen. Konfliktparteien müssen überzeugt werden, entweder ihre Ziele anzupassen oder die Mittel, mit denen sie diese erreichen wollen.


„Für Prävention gibt es keinen Ruhm“

Das stimmt, leider. Was der Virologe Christian Drosten für das Thema Corona formuliert hat, ist in der Krisenprävention seit Langem bekannt: Vorsorgende Politik wird weniger von der Wählerschaft belohnt als reaktive. Politikerinnen und Politiker werden in der Regel für die Bearbeitung von aktuellen Problemen gewählt, die bereits greifbar sind. Das gilt auch für die Außenpolitik, die generell eine geringe Rolle bei Bundestagswahlen spielt.

Zwar zeigen Umfragen hohe Zustimmungsraten für Friedens- und Präventionspolitik. Doch ein konkreter Einsatz, mit dem man Spannungen in einem außereuropäischen Land beruhigen will, wird nicht an der Wahlurne gewürdigt. Hinzu kommt, dass es in der Regel nur schwer möglich ist, den Erfolg von Prävention auf einzelne Maßnahmen eines Akteurs zurückzuführen, auch weil sensible Verhandlungen meist im Vertraulichen stattfinden. Wenn sich eine Bundesregierung allzu sehr damit brüsten sollte, die politischen Verhältnisse in einem Drittland beeinflusst zu haben, dann könnte das kontraproduktiv sein.

Gleichzeitig hat nicht erst die Massenflucht nach Europa in den Jahren um 2015 deutlich gemacht, wie sehr äußere Krisen und Konflikte die deutsche und die europäische Innenpolitik beeinflussen. Doch auch hier ist Europas Politik zu häufig von kurzfristigen Impulsen wie Abschottung oder der Stabilisierung mehr oder weniger autoritärer Regime getrieben als von wirklich vorausschauender Politik.

Das Problem des oft beschworenen „politischen Willens“ im internationalen Engagement zeigt sich gerade daran, wie die Abwägung zwischen legitimen Zielen verläuft, wenn diese konkurrieren. Was tun, wenn China, Europas wichtigster Handelspartner, Hunderttausende seiner Bürgerinnen und Bürger in Konzentrationslager in Xinjiang zwingt? Wie mit einer Regierung in Kairo umgehen, die bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus hilft, aber den Bürgerkrieg in Libyen anfacht? Klare Prinzipien sind bei solchen Fragen ein wichtiger Bestandteil einer präventiven Politik.

Es kommt also auf die Kohärenz zwischen verschiedenen Politikfeldern an. Solange Krisenprävention in der eigenen Nische bleibt statt zu einer übergreifenden Priorität zu werden, ist es schwierig, in Abwägungsprozessen zu gewinnen. Diplomatischer Druck auf Regierungen, sich doch bitte an internationale Menschenrechte und Friedensabkommen zu halten, verpufft, wenn bilaterale Kooperation in den Bereichen Handel, Investitionen, Nachrichtendienste oder Entwicklungszusammenarbeit weiterläuft. Das gilt zwischen verschiedenen Ressorts genauso wie mit engen Partnern beispielsweise in der EU.

Zudem ist „politischer Wille“ in Demokratien keine abstrakte Frage einer politischen Elite. Politikerinnen und Politiker nehmen durchaus wahr, wenn sich zivilgesellschaftliche Bewegungen für bestimmte Themen einsetzen. Die „Fridays for Future“-Bewegung zur Klimakrise ist ein gutes Beispiel dafür, dass Einsatz für eine vorausschauende Politik ihre politische Relevanz deutlich erhöhen kann.

Bundeskanzlerin Merkel hat den Finger in die Wunde gelegt, als sie bemerkte, dass kaum jemand in Deutschland wegen der Massenverbrechen im syrischen Aleppo auf die Straße gegangen sei, aber Hunderttausende wegen eines Freihandelsabkommens mit den USA. Wer in konkreten Situationen präventives Handeln einfordert, sich organisiert, Briefe schreibt oder demonstrieren geht, der kann politische Aufmerksamkeit herstellen.


„Wenn sich Krisen zu Kriegen zuspitzen, schlägt die Stunde der Prävention“

Zu kurz gedacht. Die Vorstellung, Krisenprävention würde nur in einem bestimmten Stadium eines Konflikts stattfinden, der vielleicht gar als Zyklus oder Welle gedacht wird, ist überholt. Insbesondere in innerstaatlichen Konflikten, der übergroßen Mehrzahl der Konflikte weltweit, entspricht diese lineare Idee von bewaffneten Konflikten nicht der Erfahrung der betroffenen Bevölkerungen. Für viele Menschen in marginalisierten oder fragilen Regionen ist Gewalt ein alltägliches Phänomen.

Zudem sind auch Kriege selbst äußerst dynamische Prozesse, in denen das Gewaltniveau geografisch und zeitlich schwankt. So gibt es „friedliche Inseln“ inmitten eines Kriegsgeschehens, weil es manche lokalen Gemeinschaften schaffen, sich keiner Konfliktpartei anzuschließen. Klimatische Bedingungen wie Regen- und Trockenzeiten, Schnee oder Hitze erleichtern oder erschweren Offensiven. Während der Regenzeit müssen sich Rebellen um ihre Felder kümmern oder werden auf ihrem Vormarsch durch aufgeweichte Straßen ausgebremst. All das bietet immer wieder Gelegenheit, mäßigend auf die Kontrahenten einzuwirken.

Denn Prävention verfolgt nicht nur das Ziel, bewaffnete Konflikte zu verhindern, sondern auch deren weitere Eskalation. US-Präsident Barack Obamas berühmte „rote Linie“ gegenüber Syriens Regierung, keine Chemiewaffen im laufenden Bürgerkrieg einzusetzen, war von der Vorstellung geprägt, Assad abschrecken zu können. Kritik entzündete sich damals unter anderem daran, dass diese Drohung nicht für massenhafte Gewalt gegen die Zivilbevölkerung mit konventionellen Waffen galt.

Völkermord und andere Massenverbrechen zu verhindern, ist ein spezielles Anliegen von Prävention, das auch bei laufenden bewaffneten Auseinandersetzungen gilt. Institutionen des internationalen Strafrechts wie der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag verfolgen nicht nur das Ziel, vergangenes Unrecht zu ermitteln, sondern wollen auch das Kalkül von potenziellen Tätern weltweit beeinflussen, also präventiv wirken. Wenn ein Massenverbrechen allerdings einmal begonnen hat, sinkt der Handlungsspielraum erheblich, dieses noch eindämmen zu können, ohne selbst militärisch zu intervenieren.


„Die passenden Instrumente für Prävention kennen wir seit Langem“

Das genügt aber nicht. Es ist eine beliebte Vorstellung in Ministerien und internationalen Organisationen, dass sich Krisenprävention im Wesentlichen darin erschöpfe, Projekte zu fördern, die passgenau auf die Herausforderungen eines bestimmten Kontexts zugeschnitten sind. Etwa die Reform von Polizeikräften, Verbesserung des Justizsektors oder lokale Dialogformate; Projekte, wie sie etwa das Auswärtige Amt im Rahmen seiner zivilen Präventions- und Stabilisierungsarbeit fördert.

Natürlich können solche Instrumente gesellschaftliche Spannungen abbauen und damit präventiv wirken – doch das ist kein Automatismus. Polizeikräfte können effektiver sein, aber weiterhin einem repressiven Regime dienen; Gerichte können effizienter arbeiten, aber weiterhin nur für einen Teil der Bevölkerung erreichbar sein; Dialogformate können formal funktionieren, aber radikalen Forderungen Auftrieb geben, wenn die pluralistischen Kräfte schlecht organisiert sind.

So wichtig Projektarbeit zur Friedensförderung ist, sie darf nie darüber hinwegtäuschen, dass Krisenprävention keine technische oder bürokratische Aufgabe ist, sondern eine zutiefst politische. Das Verhältnis von gesellschaftlichen Gruppen untereinander und zum Staat, das Machtgeflecht verschiedener Fraktionen einer Herrscherelite oder die Beziehungen zwischen Regierungen lassen sich zwar annähernd mithilfe von politikwissenschaftlichen Modellen und Theorien beschreiben, aber ihre Protagonisten behalten ihren eigenen Willen. Heute setzt sich immer mehr die Erkenntnis durch, dass in fragilen Situationen eben nicht „alle guten Dinge“ gleichzeitig zu erreichen sind. Es kommt darauf an, abzuwägen und Prioritäten zu setzen.

Krisenprävention ist im Kern keine Ansammlung von programmatischen Aktivitäten, sondern eine Frage der Einstellung. Präventives Vorgehen ist vorausschauend, proaktiv und konfliktsensibel; es berücksichtigt die Wirkungen der eigenen Handlungen auf die Dynamik eines Konflikts. Obwohl diese Erkenntnis gut 20 Jahre alt ist, tun sich die EU und andere Institutionen weiterhin schwer damit.

Gleichwohl sind Fortschritte zu verzeichnen. So legt etwa die Weltbank ihren Fokus immer stärker auf Situationen von Fragilität, Konflikt und Gewalt; in diesem Jahr hat sie dafür erstmals eine eigene Strategie beschlossen. Entwicklungszusammenarbeit und Friedensarbeit rücken näher zusammen.

Wer sich präventiv engagieren will, braucht zunächst einmal eine Kontext- und Konfliktanalyse, die fortwährend aktualisiert wird. Welche Faktoren verstärken Spannungen, welche begrenzen sie oder fördern die Widerstandsfähigkeit eines gesellschaftlich-politischen Systems gegen interne und externe Herausforderungen? Was ist die Agenda der handelnden Akteure und welche Beziehungen haben sie untereinander – und zwar nicht nur auf nationaler Ebene, in der Hauptstadt, sondern auch mit Gruppierungen in anderen Teilen des Landes und mit internationalen Akteuren?

Bevor programmatische Interventionen zum Tragen kommen, bleibt Diplomatie, die Pflege von Netzwerken und der Einsatz von Beziehungen, für Regierungen und internationale Organisationen das zentrale Instrument der Prävention. Nicht leichter wird das proaktive Handeln, wenn man es mit reformunwilligen oder repressiven Regierungen zu tun hat. Denn auch die besten programmatischen Angebote zur Unterstützung von Polizeireformen oder Vergangenheitsaufarbeitung sind am Ende nicht mehr als das: Vorschläge, auf die Projektpartner im Zweifel nur halbherzig reagieren. Während ein Partnerministerium eine Kooperationsvereinbarung unterschreibt, unterminieren im Zweifel andere Teile der gleichen Regierung die Fortschritte.


„Um Krisen zu verhindern, gilt es in erster Linie, auf die Akteure vor Ort einzuwirken“

Nicht nur. Vielen Beiträgen zum politischen Diskurs über Krisenprävention wohnt eine implizite Zweiteilung inne: „Wir“ in Deutschland, in der EU, bei den Vereinten Nationen, unternehmen Maßnahmen, damit andere „vor Ort“ nicht zu Gewalt greifen. Gewaltsame Spannungen werden auf diese Weise vordringlich den beteiligten Parteien zugeschrieben, auch wenn viele scheinbar rein innenpolitische Auseinandersetzungen viel mit dem internationalen System oder anderen Regierungen zu tun haben.

Deutsche und europäische Krisenprävention muss sich auf mehreren Ebenen abspielen, strukturelle Konfliktgründe und die eigene Rolle berücksichtigen.
Die wichtigste Rolle bei der Prävention von gewaltsamen Krisen spielen natürlich die direkt beteiligten Akteure, die Zivilgesellschaften, in die sie eingebettet sind, und deren Regierungen. Doch eine friedliche Gesellschaft zu erhalten, ist eine Aufgabe für alle. Polarisierung, Diskriminierung und mangelhaft ausgebildete Polizeikräfte gibt es auch in reichen Staaten – die Welle von Protesten in den USA und weltweit, die im Sommer 2020 der Tötung George Floyds durch einen Polizisten folgte, rief solch tiefsitzende Probleme in das öffentliche Gedächtnis.

Und so schält sich eine Erkenntnis aus den vergangenen Jahrzehnten internationaler Interventionen in fragilen Kontexten heraus: Es ist ausgesprochen schwer, ein politisch-gesellschaftliches System von außen dauerhaft zu verändern. Transformativer Wandel benötigt starke Führung aus der Gesellschaft heraus. Er muss auf breiten Koalitionen fußen, auf schrittweisen Reformen und auf einem offenen Dialog mit möglichst vielen politischen Kräften.

Zwei Beispiele. In Afghanistan mussten die USA und ihre Verbündeten nach fast zwei Jahrzehnten Krieg feststellen, dass ein Frieden ohne die Taliban nicht zu erreichen ist. Dagegen profitierte der demokratische Übergangsprozess in Tunesien von einem starken Engagement des nationalen Dialogquartetts, das eine Verständigung zwischen islamistischen und säkularen politischen Kräften erreichen konnte. Das Quartett, das aus dem Gewerkschaftsdachverband, dem Handels- und Industrieverband, der Tunesischen Liga für Menschenrechte und der Vereinigung für Rechtsanwälte bestand, erhielt 2015 den Friedensnobelpreis.

Dennoch kommt internationalen Akteuren nach wie vor eine Schlüsselrolle in der Krisenprävention zu. Auf der strukturellen Ebene können sie sich für eine internationale Ordnung einsetzen, in der Kooperation gefördert und globale Probleme wie die Klimakrise oder Covid-19 gemeinschaftlich angegangen werden.

Sie können auf andere Staaten einwirken, die Konfliktparteien unterstützen, und beispielsweise Waffenembargos durch den UN-Sicherheitsrat beschließen und durchsetzen. Das war eine Grundidee des Berliner Libyen-Prozesses. Allerdings fiel es den Europäern schwer, Verletzungen des Waffenembargos unparteiisch zu sanktionieren.

Andere internationale Instrumente sind Frühwarnsysteme von Regionalorganisationen, wie sie die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) geschaffen hat, präventive Diplomatie und Mediation der Afrikanischen Union, UN-Blauhelmeinsätze, Wahlbeobachtung durch die OSZE oder die unabhängige Überwachung von Friedensabkommen wie in Mali.

Am effektivsten sind solche Ansätze, wenn internationale, regionale, staatliche und lokale Akteure zusammenwirken und auf ihrer jeweiligen Ebene Friedenskapazitäten stärken und Risiken neutralisieren.


„Die Politik muss früher vor Krisen gewarnt werden“

Genauer: Sie muss Frühwarnung besser organisieren. Und selbst Führungsstärke zeigen. Eine der ältesten Forderungen in Sachen Prävention ist die nach einer effektiveren Frühwarnung, die zu entschiedenem Handeln führt. Obwohl mittlerweile jede Menge gute Analysen über fragile Situationen weltweit vorliegen, gibt es viele Fälle, in denen Entscheidungsträger zögerlich handeln.

Und das hat gar nicht so viel damit zu tun, ob früh gewarnt wird, sondern damit, wie Warnungen formuliert werden. Politikerinnen und Politiker wollen überzeugt werden, dass sie durch ihr Handeln dazu beitragen können, Risiken effektiv zu begegnen. Dafür müssen Warnungen spezifisch und handlungsleitend sein. Die Glaubwürdigkeit der Quellen und Beweise spielt ebenfalls eine wichtige Rolle – Entscheidungsträger werden politischen Gefährten, die von ihren Eindrücken bei einem Besuch des betroffenen Landes berichten können, eher Glauben schenken als externen Experten, deren Organisationen sie nicht kennen.

Ohnehin sollte es nicht auf die eine Warnung ankommen, um die eine entscheidende Handlung loszutreten. Vielmehr braucht es institutionelle Mechanismen, um regelmäßig über Risikofaktoren in einem Kreis zu sprechen, in dem sich die Vertreter von Regierungsorganisationen mit denen von internationalen Organisationen austauschen. Die Teilnehmenden sollten befugt sein, selbst Maßnahmen zu ergreifen, bevor sie Entscheidungen an eine höhere Hierarchieebene weitergeben müssen. Bei den Vereinten Nationen gibt es solche Besprechungen seit Jahren.

Frühzeitige Krisenprävention braucht nicht zu jeder Zeit hochrangige politische Aufmerksamkeit. Botschaften, UN- oder Nichtregierungsorganisationen, die auf Dauer in fragilen Staaten präsent sind, können häufig aus eigenem Antrieb Signale an politische Kontrahenten im Gastland senden, zivilgesellschaftliche Gruppen stärken oder den Aufbau von eigenständigen Institutionen wie nationalen Menschenrechtskommissionen fördern.

Doch um den Mut zu haben,  unbequeme Themen anzuschneiden, müssen Diplomatinnen und Diplomaten die Rückendeckung ihrer Vorgesetzten haben. Auch intern braucht es Kohärenz und Konsistenz. Ambitionierte rhetorische Verpflichtungen zu einer präventiven Politik reichen nicht aus; Entscheidungsträger müssen sich im konkreten Fall an ihren Worten messen lassen.

So appellierte UN-Generalsekretär Ban Ki-moon im Rahmen der „Human Rights up Front“-Initiative an seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, sich beim Umgang mit systematischen Menschenrechtsverletzungen von Prinzipien und Werten leiten zu lassen. Doch als es zum internen Streit um die richtige UN-Politik in Myanmar kam und der Konflikt am Ende auf höchster Ebene zwischen UN-Entwicklungsprogramm und politischem Arm der UN ausgetragen wurde, unterließ es der Generalsekretär, den internen Konflikt zu entscheiden.

Führungsstärke und sensible Vermittlung sind unverzichtbar, um in den Konflikten zwischen den legitimen Zielen verschiedener Ressorts oder Organisationsteilen zu entscheiden. Zur guten Vorbereitung gehören neben einer offenen Organisationskultur auch flexible Finanzierungsinstrumente, die Möglichkeit, schnell qualifiziertes Personal zu entsenden, sowie die Bereitschaft, die eigenen Analysen immer wieder zu hinterfragen.

Szenarien, die auf Treibern für unterschiedliche Zukünfte beruhen, haben sich da als hilfreich erwiesen. Eine diverse Zusammensetzung der Szenarienteams ist wichtig, um etablierte Annahmen zu hinterfragen. Denn gerade die Covid-19-Krise zeigt, wie schnell solche Einschätzungen von der Realität überholt werden können.

An International Partnership for Sudan’s Transition

Mobilizing Support, Preventing Instability

Video frame from the Sudan Partnership Conference held online on 25 June 2020.

This DGAP Policy Brief was published on 26 June 2020.

Germany has helped lead efforts to mobilize international support for Sudan’s transition process since President al-Bashir was ousted last year. To be successful, Germany and its partners must deliver on their promises to support the transitional government’s economic reforms with substantial aid. They should keep Sudan’s diverse partners aligned while broadening their outreach. Sudan is thus a test case for how much political capital Germany will spend on its stated objective of conflict prevention

Key Facts

Although Sudan’s transition process is a tremendous opportunity for sustainable peace and long-term democratic transformation, the collapse of the transitional government – resulting in a return to military rule and large-scale political violence – remains possible.
Currently, Sudan’s economic crisis represents the greatest danger to the transition process. Grievances resulting from spiraling inflation and increasing food insecurity undermine the domestic legitimacy of the transitional authorities.
Sudan’s transitional government has recently initiated important economic reforms, including a cash-transfer system to offset macroeconomic adjustments. Donors have long requested such groundwork before they mobilize further aid.
Germany should ensure that international support responds to the demands of Sudan’s vibrant civil society and is based on the expectation that the civil-military coalition government sticks to the 2019 constitutional declaration.
Read the full policy brief on this link.

Krisenprävention jetzt: Eine Geberkonferenz für den Sudan

Diesen Beitrag schrieb ich mit Philipp Jahn (FES Khartum). Er erschien als DGAP-Kommentar am 15. Mai 2020 und auf Arabisch in Altayar im Sudan am 20. Mai 2020.

In der Corona-Krise stehen viele Staaten unter Druck. Wie unter einem Brennglas geschärft werden Risiken für Gewalt, Instabilität, staatliche Machtlosigkeit und Repression sichtbar. Die Situation im Sudan, wo massenhafte Proteste im vergangenen Jahr Präsident Bashir nach 30 Jahren Diktatur stürzten, zählt dazu. Deutschland wird Ende Juni eine internationale Partnerschaftskonferenz für den Sudan ausrichten. Im Sinne einer strategischen Außenpolitik sollte die Bundesregierung dabei internationale Erfahrungen berücksichtigen und ein Leitmotiv definieren: Krisenprävention.

Sudans Wirtschaft steckt in einer tiefen Krise. Bashir hatte versucht, sich mit massenhaften Ausgaben und Privilegien für den Sicherheitssektor an der Macht zu halten – am Ende vergeblich.


TIEFE WIRTSCHAFTSKRISE NAGT AN DER ÜBERGANGSREGIERUNG 

Die Not ist groß. Die Hyperinflation frisst die zu geringen Löhne auf, viele Sudanesen können sich selbst die hochsubventionierten Güter des täglichen Gebrauchs nicht mehr leisten. Fast ein Viertel der Bevölkerung ist auf humanitäre Hilfe angewiesen. Der sudanesische Staat kann die sich ausbreitende Krise nicht abwenden: Die Staatskasse ist leer. Die letzten Devisenreserven wurden für teure Subventionen von Kraftstoffen, Weizen, Medizin und andere Güter ausgegeben, die zum Großteil importiert werden. Corona verschlimmert die Krise. Sudan hat 90 bestätigte Covid-19 Todesfälle, aber für die über 42 Millionen Sudanesen gibt es weniger als 200 Intensivbetten. Es droht der Kollaps des Gesundheitssystems. Anhänger des alten Regimes und Mitglieder der Sicherheitskräfte bringen sich in Stellung, um die wachsende Unzufriedenheit der Bevölkerung auszunutzen.

Die Übergangsregierung hat in den vergangenen Wochen begonnen, ein weitgehendes wirtschaftliches Reformprogramm auszurollen. Löhne in der öffentlichen Verwaltung wurden um über 500 % erhöht, Zollschlupflöcher geschlossen und Planungen für ein soziales Sicherungssystem begonnen. Zur Finanzierung dieser Reformen braucht die Regierung internationale Unterstützung. Diese zu besorgen, wird im innersudanesischen Machtgefüge weitgehend als Verantwortung des international gut vernetzten Premierministers Abdalla Hamdok gesehen. Eine Geberkonferenz, begleitet von glaubwürdigen Reformen, würde die zivile Seite gegenüber dem Sicherheitssektor stärken, auch wenn sie nicht alle Probleme des Übergangsprozesses lösen kann.


EINE GEBERKONFERENZ IST FOLGERICHTIG 

Eine Geberkonferenz zur Finanzierung des Reformprogramms im Sudan ist bereits seit längerem geplant, doch bislang konnte sich kein Gastgeber finden. Deutschland hat eine herausragende Rolle für den Übergangsprozess gespielt. Es hat die diplomatische „Friends of Sudan“ Gruppe mitgegründet, aufbauend auf Mediationsbemühungen in Darfur. Außenminister Maas war der erste hochrangige internationale Besucher bei der Übergangsregierung im September 2019, gefolgt von Entwicklungshilfeminister Müller und Bundespräsident Steinmeier Anfang 2020. Es ist folgerichtig, eine Partnerschaftskonferenz auszurichten – zusammen mit der EU, den UN und Sudan.


INTERNATIONALE LEHREN 

Die Bundesregierung muss jedoch Acht geben, die von ihr selbst geschürten Erwartungen auch zu erfüllen. Vier Aspekte gilt es dabei besonders in den Blick zu nehmen.

Erstens sollte die Geberkonferenz der Komplexität der Situation im Sudan Rechnung tragen. Humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit, Friedenskonsolidierung und makroökonomische Stabilisierung müssen miteinander als „Nexus“ vereinbart werden, trotz unterschiedlicher Finanzierungs- und Steuerungsmechanismen. Andernfalls besteht die Gefahr, dass Ressorts nur nach den jeweiligen Logiken dieser Mechanismen arbeiten. Ein übergreifender Fokus auf Krisenprävention würde beispielsweise untermauern, dass Sudans Wirtschaft dringend Stabilisierungsmaßnahmen braucht, damit der Übergangsprozess ein Erfolg wird.

Mangelnde Transparenz und Mitsprache könnten die Legitimität des Konferenzergebnisses gefährden.

Zweitens sollte die Bundesregierung zusammen mit ihren internationalen Partnern wie den Vereinten Nationen eine möglichst breite Konsultation zur Begleitung der Konferenz sicherstellen. Während der Austausch auf zwischenstaatlicher Ebene bereits eng verzahnt ist, kommt es darauf an, auch zivilgesellschaftliche und andere nicht-staatliche Akteure im Sudan und in der sudanesischen Diaspora zu berücksichtigen. Mangelnde Transparenz und Mitsprache könnten die Legitimität des Konferenzergebnisses gefährden. Statt weitreichender Reformen finanziert durch die Geber droht dann die nächste Staatskrise.


DEUTSCHLANDS BEITRAG 

Drittens muss Deutschland seine eigenen Ansätze stärker bündeln und vernetzen, sind doch die eigenen diplomatischen Kapazitäten knapp. Die Botschaft in Khartum verfügt über einen exzellenten Ruf, das gesamte Führungspersonal wird die Botschaft jedoch im Rahmen der Rotation im Sommer verlassen. Gleichzeitig haben Goethe Institut und Friedrich-Ebert-Stiftung mit ihren Büros in Khartum hervorragende Kontakte in die Protestbewegung. Die deutsche staatliche Entwicklungshilfe ist in mehreren Regionen des Sudan mit insgesamt über hundert Mitarbeitern aktiv. Die Max-Planck-Stiftung unterstützt die Bemühungen zu einer neuen Verfassung. Siemens investiert in den Energiesektor im Sudan. Hier braucht es mehr Austausch und Koordination in Vorbereitung der Geberkonferenz.

Zuletzt wird die Glaubwürdigkeit der Bundesregierung als Gastgeberin von ihrem eigenen finanziellen Beitrag abhängen. Auch hier kommt es auf vernetztes Denken an. Bereits im Februar versprach Entwicklungsminister Müller 80 Millionen Euro, um Landwirtschaft, Good Governance, Energie und Ausbildung zu fördern. Diese Mittel werden aber erst mittel- bis langfristig wirken. Zuerst muss die Wirtschaftskrise gestoppt werden. Deutschland sollte Wege finden, sich substanziell an einem Geberfonds zur Stabilisierung der sudanesischen Wirtschaft insbesondere durch ein Familienunterstützungsprogramm zu beteiligen.

Die Corona-Krise scheint innersudanesische Entscheidungsprozesse beschleunigt zu haben. Deutschland hat die Chance, einen gewichtigen Beitrag für Sudans Weg zu nachhaltiger Stabilität und einer offenen Gesellschaft zu leisten. Das dafür nötige vernetzte Handeln wäre auch ein Zeichen für eine strategischere deutsche Außenpolitik.

Steinmeier visits Khartoum. Seizing the Opportunity for Sudan’s Transition

Sudan’s transition process offers chances for conflict prevention and stabilization – core objectives of Germany’s foreign policy in Africa. The international attention surrounding a visit by German President Frank-Walter Steinmeier to Khartoum in late February 2020 gives the civilian side of Sudan’s transitional government a golden opportunity to push forward difficult reforms. Germany should support these efforts and the transition process through diplomacy, mediation, and development cooperation.

German President Frank-Walter Steinmeier and Sudanese Prime Minister Abdalla Hamdok, (c) https://twitter.com/SudanPMHamdok/status/1232985062297260032?s=20.

This text was published as DGAP commentary on 25 February 2020.

On February 27 and 28, 2020, German President Frank-Walter Steinmeier will visit Khartoum, the capital of the Republic of Sudan. It will be the first such trip by a German president since 1985. Steinmeier will also be one of the most senior leaders to visit the city at the confluence of the White and Blue Nile since the start of the Sudanese revolution in December 2018. While Steinmeier’s role is largely ceremonial, his visit reflects intense diplomatic engagement by the German government in Sudan’s transition process.

A sustained partnership presents opportunities for both countries. The civilian side of the Sudanese transitional government needs principled international support as leverage in its relations with the country’s security forces and to deliver on its promises to improve the lives of its population. Germany – based on its own historical and contemporary experience with transition processes – can help provide that support. For Germany, leadership on Sudan is a chance to prove how seriously it takes its recent commitment to facilitating conflict prevention, stabilization, and peace promotion in its foreign policy.

The Civil-Military Government Needs Legitimacy

Since August 2019, a civil-military transitional government has ruled Sudan. So far, cooperation between the Forces of Freedom and Change (FFC), the broad civilian coalition supporting the government, and the country’s security forces seems to be working – as both sides continue to emphasize. The partnership works because both sides need each other. On the one hand, the security forces – which include not only the Sudanese Armed Forces, but also the Rapid Support Forces (RSF) headed by General Mohammed Hamdan Daglo, also known as Hemeti – control large swathes of the economy, possess excellent relations with important Arab countries, and play a leading role in the negotiations with armed groups. On the other hand, though, they lack exactly what Sudanese Prime Minister Abdalla Hamdok, his cabinet, and the FFC bring to the table. The government needs the support of the unions, professional associations, political parties, and social movements that make up the civilian revolutionary coalition for domestic legitimacy. Since many Western governments shun Hemiti and the RSF, the same holds true internationally. Indeed, opposition parties in Germany’s legislature, the Bundestag, have called on the federal government to ensure that renewed development cooperation would not entail the training of Sudanese security forces.

Sudan’s transformation will require continued pressure from the streets and international diplomacy

The cooperation between the FFC and security forces is not, however, as stable as it seems. Events in recent weeks show that threats to the partnership can emerge at anytime. On February 19, 2020, people took to the streets to protest the dismissal of junior military officers who had joined the revolution early on. The police in Khartoum, whose chief was appointed by the government of former President Omar al-Bashir, cracked down on the demonstration with tear gas and batons, injuring 53 people in the process. In reaction, Prime Minister Hamdok created a commission of inquiry headed by the attorney general.

Such incidents risk derailing the foundation of civil-military cooperation in the transitional government. People in Khartoum are eagerly awaiting the results of another commission of inquiry set up to investigate the violent crackdown on a sit-in held on June 3, 2019, in which more than 120 people were killed and more than 900 injured. While the RSF is widely believed to have been responsible for this carnage, it remains unclear whether the civilian government will have the strength to hold senior RSF leaders accountable when the commission names them in its report.

Difficult Decisions Lie Ahead

Trade-offs and painful decisions are a natural part of any democratic process of transition – especially after thirty years of dictatorship. Despite Sudan’s “revolutionary” narrative, many parts of its old system and members of its former government remain in place. The transformation of the country’s political, economic, and social spheres will require continued pressure from the streets and international diplomacy.

Prime Minister Hamdok can point to domestic and international expectations in his daily negotiations with the security forces. His government has already shown its willingness to address contentious issues. In November 2019, it dissolved former President Bashir’s National Congress Party and repealed his government’s public order law, which had severely restricted the role of women in public life. In February 2020, the government announced its willingness to cooperate with the International Criminal Court, which has indicted Bashir and four other former officials for atrocities in Darfur.

More tough decisions await. The government has promised to improve the education, health care, and livelihoods of ordinary Sudanese. In 2019,three million children in Sudan were not in school, for example. Today, most people in Khartoum have to wait for 24 hours at petrol stations to access heavily subsidized fuel and queue in bakeries for bread made from subsidized wheat. International donors have indicated their willingness to support Sudan’s economic development, but they expect more detailed proposals for macroeconomic reforms – including the outline of a social safety net to cushion the gradual lifting of such expensive subsidies. The government postponed a decision on a complete budget until a national economic conference in March 2020 because it has not yet been able to agree on the question of subsidies with the FFC, which demands that they remain in place for now while the government reduces military expenditure and military control of the economy instead.

An Approach Guided by Respect and Empathy

Steinmeier’s visit to Khartoum is the climax of a month of extraordinary German-Sudanese interaction. On February 13, 2020, the Bundestag passed a resolution asking the German government to restart bilateral development cooperation with Sudan. Gerd Müller, federal minister for economic cooperation and development, who had been in Khartoum the week before, announcedan initial package of 80 million euro for this year with possible focus on vocational training, agriculture, energy, and good governance.

The timing was perfect. A mere twenty-four hours later, Prime Minister Hamdok met German Chancellor Angela Merkel in Berlin. At a joint press appearance following their meeting, both leaders emphasized this pivotal moment for further reforms in the country at the wider Horn of Arica. Merkel pledged to “do everything to use this historical window of opportunity.” Hamdok spoke of an “emerging success story” and how a successful transition in Sudan could have a “spillover effect in the entire region.”

Germany can also bring its own historical experience to bear on its relationship with Sudan. Both German and Sudanese leaders have drawn analogies between the peaceful revolution of 1989 in the German Democratic Republic and the Sudanese uprising three decades later. Clearly, the two processes differ in important ways. Still, Germans are aware of the travails associated with accounting for state crimes, healing a divided society, and ensuring inclusive economic recovery. They increasingly recognize that mistakes were made in their own process of reunification and that difficulties remain. If the German government can call upon this experience in its dealings with Sudan’s transition process, it can interact with the country on slightly more equal footing than other international partners. This approach should also guide President Steinmeier’s interactions with his Sudanese interlocutors: Germany doesn’t have all the answers, but it has some experience with asking the right questions in dealing with an authoritarian past.

What Germany Can Contribute

Germany can contribute to Sudan’s transition process in three areas: diplomacy, mediation, and development cooperation. Diplomatically, the German government played an important behind-the-scenes role in rallying international stakeholders behind common objectives – including Gulf countries that initially supported a military takeover in April 2019. This group became the “Friends of Sudan,” the main mechanism for coordinating international support, which meets every two months under a rotating chair to discuss the Sudanese government’s progress and how to respond. In September 2019, German Foreign Minister Heiko Maas was the first foreign official to visit Khartoum after Prime Minister Hamdok had been sworn in. It will now fall to German and British diplomats in the UN Security Council to draft the mandate for a follow-up mission to the United Nations-African Union Hybrid Operation in Darfur (UNAMID), which is scheduled to withdraw by the end of October 2020.

Feeding into this high-level diplomacy is Berlin’s support of Sudan with mediation. In the last years of Bashir’s government, Germany already backed a national dialogue and a mediation process among armed groups from Darfur. This yielded an agreement among the armed groups involved just days before the first major anti-government protests began in December 2018 in Atbara, a key industrial city in northeastern Sudan. When events started moving fast on the ground, Berlin already had an established list of countries with which it had worked on monitoring the mediation process to turn to for additional support. In fact, Germany continues to monitor the current peace negotiations in Juba, South Sudan’s capital. It has also offered to increase its mediation support again when needed.

In its bilateral discussions with Sudan on development cooperation, Germany will need to identify projects that can deliver quick results to the population at large – in the areas of agriculture and economic livelihoods, for example. The German government should ensure that international assistance is fully coordinated with Sudan’s major development partners. The administrative capacities of the country’s ministries are still miniscule, making it difficult for Sudan to develop detailed proposals for macroeconomic reform to achieve debt relief and economic transformation. Germany’s approach to these negotiations should be guided by creativity, flexibility, and empathy for the challenges of a transitional government.

Courage and Persistence Bring Rewards

If Germany is serious about its commitment to conflict prevention and stabilization in its foreign policy, it needs to sustain its political attention to Sudan’s transition process. As it knows all too well from its own history, confronting and overcoming the legacy of authoritarianism takes persistence. The courage of the Sudanese people in the face of horrific violence and repression is a great asset in this struggle. Diplomats have been amazed at the professionalism and organization of Sudan’s revolutionary movements. As President Steinmeier will see for himself in Khartoum, Germany and Sudan can both benefit from learning each other’s stories.

Mehr als Friedensrufer: Die Rolle der Vereinten Nationen im Irankonflikt

Die Vereinten Nationen haben trotz gescheiterter Vermittlungsversuche über verschiedene Kanäle weiterhin Einfluss in der Konfliktregion. Die Europäer sollten die VN als zentralen Ort für die internationale Konfliktvermittlung stärken.

Diesen Beitrag schrieb ich zusammen mit Carina Böttcher. Er erschien als DGAP Web-Beitrag am 16. Januar 2020.

„Das neue Jahr hat damit begonnen, dass unsere Welt in Aufruhr ist“, kommentierte UN-Generalsekretär António Guterres die Eskalation zwischen dem Iran und den USA. „Und meine Botschaft ist einfach und klar: Stoppen Sie die Eskalation. Üben Sie maximale Zurückhaltung. Nehmen Sie den Dialog wieder auf. Erneuern Sie die internationale Zusammenarbeit“. Eine Absage an die Vereinten Nationen als Mediator kam in diesem Fall von den USA. Die Regierung unter US-Präsident Donald Trump lehnte in der ersten Januarwoche ein Visum für den iranischen Außenminister Javad Zarif ab – auch wenn dies gegen die Pflichten der USA als Gaststaat der Vereinten Nationen verstößt. Die Vereinten Nationen sind jedoch nicht handlungsunfähig.

Überwachen, berichten, vermitteln, Kapazitäten aufbauen

Die Verhandlungen für das 2015 geschlossene Nuklearabkommen zum Iran fanden zwar im E3+3-Format (Großbritannien, Frankreich, Deutschland, EU, China, Russland und USA) ohne direkte Beteiligung der Vereinten Nationen statt. Doch es sind die regelmäßigen Berichte der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEO), die Informationen über die Einhaltung liefern, denen alle Seiten vertrauen können. Trotz seiner jüngsten Ankündigung, sich nicht mehr an die Beschränkungen des  Atomprogrammes gebunden zu fühlen, arbeitet der Iran weiterhin mit der IAEO zusammen. Besuche der IAEO-Inspektoren bei iranischen Einrichtungen gehen weiter.

Die Vereinten Nationen erfüllen in der Region unerlässliche Funktionen, teils wenig beachtet von einer breiteren Öffentlichkeit. Die regionalen Konflikte, in denen der Iran über seine Verbündeten involviert ist, werden weiterhin im Sicherheitsrat verhandelt. Im Irak unterhalten die Vereinten Nationen seit 2003 die zivile Friedensmission UNAMI. Mit ihrer Arbeit wirkt die Mission auf eine stabile und pluralistische irakische Staatsorganisation und Gesellschaft hin. Das macht es für den Iran schwerer, seinen Einfluss in der Region weiter zu vergrößern. UNAMI beobachtet unter anderem die Menschenrechtslage und veröffentlicht Untersuchungsberichte zur Gewalt gegen die Zivilbevölkerung, zuletzt im Kontext der breiten Anti-Regierungsdemonstrationen im Herbst 2019.

Im Libanon hat die UN-Friedensmission UNIFIL den Auftrag, die Zone an der Grenze zu Israel zu Land und zu See zu kontrollieren. Die Mission hat Schwierigkeiten, Waffenkontrollen flächendeckend durchzuführen und sie wird routinemäßig am Zugang zu kritischen Orten gehindert. Der Sicherheitsrat sollte sich dafür einsetzen, die Mission zu stärken. Dann könnte UNIFIL einen Beitrag dazu leisten, die militärischen Fähigkeiten von Hisbollah, der vom Iran unterstützten schiitischen Miliz im Libanon, tatsächlich einzudämmen.

Auch im Jemen-Krieg vermitteln die Vereinten Nationen. Seit 2015 kämpfen die mit dem Iran verbündeten Houthis gegen die international anerkannte Regierung und die von Saudi-Arabien angeführte Militärkoalition. Der UN-Sondergesandte Martin Griffiths berichtete im Dezember 2019, die Konfliktparteien kämen allmählich zu der Erkenntnis, dass der Konflikt nicht mit einem militärischen Sieg für eine der Seiten enden könne.

Europäer sollten UN-Fähigkeiten stärken

Keines der genannten Aufgabenfelder der Vereinten Nationen funktioniert problemlos. Dennoch bieten sie Möglichkeiten, Aspekte der regionalen Rolle des Iran zu diskutieren, staatliche und gesellschaftliche Institutionen in ihrer Unabhängigkeit zu stärken, Menschenrechtsverletzungen zu dokumentieren und den Dialog auch mit schwierigen Gesprächspartnern zu führen. Während die USA und Iran seit 1980 keine diplomatischen Beziehungen pflegen, erlaubt die ständige Vertretung Irans bei den Vereinten Nationen in New York einen – seltenen – direkten Gesprächskanal.

Die Europäer geraten zunehmend unter Druck, sich in dem Konflikt eindeutig zugunsten der USA zu positionieren. Dies zeigte sich bereits darin, dass die Außenminister der E3-Staaten sowie die EU-Kommission nur den Iran zur Mäßigung aufriefen. Das hat die Glaubwürdigkeit der EU als neutrale Vermittlerin geschwächt. Die europäischen Regierungen sollten daher die Fähigkeiten der Vereinten Nationen im Umgang mit dem Iran und seinen Verbündeten stärken.

Zwei Szenarien scheinen derzeit im Rahmen der Weltorganisation möglich:

  1. Zunächst könnten in New York informelle Gespräche auf Botschafter-Ebene mit allen relevanten Parteien stattfinden. Solche Gespräche unterhalb der großen politischen Aufmerksamkeitsschwelle sind für die USA relativ unproblematisch, da sie kein Signal der Schwäche an innenpolitische Beobachter senden. Sollten die Gespräche gut verlaufen, könnte später der iranische Außenminister nach New York reisen. Es ist aber fraglich, ob die US-Regierung nach ihrer vorherigen Absage dies im Jahr der Präsidentschaftswahl nachträglich zulassen würden.
  2. Die europäischen Staaten im UN-Sicherheitsrat können eine Sitzung an einem anderen Ort als New York initiieren, beispielsweise in Genf, so dass die Teilnahme von Außenminister Zarif nicht von den USA blockiert werden kann. Im Februar wird Belgien turnusgemäß den Vorsitz im Sicherheitsrat übernehmen. Die existierenden Themen auf der Agenda des Sicherheitsrats bieten Anknüpfungspunkte für strukturierte Diskussionen über geopolitische Interessen des Iran, seiner Verbündeten und der anderen Regionalmächte. Eine Mediation im Rahmen der Vereinten Nationen ermöglicht es, den Gesprächsfaden auch über Gipfeltreffen hinaus zu verfolgen.

Die Europäer müssen die Vereinten Nationen wieder zum zentralen Schauplatz der Vermittlung internationaler Spannungen machen. Mit Unterstützung wichtiger Mitgliedstaaten gibt es dort die Chance, mit ihren Gesprächskanälen und Fähigkeiten zur Konfliktbearbeitung den Friedensrufen von Generalsekretär Guterres Nachdruck zu verleihen.

Prävention braucht politische Führung

Dr. Gerrit Kurtz ist Research Fellow bei der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V. (DGAP). Angesichts eines Untersuchungsberichts zum Verhalten der Vereinten Nationen in Myanmar fordert er größeren Mut auf Seiten des UN-Führungspersonals bei der Prävention von Krieg und Gewalt.

Dieser Standpunkt erschien in der Zeitschrift Vereinte Nationen 6/2019.

Eine Familie der Rohingya im Flüchtlingscamp Kutupalong Rohingya in Bangladesch. UN Photo: KM Asad
Eine Familie der Rohingya im Flüchtlingscamp Kutupalong Rohingya in Bangladesch. UN Photo: KM Asad

Kollektives und systemisches Versagen – das war die Schlussfolgerung eines unabhängigen Berichts, der im Auftrag von Generalsekretär António Guterres das Verhalten der Vereinten Nationen in Bezug auf die staatliche Diskriminierung, Vertreibung und Ermordung tausender Rohingya in Myanmar im Zeitraum von 2010 bis 2018 untersuchte. Der Autor des Berichts, Gert Rosenthal, identifizierte fünf Hauptkritikpunkte: mangelhafte Unterstützung der UN durch die Mitgliedstaaten, keine gemeinsame Strategie des UN-Systems, schwache Koordinationsmechanismen, ein dysfunktionales UN-Landesteam mit einer überforderten Residierenden Koordinatorin sowie widersprüchliche Kommunikationskanäle zwischen Myanmar und New York.

Rosenthals Befund ist umso bemerkenswerter, da das kritisierte Verhalten in die Zeit eines wichtigen Reformvorhabens des damaligen UN-Generalsekretärs Ban Ki-moon fällt. Die ›Human Rights up Front‹-Initiative (HRUF) war Bans Konsequenz aus einem ähnlichen Untersuchungsbericht zum Verhalten des UN-Systems während des Bürgerkriegsendes in Sri Lanka in den Jahren 2008 und 2009. Bestandteile der Initiative waren zum einen organisatorische Maßnahmen für eine besser abgestimmte Analyse und Zusammenarbeit zwischen den UN-Einheiten. Zum anderen sollte die HRUF einen Wandel der UN-Organisationskultur herbeiführen sowie die Mitgliedstaaten in die Pflicht nehmen. Belegt der Rosenthal-Bericht nun ein Scheitern dieser Reformanstrengungen?

Wie sollen Bedienstete der Vereinten Nationen Menschenrechtsverletzungen kritisieren, wenn ihr Chef keine klare Linie vorgibt?

Diese Schlussfolgerung wäre zu kurz gegriffen. Innerhalb des UN-Landesteams in Myanmar gab es widerstreitende Vorstellungen davon, welche Prioritäten die UN-Organisationen verfolgen sollten, um die Situation der Rohingya zu verbessern. Humanitärer Zugang und Unterstützung des demokratischen Übergangsprozesses wurden eine höhere Priorität als die öffentliche Kritik an Menschenrechtsverletzungen beigemessen.

Die gröbste Fehlleistung passierte jedoch nicht in Rangun, sondern in New York. Die Uneinigkeit, wann öffentliche Kritik und wann private Diplomatie angezeigt sei, setzte sich auf der Leitungsebene zwischen dem UN-Entwicklungsprogramm (United Nations Development Programm – UNDP), dem Sonderberater für Myanmar und dem stellvertretenden Generalsekretär fort. In seinem Bericht stellt Rosenthal fest, dass Ban zu keinem Zeitpunkt diesen Konflikt entschied. Doch wie sollen UN-Bedienstete unter strenger Beobachtung der Gastregierung offen Menschenrechtsverletzungen kritisieren, wenn ihr oberster Chef keine klare Linie vorgibt?

Zunehmender Nationalismus, Autokratie und Souveränitätsdenken erschweren es den UN, Menschenrechte im Gleichklang mit Entwicklung und Sicherheit zu verfolgen. Prävention kann jedoch nur ganzheitlich gelingen. Ohne kohärente Unterstützung der Mitgliedstaaten ist es für die UN schwierig, Einfluss auf Regime wie in Myanmar zu nehmen. Umso wichtiger ist es, sich beständig Gedanken über mögliche Hebel zu machen. Dazu braucht es Mut, Gestaltungswillen und Konsistenz.

Indem er die Konfliktprävention zur wichtigsten Aufgabe seiner Amtszeit gemacht hat, hat Guterres Führungsfähigkeit bewiesen. Doch muss er erstens dafür sorgen, dass die Menschenrechtsmechanismen besser mit der Agenda 2030 und der Friedensarbeit vernetzt werden. Zweitens muss er dafür sorgen, dass die Residierenden Koordinatorinnen und Koordinatoren das passende Profil zur Situation im Land haben und im Zweifel ausgetauscht werden. Dank der Reform des UN-Entwicklungssystems hat Guterres einen direkten Draht zu diesen wichtigen Schaltstellen. Schließlich sollten die UN-Mitgliedstaaten die Aufarbeitung seitens des UN-Systems zum Anlass nehmen, ihr eigenes Verhalten in Situationen staatlicher Diskriminierung kritisch zu untersuchen – nicht nur in Myanmar.

Wahlen in Sri Lanka: Das Reformfenster schließt sich

Krisenprävention bedeutet, Länder, die sich in einem Übergang von Krieg und Gewaltherrschaft befinden, bei Reformprozessen zu unterstützen. Dies ist in Sri Lanka nur begrenzt gelungen – die mögliche Rückkehr eines nationalistischen Präsidenten bei den Wahlen am 16. November steht bevor. Die Bundesregierung sollte nun Lehren aus den Erfahrungen der letzten fünf Jahre ziehen.

Poster mit Präsident Sirisena und Premierminister Wickremesinghe, Februar 2018.

Dieser Beitrag erschien am 14.November 2019 auf dem PeaceLab Blog.

Über 250 Tote und mehrere hundert Verletzte: die Terroranschläge vom Ostersonntag 2019 in Sri Lanka erregten weltweite Aufmerksamkeit. Mittlerweile ist bekannt, dass die Sicherheitsbehörden zahlreiche Hinweise auf die Täter im Vorfeld ignorierten, nicht zuletzt aufgrund der Zerstrittenheit politischer Kräfte an der Staatsspitze. Die Anschläge wurden in Sri Lanka geplant, finanziert und organisiert – auch wenn ISIS die Inspiration und globale Vermarktung lieferte. Das dysfunktionale politische System erwies sich als Gefahrenfaktor für sri-lankische Bürgerinnen und Bürger sowie ausländische Touristen. Im Nachgang der Anschläge folgten Übergriffe gewalttätiger Mobs auf Muslime. Präsident Maithripala Sirisena heizte die Stimmung weiter an, indem er einen bekannten Scharfmacher begnadigte, der sich direkt anti-muslimischen Protesten anschloss.

Die Gewalt in Sri Lanka zeigt, welch hohe Risiken mit Übergangsprozessen nach Krieg und autoritärer Herrschaft verbunden sind. Die Bundesregierung hat sich in den Leitlinien vorgenommen, eine Außen- und Sicherheitspolitik zu betreiben, die Krisen und massenhafte Gewalt verhindern will. Deutschland und die EU haben den Reformprozess in Sri Lanka führend diplomatisch und wirtschaftlich begleitet. Auch wenn die Hauptverantwortung für mangelnde Reformen bei der sri-lankischen Regierung liegt, haben deutsche und europäische Diplomatinnen und Politiker nicht immer ausreichend Anreize für sichtbare Reformen gesetzt. Vor allem müssen sie sich nach dem Chaos in der sri-lankischen Regierung auf die Rückkehr eines ihnen gegenüber skeptisch eingestellten Nationalisten einstellen.

Das Wiedererstarken der Nationalisten ist eine Gefahr für das Land

Am 16. November sind die Bürgerinnen und Bürger Sri Lankas zur Wahl eines neuen Präsidenten aufgerufen. Sirisena tritt nicht wieder an. Der Favorit ist Gotabaya Rajapaksa, ein Bruder von Mahinda Rajapaksa, der von 2005 bis 2015 Präsident war. Der ehemalige Verteidigungsstaatssekretär verspricht „nationale Sicherheit“, eine „disziplinierte“ Gesellschaft, und eine größere Nähe zu China, von dem sich die aktuelle Regierung abgewandt hatte. Sein Hauptgegner ist Sajith Premadasa, stellvertretender Führer der United National Party (UNP) und Wohnungsminister der aktuellen Regierung. Der Sohn eines früheren Präsidenten verspricht vor allem soziale Wohltaten. Die exekutive Macht des Präsidenten will er nicht antasten, redet aber von mehr Dezentralisierung und „sauberer Politik“.

Ein Sieg Rajapaksas würde eine ernsthafte Gefahr für Rechtstaatlichkeit, Menschenrechte und das Verhältnis der Volksgruppen in Sri Lanka darstellen. Während der Amtszeit seines Bruders Mahinda (und möglichem neuen Premierministers nach einer Parlamentswahl in wenigen Monaten) wurden weiße Vans zum Symbol eines übergriffigen Sicherheitsapparats, welcher Menschen einschüchterte, überwachte, einsperrte, folterte oder sogar für immer verschwinden ließ. Als Verteidigungsstaatssekretär unter seinem Bruder pflegte Gotabaya Rajapaksa  ein enges Verhältnis zu radikalen buddhistischen Organisationen, die muslimische und christliche Einrichtungen angriffen. Bekannte Journalisten wurden auf offener Straße ermordet. Hinweise, die auf eine von Gotabaya kontrollierte Einheit des militärischen Geheimdiensts deuteten, führten zu einer Anzeige gegen Rajapaksa in den USA, deren Staatsbürgerschaft er zum Zeitpunkt der Tat besaß. Entsprechend diesem früheren Verhalten wäre unter einer Präsidentschaft Rajapaksas auch ein deutlich schärferes Auftreten gegenüber westlichen Staaten zu erwarten – Sri Lanka wäre kein zuverlässiger Partner in multilateralen Gremien mehr. Das Fenster für staatliche Reformen würde sich vollends schließen. Das Risiko von Gewalt und Gegengewalt würde weiter steigen.

Regierungsinterne Spannungen unterminierten die gewünschten Reformprozesse

Rajapaksa werden gute Chancen eingeräumt, weil der gegenwärtige Präsident Sirisena und die Regierung unter Premierminister Ranil Wickremesinghe viele Erwartungen enttäuscht haben. Die Regierung der „nationalen Einheit“, eine Art große Koalition Sri Lankas, hatte bei ihrer Wahl 2015, unterstützt von nationalen Minderheiten, Hoffnungen auf weitreichende Reformen geweckt. Eine breite Regierungsmehrheit und gesellschaftliche Unterstützung nährten die Hoffnung, sie würde die Ursachen der Konflikte, welche Sri Lanka seit Jahrzehnten zerreißen, beherzt angehen.

Die Fliehkräfte zwischen dem sozialkonservativen Präsidenten Sirisena aus der Provinz und seinem wirtschaftsliberalen Premier Wickremesinghe aus der Hauptstadt Colombo waren jedoch zu groß, ebenso zwischen ihren Parteien. Anstatt die Reformen, Einheit und Versöhnung des Landes zu verfolgen, schielte Sirisena häufig auf den parteipolitischen Gewinn.  Zudem sendete die  Regierung widersprüchliche Signale: Einerseits beschloss das Parlament bereits im April 2015 eine Beschränkung der Amtszeit und der Befugnisse des Präsidenten als 19. Verfassungszusatz. Andererseits blieb die Ausarbeitung einer neuen Verfassung mit umfassenderen Veränderungen wie mehr Dezentralisierung im Parlament stecken. Sirisena selbst stellte die von ihm vorangebrachten Reformen dieses Jahr in Frage.

Die Spannungen in der Regierung erreichten einen Höhepunkt am 26. Oktober 2018, als Präsident Sirisena Premierminister Wickremesinghe für abgesetzt erklärte und durch seinen vormaligen Gegner Mahinda Rajapaksaersetzte. Die folgende Verfassungskrise erschütterte das Land. Friedliche Demonstrationen und gezielte Klagen der engagierten Zivilgesellschaft brachten die Krise im Dezember zu einem Ende – und Wickremesinghe zurück in sein Amt. Doch fortan schloss der Präsident den Premierminister von Sitzungen des nationalen Sicherheitsrats aus. Hinweise des indischen Geheimdienstes und eigene geheimdienstliche Erkenntnisse zu den Anschlagsplänen für den Ostersonntag 2019 blieben in den sri-lankischen Sicherheitsbehörden stecken, wie ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss feststellte.

Bemühungen zur Aufarbeitung der Vergangenheit blieben unvollendet  

Im Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen gab die sri-lankische Regierung die Blockadepolitik ihrer Vorgängerregierung auf und bekannte sich zu einem umfassenden Programm der Vergangenheitsarbeit und Versöhnung. Sie richtete Institutionen ein, die das Schicksal tausender vermisster Personen aufklären, sowie Projekte für Versöhnung und Gewaltprävention anstoßen sollten. Doch einen Mechanismus für die juristische Aufarbeitung der Verbrechen des Bürgerkrieges auf allen Seiten richtete sie nicht ein. Stattdessen ernannte sie Shavendra Silva, der in einem Untersuchungsbericht der Vereinten Nationen als ein Verantwortlicher für mögliche Verbrechen am Ende des Krieges 2009 genannt wird, zum Chef der Armee.

Zwar begannen mehrere Verfahren wegen Korruption und Misswirtschaft gegen hochrangige Angehörige des früheren Regimes, einschließlich Gotabaya Rajapaksa, aber bis heute wurde keiner von ihnen verurteilt. Gleichzeitig verwickelte sich die neue Regierung gleich zu Beginn ihrer Amtszeit in einen Skandal um den vergünstigten Verkauf von Staatsanleihen. Insgesamt gab es nur wenige Mitglieder der Regierung, welche sich aus voller Überzeugung für die Aufarbeitung des Bürgerkriegs einsetzten. Aus Beispielen wie diesen sollte die Bundesregierung für die Umsetzung ihrer neuen Strategie zu Vergangenheitsarbeit und Versöhnung lernen.

Die EU sollte Druckmittel wie Handelserleichterungen gezielt einsetzen

Transformationsprozesse verlaufen selten linear. Sri Lankas Politik leidet seit Jahrzehnten unter einem populistischen Überbietungswettbewerb der großen singhalesischen Parteien, der wenig Raum für Minderheiten bietet. Staatliche Institutionen wie Polizei, Militär, Behörden und Justiz werden von der singhalesisch-buddhistischen Bevölkerungsmehrheit dominiert. Die Öffnung der letzten Jahre bot eine Gelegenheit für Reformen. Diese blieben zwar hinter den Möglichkeiten zurück, bieten aber dennoch Ansatzpunkte für die internationale Gemeinschaft, um Rückschritte unter einem neuen Präsidenten zumindest abzufedern.

Mit starker Unterstützung deutscher Diplomatinnen und Diplomaten entschied sich die EU Kommission 2017, Sri Lanka wieder in das Programm „GSP+“ von Handelserleichterungen aufzunehmen. Das Besondere an dem Programm ist, dass die Zollpräferenzen an die Einhaltung von 27 internationalen Konventionen aus den Bereichen Menschenrechte, Arbeitsschutz, Korruptionsbekämpfung und Umweltschutz gebunden sind. Ein wichtiger Knackpunkt in den Verhandlungen mit Sri Lanka war die Anfälligkeit der Terrorismusgesetzgebung für Polizeifolter. Indem die EU-Kommission die Zollpräferenzen ohne eine neue Gesetzgebung gewährte, verfehlte sie eine wichtige Weichenstellung. Besonders der sri-lankische Textilsektor profitierte zwar von dem Programm, einschließlich dort beschäftigter Tamilen im Norden des Landes. Doch der drakonische Prevention of Terrorism Act ist bis heute geltendes Gesetz. Nach den Terroranschlägen vom Ostersonntag verhaftete die Polizei hunderte von Personen auf Basis dieses Gesetzes. Die EU sollte deshalb das GSP+ Programm aussetzen, wenn ein neuer Präsident Rechtsstaatlichkeit einschränkt oder Gewalt gegen Minderheiten nicht ausreichend unterbindet– wie sie bereits während der Verfassungskrise 2018 angedroht hatte.

Deutschland kann sich im UN-Menschenrechtsrat für Vergangenheitsarbeit in Sri Lanka einsetzen

Ein weiterer Ansatzpunkt für internationalen Druck ist der UN-Menschenrechtsrat. Deutschland gehört dort zur sogenannten „Kerngruppe“ von Mitgliedsstaaten, welche die Resolutionen zu Sri Lanka federführend verhandeln. Seit 2012 übten regelmäßige Befassungen des Rats und Berichte des Hochkommissariats für Menschenrechte zunehmenden Druck auf die sri-lankische Regierung aus, sich mit Vorwürfen auseinanderzusetzen, dass während des Bürgerkriegs Massaker, gezielte Tötungen, Folter und weitere schwere Kriegsverbrechen verübt wurden – sowohl von staatlichen Sicherheitskräften, als auch Rebellen. Von der Rajapaksa-Regierung eingesetzte Kommissionen waren unzureichend, schafften aber auch eine sri-lankische Berufungsgrundlage für weiteren zivilgesellschaftlichen Druck. Nach dem konstruktiveren Verhalten der Regierung von Premierminister Wickremesinghe seit 2015 hätte der Menschenrechtsrat schon früher als im März 2019 auf einen Umsetzungsplan mit konkreten Fristen drängen sollen, um die Versprechen der Regierung zur Vergangenheitsarbeit einzulösen. Diesen Kanal sollte Deutschland auch in Zukunft gegenüber einem neuen sri-lankischen Präsidenten verfolgen. Um dem Anspruch der Leitlinien, „eine Krise frühzeitig zu verhindern“, zu entsprechen, sollte die Bundesregierung auch konstruktiv gesinnte Regierungen zu klaren Umsetzungsstrategien verpflichten. Auf diese Weise könnte sie früher als bislang institutionelle Weichenstellungen für die friedliche Entwicklung einer Gesellschaft unterstützen, um für mögliche Rückschläge gewappnet zu sein. Die Unabhängigkeit des Rechtsstaats und menschenrechtlicher Institutionen zu verteidigen bleibt ein wichtiger Grund für weitere internationale Aufmerksamkeit in Sri Lanka. Die Erfahrung hat gezeigt, dass sich auch eine nationalistische Regierung in Sri Lanka mit abgestimmtem diplomatischem Druck auseinandersetzen muss. Sri Lankerinnen und Sri Lanker haben in den letzten Jahren eindrücklich bewiesen, dass sie ihre Gesellschaft gegen Machtmissbrauch zu schützen suchen. Ihr Mut und ihre Ausdauer verdient deutsche und internationale Unterstützung.

Peace in South Sudan: Don’t repeat the same mistakes

Germany should advocate in the UN Security Council for a course correction on the international approach to peace in South Sudan. If high-level mediation, addressing impunity, and grassroots reconciliation are not prioritized, international pressure to form a transitional government by November 12, 2019, is likely to lead to renewed violence.

UN Security Council delegation visiting South Sudan, October 2019. Photo: Isaac Billy, UNMISS.

This text was published as DGAP Standpunkt on 29 October 2019.

In Juba, South Sudan’s capital, it seems to be Groundhog Day, with the same events reoccurring in a never-ending loop. The current run-up to a November 12 deadline to form a transitional government closely resembles the predicament of just half a year ago, when the parties had extended the initial deadline from May.

Under intense regional and international pressure after the collapse of the original peace agreement of August 2015, the government and opposition parties signed the Revitalized Agreement on the Resolution of the Conflict in South Sudan (R-ARCSS) in September 2018. It included a ceasefire, which largely still holds across the country, at least among signatories. R-ARCSS also foresaw the creation of a transitional government of national unity, with positions for the various negotiating parties, including five vice-presidential posts.

A delegation of the UN Security Council, led by the United States and South Africa, visited Juba on October 20, 2019. Its mission: impress upon all signatories to the R-ARCSS the need to abide by their commitments, including forming the transitional government by the agreed deadline. The United States has already hinted at additional sanctions if the parties fail. Yet with no adequate security arrangements and political agreements in place, such international pressure risks repeating the same mistakes made at key junctures since the start of South Sudan’s civil war in December 2013.

The issues hindering the peace process and the formation of the transitional government of national unity are well-known. In a statement from early October 2019, the UN Security Council listed them itself: not only is there no agreement between the parties on the internal borders of South Sudan’s federal states and the cantonment and training of government and opposition security forces, but the government is also dragging its feet in releasing funds to support these processes.

Unsatisfied with the lack of progress, the most prominent opposition group – the Sudan People’s Liberation Army/Movement-in-Opposition (SPLM/A-IO) led by Riek Machar – announced in early October that it would not participate in the transition government. Machar maintained his objection during the Security Council’s mid-October visit. Similarly, the South Sudan Opposition Alliance, another signatory of the peace agreement, said that its participation hinged on the resolution of the outstanding issues. President Salva Kiir has maintained that he will form the transitional government even if some opposition groups choose not to participate. Meanwhile, there are already allegations that Kiir is training new forces.

Déjà Vu of the Original Peace Agreement

The current peace deal risks sharing the fate of the original peace agreement of August 2015, which quickly collapsed three years ago amid the escalation of fighting, spread of violence, and fragmentation of the parties involved. Then, international pressure brought Kiir, Machar, and a smaller opposition group together to sign this agreement, which included a ceasefire, a power-sharing arrangement, and a commitment to establish a hybrid court under the aegis of the African Union. As became clear in the following months, the parties never intended to follow through with many of these commitments. Worse, the regional and international guarantors of the agreement let them get away with it.

Barely two months after he signed the peace agreement, President Kiir announced the reorganization of South Sudan’s federal states, increasing their number from 10 to 28. As the power-sharing arrangements were tied to the original number, his move was a clear violation of the peace agreement. Furthermore, the government failed to withdraw the bulk of its security forces from Juba to cantonment sites on its periphery. Machar and Kiir agreed on security arrangements that brought hundreds of opposition forces to Juba to guarantee the safety of Machar and his team, further militarizing the capital.

Under international pressure and in a weak military position, Machar went to Juba in April 2016 to form a unity government. The arrangement proved to be deeply dysfunctional. When Machar’s and Kiir’s forces clashed at an illegal checkpoint in the city in July of that year, heavy fighting broke out, during which hundreds of civilians and fighters were killed. Machar fled Juba accompanied by a contingent of his rebels, with government security forces in close pursuit. The government later revealed that it had paid Paul Malong, then chief of military staff, five million US dollars directly from the central bank to pursue and kill Machar, then the country’s first vice president.

International and regional reactions to these events were underwhelming. Beyond verbal criticism, there were neither repercussions for Kiir’s reorganization of state borders, nor for the July 2016 crisis. In addition, international and regional partners implicitly accepted that Taban Deng Gai, who had represented the opposition during the peace negotiations, had replaced Machar as first vice president while Machar was on the run.

Waking Up from Groundhog Day

Around 380,000 people are estimated to have died because of South Sudan’s civil war. The South Sudanese need a different international engagement. Germany supported the negotiations that led to the revitalized peace agreement last year with expertise and additional staff for the African Union (AU) and the Intergovernmental Authority on Development (IGAD), the regional organization in the Horn of Africa. As a donor and a current non-permanent member of the UN Security Council, Germany – along with its European partners – now has the chance to steer international policymaking on South Sudan in new, more effective directions.

First of all, in partnership with the AU and IGAD, the Security Council needs to push for continuous mediation between the parties. Security arrangements and the internal political order were already at the heart of the failure of the previous transitional government. Therefore, it is baffling that IGAD has not yet managed to appoint a permanent head of the peace agreement’s monitoring body. South Sudan should not just be seen as an issue to shape US Ambassador to the UN Kelly Craft’s public profile; rather, it deserves sustained political attention from the region, as well as from international decision-makers, including in Europe. There is no shortcut around negotiations between the parties. High-level mediators not only need to bring all the main players to the negotiating table until there is a consensus, but they also need to quickly follow-up with sanctions in the event of serious violations.

Secondly, donor countries like Germany need to spell out their conditions for support of the peace process more explicitly. Right now, the South Sudanese parties shape the narrative by calling for international donors to release further funds for the implementation of the peace agreement, in particular the retraining of government and opposition forces. Instead, donors should insist on the South Sudanese government’s pledge to release 100 million US dollars for this process. While the government currently spends millions on a presidential jet and foreign medical treatment for MPs, it is neither paying security services nor providing sufficient food and water at cantonment sites. Any support of the peace process by external donors should be bound to financial audits and transparency of South Sudan’s oil sector.

Thirdly, peacemaking in South Sudan needs to move away from a purely transactional model of power-sharing, in which government positions are meted out to the parties according to their negotiating strength. As Lotje de Vries and Mareike Schomerus argued in 2017, a peace deal alone will not end the war in South Sudan. Europe needs to follow the US example by going after the cash flows funding the violence more aggressively than in the past. Thanks to investigations by the Sentry, a US civil society organization; the panel of experts appointed by the UN Security Council; and the UN Human Rights Commission on South Sudan, detailed evidence already exists of the patronage networks benefiting from the civil war. The EU should freeze the assets of more corrupt members of the South Sudanese elite. Addressing impunity by getting the proposed hybrid court on South Sudan up and running under the aegis of the African Union also deserves a higher priority.

International pressure on the parties needs to focus on resolving the outstanding issues, not on forming a bloated transitional government with minimal trust. Machar can be forgiven for not trusting the UN’s assurance of his and his team’s safety if they return to Juba. In July 2016, UN troops were bogged down amid the urban fighting in the city and did not even intervene to halt an assault on humanitarian and UN workers at a nearby compound, let alone protect civilians in the vicinity of its camps. While the UN Mission has been bumped up to include additional forces with a robust mandate and improved procedures, it is unclear whether these forces would be able to engage with the thousands of government troops stationed in Juba if the 2016 scenario were to repeat itself.

For the moment, sustaining the ceasefire needs to have priority. It has enabled the conclusion of more than 130 local reconciliation efforts in South Sudan’s myriad inter- and intra-communal conflicts. The UN Mission in South Sudan, as well as the South Sudanese Council of Churches, has supported many of these efforts. Both deserve the Security Council’s full political support. Over time, local peace agreements can help build national peace and development from the ground up – until, one day, South Sudan can break the loop of renewed violence for good.