Crisis Prevention and Stabilisation in Africa: three implications for Germany’s National Security Strategy

Germany’s new National Security Strategy should emphasise crisis prevention, stabilisation, and peacebuilding. It should look at not only threats but also opportunities, identify principles for coherence, and ensure greater review of effectiveness, writes Gerrit Kurtz (SWP) in this Megatrends Afrika Spotlight.

Megatrends spotlight 14, 14.09.2022

Auch verfügbar auf Deutsch. Re-Posted auf 49Security am 14.12.2022

As of 2017, Germany has positioned itself as the world’s largest provider of official development assistance (ODA) in the area of crisis prevention, stabilisation, and peacebuilding (see figure 1). The German government has more than doubled its spending in this field over the past decade (see figure 2). German aid now accounts for around a quarter of all peacebuilding funds reported to the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD).

Along with Afghanistan (through 2021) and the Middle East, Africa occupies a focal point for Germany’s efforts as the destination of over 30 percent of its total aid spending. In 2020, the focuses were Mali, Niger, and the Democratic Republic of Congo. This is consistent with Germany’s approach to supporting crisis prevention, stabilisation, and peacebuilding, as Africa is home to the highest number of armed conflicts of all continents.

Within this context, the German government has begun a consultation and dialogue process to develop a National Security Strategy, which it intends to present within a year. The Strategy will be the first of its kind for Germany, setting out the key security policy challenges, interests, goals, and governmental instruments.

The National Security Strategy will provide the overall framework also for German peacebuilding in Africa. Its authors should pay particular attention to three areas: opportunities for change, peace policy coherence, and effectiveness.

Expenditure for crisis prevention in 2022.
Figure 1: ODA-eligible expenditures (in USD millions) for crisis prevention, stabilisation, and peacebuilding in 2020. Source: OECD DAC Credit Reporting System. © Megatrends Afrika

Identifying not only threats but also opportunities

National security draws attention to threats: Russia’s war on Ukraine, cyberattacks, disinformation campaigns, pandemics, and terrorism – to name a few. But sustainable security policy should also include peace policy in line with the broader concept of security that Foreign Minister Annalena Baerbock often refers to. Thinking in terms of peace policy also means looking for opportunities for constructive change and recognising the different directions and speeds of political systems.

After all, crisis prevention is a forward-looking, proactive action. Analyses, therefore, should include scenarios with the drivers of crises, identifying entry points for one’s own actions and communicating them to decision-makers. Whether it is a unilateral peace agreement, a military coup, or an elite political deal, the international handling of these events often matters significantly.

For example, in June 2019, Sudan was at a crossroads. After months of nationwide protests, security forces had ousted President Omar al-Bashir and established a transitional military council. However, this did not satisfy the protesters, who were calling for the instalment of a civilian government. They maintained a protest camp in front of the military headquarters in the capital Khartoum. Security forces attacked the camp on June 3, killing over a hundred people. The country was on the verge of slipping back into cycles of deep repression and spiralling conflict.

But on June 30, the non-violent movement mobilised demonstrations on an unprecedented scale. At the same time, the United States and United Kingdom pressured Sudan’s Arab supporters. In Berlin, the German government organised a diplomatic meeting of influential governments from the newly formed ‘Friends of Sudan’ group. Ethiopia and the African Union (AU) mediated between the democracy movement and the military, and shortly thereafter an agreement was reached for a civil-military transitional government. The international efforts, including those of Germany, not only prevented further escalation but helped the Sudanese people to initiate a process of extensive reform – even if it did come to an abrupt end with the coup in October 2021.

In recent years, the German government has invested heavily in strategic foresight and early crisis detection, both within and across its ministries. At the same time, the link between analysis and preventive action, or “early action”, is still often missing – as the German government itself acknowledged last year. In this regard, it is important to use opportunities for conflict transformation even more flexibly. The German government could coordinate existing instruments more closely, for example, as part of the interplay between humanitarian and development policy and peacebuilding measures. It could also work together with partners in the European Union (EU) or at the United Nations (UN).

Principles for coherent peace and security policy

Peace and conflict research has found that not all normative peacebuilding goals can be achieved simultaneously, and that enormous tensions between common goals may sometimes arise. The best known – though often oversimplified – tension is that between peace and justice. However, the same can be said for the rapid reconstruction of war-torn areas on the one hand and fighting corruption on the other.

Peacebuilding also means looking for resilient approaches that don’t just temporarily stop the violence, especially in morally difficult situations. At the very least, such approaches should allow for (later) changes to the systems that were responsible for the violence in the first place. Peace negotiations often reward those who were particularly brutal and violent. Civilian groups, in contrast, have difficulty achieving their goals in repressive systems. People in South Sudan, for example, are well acquainted with this dynamic. There, the unity government that formed after the peace agreement just extended its own term by two years to avoid renewed infighting among its constituents.

How a state actor like the German federal government should behave in concrete situations cannot be determined in advance and in the abstract. However, it is helpful to state the principles that are relevant for decision-making and to openly acknowledge that tensions and conflicting goals will arise. To this end, the National Security Strategy can draw on existing documents such as the 2017 guidelines “Preventing Crises, Managing Conflicts, Promoting Peace”.

The German government’s Advisory Council on Civilian Crisis Prevention and Peacebuilding coined the concept of “peace policy coherence” and commissioned studies on it with a view to Germany’s Africa policy. In this context, peace policy coherence means that governmental action should conform as far as possible to the four principles of peace policy laid out in the guidelines (human rights orientation; context-specificity, inclusive and long-term action; risk management; and primacy of politics and priority of prevention). These should also be incorporated into the guiding principles of a National Security Strategy.

An important aspect of peace policy coherence is departmental coherence, which is often a challenge. Although guidelines are formal documents relevant to the entire German government, in practice the ideas and approaches surrounding them noticeably differ from department to department – especially between the Federal Foreign Office, the Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, and the Ministry of Defence.

This is particularly evident in the discussion around Germany’s contribution to the UN stabilisation mission in Mali (MINUSMA) following several blockades by the government there. The German ministries’ views of how their respective activities contribute to the overarching goal of sustainable peace are not always aligned.

German expenditure for crisis prevention.
Figure 2: ODA-eligible expenditures in USD million for crisis prevention, stabilisation, and peacebuilding of the Federal Republic of Germany between 2011 and 2020. Source: OECD DAC Credit Reporting System. © Megatrends Afrika

Defining effective approaches

What approaches have been effective? Given the significant financial and political investments already made in this area, it is particularly important to keep this question in mind. It is difficult to measure the success of prevention; after all, at best, it is a non-event that is the outcome of a complex chain of effects.

For example, a project that supports civil society organisations in building local peace committees may be a building block to preventing violence at the village level. There may be other causes for the same outcome of decreasing violence though, too. At a higher level, elites may have economic incentives to avoid resolving their conflicts through violence, or they may be pressured to avoid violence by regional allies.

It is not enough to evaluate individual projects or programs. Rather, one must see them in the overall context of one’s own actions and the actions of third parties. The National Security Strategy should therefore prepare for further interdepartmental portfolio evaluations of German crisis engagement. In doing so, it can refer to the evaluations on Iraq and, soon, Afghanistan.

Crisis prevention, stabilisation, and peacebuilding already make up an important part of Germany’s international engagement and this should be reflected in the National Security Strategy. Considerations from this thematic field that would be particularly useful within the Strategy include analysing not only threats but also opportunities for change, identifying decision-relevant principles for coherent action, and ensuring a regular review of measures’ effectiveness.

Prävention, die sich lohnt

Wie Deutschland seine Führungsrolle bei der Friedensförderung und der Verhinderung von Krisen aus- bauen kann – und was zivile Konfliktbearbeitung von der Zeitenwende lernen sollte.

Erschienen in: Internationale Politik Spezial 5/2022, 29. August 2022.

Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine hat eine lebhafte Debatte über die Prioritäten deutscher Außen- und Sicherheitspolitik ausgelöst. Die Bundesregierung spricht von einer Zeitenwende und meint damit insbesondere die Erhöhung der Verteidigungsausgaben und Waffenlieferungen an die Ukraine. Doch was bedeuten diese Veränderungen für das deutsche Engagement in anderen Krisen und Konflikten auf der Welt, zumal mit Mitteln der zivilen Konfliktbearbeitung?

Zumindest kurzfristig saugen der Krieg in der Ukraine und seine Folgen einen erheblichen Teil der außenpolitischen Aufmerksamkeit für die Bearbeitung von Krisen und Konflikten auf. Der Krieg prägt auch den Blick auf andere Weltregionen, insbesondere dort, wo Russland und seine Söldnertruppe Wagner unterwegs sind, etwa in Afrika. Die notwendigen Bemühungen um eine Stärkung der eigenen militärischen Fähigkeiten zur Landes- und Bündnisverteidigung könnten das Engagement für die Konfliktbearbeitung außerhalb Europas in den Hintergrund drängen.

Ohnehin steckt die Politik der Stabilisierung von fragilen Kontexten in einer Glaubwürdigkeitskrise. In Afghanistan haben zwei Jahrzehnte internationaler und afghanischer Bemühungen nicht genügt, um legitime und effektive staatliche Strukturen aufzubauen, die den Taliban gewachsen gewesen wären. Und auch Mali ist nicht gerade ein Nachweis für die Effektivität von internationaler Unterstützung für Sicherheit und Entwicklung – nach zwei Putschen, Massakern an der Zivilbevölkerung, der Einladung russischer Söldner und einem weitgehenden Rückzug des Staates angesichts der Bedrohung durch extremistische Gruppen sogar ganz gewiss nicht. Die deutsche Öffentlichkeit hört selten von Erfolgen ziviler Konfliktbearbeitung, aber umso mehr vom krachenden Scheitern überambitionierter Interventionen.

Die Bundesregierung hat sich vorgenommen, eine Nationale Sicherheitsstrategie vorzulegen. Dieser Prozess bietet eine gute Gelegenheit, die Bedeutung und Wirksamkeit von ziviler Konfliktbearbeitung im Rahmen eines vernetzten Ansatzes herauszuarbeiten. Deutschland hat gute Voraussetzungen, seine Führungsrolle in diesem Bereich weiter auszubauen.

Statt sich in ideologischen Grabenkämpfen über das Verhältnis ziviler zu militärischen Mitteln in der deutschen Außenpolitik aufzureiben, sollten staatliche und nichtstaatliche Protagonisten die Aufmerksamkeit für den Krieg gegen die Ukraine und die Aufarbeitung des Afghanistan-Einsatzes nutzen, um ihr Engagement für zivile Konfliktbearbeitung zu vertiefen. Dafür sollten Bundestag, Regierung und Zivilgesellschaft die Ziele und Schwerpunktsetzung klären, Gewissheiten in der Analyse von Krieg und Frieden hinterfragen, Ressourcen und Instrumente schärfen sowie konkrete Ansatzpunkte für glaubhafte Strategien entwickeln.

Schwerpunkte setzen

Es gibt heute mehr bewaffnete Konflikte als je zuvor seit Ende des Zweiten Weltkriegs. Nach Berechnung der Vereinten Nationen lebt ein Viertel der Menschheit in Gegenden, die von Konflikten betroffen sind. Die Auswirkungen dieser Konflikte sind erheblich. In diesem Jahr waren schon vor der russischen Invasion in der Ukraine 274 Millionen Menschen auf humanitäre Unterstützung angewiesen, ein Rekordwert. Die Covid-19-Pandemie hat einen Vorgeschmack darauf geliefert, wie verheerend sich die immer bedrohlicher werdende Klimakrise auf die Stabilität von Staaten und Gesellschaften auswirken dürfte. Die Krise des Multilateralismus und die Fragmentierung der internationalen Ordnung verhindern oft ein abgestimmtes internationales Handeln.

Angesichts rapide steigender Bedürfnisse sehen sich Geberländer in wachsendem Maße dazu gezwungen, auszuwählen. Schwerpunktsetzung in der zivilen Konfliktbearbeitung ist nicht nur eine Frage von finanziellen Ressourcen, sondern auch von Personal, Expertise, politischer Aufmerksamkeit und Partnern – Ressourcen, die sich nicht so leicht aufstocken lassen wie ein Haushalt. Mit ziviler ­Konfliktbearbeitung sind etwa Dialogprozesse zwischen verfeindeten Gruppen, der Einsatz mobiler Gerichte oder der Aufbau legitimer öffentlicher Strukturen auf lokaler Ebene nach dem Abzug bewaffneter Gruppen gemeint.

Wenn man die Ziele für Friedenspolitik zu stark moralisch und historisch auflädt – ein Fehler, der in Deutschland gern begangen wird –, dann macht man es sich mit der Schwerpunktsetzung im Zweifel unnötig schwer. Zwar ist es grundsätzlich richtig, sich an hohen ethischen Maßstäben messen lassen zu wollen. Doch sollte darüber nicht der nüchterne strategische Wert von Konfliktbearbeitung vergessen werden.

Zudem gilt es immer wieder, die eigene Rolle zu hinterfragen: Hat man möglicherweise selbst zur Fragilität beigetragen? Entschiedene EU-Sanktionen gegen Russland hätten russischen Kriegsverbrechen in Syrien frühzeitig Einhalt gebieten können, deren Muster sich jetzt in der Ukraine wiederholt. In anderen Krisen wiederum sollte ein Land wie Deutschland sich bewusst machen, inwieweit es selbst die Konflikte verschärft hat – als Rüstungsexporteur oder als Emittent von Treibhausgasen.

In weiter Ferne, so nah

Die 2017 vom Bundeskabinett beschlossenen Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ nennen Anhaltspunkte zur eigenen Schwerpunktsetzung: „die unmittelbare Bedrohung für Frieden und Sicherheit, die Betroffenheit Deutschlands und Europas, die Erwartung an Deutschland zu handeln sowie unsere Fähigkeit, vor Ort einen Mehrwert zu leisten“. Diese Kriterien müssen mit Leben gefüllt werden.

Inwiefern Deutschland und Europa durch Kriege betroffen sind, deren zerstörerische Wirkung nur in den Nachrichtenbildern erlebbar wird, ist nicht immer so leicht nachzuvollziehen wie im Fall der Ukraine. Hier sind es die ukrainischen Familien in den Zügen der Deutschen Bahn, die steigenden Preise an der Zapfsäule oder fehlendes Sonnenblumenöl in den Geschäften, die den Menschen deutlich machen, dass es hier (auch) um ihre Belange geht. Und kommt nicht eine Art unterschwelliger Rassismus zum Vorschein, wenn man von „Städten und Menschen“ spricht, „die so aussehen wie wir“?

Umso wichtiger ist es, die Relevanz und die Wechselwirkungen scheinbar ferner Krisen so konkret und spezifisch wie möglich aufzuzeigen. Angst ist dabei ein schlechter Berater. Angst vor Terrorismus, Angst vor organisierter Kriminalität, Angst vor Geflüchteten führen zu Erpressbarkeit, zu faulen Deals mit problematischen Regimen und zu falschen oder zumindest nicht nachhaltigen Antworten. Besser ist es, herauszustellen, wie stark Deutschland und Europa von einer vernetzten und offenen Ordnung profitieren.

Oft würde es schon genügen, aus den ernüchternden Erfahrungen, liberale Friedensordnungen zu fördern, die richtigen Schlüsse zu ziehen. Denn das würde dazu führen, dass man sich stärker an – progressiven – Interessen orientierte als an überschießenden normativen Zielen. Realistische Ziele sollten darauf ausgerichtet sein, eskalierende Entwicklungen mittels politischem Druck frühzeitig abzubremsen, die Folgen von Unrecht und Gewalt abzufedern (etwa durch den Kampf gegen Straflosigkeit) und da, wo es möglich ist, eine Konflikttransformation, also tiefe Reformprozesse von Gesellschaft, Politik und Wirtschaft, zu unterstützen. Die Situation durch eigenes Handeln oder Unterlassen nicht noch weiter zu verschlimmern, kann manchmal schon das Wichtigste sein.

Gewissheiten hinterfragen

Realistische Ziele sollten auf einer klaren Konfliktanalyse basieren. Die breitere Auseinandersetzung mit Gewaltprozessen anhand der russischen Invasion in der Ukraine kann helfen, verbreitete Gewissheiten zu hinterfragen, die auch in innerstaatlichen Konflikten eine Rolle spielen.

Für viele kam der russische Angriff überraschend, obwohl es zuvor zahlreiche Warnungen und detaillierte Hinweise etwa der amerikanischen Nachrichtendienste gegeben hatte. Während der russische Truppenaufmarsch sich über Monate vor den Augen der Welt hinzog, schien die Vorstellung eines breit angelegten Angriffs gegen einen souveränen Staat aus der Zeit gefallen – und angesichts der drohenden Wirtschaftssanktionen und Russlands ohnehin bereits bestehendem Einfluss in der Ostukraine auch nicht rational. Eine Herausforderung war es also, den passenden Maßstab dafür zu finden, was Russlands Führung antrieb. Die toxische Männlichkeit des abgeschotteten Herrscherzirkels um Putin und dessen imperiale Fantasien waren möglicherweise wichtiger als eine kühle Kalkulation der Kosten für Staat und Bevölkerung.

Auch der Verlauf des russischen Angriffskriegs gibt Anlass, manche Gewissheiten zu hinterfragen. Die langsamen militärischen Fortschritte der russischen Streitkräfte trotz ihrer zahlenmäßigen Überlegenheit gegenüber der Ukraine unterstreichen, dass kriegerische Auseinandersetzungen ausgesprochen dynamische Prozesse sind, die keinem mechanischen Schema folgen.

Analysten und Nachrichtendienstmitarbeiter sollten stärker als bislang in Szenarien denken, über die Bedingungen für mögliche Zukünfte sprechen und dabei ihre Annahmen und die damit verbundene Unsicherheit offenlegen. Sie sollten auf Kipppunkte, strukturelle Faktoren und mögliche Entscheidungspfade hinweisen, die das umreißen, was Soziologen einen Raum der Möglichkeiten nennen. Konkrete Ansatzpunkte für Veränderungen helfen, präventiv zu agieren, um Bedrohungen abzuwenden. Die politischen Empfänger sollten solche Szenarien einfordern, statt nur zu fragen, wer gewinnen und verlieren wird.

Umgekehrt können Erfahrungen der zivilen Konfliktbearbeitung aus anderen Krisenherden auch für den Krieg in der Ukraine relevant sein. Wenn es etwa um die Mechanismen der Konfliktbeendigung geht, so haben die Vertreterinnen und Vertreter deutscher Mediationsorganisationen darauf hingewiesen, was bei Verhandlungen in der Ukraine aus ihrer Sicht wichtig ist. So sollten Drittparteien in „hocheskalierten Konflikten“ zunächst nicht auf inhalt­liche Kompromisse drängen, sondern eher anbieten, einen klaren Verhandlungsprozess zu strukturieren. Zudem gilt, dass der Erfolg von Verhandlungen eine Frage von Zeitpunkt und Bedingungen wie dem Vorhandensein einer (auch nur vermeintlich) guten Alternative zu einer Einigung sind.

Wissen, was wirkt

Ein zentraler Bestandteil der von Bundeskanzler Olaf Scholz ausgerufenen Zeitenwende ist die dauerhafte Erhöhung der Verteidigungsausgaben. Wer aus dieser Steigerung militärischer Fähigkeiten einen neuen Führungsanspruch Deutschlands für das internationale Krisenmanagement ableitet, kann dies erst recht für die zivile Konfliktbearbeitung tun.

Deutschland ist hier seit 2017 der größte Geber. Laut Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) gab die Bundesregierung 2020 über 666 Millionen Dollar für „zivile Friedensförderung, Konfliktprävention und Konfliktbeilegung“ aus – mehr als ein Viertel aller Geber in diesem Bereich. Damit liegt Deutschland weltweit auf dem Spitzenplatz, vor der EU, den USA und Großbritannien. Damit das so bleibt, müsste der Bundestag vor allem die mit dem Ende des dortigen Einsatzes entfallenden Mittel des Stabilitätspakts für Af- ghanistan (170 Millionen Euro im Jahr 2021) kompensieren und Sparpläne der Bundesregierung, den Haushalt des Auswärtigen Amts in den kommenden fünf Jahren um über ein Viertel zu kürzen, stoppen.

Helfen könnte bei den Haushaltsverhandlungen eine systematische und übergreifende Analyse des deutschen Engagements für zivile Konfliktbearbeitung. Bislang gibt es solche Auswertungen nur vereinzelt, da sie in der Regel auf Projekt- und Programmebene stattfinden. Im Frühjahr 2022 erschien die erste ressortübergreifende Evaluation des Engagements von AA und BMZ zur Stabilisierung des Irak von 2014 bis 2019. Weitere sollen folgen, insbesondere für das Engagement in Afghanistan. In beiden Fällen erfolgt die externe Begutachtung allerdings für den zivilen Bereich getrennt vom militärischen Einsatz, obwohl sich Deutschland gerade hier auf die Fahnen geschrieben hatte, dass zivile und militärische Mittel im Rahmen des vernetzten Ansatzes zusammenwirken sollten.

Die Irak-Evaluation kam zu dem Ergebnis, dass die beiden Ressorts „einen signifikanten Beitrag zur Bearbeitung der Krise“ leisten konnten. Ein wichtiger Gradmesser war, dass es auch aufgrund des deutschen Engagements gelang, die Bedingungen für eine Rückkehr von fast 75 Prozent der Binnenvertriebenen zu schaffen, die vor dem IS und den Kämpfen geflohen waren. Neben stabilisierenden Maßnahmen im engeren Sinne kamen insbesondere humanitäre Hilfe und strukturbildende Übergangshilfe zum Einsatz – und das in einem Umfang von insgesamt 2,1 Milliarden Euro im Betrachtungszeitraum 2014 bis 2019.

Dass zivile Konfliktbearbeitung in fragilen Kontexten oft mit einem erheblichen Risiko des Scheiterns einhergeht, liegt auf der Hand. Einige der Gründe für mangelnde Wirksamkeit liegen in der Konfliktdynamik begründet und können von der Bundesregierung nicht beeinflusst werden. Ihre eigenen Mechanismen kann sie jedoch verbessern. Dazu gehört zum einen, schnell und flexibel zu reagieren, wenn eine Krise sich zuspitzt oder sich Möglichkeiten des Wandels auftun. Dazu gehört zum anderen, auch in verzwickten Konflikten so zu handeln, dass man anschlussfähig an längerfristige Entwicklungszusammenarbeit bleibt.

Wenige Tage nach Beginn des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine, um ein positives Beispiel zu nennen, begann das Auswärtige Amt bereits damit, erste Treibstofflieferungen an die Ukraine zu organisieren. In anderen Situationen ging es nicht so schnell. So war der Großteil der Stabilisierungsmaßnahmen zur Unterstützung des demokratischen Übergangsprozesses im Sudan auch zwei Jahre nach dessen Beginn noch nicht eingetroffen – dann kam es zum Putsch im Oktober 2021.

Besonders nachhaltig ist die Friedensförderung für gewöhnlich, wenn lokale Partner sie tragen. Doch schwache Regierungen sind oft überfordert, wenn es darum geht, eine Vielzahl von internationalen Akteuren zu koordinieren, von denen jeder seine eigenen Finanzierungs- und Unterstützungsmechanismen mitbringt. Ein gemeinsamer, multilateraler Mechanismus kann hier helfen.

Schließlich braucht es genügend Personal an deutschen Auslandsvertretungen und in Stabilisierungsprojekten, um einen regelmäßigen Dialog mit den politisch Handelnden jenseits der Regierung zu führen, um sich mit internationalen Partnern abzusprechen und um analytisch abgesichertes Wissen an die Entscheidungsebene der eigenen Behörden zu liefern. Im Koalitionsvertrag hat sich die Ampelregierung dazu verpflichtet, das Auswärtige Amt ausreichend auszustatten und zivile Planziele für die schnelle Bereitstellung von Personal zu definieren.

Strategiefähiger werden

Um alle Elemente zusammenzubringen, müssen die Handelnden strategiefähiger werden. Strategiefähigkeit heißt, die eigenen Annahmen zu reflektieren, ­Ansatzpunkte für eigenes Handeln zu identifizieren und dieses bei Bedarf flexibel anzupassen. Ebenso wie wir darüber diskutieren, wie einzelne Waffensysteme bestimmte Fähigkeiten der ukrainischen Streitkräfte stärken, gilt es aufzuzeigen, wie genau die vielen zivilen Einzelmaßnahmen Deutschlands und seiner Partner sich zu einem kohärenten Ansatz in der Konfliktbearbeitung fügen.

Klingt selbstverständlich? Das sollte es für den größten Geber in Sachen zivile Konfliktbearbeitung sein, ist es in der Praxis aber nicht. Weder im Irak noch in Mali hat die Bundesregierung eine gemeinsame, ressortübergreifende Länderstrategie. Das Ressortprinzip führt oft zu Konkurrenz um Sichtbarkeit und Ressourcen zwischen Ministerien, befeuert von der jeweiligen politischen Spitze.

Gleichwohl gibt es Fortschritte in der Ressortkoordination. Die „gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung“ sind ein Abstimmungsprozess von AA und BMZ für Länder, in denen beide mit Projekten tätig sind. Hier wird nach konkreten Ansatzpunkten Deutschlands oder der Wirkungs- und Interventionslogik von Projekten gefragt. Allerdings ist ein gemeinsamer Vermerk noch keine Länderstrategie. Wichtig wäre es, für einen mehrjährigen Zeitraum zentrale Annahmen, angepasste Ziele, Wechselwirkungen, Synergien und mögliche rote Linien aufzuzeigen. Eine belastbare Strategie sollte Ansätze nicht nur für ein Best-case-Szenario, sondern für verschiedene Entwicklungsmöglichkeiten bereithalten. Rückschläge sind in Übergangsprozessen der Normalfall.

Solche Strategien auszuarbeiten, ist aufwendig und daher erstmal nur für wenige Schwerpunktländer zu leisten. Neben dem gemeinsamen Einüben von Verfahren ist es wichtig, die unterschiedlichen Perspektiven der Mitstreiter auf die gemeinsamen Ziele zu verstehen. ­Szenario-Übungen bis auf Kabinettsebene wie in den USA können zu einem gemeinsamen Verständnis über die Arbeitsebene hinaus beitragen. Gemeinsame Haushaltsmittel können Anreize zur Abstimmung setzen – wie es bereits bei AA und Bundesverteidigungsministerium für die Ertüchtigung von Sicherheitskräften praktiziert wird.

Schließlich braucht es hochrangige politische Führung. Wenn Mitglieder der Bundesregierung durch robuste Szenario-Übungen gegangen sind, sollte es ihnen leichter fallen, ihre internationalen Partner und das heimische Publikum zu überzeugen, statt wie in der Vergangenheit bei Ansätzen mitzumachen, an die sie selbst nicht so recht glauben. Expertinnen und Experten können ihren Beitrag über einen Wettbewerb der konstruktivsten ­Ideen für Konfliktbearbeitung leisten.

Klare politische Ziele ergeben thematische und geografische Schwerpunkte. Eine umfassende Konfliktanalyse berücksichtigt die Dynamik und Kontingenz von Gewaltprozessen. Zuverlässig wachsende Ressourcen erlauben es einem für fragile Kontexte geschulten Personal, schnell, effektiv und konfliktsensibel zur Stärkung legitimer öffentlicher Institutionen und Dienstleistungen beizutragen. Diese Überlegungen fließen in länderspezifische Strategien als Ergebnis ressortgemeinsamer Szenario-Übungen ein. So könnte eine Zeitenwende auch für die zivile ­Konfliktbearbeitung gelingen.

Zivile Konfliktbearbeitung. Prioritäten für die nächste Bundesregierung

Das deutsche Engagements für zivile Konfliktbearbeitung findet weitgehend unterhalb der öffentlichen Aufmerksam­keitsschwelle statt. Dabei hat die Bundesregierung in den letzten Jahren signifikant in Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung investiert und sie konzeptionell weiterentwickelt. Wachsende Mittel und neue Strategie­dokumente sind begrüßenswert. Sie leben jedoch von politischer Führung, die bereit ist, das finanzielle und politische Kapital Deutschlands gezielt für die darin formulierten Ziele einzusetzen.

DGAP Memo erschienen am 25. August 2021.

Die nächste Bundesregierung sollte ihre Interessen und Ziele klarer kommunizieren, die ressortübergreifende Steuerungsarchitektur für präventives Handeln ausbauen und die Auslandsvertretungen in fragilen Staaten stärker personell ausstatten. Der Bundestag sollte eine detailliertere Rechenschaft der Bundesregierung in Form eines Umsetzungsplans mit Erfolgsindikatoren einfordern.

Frieden ist ein Kern­interesse deutscher Außenpolitik

Massenverbrechen gegen die Zivilbevölkerung und gewaltsame Konflikte gefährden grundlegende internationale Normen, die von entscheidender Bedeutung für Deutschlands Rolle in der Welt sind. Deutschlands Wohlstand und Sicherheit hängen an einer halbwegs funktionierenden Weltordnung, die den Austausch von Ideen, Talenten, Waren und Dienstleistungen ermöglicht. Wenn Regierungen oder bewaffnete Gruppen Gewalt gegen Zivilbevölkerung verüben oder den Zugang für humanitäre Hilfe blockieren, stellen diese Menschenrechtsverletzungen das normative Fundament in Frage, in das auch Deutschland jahrzehntelang investiert hat. Ohne Einsatz für diese Ordnung können Deutschland und Europa dem autoritären Gegenwind außenpolitisch wenig entgegensetzen. Deutschland ist dabei nach Kolonialismus, zwei Weltkriegen und Shoa in einer besonderen Verantwortung: nicht als besserwisserischer Heilsbringer, sondern als reiches und stabiles Land, das internationaler Solidarität selbst viel zu verdanken hat und sich somit für Frieden und Menschenrechte einsetzen sollte, wenn diese unter Beschuss sind. 


Akzteptanz korrupter und re­pressiver Regierungen verschärft Konflikte

Nach dem Abzug der Bundeswehr aus Afghanistan und angesichts der sich verschlechterten Sicherheitslage in Mali trotz des internationalen Einsatzes, sollte die deutsche Politik  „realistische Ziele“ nicht zu eng setzen. Terrorismus, organisierte Kriminalität oder Fluchtbewegungen sind letztlich Symptome schlechter Regierungsführung. Organisierte Gewalt droht besonders dort, wo Regierungen ganze Bevölkerungsgruppen von Macht und Wohlstand ausschließen. In Ländern, in denen breite Proteste gegen staatliche Missstände gewaltsam niedergeschlagen werden, kann latente Unzufriedenheit in offene Rebellion eskalieren. Dieser Prozess lässt sich etwa in Myanmar seit dem Putsch im Februar 2021 in Echtzeit verfolgen. Solche dysfunktionalen Regierungen drohen zu Objekten von Regionalmächten oder transnationalen Terror-Netzwerken wie dem sogenannten Islamischen Staat in Syrien zu werden. Mit der impliziten Akzeptanz korrupter und repressiver Regierungen im Kampf gegen Terrorismus geht das Risiko einher, Konflikte zu verschärfen.

Zivile Konfliktbearbeitung zum Markenzeichen deutscher Politik machen

Globale Krisen fordern die Fähigkeit von nationalen Regierungen und internationalen Organisationen zur friedlichen Bearbeitung von Konflikten heraus. Die Corona-Pandemie hat über 80 Millionen Menschen zusätzlich in absolute Armut gestürzt und strapaziert die Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe. Die Klimakrise verschärft die Kapazitätsengpässe vieler Staaten, Konflikte um Land und Wasser friedlich zu managen.

Globale Führungsmächte für Konfliktbearbeitung wie die USA und Großbritannien wenden sich stärker Herausforderungen im eigenen Land zu. Großbritannien kürzt beispielsweise seine Entwicklungsausgaben aktuell stark zusammen. Während die Verlässlichkeit enger Verbündeter sinkt, mischen sich China und Russland sowie Regionalmächte wie die Vereinigten Arabischen Emirate zunehmend auf der Seite autoritärer Strömungen in fragilen Staaten ein. Multilateralen Institutionen wie dem UN-Sicherheitsrat oder der Afrikanischen Union (AU) gelingt es kaum, in aufflammenden Konflikten wie in Bergkarabach oder Äthiopien zu einheitlichen Positionen geschweige denn effektiven Maß­nahmen zu gelangen.

Deutschland hat sich in den letzten Jahren vorgenommen, weltweit mehr zu Frieden und Sicherheit beizutragen. So zählt Deutschland mittlerweile zu den wichtigsten Förderern ziviler Konfliktbearbeitung. 2019 gab Deutschland so viele als Entwicklungsmittel anrechenbare Gelder für Frieden und Sicherheit aus wie kein anderer Geber außer den EU-Institutionen. Mit entsprechenden Projekten bemüht sich die Bundesregierung, selbst in besonders verfahrenen Konflikten einen konstruktiven Beitrag zu leisten, um z.B. den Zugang zur Justiz oder Friedensmediation zu stärken. Viele neue Mechanismen, zum Beispiel zur Krisenfrüherkennung, befinden sich zwar noch in der Experimentierphase, haben aber das Potential, international Maßstäbe zu setzen. Zivile Konfliktbearbeitung könnte zum Markenzeichen deutscher Außen- und Sicherheitspolitik werden.

Deutschland verfügt als engagiertes Mitglied internationaler Organisationen und im Vergleich zu wichtigen Partnern relativ wenig gespaltene Gesellschaft über erhebliche diplomatische Handlungsfähigkeit. Dieses Kapital setzte Deutschland beispielsweise ein, um eine internationale Kontaktgruppe zur Unterstützung des Übergangsprozess in Sudan zu organisieren, Vermittlungsprozesse in Libyen zu unterstützen, und vom sogenannten „Islamischen Staat“ befreite Gebiete in Irak zu stabilisieren. Keines dieser Beispiele ist unproblematisch, aber sie zeigen, dass Deutschland sich mehr diplomatische Führung zutrauen kann.



Unterschiedliche Wirkungs­­­logiken verhindern Synergien

In den Vorstellungen der zuständigen Ministerien in Deutschland finden sich unterschiedliche Wirkungslogiken zur Konfliktbearbeitung. Obwohl sich die Bundesregierung seit langem zu einem „vernetzten Ansatz“ aller Akteure und Instrumente in der Sicherheitspolitik bekennt, gibt es noch viele fachliche Silos. Ressortkoordination in der Konfliktbearbeitung ist wichtig, um Widersprüche und Ineffizienzen zu vermeiden und Synergien zu ermöglichen. Wirtschaft, Umwelt, Entwicklung, Sicherheit, Landwirtschaft – die verschiedenen Perspektiven jedes Ressorts können sich gegenseitig entlang gemeinsamer Oberziele bereichern. Zu diesen Oberzielen gehören etwa Krisenverhinderung, Konfliktbewältigung und Friedensförderung, so wie es die 2017 von der Bundesregierung verabschiedeten Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ formulieren. Doch trotz Fortschritten in ressortgemeinsamen Strategieprozessen sieht der Bundesrechnungshof zwischen dem Auswärtigen Amt (AA) und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) aber noch eine „Abwehrhaltung“, die unter Berufung auf das Ressortprinzip eingenommen werde. Gespräche mit den Ressorts zeigen: Tiefgehende Zusammenarbeit ist stark von der Bereitschaft der beteiligten Personen abhängig. Es fehlt an hochrangiger politischer Führung für die Konfliktbearbeitung.

Wirkung zu selten erfasst  

Es ist schwierig zu sagen, welchen Erfolg deutsche Maßnahmen in der Konfliktbearbeitung hatten. Das liegt vor allem daran, dass es kaum unabhängige Untersuchungen gibt, die zumindest versuchen, den spezifisch deutschen Beitrag zur Konfliktbearbeitung herauszuarbeiten. Abschlussuntersuchungen hochrangingen Engagements wie zu Norwegens Rolle in Sri Lanka und Afghanistan oder Fallstudien des präventiven Engagements der Vereinten Nationen zeigen, dass es durchaus möglich ist, Wirkung, Lehren und Einfluss ziviler Konfliktbearbeitung zu erfassen. Solche Untersuchungen können differenziertere Bewertungen als parlamentarische Ausschüsse liefern, die an die Logik von Regierung und Opposition gebunden sind. Beispielsweise hat der Berliner Prozess die Konfliktakteure in Libyen zwar wohl nicht zu ihrem Waffenstillstand bewegt (sondern der militärische Patt), aber zumindest einen hochrangingen Rahmen geliefert, in dem sie diesen aushandeln und nächste Schritte besprechen konnten. Eine institutionenübergreifende Lernplattform, wie sie die Bundesregierung eigentlich mit den Leitlinien hatte einrichten wollen, könnte solch praxisnahen Untersuchungen und Austausche voranbringen.

Entscheidungsfähigkeit braucht abgestimmte Mechanismen

Laufende Zielkonflikte zu bearbeiten, Maßnahmen miteinander abzustimmen und auf Anzeichen von Gewalt frühzeitig zu reagieren erfordert einen effizienten und effektiven Entscheidungsmechanismus innerhalb der Bundesregierung. Im Zuge der Umsetzung der Leitlinien gibt es zwar mehr ressortgemeinsame Treffen und Abstimmungen, doch diese sind teilweise noch schwerfällig oder nicht optimal an die Leitungsebene angebunden. So trifft sich die ressortübergreifende Arbeitsgruppe zur Krisenfrüherkennung viermal im Jahr, um ein gemeinsames Lagebild zu besprechen. Bislang reichen die Kapazitäten allerdings nur dafür, dass sich die Arbeitsgruppe mit einer Situation pro Sitzung befasst. Doch wirkliche Frühwarnungen widersprechen meist der herrschenden Meinung und werden sich daher schwer in der im Konsens entscheidenden Gruppe durchsetzen können. Akute Krisen verdrängen dazu oft die Aufmerksamkeit für Krisenfrüherkennung in der politischen Leitungsebene.

Mangelnde Kapazitäten zur diplomatischen Begleitung

Um Projekte zur Friedensförderung auszuwählen und zu begleiten sowie politische Akteure und Prozesse voranzutreiben braucht es ausreichend qualifiziertes Personal. Wegen des enormen Aufgaben- und Mittelzuwachses hat das AA in den letzten Jahren auch mehr Planstellen erhalten. Allerdings platzen die Ausbildungskapazitäten für neue Attachés aus allen Nähten. An einigen Auslandsvertretungen fehlt schlichtweg der Büroplatz für mehr Kolleginnen und Kollegen. In Ländern wie Niger und Burkina Faso, die für die Sahelpolitik der Bundesregierung strategisch wichtig sind, sollen gerade einmal jeweils drei Mitarbeitende aus dem höheren Dienst den politischen Dialog führen. Dabei kommt gerade Auslandsvertretungen eine Schlüsselrolle in der Konfliktbearbeitung zu. Sie sind es, die das Engagement der Bundesregierung in einem Land zusammenführen, die Situation im Land laufend analysieren, Beziehungen zu allen relevanten Stakeholdern pflegen, und sich mit internationalen Partnern abstimmen. Das Rotationsprinzip des AA und die verbreitete Nutzung von Zeitvertragskräften, die nach zwei Jahren den Arbeitgeber wechseln, erschweren das Wissensmanagement, das der Bundesrechnungshof bereits seit 20 Jahre als unzureichend kritisiert. Für Postenvorbereitung und Weiterbildung bleibt häufig zu wenig Zeit.



Strategische Interessen klären

Die nächste Bundesregierung sollte ihre Interessen, Ziele und Maßnahmen in der internationalen Konfliktbearbeitung klarer kommunizieren und kohärenter umsetzen. Zivile Konfliktbearbeitung ist weder mutlose Alternative zu Militäreinsätzen noch ist sie frei von Zielkonflikten und Machtpolitik. Konfliktbearbeitung ist immer „politisch“ und darf sich nicht in floskelhaften Bekenntnissen, lokale Zivilgesellschaft zu stärken, erschöpfen. Stattdessen braucht es mehr integriertes Denken und Handeln. Der Bundestag sollte realistische Zielvorstellungen für Konfliktbearbeitung entwickeln und von der Bundesregierung Ziele einfordern, die sowohl erreichbar sind als auch transformative Möglichkeiten eröffnen. Führende Vertreterinnen und Vertreter der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik sollten Krisenprävention und Konfliktbearbeitung einen höheren Stellenwert in ihren sonstigen bilateralen Treffen einräumen. Wer sich Klarheit über die eigenen Ziele und Interessen verschafft, kann auch gegenüber seinen Partnern selbstbewusster auftreten, wenn diese wie Frankreich im Sahel Terrorismusbekämpfung statt nachhaltige Konfliktbearbeitung priorisieren.

Ressortübergreifende Steuerungsarchitektur ausbauen

Die Mitglieder des nächsten Bundeskabinettes sollten konstruktive Zusammenarbeit vorleben und ziviler Konfliktbearbeitung eine größere Priorität einräumen. Ein gemeinsames Steuerungsgremium auf Kabinettsebene wie ein nationaler Rat für Frieden und Sicherheit könnte zumindest einen Ort bieten, um Zielkonflikte zwischen den gemeinsamen Oberzielen der Bundesregierung explizit zu machen, statt die Kosten von außenpolitischen Entscheidungen unter den Tisch fallen zu lassen. Auf Arbeitsebene können mehr integrierte Strukturen wie der 2019 geschaffene Arbeitsstab Sahel helfen, die unterschiedlichen Ressortperspektiven als Bereicherung und weniger als Konkurrenz zu verstehen. Deren Leiterinnen und Leiter können als Sondergesandte effektiv regionale Diplomatie betreiben. Ein allmählich wachsender gemeinsamer Haushaltstitel für Stabilisierung und Friedensförderung könnte einen Anreiz für mehr Zusammenarbeit von AA und BMZ bieten. Die Bundesregierung sollte ebenfalls Instrumente zur Konfliktbearbeitung dort stärker miteinander kombinieren, wo diese sich gegenseitig ergänzen können, zum Beispiel Vergangenheitsbearbeitung und Friedensmediation.

Auslandsvertretungen und Diplomatie stärken

Die nächste Leitung des Auswärtigen Amts sowie der Haushaltsausschuss des nächsten Bundestags sollten die ausreichende Personalausstattung des Auswärtigen Diensts zu einer größeren Priorität machen, gerade mit Blick auf Referate und Auslandsvertretungen mit Relevanz für konfliktbetroffene Staaten. Dazu braucht es allerdings nicht allein ausreichend Referentinnen und Referenten, sondern auch den entsprechenden Unterbau der anderen Laufbahnen, sprachlich versierte Ortskräfte, eine zuverlässige, sichere IT und ausreichend physische Arbeitsplätze. Eine weitere Öffnung für Quereinsteiger könnte dabei helfen, Menschen mit spezifischen Erfahrungen und Fähigkeiten in der Konfliktbearbeitung, Konfliktanalyse und Friedensförderung über zweijährige Verträge hinaus anzuziehen, abseits des regulären Generalistenprinzips. In den Zielvereinbarungen mit den Auslandsvertretungen sollten Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung eine größere Rolle spielen. Neben bereits laufenden Weiterbildungen wären diese ein geeignetes Mittel, die Relevanz und Sichtbarkeit des Themas in der sonstigen diplomatischen Arbeit zu erhöhen.

Für Frieden in der Welt!

Deutsche Außenpolitik kann einiges dazu beitragen, weltweit Krisen zu verhindern und Konflikte zu bewältigen. Es lohnt sich, genauer hinzuschauen.

Dieser Text erschien in der Ausgabe 3/2021 der Zeitschrift Internationale Politik.

Der Bundeswehrabzug aus Afghanistan, Waffenlieferungen an die Ukraine, der Nahost-Konflikt: In diesem Bundestagswahljahr dringen außen- und sicherheitspolitische Themen in die öffentliche Debatte. Das erste Zusammentreffen von Annalena Baerbock, Armin Laschet und Olaf Scholz als Kandidatin und Kandidaten für das Kanzleramt drehte sich im Mai sogar nur um europäische und internationale Fragen. Das ist folgerichtig. Spätestens die Corona-Krise hat gezeigt, wie stark unser aller Leben mit internationalen Entwicklungen verbunden ist. Umso mehr gilt: Wer außenpolitisch gestalten will, sollte präventiv handeln.

Krisenprävention im engeren Sinn ist jedoch eher ein Nischenthema in der außenpolitischen Debatte in Deutschland. Fragen zur Sahel-Politik, zu den Entwicklungen in der mosambikanischen Provinz Cabo Delgado oder in Myanmar kommen selbst in außenpolitisch orientierten Runden mit dem politischen Spitzenpersonal eher selten vor. Das Gleiche gilt für spezialisierte Instrumente der Konfliktbearbeitung, in die Deutschland investiert – wie Friedensmediation, zivile Stabilisierung oder Sicherheitssektorreform. Dabei putschte die von der EU ausgebildete Armee in Mali im Mai 2021 zum zweiten Mal innerhalb eines Jahres. Eine militärische Ausbildungsmission will die EU auch in den Norden Mosambiks schicken, wo eine dschihadistische Gruppe die Bevölkerung terrorisiert. Und in Myanmar warnen die Vereinten Nationen angesichts der blutigen Niederschlagung von Protesten gegen den Putsch vom Februar 2021 vor einem Bürgerkrieg wie in Syrien.

Deutschland ist direkt betroffen

Gewaltkonflikte, Aufstände und staatliche Repression drängen früher oder später auf die innenpolitische Tagesordnung oder schränken die sonstigen Handlungsoptionen ein. Ob Anfragen von Verbündeten, Druck von hiesiger Diaspora, massive Fluchtbewegungen, organisierte Kriminalität, die Gefährdung von Handelswegen und Lieferketten oder steigende humanitäre Bedürfnisse: Es gibt viele Kanäle, durch die internationale Gewaltprozesse Deutschland direkt betreffen.

Dabei gehen Deutschlands eigene Verpflichtung und historische Lehre deutlich tiefer als die Frage, ob ein Konflikt die deutsche Sicherheit unmittelbar berührt. Der Völkermord des sogenannten Islamischen Staates an den Jesiden im Irak, Massaker an der Zivilbevölkerung in Mali oder die gezielte Vertreibung der Rohingya aus Myanmar gehen uns nicht primär wegen möglicher Fluchtbewegungen, eventueller Terrorismusgefahren für Europa oder humanitärer Kosten an. Sich für den Frieden in der Welt und die Würde aller Menschen einzusetzen, ist die Grundbedingung des deutschen Staates, wie sie das Grundgesetz nennt. Die historische Verantwortung Deutschlands nach Shoah und zwei Weltkriegen besteht nicht allein in Vergangenheitsarbeit und Antirassismus im Innern, sondern ist fest in seiner außenpolitischen Identität verankert.

Der pathetische Bezug auf Grundgesetz und deutsche Geschichte mag so manchem Realpolitiker schief erscheinen. Schwierigkeiten mit einer deutschen Führungsrolle einmal beiseite: Haben Interventionen und Stabilisierungsbemühungen der vergangenen Jahrzehnte nicht gezeigt, dass sich Demokratie und Menschenrechte nicht so einfach in autoritäre oder von Stammesbeziehungen geprägte Gesellschaften exportieren lassen? Gab es nicht gerade einen enormen Einsatz von Entwicklungsmitteln, Sicherheitskräften und Diplomatie in Afghanistan, wo jetzt die Taliban mit dem internationalen Truppenabzug Distrikt um Distrikt zurückerobern?

Natürlich ist es richtig, im demokratischen Diskurs den außenpolitischen Anspruch Deutschlands zu kalibrieren. Keiner schlägt die Trommel für eine Berliner Version einer neokonservativen Regimewandel-Agenda, wie sie seinerzeit die US-Regierung von George W. Bush vertrat. Demokratische Entwicklungsprozesse sind komplex und selten gradlinig. Allerdings wäre es zynisch, wenn die Bundesregierung ihren eigenen Einfluss negierte, wenn sie mit korrupten und putschanfälligen Regierungen zur Terrorismusbekämpfung zusammenarbeitet. Deutschland muss nicht immer alle Antworten haben, aber zumindest die richtigen Fragen stellen.

Wer präventiv handeln will, muss gestalten wollen

Gerade weil fragile Kontexte komplex sind und internationale Bemühungen kontraproduktiv sein können, leben sie von Innovation, Kreativität und Mut. „Für eine(n) neue(n) Kanzler(in) mit politischem Gestaltungsanspruch und Mut zu Weichenstellungen bietet gerade das Feld der Krisendiplomatie Ansatzpunkte für überfällige Veränderung“, schrieb Ekkehard Brose, Präsident der Bundesakademie für Sicherheitspolitik, auf dem PeaceLab Blog. Mehr als das negative Ziel, Krisen zu verhindern, die ja auch produktiv wirken können, sollte eine progressive Außenpolitik sich darum bemühen, Wandelprozesse konstruktiv zu begleiten.

Im Konzert mit seinen europäischen und internationalen Partnern hat Deutschland mehr Handlungsmöglichkeiten, als vielen vielleicht bewusst ist. In den vergangenen Jahren ist Deutschland zu einem der größten Geber in Krisenregionen aufgestiegen, oft in Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen. 2019 stellte die Bundesregierung laut OECD mehr zivile Mittel für Frieden und Stabilität bereit als die USA oder Großbritannien (nur die EU gab mehr). Damit gehen Steuerungsmöglichkeiten und diplomatische Zugänge einher. Mit seiner begrenzten Kolonialerfahrung, wirtschaftlichen Kraft und offenen Gesellschaft genießt Deutschland in vielen Ländern einen exzellenten Ruf. Die parteinahen Stiftungen und deutschen zivilgesellschaftlichen Organisationen greifen oft tiefer in ihre Gastgesellschaften ein, als Botschaften dies könnten, und bilden langfristige Beziehungen mit sozialen Bewegungen und Parteien aus.
Ende März 2021 veröffentlichte die Bundesregierung einen Zwischenbericht zur Umsetzung der Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“, in dem sie zahlreiche Aktivitäten in dem Bereich auflistet.

Fragiler Übergangsprozess in Sudan

Die Proteste, die im April 2019 den sudanesischen Präsidenten Omar al-Bashir zu Fall brachten und vier Monate später einen zivil-militärischen Übergangsprozess einleiteten, sind ein gutes Beispiel dafür, wie sich Deutschland präventiv gestaltend einbringen kann. In Khartum profitierte die Botschaft von den langjährigen Aktivitäten des Goethe-Instituts und der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES). Aktivistinnen, die Teil des „Young Leaders“-Programms der FES gewesen waren, nahmen führende Rollen in der revolutionären Bewegung ein.

Durch die guten Kontakte wussten die Diplomaten, dass zumindest von der Protestbewegung keine gewaltsame oder ideologische Eskalation zu erwarten war. Heiko Maas war der erste westliche Außenminister, der Anfang September 2019 die zivil-militärische Übergangsregierung traf. Im 30. Jahr nach der friedlichen Revolution in der DDR zogen die Diplomaten Parallelen zwischen der deutschen und der sudanesischen Erfahrung. So  gab es auch eine emotionale Verbindung zu der friedlichen, von jungen Leuten angeführten Protestbewegung mit ihrem Slogan „Freiheit, Frieden, Gerechtigkeit“.

Kurz nach dem Sturz Bashirs gründeten deutsche Diplomaten die „Friends of Sudan“ als informelle Kontaktgruppe, um das internationale Engagement mit der volatilen Situation eng abzustimmen. Im Juni 2020 richtete Deutschland eine virtuelle Partnerschafts- und Geberkonferenz mit und für Sudan aus, um Mittel für die Reformprozesse einzusammeln. Als nichtständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat verhandelte Deutschland zusammen mit Großbritannien die Einrichtung einer neuen politischen UN-Mission, die den Übergangsprozess seit Anfang 2021 begleitet und von dem Deutschen Volker Perthes geleitet wird.

Die deutsche Rolle in Sudan ist nicht ohne Schatten und Herausforderungen. Im Rahmen des Khartum-Prozesses, eines politischen Dialogs von Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten von Migration am Horn von Afrika, sprach die Bundesregierung auch mit der Bashir-Regierung darüber, Menschenschmuggel zu verhindern – was diese als diplomatische Aufwertung sah. Im Gegensatz zu anderen Staaten ernannte Deutschland keinen Sondergesandten für Sudan oder das Horn von Afrika, hat weiterhin sehr begrenzte diplomatische Kapazitäten und konnte die sudanesische Regierung nicht überzeugen, die Friedensmission UNAMID in Darfur über das Jahr 2020 hinaus zu belassen.

Der Übergangsprozess in Sudan bleibt fragil. Allein 2021 starben bereits mehrere hundert Menschen in Darfur bei Angriffen von Milizen und bewaffneten Auseinandersetzungen. Die Sicherheitskräfte könnten die ganze Macht an sich reißen. Doch aus einer islamistischen Diktatur, die Frauen, Minderheiten und Andersdenkende unterdrückte, eine Zeitlang internationalen Terroristen wie Osama Bin Laden eine Plattform bot und für Massaker an der Zivilbevölkerung und Bürgerkrieg mit Hunderttausenden Toten und Millionen Vertriebenen verantwortlich war, ist ein Stabilitätsanker für die Region geworden.

Deutschland kann nicht für sich in Anspruch nehmen, diese Entwicklung vorhergesehen oder herbeigeführt zu haben. Die Sudanesinnen und Sudanesen sind zu Recht stolz auf ihre „home-grown revolution“. Doch die Bundesregierung mobilisierte diplomatische Zusammenarbeit, finanzielle Unterstützung und politische Partnerschaft für einen neuen Sudan, um „alles (zu) tun, damit dieses historische Zeitfenster auch genutzt werden kann“, wie Bundeskanzlerin Angela Merkel bei ihrer Pressekonferenz mit Premierminister Abdulla Hamdok im Februar 2020 sagte. Dazu gehörte auch, Staaten wie die Vereinigten Arabischen Emirate oder Saudi-Arabien einzubinden, die eine reine Militärherrschaft in Khartum begrüßt hätten. Eine präventive Einstellung hilft dabei, die eigenen Hebel zu identifizieren und Partner zu mobilisieren.

Drei Weichenstellungen

Das Menschenwürdegebot des Grundgesetzes und die enge internationale Verflechtung Deutschlands verlangen nicht, dass die Bundesregierung jedem Diktator in die Parade fährt. Doch wer außenpolitisch gestalten will, wird im Bereich der Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung breite Möglichkeiten dazu finden. Drei Weichenstellungen in Politik und Gesellschaft können so ein Engagement weiter unterstützen.

Erstens braucht es möglichst differenzierte Analysen der Interessen, Anreize und Machtquellen der handelnden Akteure in Regierungen, bewaffneten Gruppen und deren gesellschaftlichem Umfeld. Gestaltungsmöglichkeiten entstehen dort, wo Handlungsspielräume klar werden, und seien sie noch so klein. Der nächste Außenminister oder die nächste Außenministerin sollte ihren Apparat anweisen, in Vorlagen häufiger mehrere Handlungsoptionen und nicht nur eine konsensuale Hausmeinung aufzuzeigen.

Zur Analyse gehört auch, politische Gewalt differenzierter zu betrachten. Es macht einen Unterschied, ob Gewaltakteure gezielt gegen die Zivilbevölkerung vorgehen, Gemeinschaften sich gegen Aggression verteidigen oder Bewaffnete direkt aufeinandertreffen. Eine Strategie zur Prävention von Massenverbrechen, wie sie die deutsche NGO Genocide Alert seit Jahren fordert, würde Beamtinnen und Beamten als auch Durchführungsorganisationen bei dieser Sensibilisierung helfen.

Zweitens sollte die Bundesregierung ihre Präventionsarchitektur stärken. Wenn die nächste Koalition einen nationalen Sicherheitsrat auf Kabinettsebene einrichtet, wie einige Parteien vorschlagen, sollte sie ihn eng mit Krisenpräventionsmechanismen verbinden. Dazu gehören regelmäßige Analysen von Eskalations- und Präventionsmöglichkeiten, flexibel einsetzbare Instrumente, ausreichend ausgestattete Auslandsvertretungen und Regionalreferate, ein effizienter Entscheidungs- und bürokratischer Eskalationsprozess sowie die regelmäßige Überprüfung und Reflexion des eigenen Ansatzes. Für alle Mechanismen sollten die zuständigen Ressorts konstruktiver zusammenarbeiten und Instrumente wie die gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung von Auswärtigem Amt und Bundesentwicklungsministerium weniger als bürokratische Pflichtübung sehen.

Der in den vergangenen Jahren eingeführte Prozess zur Krisenfrüherkennung bietet ebenfalls ressortgemeinsame Anknüpfungspunkte. Oft bestehen präventive Handlungsspielräume gerade in der Zusammenarbeit zwischen Ressorts, beispielsweise bei wirtschaftlichen Investitionen oder Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel. Zu all diesen Fragen sollte Deutschland eng mit seinen Partnern in EU, AU, UN und den USA zusammenarbeiten, die von ihren Erfahrungen mit dem Aufbau einer bürokratischen und operativen Präventionsarchitektur berichten können.

Drittens sollten die deutsche Zivilgesellschaft und die Bundesregierung konstruktiver in der Konfliktbearbeitung zusammenarbeiten. Sarah Brockmeier und Philipp Rotmann vom Global Public Policy Institute wiesen 2019 darauf hin, dass die Friedensbewegung stärker darauf dringen könnte, „den gesellschaftlichen Großkonsens für Friedensförderung und Krisenprävention in praktisches staatliches Handeln umzusetzen“, um jeden Handlungsspielraum auszunutzen. Umgekehrt tut sich die Bundesregierung mit ihrer zurückhaltenden Kommunikation des eigenen Konfliktengagements keinen Gefallen. Bundestag und Expertinnen und Experten sind mangels Informationen kaum in der Lage, die Aktivitäten der Bundesregierung eingehend zu bewerten – und letztlich wirklich konstruktive Vorschläge zu machen. Zu einer angemessenen Kommunikationsarbeit der Bundesregierung würde auch gehören, eigene Fehlschläge und bewusst in Kauf genommene Kosten des Krisenengagements offenzulegen. Der Zwischenbericht zu den Leitlinien geht darauf praktisch nicht ein.

Krisenprävention geht uns alle an

Ob seine Bürgerinnen und Bürger das wollen oder nicht, Deutschlands Einfluss in der Welt ist gewachsen. Je mehr nationalistische Stimmen bei seinen engsten Verbündeten Auftrieb gewinnen, desto weniger kann Deutschland sich auf Initiativen und Prioritäten seiner Partner verlassen. Eine präventive, gestaltende Außenpolitik darf sich nicht in Floskeln erschöpfen, sondern sollte jeden Spielraum nutzen, um menschliches Leid zu mindern.

Mehr als eine bürokratische Pflichtübung: Ressortgemeinsamkeit in der zivilen Konfliktbearbeitung

Im Rahmen des Leitlinienprozesses haben die Ministerien Schritte zur engeren Zusammenarbeit eingeführt. Trotz Verbesserungen hängen Umsetzung und Erfolg ressortgemeinsamer Abstimmung noch stark vom Willen der involvierten Personen ab. In der nächsten Legislaturperiode sollten Bundesregierung und Bundestag mehr integriertes Krisenengagement einfordern – und selbst vorleben.

Dieser Beitrag erschien am 28.4.2021 auf dem PeaceLab Blog.

Bekenntnisse zu gemeinsamen Zielen sind das eine, vertrauliche Zusammenarbeit das andere. Noch vor wenigen Jahren konnte man den Eindruck gewinnen, dass sich die Kernressorts der Konfliktbearbeitung Äußeres, Entwicklungszusammenarbeit, Verteidigung, Inneres und das Kanzleramt nicht die Butter auf dem Brot gönnten. Man konkurrierte um Partner, Aufmerksamkeit und Ressourcen und lud auch schon mal zu separaten Treffen mit den gleichen Themen am gleichen Tag ein.

Der Leitlinienprozess ist mit merklichen Fortschritten in der Ressortkooperation einhergegangen. Als Teil von neuen ressortgemeinsamen Strategieprozessen kommen die RessortvertreterInnen tatsächlich regelmäßig zu Abstimmungs- und Planungszwecken zusammen. Der am 31. März 2021 veröffentliche Zwischenbericht der Bundesregierung zur Umsetzung der Leitlinien erwähnt diese Mechanismen, allerdings ohne Daten zu liefern, um sie bewerten zu können. Wie ein genauerer Blick auf ein neues Abstimmungsinstrument zwischen AA und BMZ zeigt, gibt es weiterhin strukturelle Hindernisse für wirkliche Kohärenz. Guter Wille allein reicht nicht.

Krisen lassen sich nicht in Ressortkompetenzen aufteilen

Gewaltkonflikte und fragile Kontexte lassen sich nicht sauber in die Kompetenzen von Ministerien untergliedern. Deswegen ist es so wichtig, die eigenen Ansätze in der Konfliktbearbeitung gemeinsam zu entwickeln und ständig zu überprüfen. Was bürokratisch scheinen mag, ist tatsächlich der Raum, in dem unvermeidliche Zielkonflikte ausgetragen werden. Hier wird präventive Politik konkret. Um als einzelner Akteur in komplexen fragilen Kontexten eine signifikante Wirkung zu entfalten, kommt es darauf an, alle zur Verfügung stehenden Hebel, Anreize und Ansatzpunkte miteinander zu verbinden. Für lokale und internationale Partner ist es leichter, sich nur einmal mit Deutschland abstimmen zu müssen und nicht mit verschiedenen Ressorts. Umgekehrt können „schwierige Partner“ ein fragmentiertes Auftreten Deutschlands leichter für ihre Zwecke nutzen. Eine Zusammenarbeit der Ressorts ist deshalb unabdingbar.

Gewaltkonflikte und fragile Kontexte lassen sich nicht sauber in die Kompetenzen von Ministerien untergliedern.

Meine folgenden Aussagen stützen sich auf vertrauliche Gespräche mit Beteiligten aus den Ressorts und Durchführungsorganisationen sowie zentrale Dokumente. Eine systematische Begleitung der ressortübergreifenden Abstimmung könnte noch spezifischere Einblicke zu Tage fördern.

Zwischen ehrlichem Bemühen und Abwehrhaltung: gemeinsame Planung in AA und BMZ

Ein entscheidender Anstoß zur Zusammenarbeit war der starke Anstieg der Mittel in der zivilen Konfliktbearbeitung. Seit 2015 haben sich die drei Titel Übergangshilfe (BMZ), humanitäre Hilfe (AA) und Stabilisierung (AA) (insgesamt knapp 3,3 Milliarden Euro im Haushalt 2021) zusammen mehr als vervierfacht. Im Finanzministerium sorgte man sich um mögliche Doppelungen und Ineffizienzen, da AA und BMZ zunehmend mit den gleichen Umsetzungspartnern ähnliche Projekte förderten. Parallel zur Umsetzung der Leitlinien beauftragte das Bundeskabinett die drei Ressorts AA, BMZ und BMF 2017 daher mit einer sogenannten „Spending Review“. Der Abschlussbericht der drei Ressorts fand jedoch „keine praktisch handhabbaren Lösungsansätze“, um die Projektförderung von AA und BMZ im Krisenkontext abstrakt voneinander abzugrenzen. Daher einigte man sich darauf, sich enger abzustimmen.

Aus dieser Einigung entstand das Konzept „gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung“ (GAAP), das AA und BMZ im Mai 2019 beschlossen. Die beiden Ressorts wenden das GAAP-Verfahren laut Umsetzungsbericht derzeit für 16 Schwerpunktländer und bezüglich ihrer Unterstützung für die Afrikanische Union an. Für die Analyse teilen die zuständigen Länderreferate der beiden Häuser ihre eigenen Analyseprodukte. In jährlichen Planungstreffen legen sie auf Grundlage eines gemeinsamen Lagebilds Oberziele bezüglich des deutschen Interesses, des Bedarfes vor Ort sowie deutscher Einflussmöglichkeiten und Handlungsoptionen fest. Für konkrete Programme und Projekte tauschen AA und BMZ Projektskizzen aus. Eine zentrale Rolle für die Koordination der Projekte vor Ort übernehmen die Auslandsvertretungen. Im Gegensatz zu den überwiegend getrennt arbeitenden Ministerien in Bonn und Berlin haben die Botschaften integrierte Strukturen mit vom BMZ (und ggfs. weiteren Ministerien) abgeordneten VertreterInnen.

Insgesamt spricht der Bundesrechnungshof von einer „Abwehrhaltung“ der Ressorts, statt die zusätzlichen Steuerungsmechanismen als Gestaltungsmöglichkeit zu begreifen.

Bislang fällt die Zwischenbilanz zur Praxis des GAAP-Konzepts gemischt aus. Gesprächspartner in beiden Häusern heben ein ehrliches Bemühen der beteiligten Referate und Personen hervor, die Gemeinsamkeiten in den Vordergrund zu stellen. Doch der Erfolg des Austausches sei stark von den jeweils beteiligten Personen abhängig. Bei Ländern, zu denen es bereits eine intensive Zusammenarbeit gibt und sich die zuständigen BeamtInnen gut kennen, liefe es recht reibungslos (z.B. zu Irak und Nigeria). Andere sähen den Austausch eher als bürokratische Pflichtübung, die viel Zeit koste. Das zeigt sich auch an der zögerlichen Umsetzung: Das AA brauchte zehn Monate, um den GAAP-Beschluss in einem Runderlass intern aufzugreifen, während das BMZ die Liste seiner Partnerländer im Rahmen seines „BMZ 2030“-Konzepts ohne Einigung mit dem AA anpasste. Insgesamt spricht der Bundesrechnungshof von einer „Abwehrhaltung“ der Ressorts, statt die zusätzlichen Steuerungsmechanismen als Gestaltungsmöglichkeit zu begreifen.

Institutionelle, organisationskulturelle und konzeptionelle Unterschiede verhindern eine engere Zusammenarbeit

Das Grundgesetz sieht ein hohes Maß an Autonomie der MinisterInnen vor, die selbst für ihren Aufgabenbereich gegenüber dem Parlament verantwortlich sind. Die Bundeskanzlerin kann zwar über Meinungsverschiedenheiten ihrer KabinettskollegInnen entscheiden, aber nicht in deren Kompetenzbereich Maßnahmen ergreifen. MinisterInnen können ihren Spielraum durch „geschickten Umgang mit der Öffentlichkeit“ erhöhen, wie sogar die Seite der Bundesregierung schreibt. Die Entscheidung von Entwicklungsminister Gerd Müller im Februar 2020 nach einem Besuch eines Camps von Rohingya-Geflüchteten in Bangladesch die Entwicklungszusammenarbeit mit Myanmar einzustellen, ohne sich vorher mit dem Auswärtigen Amt zur politischen Einbettung abzustimmen, könnte man zum Beispiel einem entsprechenden Profilierungsanreiz zuschreiben.

Eine Folge der scharfen Trennung der Ressorts sind merkliche Unterschiede in der Organisationskultur und den Prozessen. Das BMZ ist es gewohnt mit Umsetzungspartnern zu operieren, während das AA nach dem Mittelzuwachs der letzten Jahre noch nach den effizientesten Verfahren sucht. Vorhaben des BMZ sind auf dessen Website für jedes Partnerland abrufbar; das AA hat bislang noch nicht einmal eine öffentlich verfügbare Strategie für seine Stabilisierungsprojekte. Der Elefant im Raum ist eine mögliche Zusammenlegung von AA und BMZ wie in anderen Ländern. In der Union kursieren bereits entsprechende Ideen. Besonders im BMZ gibt es erhebliche Bedenken, dass eine Zusammenlegung mit einem Bedeutungsverlust einer nachhaltigen Entwicklungszusammenarbeit einhergehen könnte. Großbritannien, das gerade seine Ministerien zusammenlegte und kurz darauf die Mittel für Entwicklungszusammenarbeit kürzte, erscheint als abschreckendes Beispiel.

Schließlich sind unterschiedliche Ziellogiken der zentralen Ansätze in Krisenkontexten in AA und BMZ ein weiterer Faktor, der engere Zusammenarbeit erschwert. Stabilisierung im Sinne des AA zielt darauf ab, politische Prozesse in Gewaltkonflikten zu beeinflussen und legitime politische Autoritäten zu stärken, häufig auf nationaler oder grenzüberschreitender Ebene. Im Zentrum stehen politische Opportunitäten und eine enge Steuerung mit hoher Flexibilität. Die strukturbildende Übergangshilfe des BMZ orientiert sich hingegen stärker an lokalen Bedürfnissen und will die Resilienz von Menschen in fragilen Kontexten fördern. Verbindlichkeit und Verlässlichkeit der Zusagen sind wichtiger als die kurzfristige Anpassung von Projekten.

Es braucht mehr politischen Druck zur Zusammenarbeit

Diese Hindernisse sind nicht unüberwindlich. Bundestag und Bundesregierung sollten mehr Anreize für ressortgemeinsames Handeln schaffen, nicht nur in der zivilen Konfliktbearbeitung.

Ein gemeinsamer Haushaltstitel für zivile Konfliktbearbeitung würde auf der institutionellen Ebene ansetzen, indem er ressortgemeinsame Analyse, Planung und Steuerung zur Voraussetzung für die Finanzierung von Projekten machen könnte. Um den laufenden Verständigungsprozess zwischen AA und BMZ in diesem Feld zu unterstützen, sollte so ein Fonds mit überschaubaren Mitteln starten und allmählich wachsen. Das primäre Ziel sollten politische Gestaltungsmöglichkeiten, nicht Kosteneffizienz wie beim Spending Review sein. Als Lehre aus einem ähnlichen Fonds in Großbritannien sollten die Ressorts transparent über die Mittelvergabe berichten und klare Standards für Wirkungsorientierung und Rechenschaftspflicht einführen.

Die unterschiedlichen Herangehensweisen lassen sich jedoch nicht durch Strukturreformen wegwischen. Ihnen zugrunde liegen zumeist echte Zielkonflikte in der Konfliktbearbeitung.

Politische Führung und integrierte Strukturen können dabei helfen, die unterschiedlichen Perspektiven und Kulturen einander anzunähern. Wichtiger als neue Institutionen ist hier vor allem eine Arbeitskultur des Miteinanders auf allen Ebenen. Die zuständigen MinisterInnen müssten Gemeinsamkeit bereits auf ihrer Ebene vorleben, zum Beispiel durch gemeinsame Reisen und Termine. Auf Arbeitsebene sollten die Ressorts die Erfahrungen mit dem Arbeitsstab Sahel, der derzeit einzigen integrierten Arbeitseinheit mit MitarbeiterInnen verschiedener Ressorts und Abteilungen, systematisch auswerten. Zudem sollten die Ressorts Auslandsvertretungen, denen als integrierte Einheiten eine entscheidende Rolle in der Ressortzusammenarbeit zukommt, mit mehr Personal ausstatten.

Die unterschiedlichen Herangehensweisen lassen sich jedoch nicht durch Strukturreformen wegwischen. Ihnen zugrunde liegen zumeist echte Zielkonflikte in der Konfliktbearbeitung. Hier braucht es vor allem Orte in der Bundesregierung, im Parlament und in der Öffentlichkeit, um diese Konflikte offenzulegen und Herausforderungen zu diskutieren. Der nächste Bundestag sollte dafür den bisherigen Unterausschuss für zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln aufwerten und den Austausch mit den anderen relevanten Hauptausschüssen stärken. Der neue Ausschuss sollte sich von der Bundesregierung regelmäßig berichten lassen, wie ihre ressorteigenen Instrumente sich ergänzen und abgestimmte Wirkungslogiken einfordern. Denn Krisenprävention funktioniert am besten gemeinsam.

Debunking Six Myths on Conflict Prevention

“There’s no glory in prevention”, one often hears in the debate on dealing with the corona pandemic: You don’t win elections with disasters that do not take place. This is not the only problem also for those aiming to prevent armed conflicts. It’s important to go beyond empty phrases though.

This text appeared on the website of Global Policy Journal on 3 December 2020. It is a translation of a piece originally published in Internationale Politik.

“Preventing crises is better than reacting to them. Who could doubt that?”

Quite a few people. That prevention is cheaper than reaction and intervention is one of the commonplaces popular in the UN Security Council or national parliaments. Who is not in favor of better early warning, early and anticipatory action and the use of civil means to prevent armed conflict? Especially since the best prevention against violent conflicts is a functioning state based on the rule of law that respects human rights, protects minorities, strives for social justice and enables equal participation in political decision-making.

But armed conflicts have the habit of breaking out in situations where these conditions are not present. Conflicts are usually based on tangible interests. Conflict parties resort to violence in pursuit of those interests. Things can escalate without the intention of any of the actors involved. Often, it is closed worldviews, authoritarian governments and a readiness to use violence that help to turn zero-sum politics into a confrontation that ultimately harms everyone.

When it becomes concrete, crisis prevention is highly controversial. In the United Nations, member states that want to protect the concept of sovereignty prevent early preventive action by UN country teams in fragile states. Germany exports weapons to authoritarian regimes and to fragile regions, even if these weapons end up in conflicts, as in the case of Libya, which the German government wants to bring to an end.

Crisis prevention has been a political endeavor from the outset. It cannot be pursued solely through technical cooperation and programmatic activities. It is always about the distribution of power, legitimacy and status issues. After all, prevention means intervening in the bargaining over power and positions. Conflict parties must be persuaded to either adapt their goals or the means by which they intend to achieve them.

“There’s no glory in prevention.”

That’s true, unfortunately. The observation making the rounds when it comes to fighting the corona virus has long been known in crisis prevention: The electorate rewards preventive policies less than reactive ones. Politicians are elected to deal with current problems that are already tangible. This also applies to foreign policy, even though it generally plays a minor roles in national elections.

Surveys show high approval rates for peace and prevention policies. But European voters won’t reward a concrete effort to calm tensions in a non-European country at the ballot box. In addition, it is usually difficult to attribute the success of prevention to individual measures taken by one actor, partly because sensitive negotiations usually take place in secret. If a foreign government should boast too much about having influenced political conditions in a third country, it could be counterproductive.

At the same time, it was not only the mass exodus to Europe in the years around 2015 that made it clear how much external crises and conflicts influence German and European domestic policy. But here, too, Europe’s policy is too often driven by short-term impulses such as sealing off borders or stabilizing more or less authoritarian regimes rather than by truly forward-looking policies.

The problem of the often invoked “political will” in international engagement can be seen precisely in how legitimate goals are weighed up when they compete. What to do when China, Europe’s most important trading partner, forces hundreds of thousands of its citizens into concentration camps in Xinjiang? How to deal with a government in Cairo that helps fight international terrorism but foments civil war in Libya? Clear principles are an important part of a preventive policy to find answers to such questions.

Coherence between different policy areas is therefore crucial. As long as crisis prevention remains its own niche rather than becoming an overarching priority, it will be difficult to win in balancing processes. Diplomatic pressure on governments to adhere to international human rights and peace agreements will fizzle out if bilateral cooperation in the areas of trade, investment, intelligence or development cooperation continues unabated. This is true both between different ministries and with close partners, for example in the EU.

Moreover, “political will” in democracies is not an abstract question for a political elite. Politicians are certainly aware when civil society movements are committed to certain issues. The “Fridays for Future” movement on the climate crisis is a good example of how commitment to a forward-looking policy can significantly increase its political relevance.

Chancellor Merkel astutely observed that only very few people in Germany had taken to the streets against the mass crimes in Aleppo, Syria, but hundreds of thousands protested against a free trade agreement with the USA. Those who call for preventive action in concrete situations, who organize themselves, write letters or go to demonstrations can attract political attention.

“When crises threaten to escalate into wars, it’s time for prevention.”

That’s too narrow. The idea that crisis prevention only takes place at a certain stage of a conflict, perhaps even thought of as a cycle or wave, is outdated. Especially in intra-state conflicts, the vast majority of conflicts worldwide, this linear idea of armed conflict does not correspond to the experience of the affected populations. For many people in marginalized or fragile regions, violence is an everyday phenomenon.

Moreover, wars themselves are extremely dynamic processes in which the level of violence fluctuates geographically and over time. For example, there are “islands of peace” in the midst of a war because some local communities manage not to join any of the parties to the conflict. Climatic conditions such as rainy and dry seasons, snow or heat make offensives easier or more difficult. During the rainy season, rebels need to take care of their fields or are slowed down on their advance by softened roads. Such factors offer opportunities to exert a moderating influence on the opponents.

After all, prevention not only aims to prevent armed conflicts, but also their further escalation. US President Barack Obama’s famous “red line” for Syria’s government not to use chemical weapons in the ongoing civil war was characterized by the idea that it would deter President Assad from using them. At the time, there was also criticism that Obama’s threat did not apply to mass violence against the civilian population with conventional weapons.

Preventing genocide and other mass crimes is a special concern of prevention, which also applies to ongoing armed conflicts. Institutions of international criminal law, such as the International Criminal Court in The Hague, not only pursue the goal of investigating past injustices, but also aim to influence the calculations of potential perpetrators worldwide, i.e. have a deterrent effect. However, once a mass crime has begun to unfold, the scope for action to contain it without military intervention is considerably reduced.

“We have known the instruments of prevention for a long time.”

That isn’t enough. It is a popular notion in ministries and international organizations that crisis prevention essentially consists of promoting projects that are tailored to the challenges of a specific context. For example, reforming police forces, improving the justice sector or local dialogue formats; projects such as those promoted by the German Federal Foreign Office as part of its civil prevention and stabilization work.

Such instruments can reduce social tensions and thus have a preventive effect – but this is not automatic. Police forces can be more effective, but continue to serve a repressive regime; courts can work more efficiently, but continue to be accessible only to a portion of the population; dialogue formats can function formally, but give impetus to radical demands when pluralistic forces are poorly organized.

As important as project work for peacebuilding is, it must never hide the fact that crisis prevention is not a technical or bureaucratic task, but a deeply political one. The relationship of communities among themselves and with the state, the network of different factions of a ruling elite or the relations between governments can be described approximately with the help of political science models and theories, but their protagonists retain their own will. Today, there is a growing realization that in fragile situations, “all good things” cannot be achieved simultaneously. It is a matter of balancing and setting priorities.

At its core, crisis prevention is not a collection of programmatic activities, but a matter of attitude. Preventive action is forward-looking, proactive and conflict-sensitive; it takes into account the effects of one’s own actions on the dynamics of a conflict. Although this insight is around 20 years old, the EU and other institutions continue to struggle with it.

Nevertheless, progress has been made. The World Bank, for example, is increasingly focusing on situations of fragility, conflict and violence, on which it adopted its first fully fledged strategy in 2020. Development cooperation and peace work are moving closer together.

If you want to engage in preventive activities, you first need a context and conflict analysis that is constantly updated. Which factors increase tensions, which limit them or promote the resilience of a socio-political system to internal and external challenges? What is the agenda of the main actors and what are their relationships with each other – not only at the national level, in the capital, but also with groups in other parts of the country and with international actors?

Before programmatic interventions take effect, diplomacy, the cultivation of networks and the use of relationships, remains the central instrument of prevention for governments and international organizations. Hands-on action is not made any easier when dealing with governments that are unwilling to reform or repressive. In the end, even the best programmatic offers to support police reforms or transitional justice are nothing more than that: proposals to which project partners may only react half-heartedly. While one partner ministry signs a cooperation agreement, sometimes other parts of the same government undermine progress on the same issue.

“In order to prevent crisis, it is mainly important to influence the actors on the ground.”

Not just. Many contributions to the political discourse on crisis prevention share an implicit dichotomy: “We” in Germany, in the EU, at the United Nations, take measures to prevent others from resorting to violence “on the ground”. In this way, violent tensions are primarily attributed to the parties involved, even if many apparently purely domestic political disputes have much to do with the international system or other governments.

German and European crisis prevention must take place on several levels and consider structural causes of conflict and their own role. The most important role in the prevention of violent crises is naturally played by the actors directly involved, the civil societies in which they are embedded, and their governments. But maintaining a peaceful society is a task for everyone. Polarization, discrimination, and poorly trained police forces are also present in rich countries – the wave of protests in the United States and around the world that followed the killing of George Floyd by a policeman in the summer of 2020 have seared such deep-seated problems in public memory.

And so, one insight from the past decades of international intervention in fragile contexts emerges: it is extremely difficult to permanently change a political and social system from the outside. Transformative change requires strong leadership from within society. It must be based on broad coalitions, on gradual reforms and on open dialogue with as many political forces as possible.

Two examples. In Afghanistan, after almost two decades of war, the USA and its allies had to realize that peace cannot be achieved without the Taliban. In contrast, the democratic transition process in Tunisia benefited from a strong commitment by the national dialogue quartet, which was able to achieve an understanding between Islamist and secular political forces. The Quartet, which consisted of the trade union federation, the trade and industry federation, the Tunisian League for Human Rights and the Association of Lawyers, was awarded the Nobel Peace Prize in 2015.

Nevertheless, international actors continue to play a key role in crisis prevention. At the structural level, they can work for an international order which promotes cooperation and where global problems such as the climate crisis or Covid-19 are tackled jointly.

They can influence other states that support parties to the conflict and, for example, decide and enforce arms embargoes through the UN Security Council. This was the basic idea of the Berlin Process on Libya. However, Europeans found it difficult to impartially sanction violations of the arms embargo.

Other international instruments include early warning systems of regional organizations, such as those created by the Economic Community of West African States (ECOWAS), preventive diplomacy and mediation by the African Union, UN blue helmet missions, election monitoring by the OSCE, and independent monitoring of peace agreements, as in Mali.

Such approaches are most effective when international, regional, state and local actors work together to strengthen peace capacities and neutralize risks at their respective levels.

“Politicians need earlier warnings of crises.”

More to the point: they need to organize early warning better. And show leadership themselves. One of the oldest calls for prevention is for more effective early warning that leads to decisive action. Although there are now plenty of good analyses of fragile situations around the world, there are many cases where decision-makers are hesitant to act.

And that has not so much to do with whether warnings are issued early, but rather with how warnings are formulated. Politicians want to be convinced that their actions can help counter risks effectively. To do this, warnings must be specific and actionable. The credibility of sources and evidence also plays an important role – decision-makers are more likely to believe political buddies who can report on their impressions during a visit to the affected country than external experts whose organizations they do not know.

In any case, prevention rarely depends on the one warning to set off the one decisive action. Rather, international organizations and national governments need institutional mechanisms to regularly discuss risk factors, including with non-governmental experts. Participants should be empowered to take action themselves before they need to pass on decisions to a higher hierarchical level. At the United Nations Secretariat, such meetings have been held for years.

Early crisis prevention does not require high-level political attention at all times. Embassies, UN or non-governmental organizations that have a permanent presence in fragile states can often send signals on their own accord to political opponents in the host country, strengthen civil society groups or promote the establishment of independent institutions such as national human rights commissions.

But to have the courage to raise uncomfortable issues, diplomats must have the backing of their superiors. Internal coherence and consistency are also needed. Ambitious rhetorical commitments to preventive policy are not enough; decision-makers must be measured by their action in concrete cases.

For example, as part of his “Human Rights up Front” initiative, UN Secretary-General Ban Ki-moon called on his staff to be guided by principles and values when dealing with systematic human rights violations. Ban failed to support a human rights-based approach, however, when the UN development program and the political side of the United Nations contested the direction of UN policy on Myanmar. He did not decide the internal dispute between the two sides.

Leadership and sensitive mediation are indispensable in order to decide conflicts between the legitimate goals of different departments or parts of an organization. In addition to an open organizational culture, good preparation also includes flexible financing instruments, the ability to quickly dispatch qualified personnel, and the willingness to constantly question one’s own analyses.

Scenarios based on drivers of different futures have proven to be helpful, if they are specifically tailored to a context. A diverse composition of the scenario teams is important in order to question established assumptions. The Covid-19 crisis shows how quickly such assessments can be overtaken by reality.

Krisenprävention – Sechs Thesen auf dem Prüfstand

Canadian and Philippine UNPOL Officers support Haitian National Police Officers at a check point in Port au Prince. Such programming is insufficient if the system that deploys police forces doesn’t serve communities. (c) UN Photo..

Dieser Text erschien in der September/Oktober 2020 Ausgabe der Zeitschrift Internationale Politik.

„There’s no glory in prevention“, heißt es in der Debatte um die Eindämmung der Corona-Pandemie oft: Mit Katastrophen, die nicht stattfinden, gewinnt man keine Wahlen. Nicht das einzige Problem, das auch denjenigen zu schaffen macht, die bewaffnete Konflikte verhindern wollen. Doch die Flucht in die Phrase wird da nicht helfen.

„Krisen zu verhindern ist besser als auf sie zu reagieren. Wer könnte daran zweifeln?“

Einige. Dass Prävention günstiger sei als Reaktion und Intervention, ist einer der Allgemeinplätze, wie sie im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen oder in der deutschen Politik ausgesprochen beliebt sind. Wer ist nicht für bessere Frühwarnung, für frühzeitiges und vorausschauendes Handeln und für den Einsatz ziviler Mittel, um bewaffnete Auseinandersetzungen zu verhindern? Zumal die beste Prävention vor gewaltsamen Konflikten ohnehin ein funktionierender Rechtsstaat ist, der Menschenrechte achtet, Minderheiten schützt, soziale Gerechtigkeit anstrebt und gleichberechtigte Partizipation an politischen Entscheidungen ermöglicht.

Doch bewaffnete Konflikte haben die Angewohnheit, gerade in solchen Situationen auszubrechen, in denen diese Bedingungen nicht gegeben sind. In der Regel liegen Konflikten handfeste Interessen zugrunde. Konfliktparteien greifen zu Gewalt, um diese durchzusetzen. Die Dinge können eskalieren, ohne dass einer der beteiligten Akteure das beabsichtigt hat. Gleichwohl sind es geschlossene Weltbilder, autoritäre Regierungen und eine grundsätzliche Gewaltbereitschaft, die dazu beitragen, aus Nullsummenpolitik eine Konfrontation zu machen, die am Ende allen schadet.

Wenn es konkret wird, ist Krisenprävention mächtig umstritten. In den Vereinten Nationen verhindern Mitgliedstaaten, die das Konzept der Souveränität schützen wollen, frühzeitiges präventives Handeln durch UN- Landesteams in fragilen Staaten. Deutschland exportiert Waffen an autoritäre Regime und in fragile Regionen, auch wenn diese Waffen wie im Fall Libyen in Konflikten landen, welche die Bundesregierung eigentlich beenden möchte.

Krisenprävention ist von Anfang an ein politisches Unterfangen. Sie lässt sich also nicht allein mit technischer Zusammenarbeit und programmatischen Aktivitäten betreiben. Es geht immer um Machtverteilung, um Legitimität und um Statusfragen. Denn Prävention bedeutet, in die Aushandlung von Macht und Positionen einzugreifen. Konfliktparteien müssen überzeugt werden, entweder ihre Ziele anzupassen oder die Mittel, mit denen sie diese erreichen wollen.

„Für Prävention gibt es keinen Ruhm“

Das stimmt, leider. Was der Virologe Christian Drosten für das Thema Corona formuliert hat, ist in der Krisenprävention seit Langem bekannt: Vorsorgende Politik wird weniger von der Wählerschaft belohnt als reaktive. Politikerinnen und Politiker werden in der Regel für die Bearbeitung von aktuellen Problemen gewählt, die bereits greifbar sind. Das gilt auch für die Außenpolitik, die generell eine geringe Rolle bei Bundestagswahlen spielt.

Zwar zeigen Umfragen hohe Zustimmungsraten für Friedens- und Präventionspolitik. Doch ein konkreter Einsatz, mit dem man Spannungen in einem außereuropäischen Land beruhigen will, wird nicht an der Wahlurne gewürdigt. Hinzu kommt, dass es in der Regel nur schwer möglich ist, den Erfolg von Prävention auf einzelne Maßnahmen eines Akteurs zurückzuführen, auch weil sensible Verhandlungen meist im Vertraulichen stattfinden. Wenn sich eine Bundesregierung allzu sehr damit brüsten sollte, die politischen Verhältnisse in einem Drittland beeinflusst zu haben, dann könnte das kontraproduktiv sein.

Gleichzeitig hat nicht erst die Massenflucht nach Europa in den Jahren um 2015 deutlich gemacht, wie sehr äußere Krisen und Konflikte die deutsche und die europäische Innenpolitik beeinflussen. Doch auch hier ist Europas Politik zu häufig von kurzfristigen Impulsen wie Abschottung oder der Stabilisierung mehr oder weniger autoritärer Regime getrieben als von wirklich vorausschauender Politik.

Das Problem des oft beschworenen „politischen Willens“ im internationalen Engagement zeigt sich gerade daran, wie die Abwägung zwischen legitimen Zielen verläuft, wenn diese konkurrieren. Was tun, wenn China, Europas wichtigster Handelspartner, Hunderttausende seiner Bürgerinnen und Bürger in Konzentrationslager in Xinjiang zwingt? Wie mit einer Regierung in Kairo umgehen, die bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus hilft, aber den Bürgerkrieg in Libyen anfacht? Klare Prinzipien sind bei solchen Fragen ein wichtiger Bestandteil einer präventiven Politik.

Es kommt also auf die Kohärenz zwischen verschiedenen Politikfeldern an. Solange Krisenprävention in der eigenen Nische bleibt statt zu einer übergreifenden Priorität zu werden, ist es schwierig, in Abwägungsprozessen zu gewinnen. Diplomatischer Druck auf Regierungen, sich doch bitte an internationale Menschenrechte und Friedensabkommen zu halten, verpufft, wenn bilaterale Kooperation in den Bereichen Handel, Investitionen, Nachrichtendienste oder Entwicklungszusammenarbeit weiterläuft. Das gilt zwischen verschiedenen Ressorts genauso wie mit engen Partnern beispielsweise in der EU.

Zudem ist „politischer Wille“ in Demokratien keine abstrakte Frage einer politischen Elite. Politikerinnen und Politiker nehmen durchaus wahr, wenn sich zivilgesellschaftliche Bewegungen für bestimmte Themen einsetzen. Die „Fridays for Future“-Bewegung zur Klimakrise ist ein gutes Beispiel dafür, dass Einsatz für eine vorausschauende Politik ihre politische Relevanz deutlich erhöhen kann.

Bundeskanzlerin Merkel hat den Finger in die Wunde gelegt, als sie bemerkte, dass kaum jemand in Deutschland wegen der Massenverbrechen im syrischen Aleppo auf die Straße gegangen sei, aber Hunderttausende wegen eines Freihandelsabkommens mit den USA. Wer in konkreten Situationen präventives Handeln einfordert, sich organisiert, Briefe schreibt oder demonstrieren geht, der kann politische Aufmerksamkeit herstellen.

„Wenn sich Krisen zu Kriegen zuspitzen, schlägt die Stunde der Prävention“

Zu kurz gedacht. Die Vorstellung, Krisenprävention würde nur in einem bestimmten Stadium eines Konflikts stattfinden, der vielleicht gar als Zyklus oder Welle gedacht wird, ist überholt. Insbesondere in innerstaatlichen Konflikten, der übergroßen Mehrzahl der Konflikte weltweit, entspricht diese lineare Idee von bewaffneten Konflikten nicht der Erfahrung der betroffenen Bevölkerungen. Für viele Menschen in marginalisierten oder fragilen Regionen ist Gewalt ein alltägliches Phänomen.

Zudem sind auch Kriege selbst äußerst dynamische Prozesse, in denen das Gewaltniveau geografisch und zeitlich schwankt. So gibt es „friedliche Inseln“ inmitten eines Kriegsgeschehens, weil es manche lokalen Gemeinschaften schaffen, sich keiner Konfliktpartei anzuschließen. Klimatische Bedingungen wie Regen- und Trockenzeiten, Schnee oder Hitze erleichtern oder erschweren Offensiven. Während der Regenzeit müssen sich Rebellen um ihre Felder kümmern oder werden auf ihrem Vormarsch durch aufgeweichte Straßen ausgebremst. All das bietet immer wieder Gelegenheit, mäßigend auf die Kontrahenten einzuwirken.

Denn Prävention verfolgt nicht nur das Ziel, bewaffnete Konflikte zu verhindern, sondern auch deren weitere Eskalation. US-Präsident Barack Obamas berühmte „rote Linie“ gegenüber Syriens Regierung, keine Chemiewaffen im laufenden Bürgerkrieg einzusetzen, war von der Vorstellung geprägt, Assad abschrecken zu können. Kritik entzündete sich damals unter anderem daran, dass diese Drohung nicht für massenhafte Gewalt gegen die Zivilbevölkerung mit konventionellen Waffen galt.

Völkermord und andere Massenverbrechen zu verhindern, ist ein spezielles Anliegen von Prävention, das auch bei laufenden bewaffneten Auseinandersetzungen gilt. Institutionen des internationalen Strafrechts wie der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag verfolgen nicht nur das Ziel, vergangenes Unrecht zu ermitteln, sondern wollen auch das Kalkül von potenziellen Tätern weltweit beeinflussen, also präventiv wirken. Wenn ein Massenverbrechen allerdings einmal begonnen hat, sinkt der Handlungsspielraum erheblich, dieses noch eindämmen zu können, ohne selbst militärisch zu intervenieren.

„Die passenden Instrumente für Prävention kennen wir seit Langem“

Das genügt aber nicht. Es ist eine beliebte Vorstellung in Ministerien und internationalen Organisationen, dass sich Krisenprävention im Wesentlichen darin erschöpfe, Projekte zu fördern, die passgenau auf die Herausforderungen eines bestimmten Kontexts zugeschnitten sind. Etwa die Reform von Polizeikräften, Verbesserung des Justizsektors oder lokale Dialogformate; Projekte, wie sie etwa das Auswärtige Amt im Rahmen seiner zivilen Präventions- und Stabilisierungsarbeit fördert.

Natürlich können solche Instrumente gesellschaftliche Spannungen abbauen und damit präventiv wirken – doch das ist kein Automatismus. Polizeikräfte können effektiver sein, aber weiterhin einem repressiven Regime dienen; Gerichte können effizienter arbeiten, aber weiterhin nur für einen Teil der Bevölkerung erreichbar sein; Dialogformate können formal funktionieren, aber radikalen Forderungen Auftrieb geben, wenn die pluralistischen Kräfte schlecht organisiert sind.

So wichtig Projektarbeit zur Friedensförderung ist, sie darf nie darüber hinwegtäuschen, dass Krisenprävention keine technische oder bürokratische Aufgabe ist, sondern eine zutiefst politische. Das Verhältnis von gesellschaftlichen Gruppen untereinander und zum Staat, das Machtgeflecht verschiedener Fraktionen einer Herrscherelite oder die Beziehungen zwischen Regierungen lassen sich zwar annähernd mithilfe von politikwissenschaftlichen Modellen und Theorien beschreiben, aber ihre Protagonisten behalten ihren eigenen Willen. Heute setzt sich immer mehr die Erkenntnis durch, dass in fragilen Situationen eben nicht „alle guten Dinge“ gleichzeitig zu erreichen sind. Es kommt darauf an, abzuwägen und Prioritäten zu setzen.

Krisenprävention ist im Kern keine Ansammlung von programmatischen Aktivitäten, sondern eine Frage der Einstellung. Präventives Vorgehen ist vorausschauend, proaktiv und konfliktsensibel; es berücksichtigt die Wirkungen der eigenen Handlungen auf die Dynamik eines Konflikts. Obwohl diese Erkenntnis gut 20 Jahre alt ist, tun sich die EU und andere Institutionen weiterhin schwer damit.

Gleichwohl sind Fortschritte zu verzeichnen. So legt etwa die Weltbank ihren Fokus immer stärker auf Situationen von Fragilität, Konflikt und Gewalt; in diesem Jahr hat sie dafür erstmals eine eigene Strategie beschlossen. Entwicklungszusammenarbeit und Friedensarbeit rücken näher zusammen.

Wer sich präventiv engagieren will, braucht zunächst einmal eine Kontext- und Konfliktanalyse, die fortwährend aktualisiert wird. Welche Faktoren verstärken Spannungen, welche begrenzen sie oder fördern die Widerstandsfähigkeit eines gesellschaftlich-politischen Systems gegen interne und externe Herausforderungen? Was ist die Agenda der handelnden Akteure und welche Beziehungen haben sie untereinander – und zwar nicht nur auf nationaler Ebene, in der Hauptstadt, sondern auch mit Gruppierungen in anderen Teilen des Landes und mit internationalen Akteuren?

Bevor programmatische Interventionen zum Tragen kommen, bleibt Diplomatie, die Pflege von Netzwerken und der Einsatz von Beziehungen, für Regierungen und internationale Organisationen das zentrale Instrument der Prävention. Nicht leichter wird das proaktive Handeln, wenn man es mit reformunwilligen oder repressiven Regierungen zu tun hat. Denn auch die besten programmatischen Angebote zur Unterstützung von Polizeireformen oder Vergangenheitsaufarbeitung sind am Ende nicht mehr als das: Vorschläge, auf die Projektpartner im Zweifel nur halbherzig reagieren. Während ein Partnerministerium eine Kooperationsvereinbarung unterschreibt, unterminieren im Zweifel andere Teile der gleichen Regierung die Fortschritte.

„Um Krisen zu verhindern, gilt es in erster Linie, auf die Akteure vor Ort einzuwirken“

Nicht nur. Vielen Beiträgen zum politischen Diskurs über Krisenprävention wohnt eine implizite Zweiteilung inne: „Wir“ in Deutschland, in der EU, bei den Vereinten Nationen, unternehmen Maßnahmen, damit andere „vor Ort“ nicht zu Gewalt greifen. Gewaltsame Spannungen werden auf diese Weise vordringlich den beteiligten Parteien zugeschrieben, auch wenn viele scheinbar rein innenpolitische Auseinandersetzungen viel mit dem internationalen System oder anderen Regierungen zu tun haben.

Deutsche und europäische Krisenprävention muss sich auf mehreren Ebenen abspielen, strukturelle Konfliktgründe und die eigene Rolle berücksichtigen.
Die wichtigste Rolle bei der Prävention von gewaltsamen Krisen spielen natürlich die direkt beteiligten Akteure, die Zivilgesellschaften, in die sie eingebettet sind, und deren Regierungen. Doch eine friedliche Gesellschaft zu erhalten, ist eine Aufgabe für alle. Polarisierung, Diskriminierung und mangelhaft ausgebildete Polizeikräfte gibt es auch in reichen Staaten – die Welle von Protesten in den USA und weltweit, die im Sommer 2020 der Tötung George Floyds durch einen Polizisten folgte, rief solch tiefsitzende Probleme in das öffentliche Gedächtnis.

Und so schält sich eine Erkenntnis aus den vergangenen Jahrzehnten internationaler Interventionen in fragilen Kontexten heraus: Es ist ausgesprochen schwer, ein politisch-gesellschaftliches System von außen dauerhaft zu verändern. Transformativer Wandel benötigt starke Führung aus der Gesellschaft heraus. Er muss auf breiten Koalitionen fußen, auf schrittweisen Reformen und auf einem offenen Dialog mit möglichst vielen politischen Kräften.

Zwei Beispiele. In Afghanistan mussten die USA und ihre Verbündeten nach fast zwei Jahrzehnten Krieg feststellen, dass ein Frieden ohne die Taliban nicht zu erreichen ist. Dagegen profitierte der demokratische Übergangsprozess in Tunesien von einem starken Engagement des nationalen Dialogquartetts, das eine Verständigung zwischen islamistischen und säkularen politischen Kräften erreichen konnte. Das Quartett, das aus dem Gewerkschaftsdachverband, dem Handels- und Industrieverband, der Tunesischen Liga für Menschenrechte und der Vereinigung für Rechtsanwälte bestand, erhielt 2015 den Friedensnobelpreis.

Dennoch kommt internationalen Akteuren nach wie vor eine Schlüsselrolle in der Krisenprävention zu. Auf der strukturellen Ebene können sie sich für eine internationale Ordnung einsetzen, in der Kooperation gefördert und globale Probleme wie die Klimakrise oder Covid-19 gemeinschaftlich angegangen werden.

Sie können auf andere Staaten einwirken, die Konfliktparteien unterstützen, und beispielsweise Waffenembargos durch den UN-Sicherheitsrat beschließen und durchsetzen. Das war eine Grundidee des Berliner Libyen-Prozesses. Allerdings fiel es den Europäern schwer, Verletzungen des Waffenembargos unparteiisch zu sanktionieren.

Andere internationale Instrumente sind Frühwarnsysteme von Regionalorganisationen, wie sie die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) geschaffen hat, präventive Diplomatie und Mediation der Afrikanischen Union, UN-Blauhelmeinsätze, Wahlbeobachtung durch die OSZE oder die unabhängige Überwachung von Friedensabkommen wie in Mali.

Am effektivsten sind solche Ansätze, wenn internationale, regionale, staatliche und lokale Akteure zusammenwirken und auf ihrer jeweiligen Ebene Friedenskapazitäten stärken und Risiken neutralisieren.

„Die Politik muss früher vor Krisen gewarnt werden“

Genauer: Sie muss Frühwarnung besser organisieren. Und selbst Führungsstärke zeigen. Eine der ältesten Forderungen in Sachen Prävention ist die nach einer effektiveren Frühwarnung, die zu entschiedenem Handeln führt. Obwohl mittlerweile jede Menge gute Analysen über fragile Situationen weltweit vorliegen, gibt es viele Fälle, in denen Entscheidungsträger zögerlich handeln.

Und das hat gar nicht so viel damit zu tun, ob früh gewarnt wird, sondern damit, wie Warnungen formuliert werden. Politikerinnen und Politiker wollen überzeugt werden, dass sie durch ihr Handeln dazu beitragen können, Risiken effektiv zu begegnen. Dafür müssen Warnungen spezifisch und handlungsleitend sein. Die Glaubwürdigkeit der Quellen und Beweise spielt ebenfalls eine wichtige Rolle – Entscheidungsträger werden politischen Gefährten, die von ihren Eindrücken bei einem Besuch des betroffenen Landes berichten können, eher Glauben schenken als externen Experten, deren Organisationen sie nicht kennen.

Ohnehin sollte es nicht auf die eine Warnung ankommen, um die eine entscheidende Handlung loszutreten. Vielmehr braucht es institutionelle Mechanismen, um regelmäßig über Risikofaktoren in einem Kreis zu sprechen, in dem sich die Vertreter von Regierungsorganisationen mit denen von internationalen Organisationen austauschen. Die Teilnehmenden sollten befugt sein, selbst Maßnahmen zu ergreifen, bevor sie Entscheidungen an eine höhere Hierarchieebene weitergeben müssen. Bei den Vereinten Nationen gibt es solche Besprechungen seit Jahren.

Frühzeitige Krisenprävention braucht nicht zu jeder Zeit hochrangige politische Aufmerksamkeit. Botschaften, UN- oder Nichtregierungsorganisationen, die auf Dauer in fragilen Staaten präsent sind, können häufig aus eigenem Antrieb Signale an politische Kontrahenten im Gastland senden, zivilgesellschaftliche Gruppen stärken oder den Aufbau von eigenständigen Institutionen wie nationalen Menschenrechtskommissionen fördern.

Doch um den Mut zu haben,  unbequeme Themen anzuschneiden, müssen Diplomatinnen und Diplomaten die Rückendeckung ihrer Vorgesetzten haben. Auch intern braucht es Kohärenz und Konsistenz. Ambitionierte rhetorische Verpflichtungen zu einer präventiven Politik reichen nicht aus; Entscheidungsträger müssen sich im konkreten Fall an ihren Worten messen lassen.

So appellierte UN-Generalsekretär Ban Ki-moon im Rahmen der „Human Rights up Front“-Initiative an seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, sich beim Umgang mit systematischen Menschenrechtsverletzungen von Prinzipien und Werten leiten zu lassen. Doch als es zum internen Streit um die richtige UN-Politik in Myanmar kam und der Konflikt am Ende auf höchster Ebene zwischen UN-Entwicklungsprogramm und politischem Arm der UN ausgetragen wurde, unterließ es der Generalsekretär, den internen Konflikt zu entscheiden.

Führungsstärke und sensible Vermittlung sind unverzichtbar, um in den Konflikten zwischen den legitimen Zielen verschiedener Ressorts oder Organisationsteilen zu entscheiden. Zur guten Vorbereitung gehören neben einer offenen Organisationskultur auch flexible Finanzierungsinstrumente, die Möglichkeit, schnell qualifiziertes Personal zu entsenden, sowie die Bereitschaft, die eigenen Analysen immer wieder zu hinterfragen.

Szenarien, die auf Treibern für unterschiedliche Zukünfte beruhen, haben sich da als hilfreich erwiesen. Eine diverse Zusammensetzung der Szenarienteams ist wichtig, um etablierte Annahmen zu hinterfragen. Denn gerade die Covid-19-Krise zeigt, wie schnell solche Einschätzungen von der Realität überholt werden können.

An International Partnership for Sudan’s Transition

Mobilizing Support, Preventing Instability

Video frame from the Sudan Partnership Conference held online on 25 June 2020.

This DGAP Policy Brief was published on 26 June 2020.

Germany has helped lead efforts to mobilize international support for Sudan’s transition process since President al-Bashir was ousted last year. To be successful, Germany and its partners must deliver on their promises to support the transitional government’s economic reforms with substantial aid. They should keep Sudan’s diverse partners aligned while broadening their outreach. Sudan is thus a test case for how much political capital Germany will spend on its stated objective of conflict prevention

Key Facts

Although Sudan’s transition process is a tremendous opportunity for sustainable peace and long-term democratic transformation, the collapse of the transitional government – resulting in a return to military rule and large-scale political violence – remains possible.
Currently, Sudan’s economic crisis represents the greatest danger to the transition process. Grievances resulting from spiraling inflation and increasing food insecurity undermine the domestic legitimacy of the transitional authorities.
Sudan’s transitional government has recently initiated important economic reforms, including a cash-transfer system to offset macroeconomic adjustments. Donors have long requested such groundwork before they mobilize further aid.
Germany should ensure that international support responds to the demands of Sudan’s vibrant civil society and is based on the expectation that the civil-military coalition government sticks to the 2019 constitutional declaration.
Read the full policy brief on this link.

Krisenprävention jetzt: Eine Geberkonferenz für den Sudan

Diesen Beitrag schrieb ich mit Philipp Jahn (FES Khartum). Er erschien als DGAP-Kommentar am 15. Mai 2020 und auf Arabisch in Altayar im Sudan am 20. Mai 2020.

In der Corona-Krise stehen viele Staaten unter Druck. Wie unter einem Brennglas geschärft werden Risiken für Gewalt, Instabilität, staatliche Machtlosigkeit und Repression sichtbar. Die Situation im Sudan, wo massenhafte Proteste im vergangenen Jahr Präsident Bashir nach 30 Jahren Diktatur stürzten, zählt dazu. Deutschland wird Ende Juni eine internationale Partnerschaftskonferenz für den Sudan ausrichten. Im Sinne einer strategischen Außenpolitik sollte die Bundesregierung dabei internationale Erfahrungen berücksichtigen und ein Leitmotiv definieren: Krisenprävention.

Sudans Wirtschaft steckt in einer tiefen Krise. Bashir hatte versucht, sich mit massenhaften Ausgaben und Privilegien für den Sicherheitssektor an der Macht zu halten – am Ende vergeblich.


Die Not ist groß. Die Hyperinflation frisst die zu geringen Löhne auf, viele Sudanesen können sich selbst die hochsubventionierten Güter des täglichen Gebrauchs nicht mehr leisten. Fast ein Viertel der Bevölkerung ist auf humanitäre Hilfe angewiesen. Der sudanesische Staat kann die sich ausbreitende Krise nicht abwenden: Die Staatskasse ist leer. Die letzten Devisenreserven wurden für teure Subventionen von Kraftstoffen, Weizen, Medizin und andere Güter ausgegeben, die zum Großteil importiert werden. Corona verschlimmert die Krise. Sudan hat 90 bestätigte Covid-19 Todesfälle, aber für die über 42 Millionen Sudanesen gibt es weniger als 200 Intensivbetten. Es droht der Kollaps des Gesundheitssystems. Anhänger des alten Regimes und Mitglieder der Sicherheitskräfte bringen sich in Stellung, um die wachsende Unzufriedenheit der Bevölkerung auszunutzen.

Die Übergangsregierung hat in den vergangenen Wochen begonnen, ein weitgehendes wirtschaftliches Reformprogramm auszurollen. Löhne in der öffentlichen Verwaltung wurden um über 500 % erhöht, Zollschlupflöcher geschlossen und Planungen für ein soziales Sicherungssystem begonnen. Zur Finanzierung dieser Reformen braucht die Regierung internationale Unterstützung. Diese zu besorgen, wird im innersudanesischen Machtgefüge weitgehend als Verantwortung des international gut vernetzten Premierministers Abdalla Hamdok gesehen. Eine Geberkonferenz, begleitet von glaubwürdigen Reformen, würde die zivile Seite gegenüber dem Sicherheitssektor stärken, auch wenn sie nicht alle Probleme des Übergangsprozesses lösen kann.


Eine Geberkonferenz zur Finanzierung des Reformprogramms im Sudan ist bereits seit längerem geplant, doch bislang konnte sich kein Gastgeber finden. Deutschland hat eine herausragende Rolle für den Übergangsprozess gespielt. Es hat die diplomatische „Friends of Sudan“ Gruppe mitgegründet, aufbauend auf Mediationsbemühungen in Darfur. Außenminister Maas war der erste hochrangige internationale Besucher bei der Übergangsregierung im September 2019, gefolgt von Entwicklungshilfeminister Müller und Bundespräsident Steinmeier Anfang 2020. Es ist folgerichtig, eine Partnerschaftskonferenz auszurichten – zusammen mit der EU, den UN und Sudan.


Die Bundesregierung muss jedoch Acht geben, die von ihr selbst geschürten Erwartungen auch zu erfüllen. Vier Aspekte gilt es dabei besonders in den Blick zu nehmen.

Erstens sollte die Geberkonferenz der Komplexität der Situation im Sudan Rechnung tragen. Humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit, Friedenskonsolidierung und makroökonomische Stabilisierung müssen miteinander als „Nexus“ vereinbart werden, trotz unterschiedlicher Finanzierungs- und Steuerungsmechanismen. Andernfalls besteht die Gefahr, dass Ressorts nur nach den jeweiligen Logiken dieser Mechanismen arbeiten. Ein übergreifender Fokus auf Krisenprävention würde beispielsweise untermauern, dass Sudans Wirtschaft dringend Stabilisierungsmaßnahmen braucht, damit der Übergangsprozess ein Erfolg wird.

Mangelnde Transparenz und Mitsprache könnten die Legitimität des Konferenzergebnisses gefährden.

Zweitens sollte die Bundesregierung zusammen mit ihren internationalen Partnern wie den Vereinten Nationen eine möglichst breite Konsultation zur Begleitung der Konferenz sicherstellen. Während der Austausch auf zwischenstaatlicher Ebene bereits eng verzahnt ist, kommt es darauf an, auch zivilgesellschaftliche und andere nicht-staatliche Akteure im Sudan und in der sudanesischen Diaspora zu berücksichtigen. Mangelnde Transparenz und Mitsprache könnten die Legitimität des Konferenzergebnisses gefährden. Statt weitreichender Reformen finanziert durch die Geber droht dann die nächste Staatskrise.


Drittens muss Deutschland seine eigenen Ansätze stärker bündeln und vernetzen, sind doch die eigenen diplomatischen Kapazitäten knapp. Die Botschaft in Khartum verfügt über einen exzellenten Ruf, das gesamte Führungspersonal wird die Botschaft jedoch im Rahmen der Rotation im Sommer verlassen. Gleichzeitig haben Goethe Institut und Friedrich-Ebert-Stiftung mit ihren Büros in Khartum hervorragende Kontakte in die Protestbewegung. Die deutsche staatliche Entwicklungshilfe ist in mehreren Regionen des Sudan mit insgesamt über hundert Mitarbeitern aktiv. Die Max-Planck-Stiftung unterstützt die Bemühungen zu einer neuen Verfassung. Siemens investiert in den Energiesektor im Sudan. Hier braucht es mehr Austausch und Koordination in Vorbereitung der Geberkonferenz.

Zuletzt wird die Glaubwürdigkeit der Bundesregierung als Gastgeberin von ihrem eigenen finanziellen Beitrag abhängen. Auch hier kommt es auf vernetztes Denken an. Bereits im Februar versprach Entwicklungsminister Müller 80 Millionen Euro, um Landwirtschaft, Good Governance, Energie und Ausbildung zu fördern. Diese Mittel werden aber erst mittel- bis langfristig wirken. Zuerst muss die Wirtschaftskrise gestoppt werden. Deutschland sollte Wege finden, sich substanziell an einem Geberfonds zur Stabilisierung der sudanesischen Wirtschaft insbesondere durch ein Familienunterstützungsprogramm zu beteiligen.

Die Corona-Krise scheint innersudanesische Entscheidungsprozesse beschleunigt zu haben. Deutschland hat die Chance, einen gewichtigen Beitrag für Sudans Weg zu nachhaltiger Stabilität und einer offenen Gesellschaft zu leisten. Das dafür nötige vernetzte Handeln wäre auch ein Zeichen für eine strategischere deutsche Außenpolitik.

Steinmeier visits Khartoum. Seizing the Opportunity for Sudan’s Transition

Sudan’s transition process offers chances for conflict prevention and stabilization – core objectives of Germany’s foreign policy in Africa. The international attention surrounding a visit by German President Frank-Walter Steinmeier to Khartoum in late February 2020 gives the civilian side of Sudan’s transitional government a golden opportunity to push forward difficult reforms. Germany should support these efforts and the transition process through diplomacy, mediation, and development cooperation.

German President Frank-Walter Steinmeier and Sudanese Prime Minister Abdalla Hamdok, (c)

This text was published as DGAP commentary on 25 February 2020.

On February 27 and 28, 2020, German President Frank-Walter Steinmeier will visit Khartoum, the capital of the Republic of Sudan. It will be the first such trip by a German president since 1985. Steinmeier will also be one of the most senior leaders to visit the city at the confluence of the White and Blue Nile since the start of the Sudanese revolution in December 2018. While Steinmeier’s role is largely ceremonial, his visit reflects intense diplomatic engagement by the German government in Sudan’s transition process.

A sustained partnership presents opportunities for both countries. The civilian side of the Sudanese transitional government needs principled international support as leverage in its relations with the country’s security forces and to deliver on its promises to improve the lives of its population. Germany – based on its own historical and contemporary experience with transition processes – can help provide that support. For Germany, leadership on Sudan is a chance to prove how seriously it takes its recent commitment to facilitating conflict prevention, stabilization, and peace promotion in its foreign policy.

The Civil-Military Government Needs Legitimacy

Since August 2019, a civil-military transitional government has ruled Sudan. So far, cooperation between the Forces of Freedom and Change (FFC), the broad civilian coalition supporting the government, and the country’s security forces seems to be working – as both sides continue to emphasize. The partnership works because both sides need each other. On the one hand, the security forces – which include not only the Sudanese Armed Forces, but also the Rapid Support Forces (RSF) headed by General Mohammed Hamdan Daglo, also known as Hemeti – control large swathes of the economy, possess excellent relations with important Arab countries, and play a leading role in the negotiations with armed groups. On the other hand, though, they lack exactly what Sudanese Prime Minister Abdalla Hamdok, his cabinet, and the FFC bring to the table. The government needs the support of the unions, professional associations, political parties, and social movements that make up the civilian revolutionary coalition for domestic legitimacy. Since many Western governments shun Hemiti and the RSF, the same holds true internationally. Indeed, opposition parties in Germany’s legislature, the Bundestag, have called on the federal government to ensure that renewed development cooperation would not entail the training of Sudanese security forces.

Sudan’s transformation will require continued pressure from the streets and international diplomacy

The cooperation between the FFC and security forces is not, however, as stable as it seems. Events in recent weeks show that threats to the partnership can emerge at anytime. On February 19, 2020, people took to the streets to protest the dismissal of junior military officers who had joined the revolution early on. The police in Khartoum, whose chief was appointed by the government of former President Omar al-Bashir, cracked down on the demonstration with tear gas and batons, injuring 53 people in the process. In reaction, Prime Minister Hamdok created a commission of inquiry headed by the attorney general.

Such incidents risk derailing the foundation of civil-military cooperation in the transitional government. People in Khartoum are eagerly awaiting the results of another commission of inquiry set up to investigate the violent crackdown on a sit-in held on June 3, 2019, in which more than 120 people were killed and more than 900 injured. While the RSF is widely believed to have been responsible for this carnage, it remains unclear whether the civilian government will have the strength to hold senior RSF leaders accountable when the commission names them in its report.

Difficult Decisions Lie Ahead

Trade-offs and painful decisions are a natural part of any democratic process of transition – especially after thirty years of dictatorship. Despite Sudan’s “revolutionary” narrative, many parts of its old system and members of its former government remain in place. The transformation of the country’s political, economic, and social spheres will require continued pressure from the streets and international diplomacy.

Prime Minister Hamdok can point to domestic and international expectations in his daily negotiations with the security forces. His government has already shown its willingness to address contentious issues. In November 2019, it dissolved former President Bashir’s National Congress Party and repealed his government’s public order law, which had severely restricted the role of women in public life. In February 2020, the government announced its willingness to cooperate with the International Criminal Court, which has indicted Bashir and four other former officials for atrocities in Darfur.

More tough decisions await. The government has promised to improve the education, health care, and livelihoods of ordinary Sudanese. In 2019,three million children in Sudan were not in school, for example. Today, most people in Khartoum have to wait for 24 hours at petrol stations to access heavily subsidized fuel and queue in bakeries for bread made from subsidized wheat. International donors have indicated their willingness to support Sudan’s economic development, but they expect more detailed proposals for macroeconomic reforms – including the outline of a social safety net to cushion the gradual lifting of such expensive subsidies. The government postponed a decision on a complete budget until a national economic conference in March 2020 because it has not yet been able to agree on the question of subsidies with the FFC, which demands that they remain in place for now while the government reduces military expenditure and military control of the economy instead.

An Approach Guided by Respect and Empathy

Steinmeier’s visit to Khartoum is the climax of a month of extraordinary German-Sudanese interaction. On February 13, 2020, the Bundestag passed a resolution asking the German government to restart bilateral development cooperation with Sudan. Gerd Müller, federal minister for economic cooperation and development, who had been in Khartoum the week before, announcedan initial package of 80 million euro for this year with possible focus on vocational training, agriculture, energy, and good governance.

The timing was perfect. A mere twenty-four hours later, Prime Minister Hamdok met German Chancellor Angela Merkel in Berlin. At a joint press appearance following their meeting, both leaders emphasized this pivotal moment for further reforms in the country at the wider Horn of Arica. Merkel pledged to “do everything to use this historical window of opportunity.” Hamdok spoke of an “emerging success story” and how a successful transition in Sudan could have a “spillover effect in the entire region.”

Germany can also bring its own historical experience to bear on its relationship with Sudan. Both German and Sudanese leaders have drawn analogies between the peaceful revolution of 1989 in the German Democratic Republic and the Sudanese uprising three decades later. Clearly, the two processes differ in important ways. Still, Germans are aware of the travails associated with accounting for state crimes, healing a divided society, and ensuring inclusive economic recovery. They increasingly recognize that mistakes were made in their own process of reunification and that difficulties remain. If the German government can call upon this experience in its dealings with Sudan’s transition process, it can interact with the country on slightly more equal footing than other international partners. This approach should also guide President Steinmeier’s interactions with his Sudanese interlocutors: Germany doesn’t have all the answers, but it has some experience with asking the right questions in dealing with an authoritarian past.

What Germany Can Contribute

Germany can contribute to Sudan’s transition process in three areas: diplomacy, mediation, and development cooperation. Diplomatically, the German government played an important behind-the-scenes role in rallying international stakeholders behind common objectives – including Gulf countries that initially supported a military takeover in April 2019. This group became the “Friends of Sudan,” the main mechanism for coordinating international support, which meets every two months under a rotating chair to discuss the Sudanese government’s progress and how to respond. In September 2019, German Foreign Minister Heiko Maas was the first foreign official to visit Khartoum after Prime Minister Hamdok had been sworn in. It will now fall to German and British diplomats in the UN Security Council to draft the mandate for a follow-up mission to the United Nations-African Union Hybrid Operation in Darfur (UNAMID), which is scheduled to withdraw by the end of October 2020.

Feeding into this high-level diplomacy is Berlin’s support of Sudan with mediation. In the last years of Bashir’s government, Germany already backed a national dialogue and a mediation process among armed groups from Darfur. This yielded an agreement among the armed groups involved just days before the first major anti-government protests began in December 2018 in Atbara, a key industrial city in northeastern Sudan. When events started moving fast on the ground, Berlin already had an established list of countries with which it had worked on monitoring the mediation process to turn to for additional support. In fact, Germany continues to monitor the current peace negotiations in Juba, South Sudan’s capital. It has also offered to increase its mediation support again when needed.

In its bilateral discussions with Sudan on development cooperation, Germany will need to identify projects that can deliver quick results to the population at large – in the areas of agriculture and economic livelihoods, for example. The German government should ensure that international assistance is fully coordinated with Sudan’s major development partners. The administrative capacities of the country’s ministries are still miniscule, making it difficult for Sudan to develop detailed proposals for macroeconomic reform to achieve debt relief and economic transformation. Germany’s approach to these negotiations should be guided by creativity, flexibility, and empathy for the challenges of a transitional government.

Courage and Persistence Bring Rewards

If Germany is serious about its commitment to conflict prevention and stabilization in its foreign policy, it needs to sustain its political attention to Sudan’s transition process. As it knows all too well from its own history, confronting and overcoming the legacy of authoritarianism takes persistence. The courage of the Sudanese people in the face of horrific violence and repression is a great asset in this struggle. Diplomats have been amazed at the professionalism and organization of Sudan’s revolutionary movements. As President Steinmeier will see for himself in Khartoum, Germany and Sudan can both benefit from learning each other’s stories.