Wahlen in Sri Lanka: Das Reformfenster schließt sich

Krisenprävention bedeutet, Länder, die sich in einem Übergang von Krieg und Gewaltherrschaft befinden, bei Reformprozessen zu unterstützen. Dies ist in Sri Lanka nur begrenzt gelungen – die mögliche Rückkehr eines nationalistischen Präsidenten bei den Wahlen am 16. November steht bevor. Die Bundesregierung sollte nun Lehren aus den Erfahrungen der letzten fünf Jahre ziehen.

Poster mit Präsident Sirisena und Premierminister Wickremesinghe, Februar 2018.

Dieser Beitrag erschien am 14.November 2019 auf dem PeaceLab Blog.

Über 250 Tote und mehrere hundert Verletzte: die Terroranschläge vom Ostersonntag 2019 in Sri Lanka erregten weltweite Aufmerksamkeit. Mittlerweile ist bekannt, dass die Sicherheitsbehörden zahlreiche Hinweise auf die Täter im Vorfeld ignorierten, nicht zuletzt aufgrund der Zerstrittenheit politischer Kräfte an der Staatsspitze. Die Anschläge wurden in Sri Lanka geplant, finanziert und organisiert – auch wenn ISIS die Inspiration und globale Vermarktung lieferte. Das dysfunktionale politische System erwies sich als Gefahrenfaktor für sri-lankische Bürgerinnen und Bürger sowie ausländische Touristen. Im Nachgang der Anschläge folgten Übergriffe gewalttätiger Mobs auf Muslime. Präsident Maithripala Sirisena heizte die Stimmung weiter an, indem er einen bekannten Scharfmacher begnadigte, der sich direkt anti-muslimischen Protesten anschloss.

Die Gewalt in Sri Lanka zeigt, welch hohe Risiken mit Übergangsprozessen nach Krieg und autoritärer Herrschaft verbunden sind. Die Bundesregierung hat sich in den Leitlinien vorgenommen, eine Außen- und Sicherheitspolitik zu betreiben, die Krisen und massenhafte Gewalt verhindern will. Deutschland und die EU haben den Reformprozess in Sri Lanka führend diplomatisch und wirtschaftlich begleitet. Auch wenn die Hauptverantwortung für mangelnde Reformen bei der sri-lankischen Regierung liegt, haben deutsche und europäische Diplomatinnen und Politiker nicht immer ausreichend Anreize für sichtbare Reformen gesetzt. Vor allem müssen sie sich nach dem Chaos in der sri-lankischen Regierung auf die Rückkehr eines ihnen gegenüber skeptisch eingestellten Nationalisten einstellen.

Das Wiedererstarken der Nationalisten ist eine Gefahr für das Land

Am 16. November sind die Bürgerinnen und Bürger Sri Lankas zur Wahl eines neuen Präsidenten aufgerufen. Sirisena tritt nicht wieder an. Der Favorit ist Gotabaya Rajapaksa, ein Bruder von Mahinda Rajapaksa, der von 2005 bis 2015 Präsident war. Der ehemalige Verteidigungsstaatssekretär verspricht „nationale Sicherheit“, eine „disziplinierte“ Gesellschaft, und eine größere Nähe zu China, von dem sich die aktuelle Regierung abgewandt hatte. Sein Hauptgegner ist Sajith Premadasa, stellvertretender Führer der United National Party (UNP) und Wohnungsminister der aktuellen Regierung. Der Sohn eines früheren Präsidenten verspricht vor allem soziale Wohltaten. Die exekutive Macht des Präsidenten will er nicht antasten, redet aber von mehr Dezentralisierung und „sauberer Politik“.

Ein Sieg Rajapaksas würde eine ernsthafte Gefahr für Rechtstaatlichkeit, Menschenrechte und das Verhältnis der Volksgruppen in Sri Lanka darstellen. Während der Amtszeit seines Bruders Mahinda (und möglichem neuen Premierministers nach einer Parlamentswahl in wenigen Monaten) wurden weiße Vans zum Symbol eines übergriffigen Sicherheitsapparats, welcher Menschen einschüchterte, überwachte, einsperrte, folterte oder sogar für immer verschwinden ließ. Als Verteidigungsstaatssekretär unter seinem Bruder pflegte Gotabaya Rajapaksa  ein enges Verhältnis zu radikalen buddhistischen Organisationen, die muslimische und christliche Einrichtungen angriffen. Bekannte Journalisten wurden auf offener Straße ermordet. Hinweise, die auf eine von Gotabaya kontrollierte Einheit des militärischen Geheimdiensts deuteten, führten zu einer Anzeige gegen Rajapaksa in den USA, deren Staatsbürgerschaft er zum Zeitpunkt der Tat besaß. Entsprechend diesem früheren Verhalten wäre unter einer Präsidentschaft Rajapaksas auch ein deutlich schärferes Auftreten gegenüber westlichen Staaten zu erwarten – Sri Lanka wäre kein zuverlässiger Partner in multilateralen Gremien mehr. Das Fenster für staatliche Reformen würde sich vollends schließen. Das Risiko von Gewalt und Gegengewalt würde weiter steigen.

Regierungsinterne Spannungen unterminierten die gewünschten Reformprozesse

Rajapaksa werden gute Chancen eingeräumt, weil der gegenwärtige Präsident Sirisena und die Regierung unter Premierminister Ranil Wickremesinghe viele Erwartungen enttäuscht haben. Die Regierung der „nationalen Einheit“, eine Art große Koalition Sri Lankas, hatte bei ihrer Wahl 2015, unterstützt von nationalen Minderheiten, Hoffnungen auf weitreichende Reformen geweckt. Eine breite Regierungsmehrheit und gesellschaftliche Unterstützung nährten die Hoffnung, sie würde die Ursachen der Konflikte, welche Sri Lanka seit Jahrzehnten zerreißen, beherzt angehen.

Die Fliehkräfte zwischen dem sozialkonservativen Präsidenten Sirisena aus der Provinz und seinem wirtschaftsliberalen Premier Wickremesinghe aus der Hauptstadt Colombo waren jedoch zu groß, ebenso zwischen ihren Parteien. Anstatt die Reformen, Einheit und Versöhnung des Landes zu verfolgen, schielte Sirisena häufig auf den parteipolitischen Gewinn.  Zudem sendete die  Regierung widersprüchliche Signale: Einerseits beschloss das Parlament bereits im April 2015 eine Beschränkung der Amtszeit und der Befugnisse des Präsidenten als 19. Verfassungszusatz. Andererseits blieb die Ausarbeitung einer neuen Verfassung mit umfassenderen Veränderungen wie mehr Dezentralisierung im Parlament stecken. Sirisena selbst stellte die von ihm vorangebrachten Reformen dieses Jahr in Frage.

Die Spannungen in der Regierung erreichten einen Höhepunkt am 26. Oktober 2018, als Präsident Sirisena Premierminister Wickremesinghe für abgesetzt erklärte und durch seinen vormaligen Gegner Mahinda Rajapaksaersetzte. Die folgende Verfassungskrise erschütterte das Land. Friedliche Demonstrationen und gezielte Klagen der engagierten Zivilgesellschaft brachten die Krise im Dezember zu einem Ende – und Wickremesinghe zurück in sein Amt. Doch fortan schloss der Präsident den Premierminister von Sitzungen des nationalen Sicherheitsrats aus. Hinweise des indischen Geheimdienstes und eigene geheimdienstliche Erkenntnisse zu den Anschlagsplänen für den Ostersonntag 2019 blieben in den sri-lankischen Sicherheitsbehörden stecken, wie ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss feststellte.

Bemühungen zur Aufarbeitung der Vergangenheit blieben unvollendet  

Im Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen gab die sri-lankische Regierung die Blockadepolitik ihrer Vorgängerregierung auf und bekannte sich zu einem umfassenden Programm der Vergangenheitsarbeit und Versöhnung. Sie richtete Institutionen ein, die das Schicksal tausender vermisster Personen aufklären, sowie Projekte für Versöhnung und Gewaltprävention anstoßen sollten. Doch einen Mechanismus für die juristische Aufarbeitung der Verbrechen des Bürgerkrieges auf allen Seiten richtete sie nicht ein. Stattdessen ernannte sie Shavendra Silva, der in einem Untersuchungsbericht der Vereinten Nationen als ein Verantwortlicher für mögliche Verbrechen am Ende des Krieges 2009 genannt wird, zum Chef der Armee.

Zwar begannen mehrere Verfahren wegen Korruption und Misswirtschaft gegen hochrangige Angehörige des früheren Regimes, einschließlich Gotabaya Rajapaksa, aber bis heute wurde keiner von ihnen verurteilt. Gleichzeitig verwickelte sich die neue Regierung gleich zu Beginn ihrer Amtszeit in einen Skandal um den vergünstigten Verkauf von Staatsanleihen. Insgesamt gab es nur wenige Mitglieder der Regierung, welche sich aus voller Überzeugung für die Aufarbeitung des Bürgerkriegs einsetzten. Aus Beispielen wie diesen sollte die Bundesregierung für die Umsetzung ihrer neuen Strategie zu Vergangenheitsarbeit und Versöhnung lernen.

Die EU sollte Druckmittel wie Handelserleichterungen gezielt einsetzen

Transformationsprozesse verlaufen selten linear. Sri Lankas Politik leidet seit Jahrzehnten unter einem populistischen Überbietungswettbewerb der großen singhalesischen Parteien, der wenig Raum für Minderheiten bietet. Staatliche Institutionen wie Polizei, Militär, Behörden und Justiz werden von der singhalesisch-buddhistischen Bevölkerungsmehrheit dominiert. Die Öffnung der letzten Jahre bot eine Gelegenheit für Reformen. Diese blieben zwar hinter den Möglichkeiten zurück, bieten aber dennoch Ansatzpunkte für die internationale Gemeinschaft, um Rückschritte unter einem neuen Präsidenten zumindest abzufedern.

Mit starker Unterstützung deutscher Diplomatinnen und Diplomaten entschied sich die EU Kommission 2017, Sri Lanka wieder in das Programm „GSP+“ von Handelserleichterungen aufzunehmen. Das Besondere an dem Programm ist, dass die Zollpräferenzen an die Einhaltung von 27 internationalen Konventionen aus den Bereichen Menschenrechte, Arbeitsschutz, Korruptionsbekämpfung und Umweltschutz gebunden sind. Ein wichtiger Knackpunkt in den Verhandlungen mit Sri Lanka war die Anfälligkeit der Terrorismusgesetzgebung für Polizeifolter. Indem die EU-Kommission die Zollpräferenzen ohne eine neue Gesetzgebung gewährte, verfehlte sie eine wichtige Weichenstellung. Besonders der sri-lankische Textilsektor profitierte zwar von dem Programm, einschließlich dort beschäftigter Tamilen im Norden des Landes. Doch der drakonische Prevention of Terrorism Act ist bis heute geltendes Gesetz. Nach den Terroranschlägen vom Ostersonntag verhaftete die Polizei hunderte von Personen auf Basis dieses Gesetzes. Die EU sollte deshalb das GSP+ Programm aussetzen, wenn ein neuer Präsident Rechtsstaatlichkeit einschränkt oder Gewalt gegen Minderheiten nicht ausreichend unterbindet– wie sie bereits während der Verfassungskrise 2018 angedroht hatte.

Deutschland kann sich im UN-Menschenrechtsrat für Vergangenheitsarbeit in Sri Lanka einsetzen

Ein weiterer Ansatzpunkt für internationalen Druck ist der UN-Menschenrechtsrat. Deutschland gehört dort zur sogenannten „Kerngruppe“ von Mitgliedsstaaten, welche die Resolutionen zu Sri Lanka federführend verhandeln. Seit 2012 übten regelmäßige Befassungen des Rats und Berichte des Hochkommissariats für Menschenrechte zunehmenden Druck auf die sri-lankische Regierung aus, sich mit Vorwürfen auseinanderzusetzen, dass während des Bürgerkriegs Massaker, gezielte Tötungen, Folter und weitere schwere Kriegsverbrechen verübt wurden – sowohl von staatlichen Sicherheitskräften, als auch Rebellen. Von der Rajapaksa-Regierung eingesetzte Kommissionen waren unzureichend, schafften aber auch eine sri-lankische Berufungsgrundlage für weiteren zivilgesellschaftlichen Druck. Nach dem konstruktiveren Verhalten der Regierung von Premierminister Wickremesinghe seit 2015 hätte der Menschenrechtsrat schon früher als im März 2019 auf einen Umsetzungsplan mit konkreten Fristen drängen sollen, um die Versprechen der Regierung zur Vergangenheitsarbeit einzulösen. Diesen Kanal sollte Deutschland auch in Zukunft gegenüber einem neuen sri-lankischen Präsidenten verfolgen. Um dem Anspruch der Leitlinien, „eine Krise frühzeitig zu verhindern“, zu entsprechen, sollte die Bundesregierung auch konstruktiv gesinnte Regierungen zu klaren Umsetzungsstrategien verpflichten. Auf diese Weise könnte sie früher als bislang institutionelle Weichenstellungen für die friedliche Entwicklung einer Gesellschaft unterstützen, um für mögliche Rückschläge gewappnet zu sein. Die Unabhängigkeit des Rechtsstaats und menschenrechtlicher Institutionen zu verteidigen bleibt ein wichtiger Grund für weitere internationale Aufmerksamkeit in Sri Lanka. Die Erfahrung hat gezeigt, dass sich auch eine nationalistische Regierung in Sri Lanka mit abgestimmtem diplomatischem Druck auseinandersetzen muss. Sri Lankerinnen und Sri Lanker haben in den letzten Jahren eindrücklich bewiesen, dass sie ihre Gesellschaft gegen Machtmissbrauch zu schützen suchen. Ihr Mut und ihre Ausdauer verdient deutsche und internationale Unterstützung.

Author: Gerrit Kurtz

Researcher working on conflict prevention, diplomacy, peacekeeping and the United Nations, with a focus on South Sudan and Sri Lanka. Research Fellow, German Council on Foreign Relations, Berlin.

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