Author: Gerrit Kurtz

Researcher working on conflict prevention, diplomacy, peacekeeping and the United Nations, with a focus on the Horn of Africa. Associate, German Institute for International and Security Affairs (SWP).

„Man spürt auch hier, dass die USA mehr nach innen gekehrt sind“

Interview mit Die Welt, 20.August 2024

Der Krieg im Sudan hat die größte Flüchtlingskrise der Welt ausgelöst. Die USA organisierten internationale Verhandlungen in der Schweiz, um den Krieg zu beenden – aber die Armee des Landes nahm gar nicht erst teil. Sudan-Experte Gerrit Kurtz sieht vor allem einen Akteur kritisch.

Seit 16 Monaten bekämpfen sich die sudanesische Armee und die Miliz Rapid Support Forces (RSF). Zehntausende Menschen starben, jeder fünfte Bürger wurde vertrieben. Und jeder zweite Sudanese ist von einer akuten Hungerkatastrophe bedroht. Gerrit Kurtz (38), Sudan-Experte bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin, über die Chancen, den Krieg und die größte Flüchtlingskrise der Welt zu beenden, die Rolle der Akteure – sowie strategische Fehler der USA und Europa.

WELT: Sudans Armee hat Gespräche mit der RSF-Miliz in Genf abgelehnt, am Montag aber dann Vertreter zu Gesprächen mit US-Vermittlern nach Ägypten geschickt. Gibt Ihnen das Hoffnung, dass doch noch Bewegung in die Friedensinitiative kommen könnte?

Gerrit Kurtz: Im Vorfeld der Schweiz-Konferenz waren Unstimmigkeiten mit Sudans Armee nicht ausgeräumt worden. Sie lehnt die Teilnahme der Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) als Beobachter ab, kritisiert seit Monaten deren Unterstützung für die RSF mit Waffen und Geld. Es ist aber natürlich genau deshalb entscheidend, dass die VAE bei diesen Verhandlungen eingebunden sind, weil sie eben Einfluss auf die RSF haben. So wie Ägypten Einfluss auf die Armee hat und ebenfalls eingeladen wurde. Vorwürfe der Armee an die RSF, wie etwa die Blockade humanitärer Hilfe, treffen auf sie selbst genauso zu. Das sind für mich also vorgeschobene Gründe. Die Generäle fürchten, dass sich Verhandlungen negativ auf ihre Machtkämpfe innerhalb der Armee auswirken könnten. Aber immerhin finden in Kairo ja nun persönliche Gespräche mit US-Mediatoren statt. Das ist ein Hoffnungsschimmer.

WELT: Wurden Fehler gemacht?

Kurtz: Der Zeitpunkt für die Schweiz-Konferenz war ungünstig angesetzt. Der Beginn am 14. August ist der Tag der Armee im Sudan, an dem Armee-Chef Abdel Fattah al-Burhan eine große kämpferische Rede gehalten hat. Es wirkt auch so, als hätte es mehr Gespräche der USA im Vorfeld geben müssen. Aber man ist natürlich unter Zeitdruck. Wegen der unglaublich dramatischen humanitären Situation, aber auch den anstehenden US-Wahlen, wegen denen ja unklar ist, ob das Mandat des US-Sondergesandten für den Sudan, Tom Perriello, fortgesetzt werden kann. Aber das Ziel des Waffenstillstands setzt die Klärung politischer Rahmenbedingungen voraus. Es steht die Frage im Raum: Was passiert mit den Konfliktparteien am Tag nach dem Waffenstillstand? Das wurde nicht ausreichend verhandelt.

WELT: Sie argumentieren, dass der Sudan kein Stellvertreterkrieg ist und beschreiben die Lage eher als einen Konflikt um die Vorherrschaft des Sicherheitssektors und die Kontrolle der Wirtschaft. Gleichzeitig heizt die Unterstützung von Regionalmächten den Krieg an. Wie passt das zusammen?

Kurtz: Es geht mir um die Charakterisierung des Konflikts, da spielen die Interessen von außen nicht die primäre Rolle. Aber natürlich haben auch geopolitische Rivalitäten Einfluss, wie etwa zwischen den VAE und dem Iran. Abu Dhabi möchte als maritime Macht nicht, dass Teheran als Unterstützer der Armee an Einfluss am Roten Meer gewinnt. Die VAE verfolgen insgesamt eine sehr aggressive Außenpolitik in der Region, das kennen wir auch aus Äthiopien und Libyen. Es handelt sich um ein sehr autokratisches Land, in dem wenige Menschen viel Einfluss haben, ohne für ihre Entscheidungen auch intern viel Rechenschaft ablegen zu müssen. Diese Akteure können mit den Geschicken anderer Länder regelrecht spielen, ohne die Auswirkungen davon zu spüren, über Flüchtlingsströme etwa. Das ist ein großer Unterschied zu Ägypten oder anderen Nachbarländern Sudans.

WELT: Über die Vereinigten Arabischen Emirate wird nicht nur das Gold aus dem Sudan gewaschen, sondern auch das aus anderen Konfliktländern wie Mali. Warum wird so wenig internationaler Druck auf das Land ausgeübt?

Kurtz: In die Richtung der Finanzflüsse zum Konfliktgoldhandel müsste tatsächlich mehr Druck auf die VAE ausgeübt werden, auch aus Europa. Da wurde zuletzt etwas verstärkt draufgeschaut – aber immer noch nicht im ausreichenden Maße. Man verlässt sich darauf, dass die Emirate sich bei der Überwachung selbst überwachen. Die VAE waren mal auf der „Grauen Liste“ der Financial Action Task Force, einem internationalen Gremium zur Bekämpfung illegaler Geldströme, wurden dann aber wieder heruntergenommen, weil sie behaupteten, ausreichend Maßnahmen getroffen zu haben. Mit Blick auf den Konflikt im Sudan ist das aber nicht ersichtlich. Da müsste man womöglich auch noch mehr VAE-Wirtschaftsakteure im Goldsektor sanktionieren und von europäischen Banken abschirmen und Reisen nach Europa ausschließen.

WELT: Fehlt es an einem europäischen Bewusstsein zur Rolle der VAE?

Kurtz: Es ist ein Problem, dass die afrikanischen Konflikte häufig nicht so hoch auf der Agenda von bilateralen Gesprächen westlicher Länder mit den VAE rangieren, anders als etwa der Nahost-Konflikt oder das Thema Energie. Die Geheimdienste dürften klare Beweise haben. Man spricht das vielleicht an. Mehr aber auch nicht.

WELT: Glauben Sie, dass diese Interessen im Nahost-Konflikt oder bei der Energieversorgung so sehr überwiegen, dass man deshalb Themen wie die Ausbeutung afrikanischer Rohstoffe nicht zur Sprache bringt?

Kurtz: Ja. Wenn man es überhaupt zur Sprache bringt, ist gleichzeitig klar, dass keine Konsequenzen zu befürchten sind. Diese müsste man klarer signalisieren und auch durchsetzen. Und da habe ich zumindest meine Zweifel, dass das ausreichend passiert.

WELT: Die USA haben eine von Sanktionen begleitete Geschichte mit dem Sudan. Wird das Land überhaupt als neutraler Vermittler akzeptiert?

Kurtz: Es gibt natürlich keine große Freundschaft mit den USA. Aber das Militär weiß, dass die USA auch bei vergangenen Kriegen wie im Darfur-Konflikt oder dem Unabhängigkeitskrieg des Südens viel Druck ausüben konnten. Aber Sudan hat inzwischen an Relevanz in den USA verloren, der Sondergesandte war früher direkt dem Präsidenten unterstellt, jetzt ist er Gesandter des Außenministers. Man spürt auch hier, dass die USA, abgesehen von der aktuellen Situation in Israel, weit mehr nach innen gekehrt sind als noch vor 20 Jahren. Das gilt besonders für die Situation in Sudan, und das spiegelt sich auch auf den politischen Einfluss dort wider. Natürlich könnte man, wenn man wollte, auch andere Großnarrative finden, die aktuell noch in den USA relevant sind, wie den Einfluss von China und Russland. Aber das sind nun einmal nicht die wichtigsten Akteure im Sudan.

WELT: Russland hat sich bislang beide Kriegsparteien warmgehalten. Glauben Sie, dass der Kreml sein Gewicht klar hinter eine Seite verlagern wird?

Kurtz: Russland ist ein opportunistischer Akteur und versucht, so viel wie möglich aus Sudan herauszuholen. Das betrifft Gold und andere Ressourcen, die Sicherheitspolitik über die geplante Militärbasis am Roten Meer und andere Möglichkeiten, dem Westen zu schaden. Es liegt den Russen näher, mit einem formellen Militär und einer Regierung zu arbeiten. Aber sollte RSF-Anführer Hemedti die Macht übernehmen, dann würde Russland nicht zögern, auch offiziell mit ihm Geschäfte zu machen.

    WELT: Viele fürchten, dass der Krieg in einem Libyen-Szenario resultieren wird, bei dem der Westen dauerhaft von der RSF und der Osten von der Armee kontrolliert wird. Teilen Sie diese Sorge?

    Kurtz: Es ist auf jeden Fall ein realistisches Szenario. Aber es hat zuletzt signifikante Geländegebiete der RSF im Zentrum des Landes gegeben. Es ist nicht gesagt, dass die Front so bleibt, wie sie ist.

    WELT: Gibt es irgendetwas, das Ihnen Hoffnung für den Sudan gibt?

    Kurtz: Der Sudan hat weiterhin eine sehr starke Zivilgesellschaft, die trotz des Krieges ein anderes Ausmaß hat als die in Ländern wie Äthiopien oder Südsudan. Das allein wird nicht den Krieg beenden, aber das sollte uns auch weiterhin Hoffnung machen. Solange der Krieg anhält, ist jede Form der zivilen Herrschaft natürlich unmöglich. Armee und RSF wollen die Vorherrschaft über Sicherheitsapparat und Wirtschaft. Aber sie wollen nicht wirklich regieren, dafür fehlen ihnen die Strukturen. Eine gewisse zivile Mitbestimmung ist auch in Zukunft möglich. Aber leider absehbar nicht im Sinne einer Demokratie mit gleichen Rechten für alle. Ein System ohne massiven Einfluss der Gewaltakteure ist aktuell nicht vorstellbar.

    Zivile Konfliktbearbeitung: Investieren statt kürzen

    Die Bundesregierung plant massive Einsparungen bei Krisenprävention und Friedensförderung. Diese Kürzungen sind jedoch nicht mit den außen- und sicherheitspolitischen Erfordernissen einer gewaltsamen Welt im Umbruch zu vereinbaren, meint Gerrit Kurtz.

    Kurz Gesagt, SWP, 13.August 2024

    Die Stabilisierung der ukrainischen Energieinfrastruktur, der Wiederaufbau im Irak nach den Zerstörungen von Da‘esh, oder die Unterstützung der UN-Vermittlungsarbeit im Jemen: Deutschland finanziert weltweit Projekte ziviler Konfliktbearbeitung. Spätestens seit dem spektakulären Scheitern in Afghanistan und Mali ist allseits bekannt, dass diese Friedensarbeit schwierig ist. Doch sie trägt ebenso wie die angestrebte Vollausrüstung der Bundeswehr zur Sicherheit Deutschlands bei. 

    Dennoch setzt die Bundesregierung nun die haushaltspolitische Axt an diese Arbeit. Bereits im Haushalt 2024 kürzte sie die dafür vorgesehenen Mittel des Auswärtigen Amtes (AA) und des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ): allein 29% im entsprechenden Titel im AA. Der Kabinettsbeschluss vom 17. Juli 2024 sieht erneute massive Streichungen für das kommende Jahr vor: weitere 18% im genannten AA-Titel, 38% bei der Krisenbewältigung im BMZ, sowie über 50% im Bereich humanitäre Hilfe, die oft in Konfliktregionen eingesetzt wird. Diese Kürzungen fallen überproportional stark aus, weil die meisten anderen Titel des AA und BMZ nicht kurzfristig angepasst werden können.

    Gleichzeitig überarbeiten die Ressorts derzeit turnusgemäß das strategische Grundlagendokument in diesem Bereich, die Leitlinien »Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern« von 2017. Die Leitlinien stellen das staatliche Handeln unter ein Friedensleitbild und nennen grundlegende Handelsprinzipien, Ziele, Instrumente und Aufgabenfelder für die zivile Konfliktbearbeitung im Ausland. Die Bundesregierung muss sich fragen, ob sie weiterhin die Vermeidung von Krieg und Gewalt als „deutsche Staatsraison“ bezeichnen kann (O-Ton Leitlinien), wenn sie Mittel dafür in so hohem Maße zusammenstreicht.

    Zivile Ansätze sind gerade in angespannten Zeiten gefragt

    Die Welt, in der wir leben, wird unsicherer. Es gibt es derzeit so viele bewaffnete Konflikte wie nie seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs. Die sich immer mehr beschleunigende Klimakrise heizt Ressourcenkonflikte an. Transaktional agierende Mittelmächte wie die Türkei und die Vereinigten Arabischen Emiraten prägen eine Weltordnung im Wandel, indem sie etwa in Afrika Waffen und Drohnen an Konfliktakteure liefern. Die neo-imperiale Aggression Russlands ist ungezügelt.

    Deutschland kann es sich daher schlichtweg nicht leisten, weniger in Prävention, Diplomatie und Friedensförderung zu investieren. 

    Bereits jetzt kann sich Deutschland weniger als bisher auf die multilateralen Organisationen und Alliierten verlassen, denen es in der Vergangenheit weitgehend die Führungsrolle zugesprochen hat. Zudem haben diese Partner immer wieder, aus deutscher (und lokaler) Sicht, problematische Schwerpunkte gesetzt, wie die USA in Afghanistan, Frankreich in Mali oder die Afrikanische Union in Sudan. Die Europäische Union unterstützt einerseits zivilgesellschaftliche Friedensbemühungen und andererseits die Migrationsabwehr autoritärer Staaten wie Libyen, Tunesien und Ägypten, welche Geflüchtete misshandeln und zurück in Konfliktgebiete wie Sudan schicken. 

    Es braucht politische Führung und Demut

    Geld allein reicht daher nicht. Deutschland sollte auch mehr prinzipiengeleitete Führung zeigen. In jedem Konflikt, ob in der Ukraine oder in Sudan, sind vor allem politische Strategien gefragt. Um diese auszuarbeiten, abzustimmen und umzusetzen braucht es jedoch das entsprechende Personal, belastbare Koordinationsmechanismen und die Nachfrage der jeweiligen Hausspitze. Der Bundestag sollte sowohl in den Haushaltsberatungen nachsteuern als auch die Entwicklung eines stärker abgestimmten Vorgehens der Ressorts einfordern.

    Die Leitlinien hingegen sollten noch stärker die Grenzen deutscher Handlungsmöglichkeiten sowie postkoloniale Perspektiven anerkennen. Zielkonflikte sind der Normallfall in der Konfliktbearbeitung, sie können nicht ohne Weiteres aufgelöst werden. Wie mit ihnen umzugehen ist, sollten primär Akteure vor Ort entscheiden, die mit den Folgen von Krieg, Armut und Repression leben. In einer Zeit, in der das Zusammenleben auch in Deutschland und Europa spannungsgeladener wird, können wir noch Einiges von Gesellschaften lernen, die schon länger mit Polarisierung, Desinformation und Radikalisierung kämpfen.

    The Narrow Limits of Ethiopia’s National Dialogue

    In its current form, the process will do little to address the country’s structural problems.

    SWP Comment 2024/C 32, 05.08.2024

    Ethiopia has long been in a period of upheaval characterised by massive levels of violence. Relations between the largest ethnic groups are in flux, as is their relationship with the government. The state lacks legitimacy in the central regions of the country, its monopoly on the use of force is contested, and it does not have enough financial resources to provide for the population on a nationwide scale. The national dialogue is intended to facilitate Ethiopia’s transformation and increase support for the state among the population. However, the conditions for a confidence-building dialogue are not in place, given the armed uprisings in the two most populous states of Amhara and Oromia; the severely restricted independence of the media and free­dom of expression; and the dominance of the ruling party in parliament and society. An additional structured dialogue at the level of the most important political players could mitigate one of the main weaknesses of the process. International actors who, like Germany, support the national dialogue should be careful not to allow themselves to be used for authoritarian consolidation.

    On 4 June 2024, the first event of the regional phase of the national dialogue at the level of the federal states and city admin­istrations concluded in Addis Ababa. The aim of the overall process is to identify the most important issues that are driving the country apart, determine possible solutions, and nominate representatives for the last round of consultations at the national level. The event in Addis Ababa alone was attended by more than 2,000 people who had been delegated from previous meetings at the local level in the city of Addis Ababa. Similar events are to follow in the other federal states.

    The national dialogue is a central project of Prime Minister Abiy Ahmed’s government, which hopes that the dialogue can make a decisive contribution towards paci­fy­ing the country, increase the legitimacy of the state across the entirety of Ethiopian society, and thus also boost economic devel­opment. The overarching goal is to rally the population behind Abiy’s idea of national unity. The dialogue can only take place within the narrow confines of the government’s continued hegemony.

    State and society under stress

    Abiy has not succeeded in uniting Ethiopia in recent years. On the contrary, his style of governance, the way he has fought insur­gencies, and delayed economic reforms are partly responsible for the conflicts, vio­lence, and existential hardships in parts of the country. The Ethiopian state crisis that brought Abiy to office has been exacerbated by some of his actions.

    Contrary to Abiy’s pan-Ethiopian rhetoric, the country continues to be characterised by its orientation along ethnic (or “national”) identities. The ethnic federalism enshrined in the 1995 constitution con­tinues to play an important role in terms of gaining access to state power. A new nation­al narrative has not yet been established. Instead, polarisation and a zero-sum men­tality characterise politics, as even Ethiopia’s National Security Council has noted. A greater role for one ethnic group is seen by others as a decline in their own level of influence. This is particularly evident in the rise of Oromos in politics after Abiy took office, a development that is viewed criti­cally by traditional elites from Amhara and Tigray.

    But Abiy’s style of governance is based less on the hegemony of one ethnic group (although some accuse him of favouring Oromos in government and state enterprises) and more on shifting partnerships, in line with his understanding of pragmatic power politics. However, in a context char­acterised by a zero-sum mentality and a lack of national identity, Abiy’s trans­actional politics is alienating former sup­porters, especially in Amhara and Oromia. It is also fuelling conflict within ethnic groups between those who are cooperating with the government and those who are turning away in disappointment. Abiy himself accused the opposition of plotting a coup in early July.

    Both the government and some elements of the opposition see violence as a legitimate means of conflict resolution. This atti­tude was reflected not only in the war in the north of the country between 2020 and 2022, but also in the uprisings in Oromia and Amhara. Although the government has recognised that it must also focus on nego­tiations with the armed groups, it always aims to do so from a position of military strength. For example, the Pretoria Agree­ment with the Tigray People’s Liberation Front (TPLF) was signed in November 2022, when the army was already close to Tigray’s capital, Mekelle.

    At the same time, the way in which the government fights insurgencies tends to fuel conflicts. In the war against the TPLF, the government fought in conjunction with paramilitary forces and irregular Fano units from Amhara. When these Amhara regional militias were to be demobilised and dis­armed after the Pretoria Agreement, many of the units refused because they saw the agreement as a betrayal of Amhara inter­ests. The Fano were able to attract a con­siderable number of these well-trained paramilitary fighters, which enabled them to hold their own against the government army. Since then, the insurgents have con­trolled large parts of the rural areas and been able to occasionally advance into towns such as Amhara’s regional capital of Bahir Dar and the UNESCO World Heritage Site of Lalibela.

    The government forces pose a significant threat to the civilian population in these conflict areas. The UN High Commissioner for Human Rights holds them responsible for 70 per cent of the human rights vio­lations that it documented in Ethiopia in 2023. The Ethiopian Human Rights Com­mis­sion reported about the extrajudicial killings by state security forces and mass arbitrary arrests in Amhara, Oromia, and Addis Ababa. In addition, the use of drones, which has resulted in high numbers of civilian casualties, has been criticised. There are reports that the army frequently kills civilians indiscriminately when it is unable to apprehend Fano rebels in Amhara. All of this is fuelling further resistance from the affected population.

    Although the government is investing in prestigious projects in Addis Ababa, it is leaving large sections of the population behind. More than 21 million people in Ethiopia are dependent on humanitarian aid. In some parts of the country, there is acute food insecurity as a result of drought, conflict, and poor macroeconomic con­ditions. Although inflation has fallen since last year, it remains high at 22.7 per cent, particularly for food (19.9 per cent overall). Driven by rising prices, high unemployment, and restrictions on the freedom of movement, criminal violence is spreading. State institutions have withdrawn from some conflict areas. In the area surrounding Addis Ababa, the danger of becoming a victim of kidnapping is so great that many people no longer dare to leave the capital by land.

    Economic relief can be provided through a recent external credit facility agreement with the IMF, budget support from the World Bank, as well as debt restructuring by donors. After years of negotiations, the government has accepted key reform conditions. In July, the National Bank of Ethiopia introduced a new, more flexible monetary policy to fight inflation and floated the exchange rate of the Ethiopian birr. The delay of these reforms had para­lysed private-sector productivity and dis­torted the economy. It will now be key to keep inflation in check and boost social and economic spending.

    Very high ambitions for the national dialogue

    In principle, the format of a national dialogue can accompany and promote far-reaching political change processes. In a context characterised by violence and repression, dialogue can offer a way to negotiate differences in a peaceful manner. It can also facilitate the opening up of political space by enabling the broader participation of civil society compared to negotiations among just elites. The over­arching objective plays an important role here. Is the aim to reach a consensus on fundamental issues or to create a mechanism for constructively – or at least peace­fully – resolving differences that are deeply rooted in history and identity? The establishment of a national dialogue can help a society to find a framework for its conflicts without necessarily resolving them.

    The first initiatives to bring about such a dialogue after Abiy took office in April 2018 were constructive. Political prisoners were released, legislation for non-governmental organisations was relaxed, and opposition politicians returned from exile at the invi­ta­tion of the government. Efforts were made in civil society to organise an inclusive dialogue. To this end, informal and pre­para­tory seminars and workshops were held in 2019 and early 2020. There were also other activities that received the support of the government. In October 2020, a Multi-stake­holder Initiative for National Dialogue (MIND) was formed that included the Des­tiny Ethiopia Initiative, which acted as the secretariat; a number of civil society dia­logue initiatives; the Ethiopian Reconciliation Commission; the Ministry of Peace as the government representative; and the Joint Council of Political Parties (i.e. the opposition parties).

    War broke out in Tigray at the beginning of November 2020. The armed conflict was accompanied by a significant polarisation of society and restrictions on the public sphere. Nevertheless, the government con­tinued to push ahead with the dialogue project. On 29 December 2021, the House of Peoples’ Representatives – the lower cham­ber of parliament – passed a proclamation that provided the mandate for the Ethiopian National Dialogue Commission (ENDC). The ENDC took up its work in February 2022. Its term of office is three years. The man­date sets out three overarching goals: to build a “national consensus” on the “most fundamental national issues”, to create trust among the ethnic groups as well as between them and the state, and to pave the way for a culture of dialogue. The ambitions could hardly be higher, as “internal problems that have been simmering for centuries”, accord­ing to the parliament’s declaration, are to be solved through this new culture of dia­logue.

    The government itself emphasises that a successful national dialogue would mean significant changes to the way in which fundamental political and social differences have been dealt with up to now. Abiy spoke of how a culture of dialogue could dissolve the strict division between “winners and losers” that has prevailed in Ethiopia to date. However, Abiy’s image of himself as a peacemaker and reconciler of the nation does not match the behaviour of his govern­ment.

    The Commission’s approach

    The ENDC took a while to find its feet, define its work, and build trust with key stakeholders. Added to this was the logis­tical challenge of holding hearings through­out the country. This was also a learning process for the Commission, ac­cording to those involved. The only output is to be a public final report to parliament and to the government, with the ENDC also devel­oping a system to monitor the imple­menta­tion of the expected recommendations.

    The basic design envisages a three-stage process: Events are initially held in all of the 769 districts (woredas), then at the level of the twelve federal states and the two federal cities (Addis Ababa and Dire Dawa), and finally the actual dialogue at the nation­al level. The ENDC is supported in its work by an advisory committee and a secretariat. Experts in constitutional issues attend the events in order to enable the participants to hold an informed discussion.

    The hearings at the woreda level followed a standardised pattern. Cooperation part­ners invited a cross-section of the population, around 3,000 people, who exchanged views in rooms of 50 people each. After a briefing, these smaller groups themselves decided who would moderate, report, and who would be nominated for the next level up. The groups were categorised according to 10 demographic and socio-economic criteria, such as being women, young people, displaced persons, teachers, or representatives of the private sector, the public sector, or the subsistence economy (herders and farmers). Commission members accompanied these meetings, which were minuted and recorded for further processing.

    In this way, the ENDC said it reached around one hundred thousand people (originally 1.5 million were planned). With the exception of Amhara and Tigray, all federal states were represented. According to the government, 12,294 participants from 679 districts were nominated for the regional conferences so far. These rounds of talks at the local and regional levels are merely intended to collect agenda items and nominate representatives of socio-economic groups for the actual dialogue at the national level. The basic idea is that only topics that cannot be addressed at the district or regional level are brought to the national level. The ENDC also listens to members of the Ethiopian diaspora via video conferences and reviews written submissions.

    One challenge for the ENDC is to separate the wheat from the chaff. “Sometimes we don’t even know where to start,” said ENDC Chairman Mesfin Araya in a TV interview. There are “tonnes of agenda items”. No interlocutor was able to name a transparent mechanism for filtering and aggregating the many topics. However, the dialogue should focus on issues of fundamental importance that are controversial. For example, the ENDC identified the 10 most important issues from the regional dialogue in Addis Ababa. These included federalism, the national flag, disputes over land claims, and the constitutional status of Addis Ababa.

    Conditions for success not met

    The national dialogue currently has little chance of achieving its goals. If one applies the criteria for the success of such formats that comparative research has developed, it becomes clear that Ethiopia does not fulfil most of them.

    Support for the initiative by the population and the political elites is central to the success of a national dialogue. To achieve this, the process should be inclusive and transparent, and the Commission should be perceived as impartial. It should also be able to take place in an environment that allows for a reasonably open exchange as well as criticism of the state and government without fear of repression.

    The dialogue’s credibility is suffering because influential political forces are not participating. These include the Oromo Liberation Front and the Oromo Federalist Congress as well as the TPLF. Overall, the majority of the often very small opposition parties cooperate with the ENDC in one form or another, but others boycott it. In May 2024, a coalition of 11 opposition parties accused the ENDC of being instrumentalised for “political purposes”.

    Many observers have questioned the impartiality of the ENDC and criticised the procedure used for appointing the com­missioners. Although nominations for these positions could be submitted to parliament, the requirement of an academic qualification excluded local and religious leaders, young people, and many women from the outset. The Strategic Initiative for Women in the Horn of Africa, a regional women’s rights organisation, has pointed out this shortcoming.

    The Prosperity Party (PP), the ruling party of Prime Minister Abiy, dominates the state at all levels. The formation of the PP in 2019 from three of the four parties (all except the TPLF) of the Ethiopian People’s Revolutionary Democratic Front (EPRDF) coalition that had governed Ethiopia since 1991, as well as parties from other federal states, was intended to counteract the fragmentation of the population. The PP is much more centralised than the EPRDF. According to its own figures, the PP is the largest party in Africa, with 14 million members – many members are also said to have dominated the consultations of the national dialogue. The PP holds more than 96 per cent of all seats in parliament. Some leaders of the small opposition groups in parliament also work with the government, not necessarily to the satisfaction of their members.

    There is correspondingly great concern among the opposition that the government could use the national dialogue to push through constitutional amendments or co-opt additional members of opposition par­ties. The federal rights of ethnic groups and federal states could be restricted, and a presidential system could replace the current parliamentary system. In view of the prevailing majority, it is obvious that parliament, as the supervisory body of the ENDC, can hardly be considered independent. A representative of a human rights organisation therefore welcomed plans for a presidential system, as this could create more distance between the legislative and executive branches of government.

    There is hardly any space for open and free exchanges in the country. Press free­doms are severely restricted and the general public is polarised and susceptible to dis­information campaigns. People with un­popular opinions from the media and politics are sometimes arrested or even killed.

    Civil society organisations have been granted more rights since new legislation was passed in 2019, but they still have to deal with considerable restrictions on their work. The federal authority responsible announced in May 2024 that it planned to revoke the licences of almost half of the organisations registered because they did not meet the legal requirements or had not submitted any reports. Human rights or­gani­sations also criticise the restrictions and threats issued by the security forces when travelling abroad.

    The ongoing violence in Amhara and parts of Oromia and the consequences of the destruction caused by the war in Tigray are also hampering the possibilities for the national dialogue. The ENDC has called on armed groups such as the Oromo Liberation Army (OLA) and the Fano in Amhara to par­ticipate, if necessary via proxies or through meetings in third countries. However, mak­ing direct contact appears to be difficult. For its part, the OLA has named specific conditions for participating in the process, in particular more political freedoms, peace negotiations, and a more independent commission. Just like other opposition forces, the armed group is concerned that the institutions dominated by the PP are supposed to monitor the dialogue and implement any results. They have long been calling for the formation of a transi­tional government. Abiy rejected this as undemocratic at the closing event of the regional dialogue in Addis Ababa in early June 2024.

    Perhaps the greatest shortcoming of the national dialogue, however, is the lack of an accompanying dialogue at the political (elite) level. The government could have initiated a process with the most important representatives of the political-ethnic groups or parties that would have defined the parameters for the consultation pro­cedures of the national dialogue. This could have helped to set clearer objectives for the dialogue, which is also a condition for the success of this type of initiative.

    Even if actual problems are addressed at the ENDC events and, from the opposition’s point of view, effective recommendations for solving them make it into the Commission’s final report, the process lacks the legitimacy and authority to ensure their implementation. It is unlikely that the national dialogue will significantly reduce the deficit of trust in the government among large segments of the population and elites. The initiative is also unlikely to create trust within the population, as it is primarily designed for the vertical relationship between the state and social groups, but it does not bring together representatives of different communities at the local level.

    However, without an overarching consensus, there is a great risk that the govern­ment will use the national dialogue to circumvent or even isolate the main opposi­tion forces. For example, Abiy is said to be seeking to divide up more federal states, which would weaken the larger ethnic groups. Instead of creating an atmosphere of democratic debate, the dialogue could thus encourage authoritarian consolidation.

    Risks and opportunities for peacebuilding

    Some Ethiopian interlocutors who were certainly critical of the government pointed out the shortcomings of the national dia­logue described above, but also expressed concern about a possible failure of the pro­cess. This could lead to even more violence in the country. Some were therefore in favour of making the most of the opportunity. Particularly with regard to the goal of peaceful coexistence in the future, it is important to prevent the instrument of dialogue from being severely damaged and social mistrust from increasing further.

    The Ethiopia Peace Observatory, an international research platform, points out that the national dialogue could still have constructive effects on some aspects of peacebuilding. As a nationwide consultation process, the national dialogue enables the PP to gather information about local and regional grievances and, on the basis of this knowledge, to increase the levels of trust between members of the PP and the respective administration. This could also put the government in a better position to deal with conflicts on the ground. The situation is similar in smaller regions on the periphery, where things are more peaceful than they have been in a long time. There have been successful peace processes with armed groups, but these are still fragile. In regions such as Benishangul-Gumuz, Afar, and Somali, parallel or se­quen­tial formats of the national dialogue could accompany the reorganisation of political and social relations initiated there. In southern Ethiopia, corresponding addi­tional formats resulting from the ENDC consultations could help the newly formed regions to increase their legitimacy and prevent conflicts.

    In Amhara, Oromia, and Tigray, the national dialogue could contribute to con­flict resolution if there were credible peace negotiations (with Fano and the OLA) or if key parts of the Pretoria Agreement for Tigray were implemented. The TPLF and the government have recently committed them­selves to the latter, including the orderly return of hundreds of thousands of inter­nally displaced persons to the areas in western and southern Tigray that were occupied by Amhara forces during the war. The consultations could provide a forum for the ethnic groups in the conflict-affected regions to put forward their ideas on co­existence at the national level. Of course, this can only succeed if the political and armed groups that are involved trust the independence of the ENDC, for example by appointing additional commissioners in a second phase.

    Finally, the national dialogue should be closely coordinated with other peacebuilding initiatives. In April 2024, the National Security Council, which Abiy chairs, com­mitted to coordinating the government’s various approaches to conflict resolution. In addition to the national dialogue, these include transitional justice; the demobilisation, disarmament, and reintegration of former combatants; the reconstruction of infrastructure in conflict areas; the strengthening of law enforcement agencies; and the fight against disinformation. In this context, however, the National Security Council also mentioned that it is sometimes necessary to deploy the armed forces “to maintain peace”. One task of the yet-to-be-established institutions of transitional justice would be to analyse the different historical interpretations and perspectives that have probably already come to light in the course of the ENDC consultations.

    The demobilisation of combatants, the disbanding of militias, and accounting for past violations of fundamental rights require a basic level of trust in state insti­tutions. All of these measures should be embedded in an integrated peace architecture that also includes dialogue formats at the local and regional levels. Those who repeatedly raise the expectations of victims through consultations, initiatives, and announcements also increase the pressure to actually bring about improvements in concrete living conditions. Peacebuilding for the sake of appearances, on the other hand, is likely to further fuel anger, frustra­tion, and disappointment among the popu­lation.

    Ultimately, all peacebuilding instruments face similar challenges to those of the national dialogue. The government – whose actions significantly (if not solely) promote conflicts, sow mistrust, and endan­ger the civilian population – cannot guar­antee the independence and effectiveness of these projects. These are entry points for international actors.

    Implications for international players

    International actors are already providing significant support for the national dialogue process. The UN Development Programme (UNDP) is coordinating the financial and technical assistance as part of a larger peacebuilding programme. The European Union and several member states, including Germany, as well as Norway are financing the ENDC’s work via UNDP with 7 million euros. In addition, technical expertise and training, which began several years before the ENDC was established, is being provided by the Berghof Foundation on behalf of the German Federal Foreign Office and other international partners.

    The international players are endeavouring to perform a difficult balancing act. On the one hand, they want to use the national dialogue to strengthen an instrument of peacebuilding in a context where conflicts are often dealt with using violence and repression. On the other hand, external support lends the process additional legiti­macy, as confirmed by Ethiopian interlocutors. The international partners should be aware that they also assume a certain responsibility for the effectiveness of the national dialogue.

    Persuading Ethiopia’s government to take a constructive stance on the national dia­logue and other mechanisms for reconciliation and conflict resolution requires an ex­tremely sensitive and considered approach. Germany should work with the Ethiopian government to advance peace negotiations in Amhara and Oromia. Such efforts on the part of Addis Ababa as well as progress in the implementation of the Pretoria Agree­ment in Tigray should be prerequisites of further international support for the na­tion­al dialogue in these regions. In any case, funds for the dialogue and peacebuilding as a whole should not flow directly to the government, but should be channelled in a targeted and transparent manner to the relevant institutions, such as the ENDC and their activities.

    Ethiopia’s international partners should monitor the continued implementation of the national dialogue closely. With regard to their stance on the process, they should maintain a continuous dialogue with op­position and human rights representatives who take a differentiated view of the pro­cess. Some observers are already calling for the dialogue process to be paused so that it can be reformed and supplemented by a dialogue with the elites. Experiences with other countries such as Sudan and Yemen show that inordinate external support for a flawed national dialogue can legitimise authoritarian conflict management. The international promoters and facilitators of the national dialogue should be careful to make a clear distinction between the pro­cess and possible outcomes. They should not allow themselves to be used by the Ethiopian leadership for projects that do not improve the living conditions of the population but merely serve to enhance the government’s image.

    Navigating shifting power relations in Sudan – implications for the aid response

    Aid and peace efforts need to consider the sustained civilian mobilisation, the rise of the RSF and the fractious nature of the warring parties.

    Blog Post, Conflict Sensitivity Facility, 30 July 2024

    Sudan’s recent history has been marred by wars and military coups. Since the lowering of the British flag and the creation of independence in 1956, there have only been eleven years without war and thirteen without a military government. Nonetheless, the war between the Sudanese Armed Forces (SAF) and the Rapid Support Forces (RSF) that broke out on 15 April 2023 is different from the past. In contrast to previous wars, it started in Sudan’s centre Khartoum, not the periphery, and within the security sector, not between government and rebel forces. One might say that the ways in which successive Sudanese governments have fought wars in the periphery have reached the centre, with the RSF claiming to fight on behalf of the down-trodden against their exploitation by the elites of Sudan’s post-independence state and the RSF using similar methods of looting, raping and killing in the centre that have previously been largely reserved to the periphery.

    While the war has deep roots in Sudan’s militarised history, it also reflects important shifts in Sudanese politics in recent years. These shifts mean that the previous transactional pattern of conflict management no longer works. Understanding these dynamics is crucial for aid actors to avoid feeding into the conflict.

    Dominance of the security sector

    In one sense, the war is the culmination of a highly militarised political settlement. Since colonial times, central governments in Sudan have exploited the peripheries for their resources. As some people from those marginalised peripheries joined armed groups, the government delegated counter-insurgency to militias and government-aligned armed groups outside the formal security sector (already in the late 1980s). The RSF emerged from Darfuri militias in 2013, and grew to become the strongest infantry in the country. The RSF leadership became rich by loaning their services not just to the government but to the Saudi-Emirati coalition in Yemen and by using their forces to protect their own business interests.

    In the centre, governments remained highly vulnerable to coup plotters that were dissatisfied with the distribution of rents and power resulting from the exploitation of the periphery. Sudan has been the most coup-prone country in Africa. In 1964, 1985 and 2019, military coup-leaders sided with civilian uprisings to establish civilian governments. In 1958, 1969 and 1989, military coup leaders allied with a political party to interrupt democratic governance, using them as civilian façade.

    Civilian politics has been warped by the authoritarian context. Mainstream political parties such as the National Umma Party and the Democratic Unionist Party at several points cooperated with the government of President Bashir. Given their experience with infiltration, betrayal and co-option, many civilian policymakers espouse a zero-sum mentality, which made trusted cooperation among the parties difficult.

    In sum, the legacy of Sudan’s militarised political settlement meant that any civilian transition process was going to be fragile. Political parties would fight for their own visibility rather than focus on the establishment of institutions. It also meant that the threat of a renewed coup would be ever present, especially since the transitional government aimed to dismantle the dominance of the security sector in politics and in the economy.

    Power shifts

    In the past five years, there have been two major shifts in Sudan’s political order. Starting with the December 2018 revolution, Sudanese civil forces proved that they could sustain protests and grassroots opposition despite violent repression. As a result, both military and political elites faced obstacles to continuing exclusive deals. It is worth remembering that the military failed in its attempt to retain the monopoly of power after removing President Bashir. A few weeks after violently dispersing the sit-in in front of the military Headquarters in central Khartoum, protestors came out in droves in the “millions march”. When the military seized power yet again in October 2021, they tried to resort to old-style co-option tactics with an agreement between Abdel Fattah al-Burhan, the head of the military, and Abdalla Hamdok, the prime minister who was under house arrest at that time. Yet political parties ultimately rejected the agreement of 21 November 2021, faced with mass protests and strikes organised by resistance committees. The military’s efforts to create a civilian façade failed also in the following weeks.

    The second shift has been the rise of the RSF as a parallel army, major economic network and political actor. With the ousting of Bashir, Hemedti became deputy chair of the transitional military council and retained that position in the Sovereign Council that was created with the formation of the civil-military transitional government in August 2019. During the transition process, the RSF grew significantly in size and influence to rival the SAF. Initially, Burhan was a willing accomplice in this as were mainstream political parties, both trying to use the rise of the RSF to guard against the resurgence of loyalists of the defunct National Congress Party (NCP), Bashir’s party. Hemedti became a major interlocutor for the armed groups that negotiated the Juba peace agreement with the new government. He also conducted his own foreign policy in the region, notably in Ethiopia, South Sudan and the UAE. At the same time, with its origin as a tribal militia-turned into paramilitary force, the RSF did not fit well with the political and security class from riverain Sudan that dominates Khartoum politics.

    From coup to war risk

    As a consequence, the division in the security sector was the greatest threat to the transition since its start, as I show in my recent study on power relations since the fall of Bashir. Many observers had expected a military coup when it happened in October 2021, but the security forces did not sufficiently prepare for the changed political environment. With no credible civilian partner willing to join them, RSF and SAF had to manage ruling the country on their own. Their mutual suspicions and mistrust only increased though when both reached out to different sections of the civilian sector. The SAF brought back loyalists of the NCP into public service, while Hemedti tried to present himself as an ally of the democracy movement and began openly saying that the coup had failed. Both prepared for an armed confrontation.

    When the conflict escalated on 15 April 2023, either side failed to quickly seize power. The RSF had brought in massive troops in the weeks leading up to the war, but the SAF had the advantage of an air force, more heavy weapons, and heavily fortified garrisons (the RSF still have not managed to take the military HQ in Khartoum). The RSF dispersed, looting and occupying civilian residences as war booty and to protect themselves against air strikes. The highly mobile and adaptive RSF forces were able to capture significant parts of Sudan’s territory, as SAF remained focused on defending fixed positions and withdrew when they felt they could no longer hold their position.

    Three implications for the aid response

    Aid actors need to navigate the shifting power relations in Sudan carefully. The integrity and stability of the Sudanese state is severely challenged. As things stand, it is unlikely that the country will soon see a return of any of the power-sharing models among the SAF and the RSF or between civilians (technocrats or political parties) and the security forces of the past five years. Plausible scenarios include a formally civilian government with strong interference from the security forces and NCP loyalists in the background or a de facto split of the governance of the country according to the effective control of the warring parties with different configurations in each territory.

    More specifically, aid actors should draw three broad lessons from the shift in power relations. One, they need to consider the sustained civilian mobilisation, including by further pursuing the localisation of aid and working more with community efforts such as emergency response rooms and communal kitchens, where they are available. In mid-July, the emergency room in Khartoum’s South Belt announced the closure of 25 community kitchens because of lack of funds, for example. Supporting these community-led service providers not only helps mitigate the famine but can also strengthen social cohesion and gender equality. At the same time, outside actors should avoid creating too high expectations for these local civilian actors. In particular, they should look out for the most vulnerable sections of society which may fall through the cracks if engagement happens more within smaller circles of well-established groups.

    Two, aid organisations and humanitarian policy-makers should explore more ways for cross-border and cross-line deliveries in RSF-held and non-aligned territories (such as Jebel Marra and the Nuba mountains). The authorities in Port Sudan currently hold sway over visa, travel permits and access procedures even in areas that they do not control; which is all the more problematic as many of the greatest humanitarian needs are in RSF-held territories, including most of the hotspots identified as at risk of famine.While there is no unfettered right for humanitarian access across borders, conflict parties violate International Humanitarian Law when their refusal “results in starvation of civilians”. Member states can support aid organisations in more robust negotiations with the SAF-controlled authorities and by making clear that those authorities lack legitimacy to represent Sudan. In some cases, cash programming may enable private sector actors to scale up activities in areas that are hard for international actors to reach.

    Third, aid actors should prepare for further shifts in Sudan’s power relations. The longer the war goes on, the more the main conflict parties will fragment and the more people are likely to join armed factions to protect themselves and to ensure an income for their families. Already, three quarters of the fighting force on the army side are volunteers, according to Burhan. Relations between the popular resistance forces (quickly mobilised and trained volunteer forces responding to Burhan‘s June 2023 call to arms), Islamist brigades, formal military and associated armed groups such as the Sudan Liberation Army-Minni Minnawi could weaken. In practical terms, the relative efficiency of top-down decisions in SAF-controlled territories that aid organisations have experienced so far may come to resemble more the fractious relations between different armed units already known in RSF-controlled areas. As a result, more access expertise for local-level negotiations may become necessary.

    In the end, all outside actors, humanitarian, peace and diplomatic ones alike, should avoid undue deference to the priorities of military actors.  Instead, they should hold themselves accountable to the Sudanese civilian population as much as possible.

    Friedensgespräche in der Schweiz: Was passiert gerade im Sudan?

    Interviews zur Einladung der USA an die SAF und RSF für Waffenstillstandsgespräche in der Schweiz, die am 14.August 2024 beginnen sollen.

    News Plus Podcast, SRF Radio, 24.07.2024

    Tagesschau, SRF Fernsehen, 24.07.2024

    Krieg im Sudan : Sind die verfeindeten Generäle jetzt zum Waffenstillstand bereit?, Tagesspiegel, 26.07.2024

    Die engen Grenzen von Äthiopiens nationalem Dialog

    Äthiopien befindet sich seit Längerem in einer Umbruchphase, die von massiver Gewalt gekennzeichnet ist. Die Beziehungen zwischen den größten Volksgruppen sind in Bewegung ebenso wie deren Verhältnis zur Regierung. Dem Staat mangelt es in zentralen Regionen des Landes an Legitimität, sein Gewaltmonopol ist umstritten und er verfügt kaum über finanzielle Ressourcen, um die Bevölkerung flächendeckend zu versorgen. Der nationale Dialog soll dazu dienen, den Wandel Äthiopiens zu beglei­ten und den Rückhalt des Staates unter der Bevölkerung zu erhöhen. Allerdings sind die Voraussetzungen für eine vertrauensbildende Aussprache nicht vorhanden an­gesichts bewaffneter Aufstände in den beiden bevölkerungsreichsten Bundesstaaten Amhara und Oromia, einer stark begrenzten Medien- und Meinungsfreiheit sowie der Dominanz der Regierungspartei in Parlament und Gesellschaft. Ein zusätzlicher strukturierter Dialog auf der Ebene der wichtigsten politischen Player könnte eine Hauptschwäche des Prozesses abmildern. Internationale Akteure, die wie Deutschland den nationalen Dialog unterstützen, sollten darauf achten, sich nicht für eine autoritäre Konsolidierung einspannen zu lassen.

    In seiner derzeitigen Form kann der Prozess kaum zur Bearbeitung der strukturellen Probleme des Landes beitragen.

    SWP-Aktuell 2024/A 40, 25.07.2024, doi:10.18449/2024A40

    Am 4. Juni 2024 endete in Addis Abeba die erste Veranstaltung jener Phase des natio­nalen Dialogs, die auf der Ebene der Bundes­staaten und eigenständigen Stadtverwaltun­gen stattfindet. Das Ziel des Prozesses ist, die wichtigsten Themen zu identifizieren, die das Land auseinandertreiben, Lösungsansätze zu ermitteln und Repräsentanten für den letzten Teil der Konsultationen auf nationaler Ebene zu bestimmen. Allein an der Veranstaltung in Addis Abeba nahmen mehr als 2.000 Personen teil, die ihrerseits von vorherigen Versammlungen auf lokaler Ebene in der Stadt Addis Abeba delegiert worden waren. Weitere Veranstaltungen in den anderen Bundesstaaten sollen folgen.

    Der nationale Dialog ist ein zentrales Projekt der Regierung von Premierminister Abiy Ahmed. Die Regierung hofft, dass der Dialog einen entscheidenden Beitrag dazu leisten kann, das Land zu befrieden, die Legitimität des Staats in der Breite der äthiopischen Gesellschaft zu erhöhen und damit auch die wirtschaftliche Entwicklung anzukurbeln. Das übergeordnete Ziel ist, die Bevöl­kerung hinter Abiys Vorstellung von nationaler Einheit zu versammeln. Der Dialog kann somit nur in den engen Gren­zen der fortgesetzten Hegemonie der Regie­rung stattfinden.

    Staat und Gesellschaft unter Stress

    Abiy ist es in den vergangenen Jahren nicht gelungen, Äthiopien zu einen. Vielmehr sind sein Regierungsstil, die Art der Auf­standsbekämpfung und verzögerte wirt­schaftliche Reformen mitverantwortlich für Konflikte, Gewalt und existenzielle Not in Teilen des Landes. Die Krise des äthiopischen Staats, die Abiy ins Amt gebracht hat, ist durch einige seiner Handlungen weiter verschärft worden.

    Entgegen Abiys panäthiopischer Rhetorik prägt die Orientierung an den Volksgruppen, an deren Spitze ethnisch-nationalistische Politikunternehmer stehen, weiterhin das Land. Der in der Verfassung von 1995 ver­ankerte ethnische Föderalismus spielt für den Zugang zum Staat weiterhin eine wich­tige Rolle. Ein neues nationales Narrativ konnte sich bislang nicht durchsetzen. Vielmehr prägen Polarisierung und Null­summen-Mentalität die Politik, wie selbst Äthiopiens nationaler Sicherheitsrat be­merkt. Eine größere Rolle einer Volks­gruppe wird von anderen als Minderung des eigenen Einflusses gesehen. Dies zeigt sich vor allem beim Aufstieg von Angehörigen der Oromos in der Politik nach Abiys Amtsantritt, den traditionelle Eliten aus Amhara und Tigray kritisch sehen.

    Doch Abiys Regierungsstil basiert weniger auf der Hegemonie einer ethnischen Gruppe (auch wenn ihm einige die Bevorteilung von Oromos in Regierung und Staatsunternehmen vorwerfen), sondern auf wechselnden Partnerschaften, entsprechend seinem Verständnis von pragmatischer Macht­politik. In einem Kontext, der von Nullsummen-Mentalität und mangelnder natio­naler Identität geprägt ist, führt Abiys trans­aktionale Politik jedoch zur Entfremdung von einstigen Unterstützern, insbesondere in Amhara und Oromia. Sie befördert auch den Konflikt innerhalb ethnischer Gruppen zwischen denen, die mit der Regierung ko­operieren, und solchen, die sich enttäuscht abwenden. Abiy selbst warf Anfang Juli der Opposition Putschpläne vor.

    Sowohl Regierung als auch Teile der Oppo­sition sehen Gewalt als legitimes Mittel der Konfliktaustragung an. Ausdruck dieser Haltung sind und waren nicht nur der Krieg im Norden des Landes zwischen 2020 und 2022, sondern auch die Auf­stände in Oromia und Amhara. Zwar hat die Regierung erkannt, dass sie auch auf Verhandlungen mit den bewaffneten Gruppen setzen muss; sie will dies aber stets aus einer Position der militärischen Stärke heraus tun. So wurde das Pretoria-Abkom­men mit der Tigray People’s Libera­tion Front (TPLF) im November 2022 unter­zeichnet, als die Armee bereits kurz vor Tigrays Hauptstadt Mekelle stand.

    Gleichzeitig befeuert die Art und Weise, wie die Regierung Aufstände bekämpft, Kon­flikte eher noch. Im Krieg gegen die TPLF kämpfte die Regierung im Verbund mit para­militärischen Kräften und irregulären Fano-Einheiten aus Amhara. Als diese Regio­nalmilizen Amharas nach dem Pretoria-Abkommen demobilisiert und entwaffnet werden sollten, weigerten sich viele der Einheiten, weil sie ihre Interessen durch die Vereinbarung verraten sahen. Die Fano-Rebellen konnten einen erheblichen Zulauf von diesen gut ausgebildeten paramilitäri­schen Kämpfern verzeichnen, der es ihnen erlaub­te, gegen die Regierungsarmee zu be­ste­hen. Seither kontrollieren die Aufständischen weite Teile der ländlichen Gebiete und dringen ab und zu in Städte wie die amharische Regionalhauptstadt Bahir Dar oder die UNESCO-Welterbestätte Lalibela vor.

    Die Regierungseinheiten sind eine erheb­liche Gefahr für die Zivilbevölkerung in die­sen Konfliktgebieten. Das UN-Hochkommis­sariat für Menschenrechte macht sie für 70 Prozent der im Jahr 2023 dokumentier­ten Menschenrechtsverletzungen in Äthio­pien verantwortlich. Die äthiopische Men­schenrechtskommission kritisiert extralegale Tötungen durch staatliche Sicherheitskräfte und massenhafte willkürliche Verhaftun­gen in Amhara, Oromia und Addis Abeba. Außerdem ist der Einsatz von Drohnen, bei dem teilweise hohe Zahlen an zivilen Opfern zu verzeichnen sind, in der Kritik. Berichte sprechen davon, dass die Armee immer wieder willkürlich Zivilisten tötet, wenn sie der Fano-Rebellen in Amhara nicht habhaft werden kann. All dies schürt weitere Gegen­wehr der betroffenen Bevölkerung.

    Die Regierung investiert zwar in Prestige­projekte in Addis Abeba, lässt aber weite Teile der Bevölkerung zurück. Mehr als 21 Millionen Menschen in Äthiopien sind auf humanitäre Hilfe angewiesen. In eini­gen Teilen des Landes herrscht eine akute Nahrungsmittelunsicherheit als Folge von Dürre, Konflik­ten und schlechten makroökonomischen Bedingungen. Die Inflation ist zwar seit letztem Jahr gesunken, bewegt sich aber gerade für Nahrungsmittel mit 22,7 Prozent weiter auf einem hohen Niveau (19,9 % insgesamt). Getrieben von steigenden Prei­sen, hoher Arbeitslosigkeit und Einschränkungen der Bewegungs­freiheit breitet sich kriminelle Gewalt aus. Aus einigen Kon­flikt­gebieten haben sich staatliche Institu­tionen zurück­gezogen. In der Umgebung von Addis Abeba ist es so gefährlich, Opfer von Entführungen zu werden, dass viele es nicht mehr wagen, die Hauptstadt auf dem Landweg zu verlassen.

    Wirtschaftliche Entlastung könnte eine Vereinbarung mit dem IWF und der Welt­bank bringen, die sowohl eine direkte Unterstützung als auch einen Schulden­erlass von Gebern beinhalten würde. Doch trotz jahrelanger Verhandlungen konnten die Regierung und die internationalen Organisationen sich bisher nicht auf das geplante Unterstützungspaket von 10,5 Mil­liarden Dollar einigen. Die Anpassung des Wechselkurses ist das wichtigste Streit­thema. Die Regierung ist besorgt, dass eine zu schnelle Liberalisierung des Wechselkurses die Inflation anheizen könnte. Der Mangel an Devisen schwächt die heimischen Produktionskapazitäten. Gleichzeitig profitieren primär staatliche Importeure von dem parallelen Wechselkursregime.

    Sehr hohe Ambitionen für den nationalen Dialog

    Grundsätzlich kann das Format eines natio­nalen Dialogs tiefgreifende politische Ver­änderungsprozesse begleiten und voranbringen. In einem Kontext, der von Gewalt und Repression geprägt ist, kann der Dialog einen Weg aufzeigen, Differenzen auf fried­liche Weise zu verhandeln. Zudem kann er den Prozess einer demokratischen Öffnung be­gleiten, indem er eine breitere Beteiligung der Zivilgesellschaft ermöglicht als reine Elitenverhandlungen. Die Zielsetzung spielt dabei eine wichtige Rolle. Geht es darum, einen Kon­sens zu übergreifenden Fragen zu erzielen oder einen Mechanismus zu schaf­fen, um die tief in Geschichte und Identität verankerten Gegensätze konstruktiv oder zumindest friedlich auszutragen? Die Ein­richtung eines nationalen Dialogs kann einer Gesellschaft dabei helfen, den Rahmen für ihre Konflikte zu finden, ohne diese bereits aufzulösen.

    Die ersten Initiativen zur Herbeiführung eines solchen Dialogs nach dem Amtsantritt Abiys im April 2018 deuteten in eine kon­struktive Richtung. Politische Gefangene wurden freigelassen, die Gesetzgebung für Nichtregierungsorganisationen gelockert und Oppositionspolitiker kehrten auf Ein­ladung der Regierung aus dem Exil zurück. In der Zivilgesellschaft gab es Bemühungen, einen inklusiven Dialog zu organisieren. Dazu fanden 2019 und Anfang 2020 infor­melle und vorbereitende Seminare und Workshops statt. Es gab weitere Aktivitäten, die auf die Unterstützung der Regierung trafen. Im Oktober 2020 wurde eine Multi-Stake­holder Initiative for National Dialogue (MIND) gebildet, an der neben der Destiny Ethiopia Initiative, die als Sekretariat fun­gier­te, eine Reihe zivil­gesellschaftlicher Dialog­initiativen, die äthiopische Versöhnungskommission, das Friedensministe­rium als Regierungsvertretung sowie der Joint Coun­cil of Political Parties (d. h. die Oppo­sitionsparteien) teilnahmen.

    Anfang November 2020 brach der Krieg in Tigray aus. Der militärische Konflikt ging mit einer erheblichen Polarisierung der Gesellschaft und Beschneidungen des öffent­lichen Raums einher. Dennoch trieb die Regierung das Dialogprojekt weiter voran. Am 29. Dezember 2021 beschloss das House of People’s Representatives, die untere Parlamentskammer, eine Proklamation, die gleichzeitig das Mandat für die Ethiopian National Dialogue Commission (ENDC) dar­stellte. Diese nahm im Februar 2022 ihre Arbeit auf. Ihre Amtszeit währt drei Jahre. Das Mandat sieht drei übergreifende Ziele vor: einen »nationalen Konsens« über die »tiefgreifendsten Themen« des Landes her­zustellen, Vertrauen unter den Bevölkerungsgruppen und zwischen diesen und dem Staat zu schaffen sowie den Weg für eine Kultur des Dialogs zu bereiten. Die Ambition könnte kaum höher sein, sollen doch »interne Probleme, die seit Jahr­hunderten schwelen«, so die Erklärung des Parlaments, durch eine neue Kultur des Dialogs gelöst werden.

    Die Regierung betont selbst, welch ein Wandel ein erfolgreicher nationaler Dialog für die Art und Weise bedeuten würde, in der bisher grundlegende politisch-gesell­schaftliche Differenzen bearbeitet wurden. Abiy sprach davon, dass eine Kultur des Dialogs die strenge Trennung von »Siegern und Verlierern«, wie sie bisher in Äthiopien vorgeherrscht habe, auflösen könne. Aller­dings passt das Bild eines Friedensstifters und Versöhners der Nation, das Abiy selbst von sich zeichnet, nicht mit dem Verhalten seiner Regierung zusammen.

    Vorgehen der Kommission

    Die Nationale Dialogkommission brauchte eine Weile, um sich zu finden, ihre Arbeit zu definieren und Vertrauen bei zen­tralen Stakeholdern aufzubauen. Dazu trat die logistische Herausforderung, Anhörungen im ganzen Land abzuhalten. Dies sei auch ein Lernprozess für die Kommission ge­wesen, heißt es von Seiten Beteiligter. Einziger Out­put soll ein öffentlicher Abschlussbericht sein, wobei die ENDC auch ein System ent­wickeln soll, um die Umsetzung der zu er­wartenden Empfehlungen zu überwachen.

    Das grundsätzliche Design sieht ein drei­stufiges Verfahren vor. Zunächst soll es Veranstaltungen in allen der 769 Distrikte (Woreda) geben, dann auf der Ebene der zwölf Bundesstaaten und der beiden Städte, die sich selbst verwalten (Addis Abeba und Dire Dawa), und schließlich den eigentlichen Dialog auf nationaler Ebene. Bei ihrer Arbeit wird die ENDC von einem Beratungs­ausschuss und einem Sekretariat unterstützt. So sollen den Ver­anstaltungen Expert:innen in Verfassungsfragen beiwohnen, um die Teilnehmer:innen in den Stand zu setzen, eine informierte Diskussion zu führen.

    Die Anhörungen auf Woreda-Ebene ver­liefen nach einem einheitlichen Muster. Ko­operationspartner luden einen Querschnitt der Bevölkerung ein, rund 3.000 Per­sonen, die sich in Räumen zu je 50 Diskutant:in­nen austauschten. Nach einer Einweisung bestimmten diese kleineren Gruppen selbst, wer moderiert, berichtet und wer für die nächsthöhere Ebene nomi­niert wird. Die Gruppen wurden nach zehn demografischen und sozioökonomischen Kriterien eingeteilt, also beispielsweise nach ihrer Eigenschaft als Frauen, Jugend­liche, Ver­triebene, Lehrer, Vertreter der Privatwirtschaft, des öffentlichen Sektors oder der Subsistenzwirtschaft (Hirten und Bauern). Kommissionsmitglieder begleiteten diese Sitzungen, die protokolliert und aufgezeich­net wurden zwecks weiterer Aufbereitung.

    Auf diese Weise erreichte die ENDC nach eigenen Angaben rund hunderttausend Personen (ursprünglich waren 1,5 Millionen geplant). Bis auf Amhara und Tigray waren demnach alle Bundesstaaten vertreten. Aus 679 Distrikten seien laut Regierung 12.294 Teilnehmer:innnen für die regionalen Kon­ferenzen nominiert worden. Diese Ge­sprächs­runden auf lokaler und regio­naler Ebene dienen lediglich dazu, Agendapunkte zu sammeln und Repräsentant:innen der sozioökonomischen Gruppen für den eigent­lichen Dialog auf nationalem Level zu nominieren. Dabei ist es grundsätzlich die Vorstellung der ENDC, dass nur Themen auf die regio­nale oder nationale Stufe gehoben werden, die nicht bereits in dem jeweils darunter­liegenden Format angegangen werden kön­nen. Außerdem hört die ENDC Mitglieder der äthiopischen Diaspora über Video­konferenzen an und wertet schriftliche Ein­gaben aus.

    Eine Herausforderung für die ENDC ist, die Spreu vom Weizen zu trennen. »Manch­mal wissen wir gar nicht, wo wir starten sollen«, sagte der ENDC-Vorsitzende Mesfin Araya in einem TV-Interview. Es gebe »tonnenweise Agendapunkte«. Einen trans­parenten Mechanismus, wie die vielen Themen gefiltert und aggregiert werden sollen, konnte kein Gesprächspartner nen­nen. Allerdings soll es um Sachfragen von grundsätzlicher Bedeutung gehen, die um­stritten seien. Aus dem regionalen Dialog in Addis Abeba kondensierte die ENDC bei­spielsweise die wichtigsten zehn Themen. Zu diesen gehörten unter anderem der Föderalismus, die nationale Flagge, Streitig­keiten um Land­ansprüche sowie der verfas­sungsrechtliche Status von Addis Abeba.

    Erfolgsbedingungen nicht erfüllt

    Der nationale Dialog hat derzeit geringe Chancen, seine Ziele zu erreichen. Wenn man die Kriterien für den Erfolg solcher Formate anlegt, die die vergleichende Forschung erarbeitet hat, wird deutlich, dass Äthiopien die meisten nicht erfüllt.

    Zentral für das Gelingen eines natio­nalen Dialogs ist die Unterstützung der Initia­tive durch die Bevölkerung und die politi­schen Eliten. Dafür sollte der Prozess in­klusiv und transparent sein und die Kom­mission als unparteiisch wahr­genommen werden. Außerdem sollte er in einem Um­feld stattfinden können, das einen einiger­maßen offenen Aus­tausch und auch Kritik an Staat und Regierung erlaubt, ohne Angst vor Repression haben zu müssen.

    Die Glaubwürdigkeit des Dialogs in Äthio­pien leidet darunter, dass einflussreiche politische Kräfte nicht an ihm teilnehmen. Dazu zählen die Oromo Liberation Front (OLF) und der Oromo Federalist Congress (OFC) sowie die TPLF. Insgesamt kooperiert zwar die Mehrheit der oft sehr kleinen Oppositionsparteien in der einen oder anderen Form mit der ENDC, aber andere boykottieren sie. Eine Koalition von elf Oppositionsparteien warf der ENDC im Mai 2024 vor, für »politische Zwecke« in­strumen­talisiert zu werden.

    Viele Beobachter:innen haben die Unparteilichkeit der ENDC in Frage gestellt und das Prozedere bei der Ernennung der Kommissar:innen kritisiert. Zwar konnten für diese Posten Vorschläge beim Parlament ein­gereicht werden, aber die Bedin­gung einer akademischen Qualifikation schloss von vornherein lokale und religiöse Füh­rungspersönlichkeiten, junge Menschen und viele Frauen aus. Auf dieses Manko hat beispielsweise die Strategic Initiative for Women in the Horn of Africa, eine regio­nale Frauenrechtsorganisation, hingewiesen.

    Die Prosperity Party (PP), die Regierungspartei von Premierminister Abiy, dominiert den Staat auf allen Ebenen. Bereits die Grün­dung der PP 2019 aus drei der vier Parteien (alle außer der TPLF) der EPRDF-Koalition, die Äthiopien seit 1991 regiert hatte, sowie aus Parteien aus anderen Bundesstaaten sollte der Fragmentierung der Bevölkerung entgegenwirken. Die PP ist deutlich zentra­listischer als die EPRDF aufgestellt. Nach eigenen Angaben ist die PP mit 14 Millionen Mitgliedern die größte Partei Afrikas – viele Mitglieder sol­len auch die Konsul­tationen des natio­nalen Dialogs dominiert haben. Die PP stellt mehr als 96 Prozent aller Sitze im Parlament. Einige der Führer der winzigen Oppositions­fraktionen im Parlament arbeiten noch dazu mit der Regierung zusammen, nicht unbedingt zur Zufriedenheit ihrer Mitglieder.

    Entsprechend groß ist die Sorge in der Opposition, dass die Regierung den natio­nalen Dialog dazu nutzen könnte, Verfassungsänderungen durchzudrücken oder weitere moderate Flügel von Oppositionsparteien zu kooptieren. Die föderalen Rechte der ethnischen Gruppen und Bundesstaaten könnten eingeschränkt werden und ein Präsidialsystem das derzeitige parlamen­tarische System ablösen. Angesichts der Mehr­heitsverhältnisse ist augenfällig, dass das Parlament als Aufsichtsorgan der ENDC kaum als unabhängig gelten kann. Ein Ver­treter einer Menschenrechtsorganisation begrüßte daher Pläne für ein Präsidial­system, da dieses eine größere Distanz zwischen gesetz­gebender und ausführender Gewalt schaf­fen könne.

    Ein Klima für offenen, freien Austausch besteht im Land kaum. Die Pressefreiheit ist stark eingeschränkt, die Medienöffentlichkeit polarisiert und anfällig für Desinforma­tionskampagnen. Personen mit unliebsamen Meinungen aus Medien und Politik werden entweder ver­haftet oder sogar getötet.

    Zivilgesellschaftliche Organisationen haben seit einer Gesetzesänderung von 2019 zwar mehr Rechte, müssen aber wei­terhin mit erheblichen Einschränkungen ihrer Arbeit umgehen. Die für sie zuständige Bundesbehörde gab im Mai 2024 bekannt, dass sie plane, fast der Hälfte der bisher regis­trierten Organisationen die Lizenz zu entziehen, weil sie die gesetzlichen Anforde­rungen nicht erfüllten oder keine Berichte eingereicht hätten. Menschenrechtsorganisationen kritisieren Einschränkungen und Drohungen der Sicherheitskräfte auch bei Auslandsreisen.

    Die anhaltende Gewalt in Amhara und Teilen Oromias und die Folgen der Zer­störungen des Kriegs in Tigray beeinträch­tigen die Möglichkeiten des nationalen Dia­logs ebenfalls. Die ENDC hat zwar bewaffnete Gruppen wie die Oromo Liberation Army (OLA) und die Fano in Amhara dazu aufgerufen, sich zu beteiligen, wenn nötig auch über Proxies oder durch Treffen in Drittstaaten. Direkter Kontakt scheint aber schwierig zu sein. Die OLA nannte ihrer­seits konkrete Bedingungen, um an dem Prozess teilzunehmen, insbesondere mehr politische Freiheiten, Friedensverhandlungen und eine unabhängigere Kommission. Genauso wie andere Oppositionskräfte stört sich die bewaffnete Gruppe daran, dass die von der PP dominierten Institutionen den Dialog über­wachen und eventuelle Ergeb­nisse umsetzen sollen. Sie fordern seit langem die Bildung einer Übergangsregierung. Abiy lehnte dies bei der Abschlussveranstaltung des regionalen Dialogs in Addis Abeba Anfang Juni 2024 als undemo­kratisch ab.

    Vielleicht der größte Mangel des natio­nalen Dialogs ist jedoch ein fehlender be­gleitender Dialog auf politischer (Eliten)­Ebene. Die Regierung hätte mit den wich­tigsten Vertreter:innen der politisch-ethni­schen Gruppen bzw. Parteien einen Prozess initiieren können, der die Parameter für die Konsultationsverfahren des nationalen Dialogs festgelegt hätte. Das hätte dazu bei­tragen können, dass für den Dialog klarere Ziele festgelegt werden, was eben­falls eine Erfolgsbedingung für diese Art von Initiati­ven ist.

    Selbst wenn bei den Veranstaltungen der ENDC tatsächliche Probleme angesprochen werden und es aus Sicht der Opposition effektive Empfehlungen zu ihrer Lösung in den Abschlussbericht der Kommission schaf­fen sollten, fehlt dem Prozess die Legitimität und Autorität, für ihre Umsetzung zu sor­gen. Es ist unwahrscheinlich, dass der nationale Dialog das Vertrauens­defizit von weiten Teilen der Bevölkerung und Eliten in die Regierung signifikant ver­ringern wird. Auch innerhalb der Bevölkerung kann die Initiative wenig Vertrauen schaffen, da er primär auf das vertikale Verhältnis zwischen Staat und sozialen Gruppen aus­gelegt ist, aber auf der lokalen Ebene Vertreter:innen unterschiedlicher Communities gar nicht zusammenbringt.

    Ohne einen übergreifenden Konsens besteht jedoch ein großes Risiko, dass die Regierung den nationalen Dialog nutzen wird, um die wichtigsten oppositionellen Kräfte zu umgehen oder gar zu isolieren. Abiy soll beispielsweise die Aufsplitterung weiterer Bundesstaaten anstreben, was die größeren Volksgruppen schwächen würde. Statt einer Atmosphäre der demokratischen Auseinandersetzung könnte der Dialog auf diese Weise der auto­ritären Konsolidierung Vorschub leisten.

    Risiken und Chancen für Friedensförderung

    Einige, durchaus regierungskritische äthio­pische Gesprächspartner verwiesen ihrer­seits auf die beschriebenen Unzulänglichkeiten des nationalen Dialogs, äußerten sich aber auch besorgt über ein mögliches Schei­tern des Prozesses. Dieses könne erst recht zu mehr Gewalt im Land führen. Einige sprachen sich daher dafür aus, das Beste aus der Gelegenheit zu machen. Gerade im Hinblick auf das Ziel eines zu­künftig fried­lichen Zusammenlebens gilt es, zu verhin­dern, dass das Instrument des Dia­logs insgesamt Schaden nimmt und das gesell­schaft­liche Misstrauen sich weiter erhöht.

    Das Ethiopia Peace Observatory, eine internationale Forschungsplattform, weist darauf hin, dass der nationale Dialog für einige Aspekte von Friedensförderung noch konstruktive Effekte erzielen könnte. Als landesweiter Konsultationsprozess er­mög­licht es der nationale Dialog der PP, Infor­mationen über lokale und regionale Miss­stände zu sammeln und auf der Basis dieser Kenntnisse das Vertrauen zwischen Mit­gliedern der PP sowie zur jewei­ligen Ver­wal­tung zu verbessern. Damit könnte die Regierung auch eher in die Lage versetzt werden, Kon­flikte vor Ort zu bear­beiten. Ähnlich verhält es sich in kleineren Regio­nen in der Peripherie, in denen es so fried­lich wie lange nicht mehr ist. Dort hat es erfolgreiche Frie­densprozesse mit bewaffneten Gruppen gegeben, die aber noch fragil sind. In Regionen wie Benishangul-Gumuz, Afar und Somali könnten parallele oder sequentielle Formate des nationalen Dia­logs die dort eingeleitete Neugestaltung der politisch-gesell­schaftlichen Beziehungen begleiten. Im Süden Äthiopiens könnten entsprechende zusätzliche Formate, die sich aus den Konsultationen der ENDC ergeben, den in den letzten Jahren neu gebildeten Regionen helfen, ihre Legitimität zu er­höhen und Konflikten vorzubeugen.

    In Amhara, Oromia und Tigray könnte der nationale Dialog dann einen Beitrag zur Konfliktbeilegung leisten, wenn es glaub­würdige Friedens­verhandlungen (mit Fano und der OLA) gäbe bzw. zentrale Teile des Pretoria-Abkommens für Tigray umgesetzt würden. Zumindest Letzteres haben sich TPLF und Regierung zuletzt vorgenommen, einschließlich der geregelten Rückkehr Hun­derttausender Binnenvertriebener in die Gebiete im Westen und Süden Tigrays, die von amharischen Einheiten während des Krieges besetzt wurden. Die Konsulta­tionen könnten für die Volksgruppen der von Konflikten betroffenen Regionen ein Forum bieten, um ihre Vorstellungen von dem Zusammenleben auf nationaler Ebene einzubringen. Freilich kann dies nur gelin­gen, wenn die beteiligten politischen und bewaffneten Gruppen der Unabhängigkeit der ENDC vertrauen, beispielsweise durch die Ernennung weiterer Kommissar:innen in einer zweiten Phase.

    Schließlich sollte der nationale Dialog eng mit anderen Initiativen zur Friedensförderung koordiniert werden. Der Natio­nale Sicherheitsrat, dem Abiy vorsitzt, be­kannte sich im April 2024 dazu, die ver­schiedenen Ansätze der Regierung zur Konfliktbearbeitung miteinander ab­zustim­men. Neben dem nationalen Dialog sind dies die Aufarbeitung von vergangenem Unrecht (Transitional Justice), die Demobilisierung, Entwaffnung und Reinte­gration (DDR) von ehemaligen Kombattant:innen, der Wiederaufbau von Infrastruktur in den Konfliktgebieten, die Stärkung der Straf­verfolgungsbehörden und die Bekämpfung von Desinformation. Der nationale Sicher­heitsrat erwähnte in diesem Zusammenhang aber auch, dass es manchmal not­wendig sei, die Streitkräfte »zur Wahrung des Friedens« einzusetzen. Eine Aufgabe der noch zu gründenden Institutionen der Auf­arbeitung wäre es, die unterschiedlichen historischen Deutungen und Perspektiven zu untersuchen, die wahrscheinlich bereits im Zuge der ENDC-Konsultationen zutage getreten sind.

    Die Demobilisierung von Kämpfern, die Auflösung von Milizen und die Aufarbeitung des begangenen Unrechts erfordern ein Grundmaß an Vertrauen in staatliche Institutionen. All diese Maßnahmen sollten in eine integrierte Friedensarchitektur ein­gebettet werden, die auch Dialogformate auf lokaler und regionaler Ebene einschließt. Wer durch Konsultationen, Initiativen und Ankündigungen wiederholt Erwartungen bei Opfern weckt, erhöht auch den Druck, tatsächlich Verbesserungen bei den kon­kreten Lebensbedingungen herbeizuführen. Peacebuilding nur zum Schein dürfte hin­gegen den Ärger, die Frustration und Ent­täuschung in der Bevölkerung weiter schüren.

    Letztlich stehen alle Instrumente der Friedensförderung vor ähnlichen Herausforderungen wie der nationale Dialog. Die Regierung, deren Vorgehen selbst maß­geblich (wenn auch nicht allein) Konflikte be­fördert, Misstrauen säht und die Zivil­bevöl­kerung gefährdet, kann die Unabhängigkeit und Effektivität dieser Vorhaben nicht garantieren. Hier gibt es Ansatz­punkte für internationale Akteure.

    Implikationen für internationale Akteure

    Internationale Akteure unterstützen den nationalen Dialogprozess bereits signifikant. Das UN-Entwicklungsprogramm (UNDP) koordiniert die finanzielle und technische Hilfe als Teil eines größeren Programms zur Friedensförderung. Die EU und mehrere Mit­gliedstaaten, einschließlich Deutschlands, sowie Norwegen finanzieren die Arbeit der ENDC über UNDP mit sieben Millionen Euro. Hinzu kommen technische Expertise und Trai­nings durch die Berghof-Stiftung im Auftrag des Auswärtigen Amts und weiterer inter­nationaler Partner, die bereits mehrere Jahre vor Einrichtung der ENDC begannen.

    Die internationalen Akteure bemühen sich um einen schwierigen Balanceakt. Einerseits wollen sie mit dem nationalen Dialog ein Instrument der Friedensförderung in einem Kontext stärken, in dem auf Konflikte oft mit Gewalt und Repression reagiert wird. Andererseits verleiht die ex­terne Unterstützung dem Prozess zusätz­liche Legitimität, wie äthiopische Gesprächs­partner bestätigten. Die internationalen Partner sollten sich bewusst sein, dass sie damit auch eine gewisse Verantwortung für die Effektivität des nationalen Dialogs über­nehmen.

    Äthiopiens Regierung zu einem konstruk­tiven Umgang mit dem nationalen Dialog und den anderen Mechanismen der Aus­söhnung und Konfliktbearbeitung zu be­wegen, erfordert eine äußerst sensible und überlegte Herangehensweise. Deutschland sollte sich bei der äthiopischen Regie­rung dafür einsetzen, Friedensverhandlungen in Amhara und Oromia voranzutreiben. Solche Bemühungen von Seiten Addis Abebas wie auch Fortschritte bei der Um­setzung des Pretoria-Abkom­mens in Tigray sollten die Voraussetzung für eine weitere internationale Unterstützung des nationalen Dialogs in diesen Regionen sein. In jedem Fall soll­ten Mittel für den Dialog und zur Friedens­förde­rung insgesamt nicht direkt an die Regierung fließen, sondern gezielt und nachvollziehbar den entsprechenden In­stitutionen wie der ENDC und deren Akti­vitäten zukommen.

    Äthiopiens internationale Partner sollten den weiteren Verlauf des nationalen Dia­logs genau verfolgen. Im Hinblick auf ihre Haltung zu dem Prozess sollten sie einen engen Aus­tausch mit Oppositions- und Menschenrechtsvertreter:innen pflegen, die differen­ziert auf den Vorgang schauen. Einige Beobachter fordern bereits, den Dia­log­prozess zu pausieren, um ihn zu refor­mieren und um einen Eliten­dialog zu er­gänzen. Die Erfahrung mit anderen Län­dern wie Sudan und Jemen zeigt, dass eine übermäßige externe Unterstützung für einen fehlerhaften nationalen Dialog auto­ritäre Konfliktbearbeitung legitimieren kann. Die internationalen Förderer und Begleiter des nationalen Dialogs sollten darauf achten, zwischen dem Prozess und möglichen dar­aus folgenden Ergebnissen klar zu unter­scheiden. Sie sollten sich von der äthiopischen Führung nicht für Pro­jekte ein­spannen lassen, die keine Ver­besserung der Lebensbedingungen der Bevölkerung bringen, sondern lediglich der Imagepflege der Regierung dienen sollen.

    “There is a high risk of targeted attacks against civilians”

    Aiyn Network, 22 June 2024

    Quotes in: Experts ask for a new civilian protection force in Sudan, https://3ayin.com/en/civilprotection/

    “Gerrit Kurtz, a researcher at the German Institute for International and Security Affairs, sees little chance of passing such a resolution via the UN Security Council and places more hope through regional mechanisms. “The UN Security Council is largely blocked because of the bad relations between Russia on the one side and the US, UK and France on the other among the permanent members. Therefore, only the AU Peace and Security Council or the AU Assembly could authorise an African deployment,” he said.”

    …

    “Kurtz warns of further mass atrocities perpetrated by hate speech. He expressed concern that the current polarisation is taking on a tribal dimension and that civilians arm themselves either for self-defence or to join a warring party. “There is a high risk of targeted attacks against civilians based on their ethnic identity if the RSF manage to capture El Fasher,” he said.”

    …

    “Kurtz argues that the international community could exert more influence over the warring parties, especially given the significant financial and military flows benefiting them.”

    Stabilisation: Rethinking Pragmatic Conflict Management in Fragile Contexts with a Feminist Foreign Policy Lens

    Contribution in: Claudia Zilla (ed.), Feminist Foreign and Development Policy in Practice. Requirements and Potentials, SWP Research Paper 2024/RP 09, 21.06.2024, doi:10.18449/2024RP09

    Link to the contribution here.

    Stabilisation in fragile contexts poses a particular chal­lenge for feminist foreign policy (FFP). The declared aim of stabilisation is to make constructive contributions to conflict resolution even in the most difficult situations of violent conflict and terrorist threats. This often means working with and within the existing local power structures in order to achieve short-term and pragmatic improvements in the secu­rity situation.1 In contrast, it is the essence of feminist approaches to foreign and development policy to critically examine patriarchal, neo-colonial and other power structures, and to strive for a transformation of social conditions.

    The feminist critique of international efforts to­wards stabilisation problematises various aspects. Against the backdrop of a post-colonial perspective, it addresses the motives of those external actors who strive for stabilisation in other parts of the world. The rhetorical commitment to peace, democracy and human rights obscures unilaterally defined national interests, such as the containment of irregular migra­tion.2 There are also questions concerning whose security should be at the forefront of stabilisation projects if they rely on cooperation with patriarchal, exploitative local elites, whose struggle for dominance is responsible for violent conflicts.3 Gender roles and the safety concerns of women and other marginalised groups may be overlooked, despite goals to the contrary. Furthermore, feminist activists warn of a militarisation of the humanitarian space by link­ing the political goals of conflict management too closely with humanitarian support.4 The state-centric nature of stabilisation approaches is also worthy of discussion from a feminist perspective, as it is often the state that perpetrates violence, for example by deploying abusive security forces instead of protecting women and the civilian population in general.

    The status quo in German stabilisation policy

    Since 2017, Germany has been the world’s largest donor country in the field of civil conflict transforma­tion.5 In 2024, the Federal Foreign Office (FFO) had €400 million at its disposal for the three pillars of its integrated peace engagement: crisis prevention, sta­bi­lisation and peacebuilding.6 Other departments, in particular the Federal Ministry for Economic Coopera­tion and Development (BMZ), also support projects that serve stabilisation in fragile contexts in a broader sense. According to the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), the Federal Government’s somewhat broader global expenditure on “civilian peacebuilding, conflict prevention and resolution” totalled US$960 million (around €875 mil­lion) in the last reporting year of 2022.7

    Only the FFO uses the term “stabilisation” in the German context. It understands it as a contribution to “support political processes to contain violence, strengthen legitimate governance structures and facilitate initial steps towards reconciliation between conflict parties”.8 Stabilisation includes a range of instruments such as strengthening state institutions; security sector reform (SSR); disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) programmes; rule of law; and peace mediation.9 Important partner coun­tries and regions that the FFO repeatedly mentions are Ukraine, the Lake Chad region and north-eastern Syria. The German government often works together with other donors and international organisations, for example within the framework of the stabilisation facilities of the United Nations Development Pro­gramme.

    Gender issues have long played a role in German peace work.

    Gender issues have long played a role in German peace work. The National Action Plan for the imple­mentation of the “Women, Peace and Security” agenda is an expression of this.10 In its guidelines on FFP, the Federal Foreign Office mentions stabilisation in the second guideline: “We systematically include women and marginalised groups in crisis Prevention, stabilisation and peacebuilding measures and take into account gender-specific risks. We want to achieve progress towards more gender-equitable societies and design our international crisis management to be gen­der transformative.”11

    Specifically, the FFO primarily mentions projects to expand the rights, resources and representation of women (e.g. the training and deployment of “gender experts” by the Center for International Peace Opera­tions (ZIF)).12 In its efforts to improve the position of women and marginalised groups, the FFO thus con­tinues to operate within the existing system of con­flict resolution without fundamentally questioning its own approaches. However, the impact of experts trained in gender transformation remains limited if there is a lack of political will to embed the resulting viewpoints and perspectives within a more compre­hensive strategy.

    Although both the FFP guidelines and the stabilisation concept of the FFO contain feminist principles that go beyond the 3Rs (rights, representation and resources), their practical significance is also some­times limited. One example: The stabilisation concept aims to use “gender-sensitive conflict analyses” to “help identify new approaches, scope for action and actors”. However, “conflicting goals” exist, especially where “male-dominated power players” need to be involved. Here, the FFO intends to present its prin­cipled position and “systematically weigh up short-term goals (e.g. a ceasefire) with medium- to long-term goals of societal transformation”.13 This state­ment could suggest that gender justice is a medium- to long-term task that stands in contrast to other stabilisation goals. However, the quoted paragraph also shows that the FFO explicitly acknowledges tensions between the goals of stabilisation and FFP, and that it at least makes an attempt to systematise its approach in critical situations. This is a step for­ward compared to earlier government documents, in which normative goals were given equal status and trade-offs were simply mentioned in abstract terms without specifying solutions.

    In terms of resources made available for gender equality, German expenditure has fluctuated greatly in recent years. In the last reporting year of 2022, 50 per cent of official development assistance funds14 for civil conflict transformation were used for projects that pursue gender equality as a significant objective (score 1 of the OECD Development Assistance Com­mittee) and 2.8 per cent for those with gender equali­ty as the principal objective (score 2). By 2025, the FFO would like to achieve a funding level of 85 and 8 per cent, respectively, for these categories.15 Contrary to the corresponding equation of these indicators in the FFO guidelines, they are not congruent with the objec­tives of a gender-sensitive or gender-transforma­tive design. For example, a project can be aimed at women as the main target group (score 2) without questioning gender relations per se.

    Some power-critical approaches of feminist research can be particularly beneficial for stabilisation projects.

    Possible contributions of feminist foreign policy

    A critically defined FFP can contribute to making stabilisation measures more effective, more resilient and more inclusive than before. It offers points of reference, assumptions, concepts and approaches that are already being discussed among stabilisation experts in order to examine previous practices in more detail and, in some cases, to find new answers. Some power-critical approaches of feminist research can be particularly beneficial for stabilisation projects.

    FFP can help overcome one-sided liberal peacebuilding

    Both in feminist research and in research on stabili­sation and peacebuilding, there is widespread criti­cism of “liberal peace”, that is, the idea that market reforms, a democratic opening and the resolution of armed conflicts are always mutually supportive.16 The focus on such long-term processes marginalises the agency of civil society,17 the political economy of the violence of wars18 and the mechanisms of exclusion that affect women in particular,19 to name just a few points of criticism.

    The FFP perspective helps to identify structural aspects that lead to the continuation of violence. The one-sidedness of liberal peacebuilding can also be seen in the 3Rs in the context of peace processes: Involving women (representation), expanding their (nominal) rights by changing legislation or funding in­stitutions with a high proportion of women (re­sources) is important, but it is not enough. Women’s groups might be involved in peace processes despite their concerns not being taken into account. Often­times not even the agreed representation quotas are met. For example, the Juba Peace Agreement of 2020 stipulated a women’s quota of 40 per cent at all politi­cal levels in Sudan.20 This was never realised: The implementation of the peace agreement, on the other hand, strengthened the male-dominated secu­rity sector in Sudan and exacerbated the political crisis before the coup.21

    An intersectional approach that combines feminist and post-colonial perspectives raises the question for whom and what should actually be stabilised. Exter­nal actors can only successfully pursue stabilisation if they support local efforts by legitimate authorities. The relationship between state institutions and the population is often fractured in fragile situations. State security forces in Nigeria, for example, sealed off villages because they suspected that insurgents were there; this was done instead of protecting the civilian population from looting and forced recruitment by armed groups such as Boko Haram. It is there­fore the declared aim of German stabilisation efforts in north-eastern Nigeria to strengthen the legiti­macy of state institutions, for example by en­abling communities to secure the supply of basic goods and services such as water, food, health and education.22 The feminist perspective helps to recog­nise that state institutions can only successfully imple­ment stabilisation efforts if the population accepts them as legitimate.

    Analysis of power and security

    Stabilisation projects require a continuous context and conflict analysis that takes account of the causes, actors and dynamics of armed violence. As experts in power-critical analyses, feminists can make decisive contributions. Gender-sensitive conflict analyses23 can reveal key dynamics that go far beyond the lack of participation of women. Moreover, some gender roles also contribute to violence,24 for example by making it easier for armed groups to recruit, as the FFO also mentions.25

    A feminist understanding of security challenges the common assumptions of liberal stabilisation prac­tices. All too often, international actors pursue agree­ments with (often male-dominated) elites, even if they do not demonstrably curb violence or improve the population’s sense of security.26 “Stability and du­rabil­ity can simply mean that the men with guns continue to run the show and that the ‘trains run on time’”, writes Ní Aoláin.27

    Instead of clinging to the next fragile elite deal, a feminist stabilisation policy could measure security using the concrete perceptions of women and other marginalised population groups regarding their daily lives. Surveys of those affected and other methods of regularly recording the perceptions of the local popu­lation should become important instruments for sta­bilisation projects.28 Only when all people feel safe in a place can they develop trust in local institutions and refrain from joining armed groups.

    A feminist approach to conflict resolution

    FFP offers alternatives to the Realpolitik of elite deals and to excessive liberal interventionism as common approaches to conflict management. Such alternatives are based on a “feminist ethic of care”, which can be helpful in the search for new approaches to conflict resolution. It stems from “care” because it combines moral action with attentive, patient listening and is open to continually balancing conflicting goals and adapting assumptions – instead of propagating a universalistic justice that is defined by its supposed contrast from presumably backward-looking local ideas.29 This ethic is feminist because it questions the (authoritarian) “script of patriarchy”.30

    Feminist stabilisation based on such an “ethic of care” does not come from outside to resolve local conflicts, but instead deals with the global, regional and local relationships in which these conflicts arise. It is not just about involving women more in political processes because they would be more peaceful per se, but about questioning the hierarchisation between groups – for example men and women, elites and the population, young and old people – and the modes of action attributed to them in society in gen­eral. Feminist stabilisation policy pays particular attention to the local context and accepts that the effec­tiveness and moral clarity of measures are often fraught with uncertainty.31

    Self-reflection and learning processes

    Finally, feminist approaches can make an important contribution to monitoring, evaluation and learning processes through empathic self-reflection. These are particularly important in highly volatile stabilisation contexts, which need to be managed closely in order to adapt projects to rapidly changing circumstances. In the absence of a universally applicable stabilisation strategy, the constant testing and adjustment of meas­ures is crucial.32

    FFP can help local and international stabilisation actors to reflect on all kinds of power structures as well as on their own roles. International stabilisation actors, for example, bring their own gender norms to fragile contexts and sometimes display an “inter­national fraternity” with local male elites.33 For exam­ple, sometimes there are ambassadors who proudly refer to their relationship with the authoritarian presi­dent of their host country during a civil war and hug him at every opportunity. However, diplomats and other stabilisation actors should not confuse their required empathy in political processes with sym­pathy for warlords. In addition, from the view of FFP, the habitual rhetorical commitment of many stabili­sation actors to cooperation with local organisations should also be taken seriously in practice – for exam­ple, by involving local grassroots organisations as early as possible in the design of projects.

    FFP can provide a fresh approach, especially in contexts where it goes beyond the promotion of gender equality.

    Conclusion

    FFP helps to make stabilisation better, fairer and more context-sensitive by questioning traditional assumptions in the overall approach, analysis, processes, project design and impact assessment. In particular, it can provide a fresh approach, especially in contexts where it goes beyond the promotion of gender equali­ty. With its FFP guidelines, the FFO still falls short in fully embracing the possibilities of a feminist ap­proach. Feminist analyses reveal the unequal, often conflict-driven power structures that arise due to a lack of gender equality, but also the biased gender roles and mechanisms of exclusion along with other differentiating characteristics.

    The further development and implementation of feminist efforts towards stabilisation is not just about normative human rights issues. Instead, the inclusion of feminist perspectives can also contribute to the pragmatic claim of stabilisation in fragile contexts34 – when it comes to placing empathy instead of arro­gance at the centre of conflict management, for example.

    It is in the nature of stabilisation to focus on the status quo because situations are almost impossible to change in the short term and restoring order is the priority. Diplomats also act according to this logic, which is an expression of an intergovernmental sys­tem that often finds it difficult to build sustainable partnerships in fragile contexts that extend beyond national governments that are often detached from their populations. Implementing aspects of feminist foreign and development policy that are critical of power is therefore no easy task. However, feminist arguments can encourage ongoing processes of reflec­tion in the direction of stabilisation that is aimed at improving the relationship between the population and the government.