Germany’s new National Security Strategy should emphasise crisis prevention, stabilisation, and peacebuilding. It should look at not only threats but also opportunities, identify principles for coherence, and ensure greater review of effectiveness, writes Gerrit Kurtz (SWP) in this Megatrends Afrika Spotlight.
As of 2017, Germany has positioned itself as the world’s largest provider of official development assistance (ODA) in the area of crisis prevention, stabilisation, and peacebuilding (see figure 1). The German government has more than doubled its spending in this field over the past decade (see figure 2). German aid now accounts for around a quarter of all peacebuilding funds reported to the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD).
Along with Afghanistan (through 2021) and the Middle East, Africa occupies a focal point for Germany’s efforts as the destination of over 30 percent of its total aid spending. In 2020, the focuses were Mali, Niger, and the Democratic Republic of Congo. This is consistent with Germany’s approach to supporting crisis prevention, stabilisation, and peacebuilding, as Africa is home to the highest number of armed conflicts of all continents.
Within this context, the German government has begun a consultation and dialogue process to develop a National Security Strategy, which it intends to present within a year. The Strategy will be the first of its kind for Germany, setting out the key security policy challenges, interests, goals, and governmental instruments.
The National Security Strategy will provide the overall framework also for German peacebuilding in Africa. Its authors should pay particular attention to three areas: opportunities for change, peace policy coherence, and effectiveness.
Identifying not only threats but also opportunities
National security draws attention to threats: Russia’s war on Ukraine, cyberattacks, disinformation campaigns, pandemics, and terrorism – to name a few. But sustainable security policy should also include peace policy in line with the broader concept of security that Foreign Minister Annalena Baerbock often refers to. Thinking in terms of peace policy also means looking for opportunities for constructive change and recognising the different directions and speeds of political systems.
After all, crisis prevention is a forward-looking, proactive action. Analyses, therefore, should include scenarios with the drivers of crises, identifying entry points for one’s own actions and communicating them to decision-makers. Whether it is a unilateral peace agreement, a military coup, or an elite political deal, the international handling of these events often matters significantly.
For example, in June 2019, Sudan was at a crossroads. After months of nationwide protests, security forces had ousted President Omar al-Bashir and established a transitional military council. However, this did not satisfy the protesters, who were calling for the instalment of a civilian government. They maintained a protest camp in front of the military headquarters in the capital Khartoum. Security forces attacked the camp on June 3, killing over a hundred people. The country was on the verge of slipping back into cycles of deep repression and spiralling conflict.
But on June 30, the non-violent movement mobilised demonstrations on an unprecedented scale. At the same time, the United States and United Kingdom pressured Sudan’s Arab supporters. In Berlin, the German government organised a diplomatic meeting of influential governments from the newly formed ‘Friends of Sudan’ group. Ethiopia and the African Union (AU) mediated between the democracy movement and the military, and shortly thereafter an agreement was reached for a civil-military transitional government. The international efforts, including those of Germany, not only prevented further escalation but helped the Sudanese people to initiate a process of extensive reform – even if it did come to an abrupt end with the coup in October 2021.
In recent years, the German government has invested heavily in strategic foresight and early crisis detection, both within and across its ministries. At the same time, the link between analysis and preventive action, or “early action”, is still often missing – as the German government itself acknowledged last year. In this regard, it is important to use opportunities for conflict transformation even more flexibly. The German government could coordinate existing instruments more closely, for example, as part of the interplay between humanitarian and development policy and peacebuilding measures. It could also work together with partners in the European Union (EU) or at the United Nations (UN).
Principles for coherent peace and security policy
Peace and conflict research has found that not all normative peacebuilding goals can be achieved simultaneously, and that enormous tensions between common goals may sometimes arise. The best known – though often oversimplified – tension is that between peace and justice. However, the same can be said for the rapid reconstruction of war-torn areas on the one hand and fighting corruption on the other.
Peacebuilding also means looking for resilient approaches that don’t just temporarily stop the violence, especially in morally difficult situations. At the very least, such approaches should allow for (later) changes to the systems that were responsible for the violence in the first place. Peace negotiations often reward those who were particularly brutal and violent. Civilian groups, in contrast, have difficulty achieving their goals in repressive systems. People in South Sudan, for example, are well acquainted with this dynamic. There, the unity government that formed after the peace agreement just extended its own term by two years to avoid renewed infighting among its constituents.
How a state actor like the German federal government should behave in concrete situations cannot be determined in advance and in the abstract. However, it is helpful to state the principles that are relevant for decision-making and to openly acknowledge that tensions and conflicting goals will arise. To this end, the National Security Strategy can draw on existing documents such as the 2017 guidelines “Preventing Crises, Managing Conflicts, Promoting Peace”.
The German government’s Advisory Council on Civilian Crisis Prevention and Peacebuilding coined the concept of “peace policy coherence” and commissioned studies on it with a view to Germany’s Africa policy. In this context, peace policy coherence means that governmental action should conform as far as possible to the four principles of peace policy laid out in the guidelines (human rights orientation; context-specificity, inclusive and long-term action; risk management; and primacy of politics and priority of prevention). These should also be incorporated into the guiding principles of a National Security Strategy.
An important aspect of peace policy coherence is departmental coherence, which is often a challenge. Although guidelines are formal documents relevant to the entire German government, in practice the ideas and approaches surrounding them noticeably differ from department to department – especially between the Federal Foreign Office, the Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, and the Ministry of Defence.
This is particularly evident in the discussion around Germany’s contribution to the UN stabilisation mission in Mali (MINUSMA) following several blockades by the government there. The German ministries’ views of how their respective activities contribute to the overarching goal of sustainable peace are not always aligned.
What approaches have been effective? Given the significant financial and political investments already made in this area, it is particularly important to keep this question in mind. It is difficult to measure the success of prevention; after all, at best, it is a non-event that is the outcome of a complex chain of effects.
For example, a project that supports civil society organisations in building local peace committees may be a building block to preventing violence at the village level. There may be other causes for the same outcome of decreasing violence though, too. At a higher level, elites may have economic incentives to avoid resolving their conflicts through violence, or they may be pressured to avoid violence by regional allies.
It is not enough to evaluate individual projects or programs. Rather, one must see them in the overall context of one’s own actions and the actions of third parties. The National Security Strategy should therefore prepare for further interdepartmental portfolio evaluations of German crisis engagement. In doing so, it can refer to the evaluations on Iraq and, soon, Afghanistan.
Crisis prevention, stabilisation, and peacebuilding already make up an important part of Germany’s international engagement and this should be reflected in the National Security Strategy. Considerations from this thematic field that would be particularly useful within the Strategy include analysing not only threats but also opportunities for change, identifying decision-relevant principles for coherent action, and ensuring a regular review of measures’ effectiveness.
Wie Deutschland seine Führungsrolle bei der Friedensförderung und der Verhinderung von Krisen aus- bauen kann – und was zivile Konfliktbearbeitung von der Zeitenwende lernen sollte.
Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine hat eine lebhafte Debatte über die Prioritäten deutscher Außen- und Sicherheitspolitik ausgelöst. Die Bundesregierung spricht von einer Zeitenwende und meint damit insbesondere die Erhöhung der Verteidigungsausgaben und Waffenlieferungen an die Ukraine. Doch was bedeuten diese Veränderungen für das deutsche Engagement in anderen Krisen und Konflikten auf der Welt, zumal mit Mitteln der zivilen Konfliktbearbeitung?
Zumindest kurzfristig saugen der Krieg in der Ukraine und seine Folgen einen erheblichen Teil der außenpolitischen Aufmerksamkeit für die Bearbeitung von Krisen und Konflikten auf. Der Krieg prägt auch den Blick auf andere Weltregionen, insbesondere dort, wo Russland und seine Söldnertruppe Wagner unterwegs sind, etwa in Afrika. Die notwendigen Bemühungen um eine Stärkung der eigenen militärischen Fähigkeiten zur Landes- und Bündnisverteidigung könnten das Engagement für die Konfliktbearbeitung außerhalb Europas in den Hintergrund drängen.
Ohnehin steckt die Politik der Stabilisierung von fragilen Kontexten in einer Glaubwürdigkeitskrise. In Afghanistan haben zwei Jahrzehnte internationaler und afghanischer Bemühungen nicht genügt, um legitime und effektive staatliche Strukturen aufzubauen, die den Taliban gewachsen gewesen wären. Und auch Mali ist nicht gerade ein Nachweis für die Effektivität von internationaler Unterstützung für Sicherheit und Entwicklung – nach zwei Putschen, Massakern an der Zivilbevölkerung, der Einladung russischer Söldner und einem weitgehenden Rückzug des Staates angesichts der Bedrohung durch extremistische Gruppen sogar ganz gewiss nicht. Die deutsche Öffentlichkeit hört selten von Erfolgen ziviler Konfliktbearbeitung, aber umso mehr vom krachenden Scheitern überambitionierter Interventionen.
Die Bundesregierung hat sich vorgenommen, eine Nationale Sicherheitsstrategie vorzulegen. Dieser Prozess bietet eine gute Gelegenheit, die Bedeutung und Wirksamkeit von ziviler Konfliktbearbeitung im Rahmen eines vernetzten Ansatzes herauszuarbeiten. Deutschland hat gute Voraussetzungen, seine Führungsrolle in diesem Bereich weiter auszubauen.
Statt sich in ideologischen Grabenkämpfen über das Verhältnis ziviler zu militärischen Mitteln in der deutschen Außenpolitik aufzureiben, sollten staatliche und nichtstaatliche Protagonisten die Aufmerksamkeit für den Krieg gegen die Ukraine und die Aufarbeitung des Afghanistan-Einsatzes nutzen, um ihr Engagement für zivile Konfliktbearbeitung zu vertiefen. Dafür sollten Bundestag, Regierung und Zivilgesellschaft die Ziele und Schwerpunktsetzung klären, Gewissheiten in der Analyse von Krieg und Frieden hinterfragen, Ressourcen und Instrumente schärfen sowie konkrete Ansatzpunkte für glaubhafte Strategien entwickeln.
Schwerpunkte setzen
Es gibt heute mehr bewaffnete Konflikte als je zuvor seit Ende des Zweiten Weltkriegs. Nach Berechnung der Vereinten Nationen lebt ein Viertel der Menschheit in Gegenden, die von Konflikten betroffen sind. Die Auswirkungen dieser Konflikte sind erheblich. In diesem Jahr waren schon vor der russischen Invasion in der Ukraine 274 Millionen Menschen auf humanitäre Unterstützung angewiesen, ein Rekordwert. Die Covid-19-Pandemie hat einen Vorgeschmack darauf geliefert, wie verheerend sich die immer bedrohlicher werdende Klimakrise auf die Stabilität von Staaten und Gesellschaften auswirken dürfte. Die Krise des Multilateralismus und die Fragmentierung der internationalen Ordnung verhindern oft ein abgestimmtes internationales Handeln.
Angesichts rapide steigender Bedürfnisse sehen sich Geberländer in wachsendem Maße dazu gezwungen, auszuwählen. Schwerpunktsetzung in der zivilen Konfliktbearbeitung ist nicht nur eine Frage von finanziellen Ressourcen, sondern auch von Personal, Expertise, politischer Aufmerksamkeit und Partnern – Ressourcen, die sich nicht so leicht aufstocken lassen wie ein Haushalt. Mit ziviler Konfliktbearbeitung sind etwa Dialogprozesse zwischen verfeindeten Gruppen, der Einsatz mobiler Gerichte oder der Aufbau legitimer öffentlicher Strukturen auf lokaler Ebene nach dem Abzug bewaffneter Gruppen gemeint.
Wenn man die Ziele für Friedenspolitik zu stark moralisch und historisch auflädt – ein Fehler, der in Deutschland gern begangen wird –, dann macht man es sich mit der Schwerpunktsetzung im Zweifel unnötig schwer. Zwar ist es grundsätzlich richtig, sich an hohen ethischen Maßstäben messen lassen zu wollen. Doch sollte darüber nicht der nüchterne strategische Wert von Konfliktbearbeitung vergessen werden.
Zudem gilt es immer wieder, die eigene Rolle zu hinterfragen: Hat man möglicherweise selbst zur Fragilität beigetragen? Entschiedene EU-Sanktionen gegen Russland hätten russischen Kriegsverbrechen in Syrien frühzeitig Einhalt gebieten können, deren Muster sich jetzt in der Ukraine wiederholt. In anderen Krisen wiederum sollte ein Land wie Deutschland sich bewusst machen, inwieweit es selbst die Konflikte verschärft hat – als Rüstungsexporteur oder als Emittent von Treibhausgasen.
In weiter Ferne, so nah
Die 2017 vom Bundeskabinett beschlossenen Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ nennen Anhaltspunkte zur eigenen Schwerpunktsetzung: „die unmittelbare Bedrohung für Frieden und Sicherheit, die Betroffenheit Deutschlands und Europas, die Erwartung an Deutschland zu handeln sowie unsere Fähigkeit, vor Ort einen Mehrwert zu leisten“. Diese Kriterien müssen mit Leben gefüllt werden.
Inwiefern Deutschland und Europa durch Kriege betroffen sind, deren zerstörerische Wirkung nur in den Nachrichtenbildern erlebbar wird, ist nicht immer so leicht nachzuvollziehen wie im Fall der Ukraine. Hier sind es die ukrainischen Familien in den Zügen der Deutschen Bahn, die steigenden Preise an der Zapfsäule oder fehlendes Sonnenblumenöl in den Geschäften, die den Menschen deutlich machen, dass es hier (auch) um ihre Belange geht. Und kommt nicht eine Art unterschwelliger Rassismus zum Vorschein, wenn man von „Städten und Menschen“ spricht, „die so aussehen wie wir“?
Umso wichtiger ist es, die Relevanz und die Wechselwirkungen scheinbar ferner Krisen so konkret und spezifisch wie möglich aufzuzeigen. Angst ist dabei ein schlechter Berater. Angst vor Terrorismus, Angst vor organisierter Kriminalität, Angst vor Geflüchteten führen zu Erpressbarkeit, zu faulen Deals mit problematischen Regimen und zu falschen oder zumindest nicht nachhaltigen Antworten. Besser ist es, herauszustellen, wie stark Deutschland und Europa von einer vernetzten und offenen Ordnung profitieren.
Oft würde es schon genügen, aus den ernüchternden Erfahrungen, liberale Friedensordnungen zu fördern, die richtigen Schlüsse zu ziehen. Denn das würde dazu führen, dass man sich stärker an – progressiven – Interessen orientierte als an überschießenden normativen Zielen. Realistische Ziele sollten darauf ausgerichtet sein, eskalierende Entwicklungen mittels politischem Druck frühzeitig abzubremsen, die Folgen von Unrecht und Gewalt abzufedern (etwa durch den Kampf gegen Straflosigkeit) und da, wo es möglich ist, eine Konflikttransformation, also tiefe Reformprozesse von Gesellschaft, Politik und Wirtschaft, zu unterstützen. Die Situation durch eigenes Handeln oder Unterlassen nicht noch weiter zu verschlimmern, kann manchmal schon das Wichtigste sein.
Gewissheiten hinterfragen
Realistische Ziele sollten auf einer klaren Konfliktanalyse basieren. Die breitere Auseinandersetzung mit Gewaltprozessen anhand der russischen Invasion in der Ukraine kann helfen, verbreitete Gewissheiten zu hinterfragen, die auch in innerstaatlichen Konflikten eine Rolle spielen.
Für viele kam der russische Angriff überraschend, obwohl es zuvor zahlreiche Warnungen und detaillierte Hinweise etwa der amerikanischen Nachrichtendienste gegeben hatte. Während der russische Truppenaufmarsch sich über Monate vor den Augen der Welt hinzog, schien die Vorstellung eines breit angelegten Angriffs gegen einen souveränen Staat aus der Zeit gefallen – und angesichts der drohenden Wirtschaftssanktionen und Russlands ohnehin bereits bestehendem Einfluss in der Ostukraine auch nicht rational. Eine Herausforderung war es also, den passenden Maßstab dafür zu finden, was Russlands Führung antrieb. Die toxische Männlichkeit des abgeschotteten Herrscherzirkels um Putin und dessen imperiale Fantasien waren möglicherweise wichtiger als eine kühle Kalkulation der Kosten für Staat und Bevölkerung.
Auch der Verlauf des russischen Angriffskriegs gibt Anlass, manche Gewissheiten zu hinterfragen. Die langsamen militärischen Fortschritte der russischen Streitkräfte trotz ihrer zahlenmäßigen Überlegenheit gegenüber der Ukraine unterstreichen, dass kriegerische Auseinandersetzungen ausgesprochen dynamische Prozesse sind, die keinem mechanischen Schema folgen.
Analysten und Nachrichtendienstmitarbeiter sollten stärker als bislang in Szenarien denken, über die Bedingungen für mögliche Zukünfte sprechen und dabei ihre Annahmen und die damit verbundene Unsicherheit offenlegen. Sie sollten auf Kipppunkte, strukturelle Faktoren und mögliche Entscheidungspfade hinweisen, die das umreißen, was Soziologen einen Raum der Möglichkeiten nennen. Konkrete Ansatzpunkte für Veränderungen helfen, präventiv zu agieren, um Bedrohungen abzuwenden. Die politischen Empfänger sollten solche Szenarien einfordern, statt nur zu fragen, wer gewinnen und verlieren wird.
Umgekehrt können Erfahrungen der zivilen Konfliktbearbeitung aus anderen Krisenherden auch für den Krieg in der Ukraine relevant sein. Wenn es etwa um die Mechanismen der Konfliktbeendigung geht, so haben die Vertreterinnen und Vertreter deutscher Mediationsorganisationen darauf hingewiesen, was bei Verhandlungen in der Ukraine aus ihrer Sicht wichtig ist. So sollten Drittparteien in „hocheskalierten Konflikten“ zunächst nicht auf inhaltliche Kompromisse drängen, sondern eher anbieten, einen klaren Verhandlungsprozess zu strukturieren. Zudem gilt, dass der Erfolg von Verhandlungen eine Frage von Zeitpunkt und Bedingungen wie dem Vorhandensein einer (auch nur vermeintlich) guten Alternative zu einer Einigung sind.
Wissen, was wirkt
Ein zentraler Bestandteil der von Bundeskanzler Olaf Scholz ausgerufenen Zeitenwende ist die dauerhafte Erhöhung der Verteidigungsausgaben. Wer aus dieser Steigerung militärischer Fähigkeiten einen neuen Führungsanspruch Deutschlands für das internationale Krisenmanagement ableitet, kann dies erst recht für die zivile Konfliktbearbeitung tun.
Deutschland ist hier seit 2017 der größte Geber. Laut Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) gab die Bundesregierung 2020 über 666 Millionen Dollar für „zivile Friedensförderung, Konfliktprävention und Konfliktbeilegung“ aus – mehr als ein Viertel aller Geber in diesem Bereich. Damit liegt Deutschland weltweit auf dem Spitzenplatz, vor der EU, den USA und Großbritannien. Damit das so bleibt, müsste der Bundestag vor allem die mit dem Ende des dortigen Einsatzes entfallenden Mittel des Stabilitätspakts für Af- ghanistan (170 Millionen Euro im Jahr 2021) kompensieren und Sparpläne der Bundesregierung, den Haushalt des Auswärtigen Amts in den kommenden fünf Jahren um über ein Viertel zu kürzen, stoppen.
Helfen könnte bei den Haushaltsverhandlungen eine systematische und übergreifende Analyse des deutschen Engagements für zivile Konfliktbearbeitung. Bislang gibt es solche Auswertungen nur vereinzelt, da sie in der Regel auf Projekt- und Programmebene stattfinden. Im Frühjahr 2022 erschien die erste ressortübergreifende Evaluation des Engagements von AA und BMZ zur Stabilisierung des Irak von 2014 bis 2019. Weitere sollen folgen, insbesondere für das Engagement in Afghanistan. In beiden Fällen erfolgt die externe Begutachtung allerdings für den zivilen Bereich getrennt vom militärischen Einsatz, obwohl sich Deutschland gerade hier auf die Fahnen geschrieben hatte, dass zivile und militärische Mittel im Rahmen des vernetzten Ansatzes zusammenwirken sollten.
Die Irak-Evaluation kam zu dem Ergebnis, dass die beiden Ressorts „einen signifikanten Beitrag zur Bearbeitung der Krise“ leisten konnten. Ein wichtiger Gradmesser war, dass es auch aufgrund des deutschen Engagements gelang, die Bedingungen für eine Rückkehr von fast 75 Prozent der Binnenvertriebenen zu schaffen, die vor dem IS und den Kämpfen geflohen waren. Neben stabilisierenden Maßnahmen im engeren Sinne kamen insbesondere humanitäre Hilfe und strukturbildende Übergangshilfe zum Einsatz – und das in einem Umfang von insgesamt 2,1 Milliarden Euro im Betrachtungszeitraum 2014 bis 2019.
Dass zivile Konfliktbearbeitung in fragilen Kontexten oft mit einem erheblichen Risiko des Scheiterns einhergeht, liegt auf der Hand. Einige der Gründe für mangelnde Wirksamkeit liegen in der Konfliktdynamik begründet und können von der Bundesregierung nicht beeinflusst werden. Ihre eigenen Mechanismen kann sie jedoch verbessern. Dazu gehört zum einen, schnell und flexibel zu reagieren, wenn eine Krise sich zuspitzt oder sich Möglichkeiten des Wandels auftun. Dazu gehört zum anderen, auch in verzwickten Konflikten so zu handeln, dass man anschlussfähig an längerfristige Entwicklungszusammenarbeit bleibt.
Wenige Tage nach Beginn des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine, um ein positives Beispiel zu nennen, begann das Auswärtige Amt bereits damit, erste Treibstofflieferungen an die Ukraine zu organisieren. In anderen Situationen ging es nicht so schnell. So war der Großteil der Stabilisierungsmaßnahmen zur Unterstützung des demokratischen Übergangsprozesses im Sudan auch zwei Jahre nach dessen Beginn noch nicht eingetroffen – dann kam es zum Putsch im Oktober 2021.
Besonders nachhaltig ist die Friedensförderung für gewöhnlich, wenn lokale Partner sie tragen. Doch schwache Regierungen sind oft überfordert, wenn es darum geht, eine Vielzahl von internationalen Akteuren zu koordinieren, von denen jeder seine eigenen Finanzierungs- und Unterstützungsmechanismen mitbringt. Ein gemeinsamer, multilateraler Mechanismus kann hier helfen.
Schließlich braucht es genügend Personal an deutschen Auslandsvertretungen und in Stabilisierungsprojekten, um einen regelmäßigen Dialog mit den politisch Handelnden jenseits der Regierung zu führen, um sich mit internationalen Partnern abzusprechen und um analytisch abgesichertes Wissen an die Entscheidungsebene der eigenen Behörden zu liefern. Im Koalitionsvertrag hat sich die Ampelregierung dazu verpflichtet, das Auswärtige Amt ausreichend auszustatten und zivile Planziele für die schnelle Bereitstellung von Personal zu definieren.
Strategiefähiger werden
Um alle Elemente zusammenzubringen, müssen die Handelnden strategiefähiger werden. Strategiefähigkeit heißt, die eigenen Annahmen zu reflektieren, Ansatzpunkte für eigenes Handeln zu identifizieren und dieses bei Bedarf flexibel anzupassen. Ebenso wie wir darüber diskutieren, wie einzelne Waffensysteme bestimmte Fähigkeiten der ukrainischen Streitkräfte stärken, gilt es aufzuzeigen, wie genau die vielen zivilen Einzelmaßnahmen Deutschlands und seiner Partner sich zu einem kohärenten Ansatz in der Konfliktbearbeitung fügen.
Klingt selbstverständlich? Das sollte es für den größten Geber in Sachen zivile Konfliktbearbeitung sein, ist es in der Praxis aber nicht. Weder im Irak noch in Mali hat die Bundesregierung eine gemeinsame, ressortübergreifende Länderstrategie. Das Ressortprinzip führt oft zu Konkurrenz um Sichtbarkeit und Ressourcen zwischen Ministerien, befeuert von der jeweiligen politischen Spitze.
Gleichwohl gibt es Fortschritte in der Ressortkoordination. Die „gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung“ sind ein Abstimmungsprozess von AA und BMZ für Länder, in denen beide mit Projekten tätig sind. Hier wird nach konkreten Ansatzpunkten Deutschlands oder der Wirkungs- und Interventionslogik von Projekten gefragt. Allerdings ist ein gemeinsamer Vermerk noch keine Länderstrategie. Wichtig wäre es, für einen mehrjährigen Zeitraum zentrale Annahmen, angepasste Ziele, Wechselwirkungen, Synergien und mögliche rote Linien aufzuzeigen. Eine belastbare Strategie sollte Ansätze nicht nur für ein Best-case-Szenario, sondern für verschiedene Entwicklungsmöglichkeiten bereithalten. Rückschläge sind in Übergangsprozessen der Normalfall.
Solche Strategien auszuarbeiten, ist aufwendig und daher erstmal nur für wenige Schwerpunktländer zu leisten. Neben dem gemeinsamen Einüben von Verfahren ist es wichtig, die unterschiedlichen Perspektiven der Mitstreiter auf die gemeinsamen Ziele zu verstehen. Szenario-Übungen bis auf Kabinettsebene wie in den USA können zu einem gemeinsamen Verständnis über die Arbeitsebene hinaus beitragen. Gemeinsame Haushaltsmittel können Anreize zur Abstimmung setzen – wie es bereits bei AA und Bundesverteidigungsministerium für die Ertüchtigung von Sicherheitskräften praktiziert wird.
Schließlich braucht es hochrangige politische Führung. Wenn Mitglieder der Bundesregierung durch robuste Szenario-Übungen gegangen sind, sollte es ihnen leichter fallen, ihre internationalen Partner und das heimische Publikum zu überzeugen, statt wie in der Vergangenheit bei Ansätzen mitzumachen, an die sie selbst nicht so recht glauben. Expertinnen und Experten können ihren Beitrag über einen Wettbewerb der konstruktivsten Ideen für Konfliktbearbeitung leisten.
Klare politische Ziele ergeben thematische und geografische Schwerpunkte. Eine umfassende Konfliktanalyse berücksichtigt die Dynamik und Kontingenz von Gewaltprozessen. Zuverlässig wachsende Ressourcen erlauben es einem für fragile Kontexte geschulten Personal, schnell, effektiv und konfliktsensibel zur Stärkung legitimer öffentlicher Institutionen und Dienstleistungen beizutragen. Diese Überlegungen fließen in länderspezifische Strategien als Ergebnis ressortgemeinsamer Szenario-Übungen ein. So könnte eine Zeitenwende auch für die zivile Konfliktbearbeitung gelingen.
Das Juba-Friedensabkommen von Oktober 2020 hat nicht zu einer Befriedung der sudanesischen Konflikte geführt. Stattdessen hat es vor allem neue Allianzen zwischen bewaffneten Gruppen und Sicherheitskräften geschaffen. Nach ihrer jahrzehntelangen Marginalisierung prägen nun Gewaltunternehmer aus der Peripherie die nationale Politik Sudans und unterminieren eine mögliche Rückkehr zu einem demokratischen Übergangsprozess. Die Unsicherheit in Darfur könnte eskalieren und zu einer weiteren Destabilisierung des Landes beitragen. Internationale Geber sollten einerseits Druck auf diese Gewaltunternehmer ausüben, damit sie die Macht abgeben, und andererseits umsichtig Friedensprojekte in Darfur fördern.
Sudans politische Krise hält an. Im Juli 2022 haben zwar sowohl General Abdel Fattah al-Burhan, der Führer der Sudanesischen Streitkräfte (SAF), als auch Generalleutnant Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti, der Führer der paramilitärischen Rapid Support Forces (RSF), versprochen, die Macht an eine zivile Regierung abzugeben, sofern die politischen Parteien und gesellschaftlichen Bewegungen zu einer entsprechenden Einigung kämen. Doch von einem neuen Übergangsprozess unter einer funktionierenden nicht-militärischen Führung mit breitem Rückhalt in der Bevölkerung ist Sudan nach wie vor weit entfernt. Die Sicherheitskräfte üben seit ihrem Putsch im Oktober 2021 faktisch die Herrschaft aus und haben lediglich eine geschäftsführende Regierung ernannt.
Ein Haupthindernis für ein Ende der politischen Krise sind Vertreter bewaffneter Gruppen, die den Putsch unterstützten (siehe Infokasten). Diese wurden im Zuge der Umsetzung des Juba-Friedensabkommens (JPA) vom Oktober 2020 Teil der Regierung.
Ihre Machtbeteiligung hat Sudans Peripheriekonflikte nicht befriedet, sondern heizt diese eher an. Wie so oft in Sudan übersteigt die bewaffnete Gewalt in den Regionen diejenige im Zentrum um ein Vielfaches. Während in Khartum seit dem Putsch bislang rund 120 Menschen durch das gewaltsame Vorgehen der Sicherheitskräfte bei Demonstrationen ums Leben kamen, starben im gleichen Zeitraum etwa zehnmal so viele Menschen bei Angriffen und bewaffneten Auseinandersetzungen außerhalb der Hauptstadt – besonders viele in den fünf Bundesstaaten der westlichen Darfur-Region.
Sudans Gewaltunternehmer
Staatliche Sicherheitskräfte, deren Organisation gesetzlich geregelt ist: ■ Sudanesische Streitkräfte (SAF, geführt von General Abdel Fattah al-Burhan) ■ Rapid Support Forces (RSF, hervorgegangen aus Janjaweed-Milizen aus Darfur, geführt von Generalleutnant Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti) ■ Polizei, Central Reserve Police, General Intelligence Service (GIS)
Bewaffnete Gruppen: 13 Unterzeichnergruppen des Juba-Friedensabkommens vom 3.10.2020 aus ganz Sudan, darunter : ■ Justice and Equality Movement (JEM, islamistisch, Darfur, geführt von Finanzminister Gebreil Ibrahim) ■ Sudan Liberation Army – Minni Minawi (SLA-MM, Darfur, geführt von Minni Minawi, Gouverneur der Region Darfur) ■ Sudan People’s Liberation Movement North/ Revolutionary (SPLM-N, Blue Nile, geführt von Malik Agar, Mitglied des Übergangsrats)
■ Sudan Liberation Army – Abdel Wahid (SLA-AW, Jebel Marra/Darfur, geführt von Abdel Wahid al-Nur, wichtigste Gruppe in Darfur) ■ Sudan People’s Liberation Movement-North (SPLM-N (al-Hilu), Nubaberge, geführt von Abdel Aziz al-Hilu, Gruppe mit der größten territorialen Kontrolle in Sudan).
Die meisten Unterzeichnergruppen waren ursprünglich Teil der politischen Gruppe der Forces of Freedom and Change (FFC), spalteten sich im Oktober 2021 jedoch ab und nannten sich fortan FFC-National Accord (FFC-2), ab August 2022 National Consensus Forces. Burhan ist der Vorsitzende des Übergangsrats, Hemedti bezeichnet sich als dessen Stellvertreter, auch wenn diese Position offiziell nicht vorgese
Sudans Gewaltunternehmer
Die sudanesische Regierung versucht, die Gewalt in Darfur zu entpolitisieren und als reine »Stammeskonflikte« darzustellen. Tatsächlich haben die Auseinandersetzungen dort jedoch komplexe Ursachen. Die volatile politische Situation in Khartum verschärft die lokalen Spannungen in der Peripherie, während der Prozess zur Beilegung der Konflikte in Darfur und den anderen Randregionen Sudans die Machtverhältnisse in Khartum zugunsten von wenig demokratiefreundlichen Gewaltunternehmern verschiebt.
Konfliktdynamik im Wandel
International hat die Region Darfur vor allem wegen der Gewaltexzesse gegen die Zivilbevölkerung in den Jahren 2003/04 traurige Berühmtheit erlangt, Massenverbrechen, die der zu jener Zeit amtierende US-Außenminister Powell als Völkermord bezeichnete. Damals terrorisierten von der sudanesischen Regierung bewaffnete und unterstützte Milizen (Janjaweed) die Zivilbevölkerung.
Die aktuellen Ereignisse erreichen diese Dimension nicht. Seit Beginn der sudanesischen Revolution im Dezember 2018 sind laut einer Datenbank (ACLED) über 2.600 Menschen in den fünf Darfur-Bundesstaaten durch bewaffnete Gewalt umgekommen. Die Zahl der Binnenvertriebenen in Sudan (die sich in Darfur konzentrieren) stieg zwischen 2020 und 2021 von 2,3 auf 3,2 Millionen.
Die wichtigsten Konfliktparteien haben sich verändert. Bereits zum Zeitpunkt des Sturzes von Omar al-Bashir im April 2019 hatten die meisten bewaffneten Gruppen aus Darfur den Schwerpunkt ihrer Aktivitäten und Truppen nach Libyen verlagert, vor allem in Form von Söldnerdiensten im Auftrag Khalifa Haftars und bezahlt von den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE).
Noch 2018 waren Zusammenstöße zwischen Rebellen (vor allem der SLA-AW) und Sicherheitskräften für die meisten Opfer organisierter Gewalt verantwortlich. Mittlerweile fordern Auseinandersetzungen mit und unter ethnisch gruppierten, irregulären Milizen die höchste Zahl an Menschenleben, insbesondere wenn Angehörige der arabischen Rizeigat beteiligt sind. Der Wandel der Konfliktdynamik zeigt sich auch an der Verlagerung der geographischen Hotspots: weniger Vorfälle in Zentral-Darfur, der Basis der SLA-AW, und mehr in Süd- und West-Darfur (siehe Karte, S. 4).
Die Gewaltausbrüche in Darfur folgen einem Muster. Auslöser sind häufig individuelle Streitigkeiten und kriminelle Vorfälle. Angehörige unterschiedlicher ethnischer Gruppen ziehen teilweise gleich die gesamte Gruppe eines Antagonisten für die Wiedergutmachung von dessen Fehlverhalten zur Rechenschaft. Die angegriffene Bevölkerungsgruppe ist oft auch bewaffnet und setzt sich zur Wehr. Staatliche Sicherheitskräfte halten sich zurück, greifen verspätet ein oder räumen gar das Feld, weil sie der angreifenden Übermacht nicht gewachsen sind. In solche gewaltsamen Zusammenstöße können schon mal bis zu 3.000 Kämpfer mit Fahrzeugen auf Seiten der Rizeigat involviert sein. Berichten zufolge tragen manche von ihnen bei ihren Angriffen Abzeichen der offiziellen RSF.
Alte und neue Konfliktursachen
Die aktuelle Konfliktdynamik in Darfur lässt sich sowohl auf die lange Wirkung früherer Gewalt zurückführen als auch auf Einflüsse des Machtkampfs in Khartum.
Zum einen verschärft sich wegen einer klimatischen Verschiebung die Konkurrenz von Gruppen, die unterschiedlichen Erwerbsformen nachgehen. Die Wüste breitet sich aus und Regenfälle werden erratischer. Menschen, die vorwiegend Ackerbau betreiben, geraten mit Gruppen in Konflikt, die überwiegend nomadisch von Viehzucht leben. Oft geht es um die Nutzung von Acker- bzw. Weideland und Wasser.
Zweitens gibt es sozio-ökonomische Ungleichheiten und eine hohe Jugendarbeitslosigkeit. Am schlechtesten ist der Zugang zu Gesundheit und Bildung in der nomadischen Gemeinschaft in Darfur. Nur 9 Prozent der 9–13-jährigen Mädchen und 17 Prozent der Jungen gehen zur Schule, während immerhin jedes zweite binnenvertriebene Kind eine Schule besucht. Dieser bemerkenswerte Befund scheint auch die Folge einer einseitigen internationalen Unterstützung zu sein, die sich auf die Vertriebenen konzentriert hat.
Drittens sind traditionelle Konfliktbearbeitungsmechanismen durch Jahrzehnte des Bürgerkriegs, Reformen der kommunalen Verwaltung und die Aufrüstung ethnischer Milizen geschwächt. Als marginalisierte Gruppen gegen die damalige Regierung aufbegehrten, bewaffnete und unterstützte Khartum arabische, regierungstreue Milizen, damit diese die Aufstände bekämpften. Dabei instrumentalisierte die damalige sudanesische Regierung auch die unter der arabischen Bevölkerung verbreitete Vorstellung einer Vorherrschaft gegenüber den nicht-arabischen Bevölkerungsteilen und damit auch gegenüber den Rebellen, die sich aus diesen überwiegend rekrutierten. In der Folge dieser Auslagerung der Aufstandsbekämpfung sind formelle rechtsstaatliche Mechanismen ausgehöhlt und Polizeikräfte unterminiert worden. Letztere sind oft nicht in der Lage, kriminelle Vorfälle aufzuklären. Kleinwaffen sind in Darfur weit verbreitet.
Während des Bürgerkriegs entwickelte sich Sudan zu einem »militarisierten politischen Marktplatz«. Gewaltsame Auseinandersetzungen dienen politischen Gewaltunternehmern als Instrument, um sich bemerkbar zu machen und den Preis für ihre Loyalität in Verhandlungen mit Regierungsrepräsentanten zu erhöhen. Der sudanesische Übergangsprozess 2019 und der Militärputsch 2021 haben eine neue Dynamik in diesen Marktplatz gebracht. Sowohl (arabische) nomadische Stämme als auch (nicht-arabische) Vertriebenengruppen in Darfur fühlten sich durch das neue Arrangement in Khartum gestärkt. Erstere rechneten auf Unterstützung durch den Aufstieg Hemedtis, der selbst einem Rizeigat-Stamm angehört. Und unter den Binnenvertriebenen wuchs die Hoffnung, von einem Friedensprozess zu profitieren, der ihnen unter anderem eine dauerhafte Rückkehr zu ihren Feldern ermöglichen würde. Wo immer dies geschieht, geraten sie dabei allerdings in der Regel in Konflikt mit den aktuellen Nutzern der Böden.
Verschärft wird die Gewalt in Darfur durch Rivalitäten zwischen bewaffneten Milizen um Einfluss in Khartum. Einige arabische Gruppen fühlen sich durch die Rekrutierung von nicht-arabischen RSF-Mitgliedern und Hemedtis Bündnis mit den Unterzeichnern des JPA zurückgesetzt. Ihr Verlangen nach Aufmerksamkeit und Patronage äußert sich in wiederkehrenden Angriffen auf Dörfer und Vertriebenen-Camps. Durchaus mit Erfolg: Im Sommer 2022 verbrachte Hemedti mehr als einen Monat in West-Darfur.
Derweil organisieren sich wieder vermehrt Selbstverteidigungseinheiten, wie die der Masalit in West-Darfur. Mit ihrer hochwertigen Bewaffnung sind diese in der Lage, den angreifenden Rizeigat-Milizen mitunter hohe Verluste zu bescheren.
Hemedti selbst macht islamistische Kräfte, die loyal zur alten Bashir-Regierung sind, für die Gewaltausbrüche in Darfur verantwortlich. Diese verfolgten das Ziel, seine RSF-Kräfte in der Peripherie zu binden. Die genaue Rolle der Islamisten bleibt unklar, doch ist deutlich, dass sie im Schatten des Putschs Aufwind bekommen haben. Ihre Vertreter sind zurück im öffentlichen Dienst und Bashirs früherer Außenminister Ali Karti wurde kürzlich zum Generalsekretär der Sudanesischen Islamischen Bewegung ernannt. In den SAF verfügt die Bewegung weiterhin über Einfluss. Die Islamisten sehen Hemedtis RSF als schwer zu kontrollierende Konkurrenz zu den SAF.
Friedensabkommen mit Schwachstellen
Die aktuelle Gewalt in Darfur offenbart auch die Schwächen des JPA und seiner Umsetzung. Diese verschärfen Sudans politische Krise.
Die wichtigsten bewaffneten Gruppen (u.a. JEM, SLA-MM, SPLM-N, siehe Infokasten) solidarisierten sich noch vor dem JPA mit den zivilen Akteuren, mit denen sie im Januar 2019 die »Erklärung für Frieden und Wandel« unterschrieben, das Gründungsdokument der »Kräfte für Frieden und Wandel« (Forces of Freedom and Change, FFC). Im Laufe der Revolution wurden sie jedoch marginalisiert. Es waren schließlich die gewaltfreien Methoden der Zivilgesellschaft, die Bashir und eine erneute Militärherrschaft zu Fall brachten, nicht der jahrzehntelange bewaffnete Kampf der Rebellen. Für die FFC-Vertreter hatte die Einsetzung einer zivil geführten Übergangsregierung oberste Priorität. Deren Installation wollten sie nicht durch Friedensverhandlungen verzögern, die stattdessen eine der Aufgaben ebenjener Übergangsregierung sein sollten.
Die Friedensverhandlungen begannen im Oktober 2019 in Juba mit Südsudan als Mediator. Die zivilen Teile der Übergangsregierung überließen die Gespräche überwiegend Vertretern der Sicherheitsorgane. Das Ergebnis, das im Oktober 2020 feierlich signiert wurde, bot den unterzeichnenden Akteuren bisher vor allem Gelegenheit, sich zu bereichern und mit politischen Posten zu versorgen. Zur Befriedung der Region hat es kaum beigetragen. Denn zum Zeitpunkt der Unterzeichnung hatten die Beteiligten kaum noch eigene Truppen in Darfur oder anderen Teilen Sudans (mit Ausnahme von Blue Nile im Süden). Gleichzeitig waren diejenigen Player, die für die Konfliktdynamik in Darfur die wichtigste Rolle spielten, nicht adäquat vertreten. Hemedti selbst konnte nicht für alle arabischen Gruppen sprechen. Schließlich waren weder Vertriebene, Frauen oder junge Menschen ausreichend beteiligt. Die SLA-AW lehnte die Gespräche ab.
Von den vielen Versprechen, die das JPA für marginalisierte Bevölkerungsteile in der sudanesischen Peripherie enthält, konnten kaum welche eingelöst werden. Denn bereits bei der Unterzeichnung war abzusehen, dass die Regierung für die Umsetzung des Abkommens auf internationale Geber angewiesen sein würde. Diese zeigten sich jedoch wenig bereit, ein Friedensabkommen substanziell zu unterstützen, in dessen Zustandekommen sie kaum eingebunden waren. Die Klärung vieler Details hatte das JPA zudem Umsetzungskommissionen überlassen.
So legt das Abkommen nicht fest, wie viele Kämpfer demobilisiert oder in reguläre Truppen integriert werden sollen. Die Regierung ernannte bisher keine Demobilisierungskommission für Darfur. Entgegen den Erwartungen der bewaffneten Gruppen machte Hemedti deutlich, dass er nur einen kleinen Teil ihrer Kämpfer in die RSF integrieren wolle.
Das JPA sieht die Bildung einer gemeinsamen Schutztruppe vor, die zur Hälfte aus Regierungstruppen und zur anderen Hälfte aus bewaffneten Gruppen gebildet werden soll, mit einer Gesamtstärke von 20.000. Diese Truppe war ein wesentliches Argument der Übergangsregierung, sich für den Abzug der hybriden Friedensmission UNAMID der UN und der Afrikanischen Union (AU) in Darfur einzusetzen, deren Mandat Ende 2020 auslief.
Mit erheblicher Verspätung meldete die Regierung jedoch erst Ende Juni 2022 den Abschluss der Ausbildung der ersten 2.000 Mitglieder der gemeinsamen Schutztruppe. Es ist im Übrigen unklar, warum diese besser in der Lage sein soll, die Zivilbevölkerung vor Gewaltexzessen zu schützen, als die einzelnen Verbände, die in ihr aufgehen. Nach dem Abzug von UNAMID ist die Aussicht auf eine erneute internationale Friedensmission jedoch äußerst gering, so dass nur sudanesische Einheiten in Frage kommen.
Auch die Ständige Waffenstillstandskommission, die mit dem JPA ins Leben gerufen wurde, kann nur einen bescheidenen Beitrag leisten. Die United Nations Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS) sitzt der Kommission und ihren sektoralen Untereinheiten vor, die aus Vertretern der Unterzeichner des JPA bestehen. Die Kommission unterstützt die Demobilisierung bzw. das Training von Angehörigen der bewaffneten Gruppen und kann auf Antrag einer der Vertragsparteien Verletzungen des Waffenstillstands untersuchen. Allerdings zählen diejenigen, die an Konflikten beteiligt sind, häufig nicht zu einer der Unterzeichnergruppen.
Neue Spieler in Khartum
Die Konfliktdynamik in Darfur hat erhebliche Auswirkungen auf die nationale Politik Sudans. Hemedtis Aufstieg zum bedeutendsten politischen Unternehmer des Landes erschüttert die hergebrachten Fundamente der Politik in Khartum. Darfur dient ihm gleichermaßen als Einnahmequelle, Rekrutierungsbasis für die RSF wie auch zum Aufbau einer Basis für seine politischen Ambitionen auf nationaler Ebene.
Hemedti agiert dabei sowohl auf der Nachfrage- als auch auf der Angebotsseite von Sicherheit in Darfur. Wenngleich größere Gewaltakte eine Herausforderung für seine Autorität bedeuten, erlauben sie es dem RSF-Führer, sich als Friedensstifter bei tribalen Versöhnungskonferenzenzu präsentieren. Die dort getroffenen Vereinbarungen rühren allerdings nicht an den Wurzeln der Konflikte. Übergriffe seiner eigenen RSF auf Dörfer und Vertriebenenlager bleiben in der Regel ungeahndet, was ein Klima der Straflosigkeit erzeugt. So soll der Vorsitzende des Friedens- und Versöhnungskomitees und Kommandeur der RSF in West-Darfur, Mousa Ambeilo, Ende 2019 selbst einen Angriff gegen die Zivilbevölkerung angeführt haben.
Der Friedensprozess von Juba erlaubte es Hemedti überdies, Allianzen mit seinen früheren Gegnern zu schmieden. Wie die Rebellen traute er den sudanesischen Streitkräften unter der Führung Burhans nicht. Versuchen, die RSF in die reguläre Armee zu integrieren, widersetzt er sich. Hemedti konnte über die Zusammenarbeit mit den bewaffneten Gruppen ein »Gegengewicht zur Transition im Zentrum« und damit zum Einflussbereich der SAF und der zivilen Parteien des FFC aufbauen.
So unterminierte der Friedensprozess von Juba von Anfang an demokratische Prozesse. Die Übergangsregierung sicherte den bewaffneten Gruppen zu, dass ein Übergangsparlament so lange nicht einberufen werde, wie die Verhandlungen liefen. Differenzen innerhalb der FFC blockierten auch nach dem Friedensabschluss die Bildung des Übergangsparlaments, das einen Gegenpol zum Sicherheitssektor hätte bilden können. Das JPA bescherte den Milizen wichtige Regierungspositionen. Der Einfluss, den sie von dort ausüben konnten, ging weit über ihre tatsächliche politische Bedeutung hinaus. So wurden Gebreil Ibrahim, der Führer des JEM, Finanzminister, und Minni Minawi, Führer der SLA-MM, Gouverneur der Region Darfur. Die SLA-MM hatte schon seit 2014 nicht mehr in Sudan gegen die Streitkräfte gekämpft, die JEM seit 2015 nicht mehr.
Mit dem Eintritt von Mitgliedern der bewaffneten Gruppen in das Kabinett von Premierminister Abdalla Hamdok im Februar 2021 bestanden auch die FFC-Parteien auf einer direkten Beteiligung an Regierungsposten, für die sie vorher nur Experten nominiert hatten. Das »politischere Kabinett« geriet jedoch in einen zunehmend offen ausgetragenen Konflikt mit den Repräsentanten des Sicherheitssektors. Die Vertreter der bewaffneten Gruppen agierten dabei als Verbündete des Militärs. Sie erweiterten die politische Basis des Militärs um Unterzeichner der FFC-Erklärung und damit der ursprünglichen Opposition zum Bashir-Regime. Anfang Oktober 2021 spalteten sich 16 bewaffnete Gruppen, angeführt von JEM und SLA-MM, von den FFC als »FFC National Accord« bzw. FFC-2 ab. Kurz darauf organisierten sie eine Sitzblockade in Khartum und forderten die anderen FFC-Parteien auf, die Regierung zu verlassen. Konsequenterweise stellten die bewaffneten Gruppen praktisch die einzigen Minister und Vertreter im Übergangsrat, die nach dem Putsch vom 25. Oktober 2021 ihre Positionen behielten.
Schließlich erschwerten die FFC-2-Vertreter die Vermittlungen des Trilateralen Mechanismus von UNITAMS, AU und der Intergovernmental Authority on Development (IGAD) im Frühjahr und Sommer 2022. Sie bestanden auf einer »inklusiven« Runde, die islamistische Vertreter (und sie selbst) einschloss, während die verbliebenen Vertreter der mittlerweile FFC-Central Committee oder FFC-1 genannten Gruppierungen die Beteiligung von »Pro-Putsch Parteien« ablehnten. Der Konflikt zwischen FFC-1 und FFC-2 bot dem Militär einen Vorwand, das »zivile« Lager für die politische Krise verantwortlich zu machen.
Aktuelle Sicherheitsrisiken
Der Aufstieg von Gewaltunternehmern aus Darfur und die mangelnde Umsetzung des JPA bringen erhebliche Risiken für die Sicherheit und Stabilität in der Region mit sich. Ein nicht vorhandenes staatliches Gewaltmonopol hat Folgen. Erstarkte Selbstverteidigungsgruppen könnten sich zu Rebellengruppen entwickeln – wie bereits vor 20 Jahren. Konflikte zwischen Bauern und nomadischen Rizeigat könnten weiter eskalieren.
Tausende aus Libyen zurückgekehrte Kämpfer der Unterzeichnergruppen stellen ein Risiko für die Bevölkerung in Darfur dar. Häufig wenden sie sich kriminellen Aktivitäten zu. Gleichzeitig rekrutierten die Signatoren des JPA massenhaft neue Mitglieder in Darfur, um ihre Gefolgschaft zu stärken. Allein eine Unterzeichnergruppe gab an, bereits 11.000 neue Kämpfer in Darfur angeworben zu haben. Allerdings haben die Gruppen den Rekruten außer dem Versprechen zukünftiger Posten in den staatlichen Sicherheitskräften kaum etwas zu bieten.
Ein Spannungsfaktor ergibt sich aus der möglicherweise gespaltenen Loyalität der Sicherheitskräfte in Darfur, die offiziell dem Oberkommando von Minni Minawi als Gouverneur von Darfur unterstehen, dessen SLA-MM gleichzeitig für Unsicherheit sorgen.
Überdies haben die bewaffneten Gruppen durch ihre Beteiligung am Putsch in Khartum ein Glaubwürdigkeitsproblem bei ihren Mitgliedern und Unterstützern. Erste Angehörige der Unterzeichnergruppen haben sich bereits von ihren Führern abgewandt und verfolgen eigene Ziele.
Darüber hinaus gewinnt die SLA-AW von Abdel Wahid al-Nur an Zulauf, dessen notorische Ablehnung von Verhandlungen ihm ein Image von Vertrauenswürdigkeit verleiht. Ein Versuch der Sudanesischen Kommunistischen Partei, ihn zu einer politischen Allianz zu bewegen, scheiterte jedoch. Der Waffenstillstand zwischen SLA‑AW und SAF hält derzeit.
Historisch gesehen haben die Konflikte der Peripherie – bis auf seltene Ausnahmen – die Bevölkerung im Zentrum Sudans kaum berührt. Mit der Präsenz der Führer der Darfur-Gruppen und einiger ihrer Kämpfer in Khartum könnte sich das nun ändern. Die Kriminalität soll auch in der Hauptstadt zugenommen haben (die Inflation im dreistelligen Prozentbereich und die wachsende Versorgungskrise tragen ihren Teil dazu bei). Das größte Eskalationspotential hätte eine direkte militärische Konfrontation zwischen den SAF und den RSF. Auch wenn eine offene Auseinandersetzung derzeit unwahrscheinlich ist, stellt sich die Frage, wie lange ihre Führer es schaffen, dass die Kämpfe zwischen den rivalisierenden Sicherheitskräften auf Darfur beschränkt bleiben. Möglich wären auch gewaltsame Konflikte zwischen und mit ihren jeweiligen verbündeten Milizen wie der Tamazuj, einer Unterzeichnergruppe, der Verbindungen zum Militärgeheimdienst nachgesagt werden.
Für Sudans Nachbarstaaten besteht das Risiko, dass bewaffnete Gruppen ihre Grenzregionen weiter als Rückzugsräume nutzen oder sich direkt dortigen Konfliktparteien anschließen. Dies betrifft insbesondere Libyen, wo einige sudanesische Kämpfer weiterhin präsent sind, aber auch Südsudan, Tschad und die Zentralafrikanische Republik (ZAR).
Ansatzpunkte für internationale Friedensförderung
Die internationale Gemeinschaft kann mit der Bearbeitung der Konflikte in Darfur nicht warten, bis es einen neuen Übergangsprozess für das ganze Land gibt. Rivalitäten zwischen Gewaltunternehmern um Einfluss und Zugang zu Patronage und Ressourcen werden ohnehin anhalten.
Die Vereinten Nationen rufen zu Recht internationale Geber dazu auf, Friedensprojekte in Darfur zu unterstützen. Effektive Programme auf lokaler Ebene können unter Umständen einige der Sicherheitsrisiken reduzieren. Denn Darfur ist auch eine Arena für den Machtkampf im Zentrum des Landes.
Deutschland kann diese Bemühungen im Rahmen seiner Unterstützung für den UN Peacebuilding Fund, bei dem es der größte Geber ist, fördern und nach Möglichkeit lokalen zivilgesellschaftlichen Organisationen auch direkt Hilfe leisten.
Für eine effektive Friedensförderung braucht es ein umfassendes und konfliktsensibles Vorgehen, bei dem auf die Bedürfnisse aller Gruppen eingegangen wird, auch auf jene der nomadischen Viehhirten und sesshafter bzw. vertriebener Bauern. Mitglieder von Unterzeichnergruppen, die erst nach Abschluss des JPA rekrutiert wurden, sollten nicht mehr von Unterstützungsangeboten profitieren als Angehörige anderer, auch informeller Gruppen. Bei den Maßnahmen zur Friedensförderung sollten die Gewalt-Hotspots in Darfur priorisiert werden. Denkbar sind Programme zur Berufsförderung, Angebote von Grundversorgungsleistungen wie Bildung und Gesundheit und Maßnahmen zur Stärkung von lokalen Konfliktbearbeitungskomitees. Letztere sollten nicht nur Stammesältere einbeziehen, wie bei den von Hemedti vermittelten Vereinbarungen geschehen, sondern unbedingt auch junge Menschen und Frauen.
Das kurzfristige Ziel dieser Maßnahmen sollte sein, die Eskalation von interpersonalen Auseinandersetzungen in größere Konflikte mit Dutzenden oder gar Hunderten Toten zu verhindern. Solange der Aufbau von verlässlichen und legitimen staatlichen Strukturen und Basisdienstleistungen nur ein Fernziel bleibt, sollte das Hauptaugenmerk –im Rahmen der humanitären Unterstützung – auf der Stärkung der individuellen Resilienz liegen.
Eine intensivere Friedensförderung von Seiten der EU und Deutschlands sollte einhergehen mit einem vertieften diplomatischen Engagement. Die Europäer können sich bei ihren Partnern am Arabischen Golf dafür einsetzen, dass diese einen neuen Übergangsprozess in Sudan unterstützen. Saudi-Arabien und die VAE sind zwar keine Anhänger einer sudanesischen Demokratie, bevorzugen aber Stabilität und Sicherheit in ihrer Nachbarschaft. Dafür bedürfte es einer Fortsetzung der multilateralen Finanzhilfen. Die Spannungen innerhalb des Sicherheitssektors in Darfur und die tiefe wirtschaftliche Krise Sudans bieten Anknüpfungspunkte für einen entsprechenden Dialog. Die Aussetzung internationaler Finanzhilfen schwächt die Junta sichtlich. Im Zentrum des internationalen Drucks sollten somit die Gewaltunternehmer aus Darfur stehen, die demokratischen Prozessen im Wege stehen.
Seit mehr als anderthalb Jahren herrscht ein Bürgerkrieg in Äthiopien. Nun bereiten sich die Regierung und Rebellen auf Friedensverhandlungen vor. Für eine nachhaltige Lösung sollten sie wichtige Drittakteure einbinden, meint Gerrit Kurtz.
In dem seit November 2020 andauernden Konflikt zwischen der äthiopischen Regierung und der Volksbefreiungsfront von Tigray (TPLF) sind Friedensverhandlungen in Reichweite. Nachdem die Regierung in Addis Abeba Ende Juni ein siebenköpfiges Verhandlungsteam unter der Führung des stellvertretenden Ministerpräsidenten Demeke Mekonnen ernannte, meldet die TPLF nun, dass auch sie ein Verhandlungsteam ernennen werde. Seit März besteht eine humanitäre Feuerpause im Norden Äthiopiens. So konnten UN-Hilfsorganisationen – nach monatelanger Blockade – wieder Hilfsgüter nach Tigray und die angrenzenden Regionen bringen. 13 Millionen Menschen bleiben jedoch allein im Norden des Landes auf Nahrungsmittelhilfe angewiesen.
Chancen und Risiken von Friedensverhandlungen
Sowohl die TPLF als auch die äthiopische Regierung haben nach mehreren Offensiven erkannt, dass sie ohne größere Verluste keine militärischen Gewinne erwarten können. Für die Regierung sind die Kosten des Kriegs enorm und gefährden Ministerpräsident Abiy Ahmeds wirtschaftliche Reformagenda. Die TPLF steht unter Druck vonseiten der Bevölkerung in Tigray, die humanitäre Situation in dem Bundesstaat zu verbessern. Der Zugang zu Banken sowie dem Strom- und Telekommunikationsnetz bleibt ausgesetzt – und es fehlt an Treibstoff. Laut International Crisis Group sind dem Konflikt mindestens Zehntausende Menschen zum Opfer gefallen, manche Schätzungen gehen sogar von Hundertausenden Opfern durch Hunger und Krankheiten aus. Menschenrechtsorganisationen werfen beiden Seiten und ihren Verbündeten Kriegsverbrechen in Form von Massakern, sexueller Gewalt und Plünderungen vor.
Ein schlechtes Friedensabkommen könnte für weitere Instabilität sorgen – ähnlich wie der Friedensschluss zwischen Äthiopien und Eritrea 2018, der sich zwei Jahre später als Kriegspakt gegen die TPLF herausstellte. Die damalige TPLF-dominierte Regierung hatte 1998-2000 Krieg gegen Eritrea geführt. Eritreische Truppen unterstützten das äthiopische Militär im Kampf gegen die TPLF und verübten einige der schlimmsten Menschenrechtsverletzungen des Kriegs. Abiy nutzte das gewaltige internationale Kapital, das der Friedensnobelpreisträger aus dem Friedensschluss und seinen innenpolitischen Reformen schlug, für einen kompromisslosen Kurs gegenüber der früheren Regierungspartei TPLF. Die Unterstützung insbesondere der USA für Abiys Kurs ging so weit, dass sie die äthiopische Offensive gegen die TPLF in der Erwartung eines kurzen Entscheidungskriegs anfangs befürwortete.
So könnten sich auch die möglichen Friedensgespräche zwischen der TPLF und äthiopischen Regierung negativ auf die jeweiligen Verbündeten der beiden Konfliktparteien auswirken. Ein Knackpunkt ist der zukünftige Status West-Tigrays, ein Gebiet, das amharische Milizen am Anfang des Kriegs besetzten und aus dem sie Menschen tigrayischer Abstammung vertrieben haben. Für die TPLF ist die Rückkehr des Gebiets unter ihre Kontrolle ein wichtiges Ziel. Abiy könnte gezwungen sein, Kompromisse zu Lasten der Interessen seiner amharischen Verbündeten zu machen. Schließlich könnte ein bilaterales Abkommen zwischen TPLF und äthiopischer Regierung die Interessen weiterer ethnischer Gruppen berühren. In den vergangenen Monaten gab es die meisten Kämpfe im Bundesstaat Oromia, in dem die Rebellengruppe Oromo-Befreiungsarmee (OLA) für mehr Mitbestimmung der Oromo kämpft, der größten Bevölkerungsgruppe des Landes, aus der auch Abiy stammt. Die OLA ist mit der TPLF verbündet. Eine Stabilisierung im Norden könnte den äthiopischen Streitkräften erlauben, ihre Kräfte weiter auf den Kampf gegen die OLA zu konzentrieren. Verhandlungsgewinne der TPLF könnte die OLA gleichzeitig in ihrem bewaffneten Kampf ermutigen. Auch in anderen Teilen Äthiopiens gibt es immer wieder Massaker und gewaltsame Zusammenstöße, in denen Gewaltunternehmer die ethnische Zugehörigkeit von lokalen Bevölkerungsgruppen instrumentalisieren.
Inklusivität fördern, Gefahren eindämmen
Internationale und regionale Akteure sollten die Konfliktparteien darin unterstützen, einen nachhaltigen und inklusiven Verhandlungsprozess aufzusetzen. Noch konnten sich TPLF und Addis Abeba nicht auf einen Mediator oder einen Verhandlungsort einigen. Während die Regierung die Afrikanische Union favorisiert, zieht die TPLF Kenia vor.
Ein Schlüssel zum Erfolg der Friedensverhandlungen wäre ein schrittweises Vorgehen. Sicherheits- und Versorgungsfragen sollten ganz oben auf der Agenda stehen. Verfassungsfragen wie der zukünftige Status von Tigray, wo die TPLF ein Unabhängigkeitsreferendum abhalten möchte, sollten in einem größeren Kontext wie dem bereits von der Regierung ausgerufenen nationalen Dialog geklärt werden. Hier könnte sie auch die OLA sowie oppositionelle Parteien aus Tigray involvieren, um so auch die Akzeptanz zu erhöhen. Die Friedensverhandlungen und den nationalen Dialog zu verbinden, könnte den Frieden auf eine breitere Grundlage stellen und helfen, insbesondere Frauen und junge Menschen besser einzubinden.
Eritreas Präsident Isaias Afwerki, Abyis regionaler Verbündeter, lehnt einen Friedensschluss mit der TPLF jedoch ab. Er betrachtet sie als existenzielle Gefahr für sein Regime. Isaias wird sich daher wahrscheinlich nicht in Friedensgespräche einbinden lassen. Mehr noch: Er hat die Mittel, den Friedensprozess durch Kämpfe eritreischer Truppen mit der TPLF auf äthiopischem Gebiet zu stören. Angesichts seiner destruktiven Rolle in Äthiopien und der ungebrochenen Unterdrückung seiner Bevölkerung sollte sich die EU für eine Eindämmungsstrategie entscheiden und ihre gezielten Sanktionen gegen das eritreische Regime ausbauen.
Die Bundesregierung sollte sich im Kreise ihrer transatlantischen Partner um eine einheitliche Position gegenüber äthiopischen Friedensgesprächen bemühen. Das Land benötigt Unterstützung beim Wiederaufbau und der Restrukturierung seiner Schulden. Ein stabiles Äthiopien könnte wieder ein konstruktiver Partner Europas auf dem gesamten Kontinent werden. Ein ganzheitlicher, inklusiver Ansatz für Frieden wäre dafür eine entscheidende Voraussetzung.
Die Länder am Horn von Afrika leiden seit längerem weltweit mit am stärksten unter Ernährungsunsicherheit. In Äthiopien, Sudan, Südsudan, Somalia und Kenia sind davon 2022 bis zu 38 Millionen Menschen akut betroffen, so die Welternährungsorganisation (FAO) und das Ernährungsprogramm der Vereinten Nationen (WFP). Rund 700.000 Menschen droht ohne schnelle externe Hilfe der Hungertod. Gegenüber dem Preisschock bei Weizen als Folge des Ukraine-Krieges sind diese Länder besonders verwundbar. Verantwortlich dafür sind eine ohnehin schlechte Versorgungslage, bewaffnete Konflikte, politische Instabilität, Überflutungen und aktuell die schlimmste Dürrekrise seit 40 Jahren.
Weizen gehört zu den wichtigsten Lebensmitteln in Äthiopien und Sudan. Ein Fünftel der täglichen Kalorienzufuhr in Sudan stammt aus Weizenmehl. Laut FAO deckt das Land 77 Prozent seines entsprechenden Verbrauchs durch Importe, die 2021 zu rund 35 Prozent aus Russland und der Ukraine kamen. Äthiopien importierte 2020/21 etwa 30 Prozent seines Weizenbedarfs, davon wiederum 20 Prozent aus der Ukraine.
Zu Preissteigerungen von geschätzt 20 Prozent für Weizen kommen in Sudan höhere Kosten für Energie und Düngemittel, was zu Versorgungsengpässen führt. 2021 machte Nahrung für den Großteil der Bevölkerung zwei Drittel ihrer Gesamtausgaben aus. Dabei erhielten insgesamt 27,8 Millionen Menschen in Äthiopien, Somalia, Südsudan und Sudan humanitäre Nahrungsmittelhilfe.
Schon länger gilt am Horn von Afrika das erklärte Ziel, die eigene Weizenproduktion zu steigern. Äthiopiens Regierung fördert den Anbau des Getreides und will bis 2023 unabhängig von Importen sein, worin Deutschland sie unterstützt. Die Regierung kauft alle Weizenimporte selbst; bereits 2021 senkte sie den Zoll, um Einfuhren günstiger zu machen. Sudan konnte seine Weizenernte durch verbessertes Saatgut zwischen 2015 und 2020 mehr als verdoppeln. Die Regierung erwarb üblicherweise die Ernte von Bauern zu festgelegten Preisen. Seit dem Putsch im Oktober 2021 befindet sich das Land in einer politischen Krise, was die Wirtschaftslage verschärft und bisherige Ansätze hemmt. Während Millionen hungern, droht geernteter Weizen wegen schlechter Lagerung zu verrotten, da der Staat ihn nicht mehr abkaufen kann.
Der Spielraum regionaler Regierungen ist begrenzt, eine weitere Weizenpreissteigerung abzufedern, denn wegen bewaffneter Konflikte und politischer Instabilität fehlen Währungsreserven und sind die Staatskassen leer. Politische Eliten investieren in Sicherheit und die Versorgung ihrer Netzwerke statt in Agrarproduktion und Nahrungsmittelversorgung. In der Folge erwächst aus Ernährungsunsicherheit eine lebensbedrohliche Hungersnot.
Am 27. Februar 2022, drei Tage nach Beginn der russischen Invasion der Ukraine, trafen westliche Diplomaten den geschäftsführenden sudanesischen Außenminister Ali al-Sadiq. Ihre Botschaft war klar: „Wir haben die Republik Sudan aufgerufen, sich der Gruppe der Nationen anzuschließen und sich öffentlich für die multilaterale, auf Regeln basierende Ordnung einzusetzen und deren Verletzung durch die Russische Föderation in aller Deutlichkeit zu verurteilen“, hieß es in einem Statement nach dem Treffen.
Appelle an Sudans Verantwortung für den Multilateralismus haben jedoch wenig Aussicht auf Erfolg. Die Militärjunta, die seit dem Putsch vom 25. Oktober 2021 Sudan beherrscht, ist auf den Schutz durch die Vetomacht Russland im VN-Sicherheitsrat angewiesen. Russland ist Sudans größter Weizenlieferant und pflegt enge Kontakte zum Sicherheitssektor des ostafrikanischen Landes. In der Tradition seiner Zugehörigkeit zur Blockfreien-Bewegung enthielt sich Sudan in der Generalversammlung der VN in den Abstimmungen zu Russlands Krieg gegen die Ukraine.
In Sudan gibt es einen regelrechten Wettbewerb um die Kontrolle der Beziehungen zu Russland. Während der Revolution 2018/19 trainierten private russische Militärfirmen sudanesische Sicherheitskräfte. M-Invest, ein Unternehmen, das von dem russischen Oligarchen Jewgeni Prigoschin kontrolliert wird, soll der Bashir-Regierung eine Desinformationskampagne gegen die Demokratiebewegung vorgeschlagen haben. Dennoch bot Außenministerin Mariam al-Mahdi al-Sadiq als Vertreterin der späteren, inzwischen entmachteten zivilen Übergangsregierung bei einem Besuch in Moskau im Juli 2021 an, den nächsten Russland-Afrika-Gipfel auszurichten.
Insbesondere seit dem Putsch versucht Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti, als Führer der paramilitärischen Rapid Support Forces (RSF) die Beziehungen zu Russland zu nutzen, um seine Position unter den bewaffneten Kräften Sudans zu stärken. So war er während des Beginns der russischen Invasion der Ukraine in Moskau, wo er auch Außenminister Sergei Lawrow traf. Hemedtis RSF sichern Minen und Produktionsgebiete, während ein Tochterunternehmen von M‑Invest in Sudan Gold abbaut. Hemedti profitierte überdies von Fake-News-Kampagnen, die offenbar von einer Trollfabrik in Sankt Petersburg lanciert wurden, bevor Facebook die Konten abschaltete.
Hemedtis außenpolitische Aktivitäten konkurrieren mit denen Abdel Fattah al-Burhans, des Vorsitzenden des Souveränitätsrats und Führers der Streitkräfte. Dieser will zumindest die Kontrolle über die offiziellen diplomatischen Beziehungen zu Russland bewahren und sich nicht von Hemedti ausstechen lassen. So ist die sudanesische Russlandpolitik ein weiteres Spielfeld des Wettbewerbs zwischen den beiden machtvollsten Putschistenführern des Landes.
Der Putsch vom 25. Oktober 2021 setzte dem demokratischen Übergangsprozess in Sudan ein jähes Ende. Militär- und Sicherheitskräften gelingt es seitdem jedoch nicht, ihre Herrschaft zu festigen. Eine Rückkehr zu einer dauerhaften und stabilen Militärregierung in Sudan ist unwahrscheinlich. Zu groß sind die internen Gegensätze der Putschistengruppierungen und die wirtschaftlichen Herausforderungen des Landes. Die Demokratiebewegung ist gut organisiert und dank ihrer dezentralen Struktur in der Lage, Verhaftungen und Gewalt zu trotzen. Ein neuer demokratischer Übergangsprozess wird nicht allein durch Wahlen herbeizuführen sein, welche die Putschisten für Sommer 2023 planen. Jedwede internationale Vermittlung in Sudan hat nur dann eine Chance, wenn sie eng auf die zivilgesellschaftlichen Pläne für eine Neuausrichtung des Staates abgestimmt ist.
Am 28. Februar 2022 veröffentlichte die United Nations Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS) eine Zusammenfassung des fünf Wochen dauernden Prozesses, in dem sie eine breite Auswahl sudanesischer Stakeholder konsultiert hat. Die Mission identifizierte zwar einige Gemeinsamkeiten, doch bleibt die wichtigste Frage unbeantwortet: Wie kann das Land am Nil aus der Krise herausfinden?
Seit ihrer erneuten Machtübernahme im Oktober 2021 ist es den sudanesischen Militär- und Sicherheitskräften nicht gelungen, ihre Herrschaft grundlegend zu konsolidieren. Seitdem die Ministerinnen und Minister der Forces of Freedom and Change (FFC), der breiten Koalition politischer Parteien und Angehörigen der Zivilgesellschaft, am 22. November 2021 zurückgetreten sind, besteht das Kabinett hauptsächlich aus geschäftsführenden Staatssekretären. Im Amt sind nur noch jene Minister, die das Militär und die Unterzeichner des Juba-Friedensabkommens von 2020 nominiert haben. Der Regierung fehlen sowohl die Mittel als auch die Partner, um das Land zu stabilisieren.
Lediglich über Gewaltmittel verfügen die Militär- und Sicherheitskräfte noch, die es ihnen ermöglichen, Demonstrierende mit gezielten Schüssen, Tränengas und schweren Waffen in Schach zu halten. Immer noch gehen regelmäßig tausende Menschen in Khartum und vielen weiteren Städten des Landes auf die Straße, obwohl bei den Protesten bereits 83 Menschen ums Leben und mehr als 2.600 verletzt worden sind. Die zivile Übergangsregierung von Premierminister Abdalla Hamdok, die seit der Verfassungserklärung von August 2019 im Amt gewesen war, genoss breite Zustimmung in der Bevölkerung, bei aller Kritik an einzelnen ihrer Maßnahmen. Das unterscheidet Sudan von anderen Staaten in Sub-Sahara-Afrika, deren Regierungen in den letzten zwölf Monaten Opfer eines Militärputschs wurden.
Drei Faktoren erklären die Schwäche des Sicherheitssektors: seine internen Spannungen, die katastrophale wirtschaftliche Situation im Land und die Resilienz der Demokratiebewegung. Eine Rückkehr zu einer dauerhaft amtierenden Militärregierung steht damit vor erheblichen Herausforderungen.
Fragmentierung des Sicherheitsapparats
Die Schwäche des Sicherheitssektors beruht erstens auf seiner Fragmentierung. Die Sudanesischen Streitkräfte (SAF) unter Führung von General Abdel Fattah al‑Burhan haben keine effektive Kontrolle über die Rapid Support Forces (RSF) unter dem Kommando von Generalleutnant Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti. Die Bashir-Regierung hatte die RSF seit 2013 als separate Miliz zur Aufstandsbekämpfung in Darfur eingesetzt. Noch im Juni 2021 widersetzte sich Hemedti Forderungen von Burhan und Rebellengruppen, die Kommandostrukturen zu vereinheitlichen. Hemedti, der auch stellvertretender Vorsitzender des Sovereignty Council (kollektive Staatsführung während der Transition) ist, hat bessere Beziehungen zu jenen Gruppen, die das Juba-Friedensabkommen von 2020 unterzeichnet haben, das er als einziger Vertreter der sudanesischen Regierung unterschrieben hat (Burhan zeichnete lediglich als Zeuge). Die Militärführung hingegen kann sich auf die Geschlossenheit der eigenen Streitkräfte nicht hundertprozentig verlassen. Daher entließ sie im Februar 2022 hunderte Offiziere. Kurzfristig sei Burhan auf die RSF angewiesen, um Khartum zu kontrollieren, langfristig sei Hemedti jedoch sein größter Gegner, schreibt auch die renommierte Expertin Kholood Khair. Burhan soll sich bereits in Gesprächen mit seinen ägyptischen Freunden besorgt darüber gezeigt haben, dass Hemedti putschen könnte. Die SAF bestritten solche Berichte.
So wie Burhan und Hemedti ihren Förderer Bashir im April 2019 im Präsidentenpalast gestürzt haben, könnte die Putschisten ein ähnliches Schicksal ereilen, wenn sie zu viel Gewalt einsetzen oder nicht mehr in der Lage sind, die wirtschaftlichen Pfründen des Sicherheitssektors zu garantieren.
Militärwirtschaft in der Sackgasse
Zweitens werden die Militär- und Sicherheitskräfte auf absehbare Zeit außerstande sein, die wirtschaftliche Misere Sudans zu überwinden. Zwar wird die sudanesische Wirtschaft von Unternehmen dominiert, die dem Sicherheitssektor zugerechnet werden. Sie profitieren jedoch auch von Steuer- und Zollvorteilen, die einer marktwirtschaftlichen Entwicklung entgegenstehen.
Sudans Wirtschaft leidet unter der zweithöchsten Inflationsrate der Welt, im Januar 2022 betrug sie 260 %. Blockaden von Bauern und Demonstranten auf der Hauptverbindungsstraße nach Ägypten ließen die Exporte im gleichen Monat um 85 % zurückgehen. Seit dem Putsch kam es immer wieder zu Engpässen bei der Versorgung mit Mehl, Speiseöl und Benzin. Die geringen Währungsreserven erschweren die Einfuhr dieser Güter. Die Coup-Regierung hat angekündigt, Steuererhöhungen und ihre Exporte von Gold, dem wichtigsten Exportgut Sudans, für den Import dieser strategischen Güter zu nutzen. Doch ist unwahrscheinlich, dass sie damit die internationalen Hilfsgelder ersetzen können, deren Zahlung seit dem Putsch ausgesetzt ist. Nachhaltiges inklusives Wachstum würde ohnehin nur nach tiefgreifenden Reformen möglich sein, die das Versorgungssystem des Sicherheitssektors gefährden würden.
Der mit Abstand größte Haushaltsposten sind Ausgaben eben für den Sicherheitssektor. Allein die von Internationalem Währungsfonds und Weltbank ursprünglich in Aussicht gestellten Summen belaufen sich auf rund drei Milliarden US-Dollar, zusätzlich zu 700 Millionen US-Dollar für Entwicklungshilfe, welche die USA zurückhalten. Die Regierung musste daher unter anderem das Sudan Family Support Programme streichen, das einer Mehrheit der Bevölkerung mittels (geringer) direkter Geldtransfers helfen sollte, den Schock der wirtschaftlichen Reformen besser zu verkraften. Seit Beginn des Übergangsprozesses 2019 ist die Zahl der Menschen, die humanitäre Hilfe benötigen, um sechs Millionen gewachsen. Bashir verlor die Kontrolle über seine Herrschaft, als er die eigenen Eliten nicht mehr kooptieren und die Bevölkerung nicht länger mit teuren Subventionen ruhigstellen konnte.
Resilienz der Demokratiebewegung
Den Putschisten steht eine breite Demokratiebewegung gegenüber, die sich rekrutiert aus politischen Parteien, organisierter Zivilgesellschaft, Berufsverbänden, Gewerkschaften, Bauern und Akademikern. Im Zentrum stehen die lokalen Widerstandskomitees, in städtischen Bezirken organisierte Gruppen vor allem junger Menschen aus unterschiedlichen sozialen Milieus. Sie spielten schon während der Proteste gegen das Bashir-Regime 2018/19 eine wichtige Rolle. Seit dem Putsch vom Oktober 2021 führen sie einen Protestkalender für regelmäßige Demonstrationen. Tausende gehen in vielen Städten Sudans auf die Straße, auch wenn Khartum die größte Aufmerksamkeit erfährt.
Die Widerstandskomitees koordinieren sich zunehmend auf Ebene der Bundesstaaten Sudans. Ihr Motto ist ein dreifaches Nein: zur Partnerschaft mit dem Militär, zu Verhandlungen, zu Kompromissen. Der Einfluss der Widerstandskomitees zeigt sich nicht zuletzt darin, dass die in den Forces for Freedom and Change vertretenen politischen Parteien Teile ihrer Positionen übernommen haben und ebenfalls eine rein zivile Regierung fordern, ohne Militärbeteiligung.
Die größte Stärke der Demokratiebewegung ist zugleich auch ihre markanteste Schwäche. Es mangelt ihr an einer einheitlichen, konkreten Vorstellung von einem neuen Übergangsprozess. Einer der führenden Köpfe der FFC, Khalid Omer Yousif (Sudanese Congress Party), ehemaliger Minister, warnte bereits vor einem erneuten Gerangel unter den politischen Parteien um die Verteilung von Posten. Solche internen Differenzen blockierten auch die Einrichtung des Übergangsparlaments vor dem Putsch. Es gibt auch keine einigende Führungsfigur.
Gleichzeitig ist die Demokratiebewegung aufgrund ihrer horizontalen Organisation und der Vielfältigkeit der Stimmen weniger anfällig für Verhaftungen und gezielte Gewalt gegen einzelne Personen. Trotz aller inhaltlichen Unterschiede sowohl innerhalb des FFC als auch zwischen FFC-Mitgliedern und Widerstandskomitees ist das zivile Lager vereint geblieben im Widerstand gegen die Militärregierung.
Als eine der größten Schwächen des Sicherheitssektors hat sich erwiesen, dass er nicht in der Lage war, zivile Partner für die Regierung zu gewinnen. Nach dem Putsch hatte Premierminister Abdalla Hamdok aus dem Hausarrest im eigenen Namen am 21. November 2021 gemeinsam mit Burhan eine neue politische Erklärung unterzeichnet. Diese brachte ihn vorübergehend zurück ins Amt, doch FFC und Demokratiebewegung lehnten sie rundweg ab. Hamdok trat am 2. Januar 2022 frustriert zurück, nachdem es ihm nicht gelungen war, das angestrebte Technokraten-Kabinett zu ernennen. Die Putschisten haben seitdem zwar hunderte von Beamten wieder in ihre Ämter eingesetzt, welche die Hamdok-Regierung wegen zu großer Nähe zum islamistischen Regime entfernt hatte. Doch die ehemals regierende National Congress Party bleibt verboten und zerschlagen. Keine zivile Partei von Bedeutung schlug sich bisher auf die Seite der Putschisten.
Ausblick
Die drei genannten Faktoren können sich gegenseitig verstärken. Während Ägypten, Burhans engster Partner, medizinische Hilfsgüter liefert, bemühte sich Hemedti in jüngster Zeit in den Vereinigten Arabischen Emiraten und Russland um wirtschaftliche Unterstützung und militärische Zusammenarbeit. Ohne Strukturreformen können Hilfen jedoch nur kurzfristig wirken. Voraussetzung für tiefer greifende Reformen ist die Rückkehr zu einem demokratischen Übergang, der in Wahlen mündet. Damit es zu einer solchen Rückkehr kommt, müssen vier grundlegende Prozesse ineinandergreifen.
(1) Zuerst bedarf es einer möglichst breiten Einigung auf ein Verfahren, um eine neue Übergangsregierung herbeizuführen. UNITAMS startete zu diesem Zweck Anfang Januar 2022 Konsultationen. In der ersten Phase kam in 110 Treffen Missionspersonal mit über 800 Personen zusammen. Nach anfänglicher Skepsis gegenüber UNITAMS ließen sich mit der Zeit mehr und mehr Gruppen auf die Treffen ein. Weitgehend parallel dazu finden Gespräche zwischen, vor allem aber innerhalb der Widerstandskomitees, politischen Parteien, unter Wissenschaftlern und anderen Vertretern der Zivilgesellschaft statt, die jeweils eigene Entwürfe für eine politische Erklärung veröffentlichten. Doch nur ein einheitlicher Prozess wird breite Akzeptanz finden, auch bei den Generälen.
(2) Die Bildung einer neuen Übergangsregierung und die Abgabe der Regierungsmacht von Militärs und Sicherheitskräften würden sich im zweiten Schritt anschließen. Dann könnten auch internationale Geber ihre Unterstützung wieder aufnehmen. Zumindest die politischen Parteien und Widerstandskomitees müssten sich auf ein Übergangssystem, ein Personaltableau einschließlich Premierminister und eine Aufgabenverteilung während der Übergangsphase einigen.
(3) Ein weiterer Faktor ist der Friedensprozess mit bewaffneten Gruppen. Das Juba-Friedensabkommen von 2020 ist bislang nur schleppend umgesetzt worden. Die Unterzeichnergruppen wurden durch das Abkommen politisch aufgewertet, bewaffnete Akteure bekamen mehr Gewicht in der Regierung als das zivile Lager, während die wichtigsten bewaffneten Gruppen des Landes außen vor blieben. Eine künftige Übergangsregierung sollte die (Neu-)Verhandlung von Friedensabkommen nicht wie in der Vergangenheit den Sicherheitsakteuren überlassen.
(4) Schließlich müsste eine neue Übergangsregierung die Bedingungen für freie und faire Wahlen schaffen. Zu diesen Bedingungen gehören ein Ende der Gewalt und der willkürlichen Verhaftungen sowie eine (Übergangs-)Verfassung, ein Zensus und eine unabhängige Wahlbehörde. Internationale Organisationen könnten technische Hilfe leisten und Wahlbeobachtungsmissionen entsenden.
Schlussfolgerungen
Deutschland und seine Partner können die Sudanesinnen und Sudanesen dabei unterstützen, einen neuen Übergangsprozess einzuleiten. Dazu sollten sie den untereinander abgestimmten diplomatischen Druck auf die Putschisten aufrechterhalten und gezielte Sanktionen für Störer der Vermittlungsbemühungen vorbereiten. UNITAMS kann zwischen den zivilen Gruppen vermitteln und ihnen dabei helfen, sich auf einen Prozess zur Bildung einer neuen Übergangsregierung zu verständigen, vermag das Militär aber nicht davon überzeugen, abzutreten. Um dies zu erreichen, könnte sich Deutschland im Rahmen der Friends of Sudan einbringen, einer informellen Gruppe von Vertretern westlicher und regionaler Regierungen und internationaler Organisationen, die Deutschland mitgegründet hat. In diesem Rahmen könnte die Bundesregierung ihre Kontakte zu den regionalen Partnern der sudanesischen Regierung nutzen, um die Militärs zu veranlassen, ihre Lage und die Option einer verhandelten Abgabe von Macht neu zu bewerten. Dabei könnte eine hochrangige internationale Vermittlung hilfreich sein, wenn sie ihre Vorstellungen – auch indirekt – eng auf die zivilgesellschaftlichen Pläne für eine Neuausrichtung des Staates abstimmt.
Dr. Gerrit Kurtz ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Afrika und Mittlerer Osten.
This text appeared on 11 January 2022 on The Monkey Cage blog of the Washington Post.
On Monday, the U.N. mission in Sudan initiated consultations aimed at helping resurrect the country’s democratic transition, amid a growing political crisis after Prime Minister Abdalla Hamdok resigned Jan. 2. His resignation followed months of turmoil after a military coup on Oct. 25 derailed Sudan’s two-year effort to transition toward democracy. Hamdok had agreed to return as prime minister after being placed under house arrest in October, but he quit after the military interfered in his governance.
Hamdok’s resignation leaves only Sudan’s military leaders in control, complicating U.S. and international efforts to facilitate the return to a civil-military power-sharing agreement. His return had failed to persuade a highly mobilized grass-roots movement that Sudan is back on track toward full civilian rule. Sudan’s coup leaders have yet to come to terms with the widespread protests, which have continued despite dozens of demonstrators killed and hundreds injured.
What just happened — and what’s ahead for Sudan? The country at the Horn of Africa is in a pivotal phase.
Why did the military seize power in the first place?
In the early hours of Oct. 25, military and security forces arrested Hamdok, along with several cabinet ministers and other government officials. By noon, Lt. Gen.Abdel Fattah al-Burhan, the head of the armed forces, dissolved the cabinet and the Sovereign Council, the joint military and civilian leadership body created in 2019 to oversee key reforms during a transition toward democratic elections. He said he aimed to “rectify the revolution’s course” and pledged to hold elections by 2023.
Hamdok had led a transitional government since August 2019. That government was based on a carefully negotiated constitutional declaration that military and civilian political forces had agreed on after deposing longtime ruler Omar Hassan al-Bashir earlier that year, amid large-scale demonstrations against the regime.
The military takeover in 2021 did not come as a complete surprise. Had the transitional government’s program succeeded, military and security forces would have had to cede their control of large sections of the economy to enable inclusive growth. And the military leaders could have faced accountability for their involvement in past human rights violations.
The coup faced early roadblocks
But Sudan’s military appeared poorly prepared to rule, despite having reportedly considered such a coup several times.
Burhan first promised the creation of a “technocratic” government without representatives of political parties by the end of the following week. By mid-November, he had appointed new members to the Sovereign Council, keeping himself as head of this collective leadership body, which he endowed with executive powers. The military authorities also appointed officials from the former Bashir regime to sub-cabinet positions as arrests continued.
The search for nonpartisan cabinet members has remained elusive, however. Only two former rebel movements that had joined the government — together with other armed movements involved in the implementation of the October 2020 Juba peace agreement — have remained allied to the coup plotters. No other notable civilian leaders joined the coup.
Burhan has also failed to attract international support, even from governments that tend to maintain close relations with Sudan’s military and security forces. Under U.S. and British pressure, the United Arab Emirates and Saudi Arabia co-signed a statement calling “for the full and immediate restoration of [Sudan’s] civilian-led transitional government and institutions.” Only Egypt, itself ruled by a military leader, and Russia, which has expressed interest in building a naval base along Sudan’s Red Sea coast, were more supportive of the coup. The African Union suspended Sudan from regional activities.
Coup leaders hoped to co-opt civilian stakeholders
Sudan’s generals have been trying to produce a government that at least appears to be civilian-led and that can prepare elections at the end of the transition period. It’s likely the coup leaders are well aware that a government with military officers in top leadership roles would never be acceptable to the public or to Sudan’s international partners.
On Nov. 21, after international and Sudanese mediation, the generals released Hamdok from his house arrest. Hamdok then signed an agreement with Burhan, reinstating himself as prime minister and tasking him with forming a technocratic government.
Hamdok justified his decision, for which there was no legal basis, by citing his desire to avoid further bloodshed and salvage the economic and international gains of the transitional government. He said he planned to negotiate a new political agreement between all Sudanese stakeholders to put the transition on a more stable footing.
Sudan’s military maintains a tight hold
Hamdok’s hopes did not pan out. The military and security forces have reportedly continued to shoot, tear-gas, rape and detain peaceful demonstrators who have thronged to Sudan’s cities in the hundreds of thousands at frequent intervals since the October coup. In the western region of Darfur, security forces have failed to protect hundreds from being killed in a fresh wave of mass violence.
In Khartoum, Hamdok was unable to get political parties to settle on a new power-sharing agreement. The Nov. 21 agreement appears to have effectively destroyed Hamdok’s popularity among the activists who had demanded his release — many see his deal with Burhan as a betrayal.
With Hamdok out of the political picture, Sudan has no other civilian leader who could command similar legitimacy. This void may redirect attention to the neighborhood “resistance committees” at the heart of the protest movement. Protest organizers have mobilized despite Internet and phone shutdowns, and have adopted innovative tactics against military repression. They reportedly are preparing a political manifesto of their own, reaching out to established political parties to gain broad acceptance.
With the military in sole control of Sudan’s government, international efforts to help resolve the political crisis and salvage the democratic transition process have received a renewed sense of urgency.
Gerrit Kurtz is a nonresident fellow with the Global Public Policy Institute, a think tank in Berlin. Follow him @gerritkurtz.
The implosion of the Afghan government and the rapid capture of Kabul by the Taliban forces lead policymakers to similar conclusions about a “more realistic” approach to international engagements in armed conflicts—not least in Mali where Europeans are engaged in a similar mission.
This text appeared in IP Quarterly on 7 September 2021.
On the day the German evacuations from Kabul started, Chancellor Angela Merkel said that it was already apparent that the “objectives of such deployments need to be smaller.” Annegret Kramp-Karrenbauer, Germany’s minister of defense, called for countries to “face the concrete threat for Europe realistically” in the Sahel. Heiko Maas, the foreign minister, said during a press conference in Pakistan that military interventions were not the appropriate means to “export our preferred political order.” Finally, French President Emmanuel Macron toldJournal du Dimanche, “I don’t believe in state-building. It is not up to the West to build a state in Mali, but it is for the Malians to do that in the zones that were liberated from the terrorist enterprise.”
Statements like these are an expression of an understandable frustration with the apparent lack of sustainable success of anything more ambitious than denying a transnational jihadist network space for training grounds (and even that doesn’t look promising). Didn’t President Ashraf Ghani flee Afghanistan without so much as a formal resignation? Could there be a more symbolic failure of state-building than the hasty departure of the co-author of the book “Fixing Failed States”?
Problematic Assumptions
A proper lessons learned process should start with the right assumptions. For many years in Afghanistan, democracy promotion and building functioning state institutions were not the focus of the US-led engagement, as long-time analysts of Afghanistan have noted. It is true though that programs to improve the governance sector “were rarely effective in the Afghan context,” a meta-review of development cooperation led by political scientist Christoph Zürcher found last year. According to Zürcher, hampering factors were “entrenched patronage-based practices within the government, a lack of buy-in from the government, donor-driven top-down project design with little regard for the core institutional requirements and demands of the partner institutions, and lack of political will of the government especially for decentralization.”
The other problematic assumption is that democracy, rule of law, and fundamental human rights were somehow inappropriate in a tribal society such as Afghanistan. They may look and work differently than in Western countries, but accountability of officials, public participation in policy-making, and basic protection of life and property are important for any society. Simply put, just because outsiders have a hard time understanding the norms, traditions, and tensions of a local society they should not assume people are happy living in a repressive system—nor that outsiders have all the answers for a better life.
Finally, reducing international engagement in a conflict-affected country to a counterterrorism mission, as postulated by US President Joe Biden at the end of the airlift from Kabul, is not likely to be effective and could even be counterproductive. Attempting to destroy a jihadist armed group only with drone strikes or special forces is unlikely to lead to success.
This is even more the case for groups such as the al-Qaeda affiliate JNIM coalition in the Sahel that are well connected in parts of the local population. A narrow security focus risks empowering the very elites whose corruption, negligence, and abuses provide recruitment grounds for armed groups. A major study of jihadist recruitment in Africa by the UN Development Programme found that the experience of government abuses among family and friends provided the tipping point for more than two thirds of respondents to join extremist groups when others in similar situations did not. Thus, trying to neutralize jihadist groups by military means alone risks the very entrenchment of foreign forces that leaders like Biden and Macron say they want to avoid.
Questioning Western Roles
One of the most important lessons that foreign interveners should learn from the Afghanistan fiasco, therefore, is to take the politics and the political economy of an international engagement seriously. This means constantly analyzing the prevailing power relations in a country and the many ways in which international interventions—military, development, diplomatic—shape these power relations. This requires sufficient intelligence and diplomatic analysis capacities. Both in Afghanistan and in Mali, Western governments have supported deeply corrupt governments with little popular support, continuing lavish disbursements of aid and security forces training after disputed elections and military coups, for example. The minimum standard for international engagement should remain not to exacerbate a conflict or enable grave violations of human rights.
Any security assistance, be it training, equipment, or the direct use of force against armed groups, needs to rely on a vetting and human rights risk assessment, like the due diligence policy already practiced by the United Nations. Furthermore, international partners should base their support on guarantees of accountability of security forces. Amnesty provisions such as in a provision of the newly created Special Forces in Burkina Faso should be a red line.
International assistance for state-building in conflict-affected societies can certainly become much better. There is already a fruitful debate in academic and practitioner circles that policymakers can draw on. It all starts with taking local contexts and the agency of local populations seriously, investing heavily in conflict analysis, dialogue processes, strengthening resilience, and constantly trying out different options. Outsiders can partner more effectively with grassroots peace initiatives and ensure that their support is at least as accountable to the needs of civilian populations as it is to the demands of donors, including through reporting and project management mechanisms. If those same populations agree on local ceasefires with armed groups for example in the Central Sahel, their international partners should not reign them in, as France, supported by Germany, does when it declares its opposition to any negotiation and dialogue with jihadist groups.
Don’t Give Up, Learn
The age of external regime change, exemplified by the wars in Afghanistan and Iraq (albeit in different contexts), may be ending. Drawing lessons from the significant mistakes of those interventions is important but should not result in knee-jerk reactions giving up on state-building completely. Instead, the focus needs to be on how to create sustainable peace more effectively.
Photo credits: Chairman of the Joint Chiefs of Staff, Flickr.
Seit seinem Amtsantritt im August 2019 bemüht sich Abdalla Hamdok, Sudans Premierminister, um Frieden in seinem Land. Der Übergangsprozess nach dem Sturz von Diktator al-Bashir sei eine große Chance für sein Land und die gesamte Region am Horn von Afrika, betonte er bei zahlreichen internationalen Auftritten. Gleichzeitig sei die Transition „unordentlich“ und „nicht-linear“. Im letzten Jahr wurde sehr deutlich, was Hamdok damit meinte.
Dieser Text erschien im Jahrbuch 2020/21 der Deutschen Afrika Stiftung. Redaktionsschluss des Texts war März 2021.
Ein widriges Erbe
Hamdoks Regierung stand vor einem Grundproblem vieler demokratischen Transitionen. Sie musste einer massiven Wirtschaftskrise mit einem völlig kapazitätsschwachen Staat begegnen. Mit einer zivil-militärischen Übergangsregierung und einem überwiegend technokratisch geprägten ersten Kabinett und ohne eigenes demokratisches Mandat konnte Hamdok nicht „durchregieren“. Wirtschaftsreformen verlangten der Bevölkerung und der fragilen Koalition Härten und Zugeständnisse ab. Internationale finanzielle Unterstützung erfolgte nur allmählich, auch weil diese auf bestimmte grundlegende Reformen angewiesen war. So war jeder Schritt der Regierung im Übergangsprozess unvollständig, umstritten und erfolgte häufig verzögert.
Viele ehrgeizige Zeitpläne gingen nicht auf. Die Friedensverhandlungen dauerten viermal so lang wie ursprünglich geplant. Dazu kamen Krisen, die selbst deutlich besser aufgestellte Regierungen unter Druck gesetzt hätten: Covid-19 belastete Sudans ohnehin schwaches Gesundheitssystem. Rekordfluten überschwemmten rund ein Viertel aller Ackerflächen. Der Krieg in der äthiopischen Region Tigray trieb über 60.000 Menschen über die Grenze nach Sudan und führte zu militärischen Spannungen in einem zwischen beiden Ländern umstrittenen Grenzgebiet.
Zentrale Akteure spalteten sich, was die politische Abstimmung erschwerte. Dies betraf insbesondere die Koalition aus Parteien, Gewerkschaften und zivilgesellschaftlichen Organisationen, die „Forces of Freedom and Change (FFC)“. Die Umma Party, welche die letzte zivile Regierung vor al-Bashirs Putsch 1989 geführt hatte, sagte sich von den FFC los. Auch die kommunistische Partei zog sich einige Monate später aus den FFC zurück. Gleichzeitig fehlte es den zivil geführten Ministerien an allen Ecken und Enden an zuverlässigem Personal, um Regierungsprojekte zu planen und umzusetzen.
Schließlich brachten selbst nominelle Fortschritte erhebliche Risiken für den Übergangsprozess mit sich. Der Subventionsabbau im Rahmen der Wirtschaftsreformen ging mit enormen Preissteigerungen für Güter des täglichen Bedarfs und nachhaltigen Protesten einher. 2020 hatte Sudan laut IWF die zweithöchste Inflationsrate weltweit. Während Hamdok vom Militär kontrollierte Unternehmen unter zivile Kontrolle bringen wollte, drohte De-Facto-Staatschef General Abdel Fattah al-Burhan im August unverhohlen mit einem erneuten Putsch.
Abgetrotzte Erfolge
Angesichts dieser komplexen Lage sind die Erfolge der sudanesischen Regierung nicht zu verachten. Am 3. Oktober 2020 unterzeichnete sie das Juba Peace Agreement mit einer Reihe von bewaffneten Gruppen. Die Finanzierung und Umsetzung vieler Mechanismen des Friedensabkommens sind noch unklar. Seine Auswirkungen sind jedoch bereits heute deutlich erkennbar. Anfang Februar 2021 berief Premierminister Hamdok ein neues, „politisches“ Kabinett, dem auch sieben Minister aus den Unterzeichnergruppen angehören. Das Friedensabkommen verlängerte zudem den Übergangsprozess um rund 13 Monate. Er soll jetzt erst mit Wahlen Anfang 2024 enden.
Das neue Kabinett einigte sich sogleich auf die Abwertung des sudanesischen Pfundes. Dies war eine entscheidende Voraussetzung dafür, dass internationale Hilfsgelder fließen und der Entschuldungsprozess vorangehen konnten. So konnte die Regierung zusammen mit ihren internationalen Partnern auch das „Sudan Family Support Programme“ ins Werk setzen: Ein monatlicher Betrag von umgerechnet fünf Dollar pro Person soll die Auswirkungen der Preissteigerungen für einen Großteil der Bevölkerung abfedern.
Das Cash-Programm ist Ausdruck der internationalen Unterstützung für Sudans Übergangsprozess. Premierminister Hamdok traf im Februar 2020 Bundeskanzlerin Angela Merkel in Berlin und bemühte sich allgemein um gute Beziehungen zu zentralen Gebern. Es war eine Strategie, die sich auszahlte: Im Juni richtete Deutschland zusammen mit dem Sudan, der EU und den UN eine virtuelle Sudan-Partnerschaftskonferenz aus, die rund 1,8 Milliarden Dollar für humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und das Sudan Family Support Programme einsammelte. Im Juli 2020 begann der IWF ein zwölfmonatiges Reformprogramm, das Voraussetzung für weitere Unterstützung und Entschuldung ist. Im Dezember 2020 wiederum strichen die USA Sudan von ihrer Liste Terrorismus fördernder Länder, eine lang erwartete Entscheidung, die sudanesische Banken wieder Zugang zum internationalen Finanznetzwerk gibt.
Revolutionsziele bleiben Baustellen
Die Liste der ausstehenden Reformen in Sudan bleibt lang. Nach Abschluss der Friedensverhandlungen und Ernennung des neuen Kabinetts fehlt weiter die Einberufung des Übergangsparlaments. Dieses könnte dazu beitragen, mehr Transparenz herzustellen und weitere gesellschaftliche Gruppen an der Transition zu beteiligen. Noch fehlen auch Friedensabkommen mit den zwei wichtigsten bewaffneten Gruppen Sudans, die das Juba Peace Agreement nicht unterzeichnet haben.
Die Regierung wird jetzt unter Beweis stellen müssen, dass sie für Sicherheit und Wohlstand gerade auch in den lange benachteiligten Regionen Sudans, etwa in Darfur, sorgen kann. Bisher ist ihr das nur unvollkommen gelungen: Mit Verweis auf eigene Kapazitäten hatte sie sich für den Abzug der AU-UN-Friedensmission UNAMID zum 31. Dezember 2020 stark gemacht. Doch nur wenige Wochen später starben über 200 Menschen bei bewaffneten Auseinandersetzungen.
2018/19 waren die Menschen für „Freiheit, Frieden und Gerechtigkeit“ auf die Straße gegangen. Der Weg dorthin wird weiterhin steinig und alles andere als gerade sein.
Zwar arbeitet Sudan jetzt mit dem internationalen Strafgerichtshof in Den Haag zusammen und Ex-Präsident al-Bashir sitzt rechtskräftig verurteilt in Khartum in Haft. Auf den Abschluss von weiteren Verfahren zur Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen warten viele Menschen in Sudan aber weiterhin. Eine umfassende Reform des Sicherheitssektors sowie eine Neuordnung der verfassungsmäßigen Ordnung stehen ebenfalls noch aus.
