Von 1989 bis 2019 wurde Sudan vom autoritären Staatspräsidenten Umar al-Baschir regiert. In diese Zeit fiel unter anderem der grausame Konflikt in der Darfur-Region, den die damalige US-Regierung als Völkermord bezeichnete. 2019 keimte kurz Hoffnung auf, nachdem al-Bashir nach Protesten der Bevölkerung gestürzt und eine Übergangsregierung gebildet wurde. In dieser Übergangsregierung saßen erstmals zivile und militärische Vertreter zusammen und die Hoffnung war groß, mittelfristig eine rein zivile Regierung bilden zu können, aber die bewaffneten Kräfte des Landes spielten hier nicht mit. Im Jahr 2021 kam es zu einem Militärputsch. Und im Jahr 2023 kam es dann noch schlimmer, als sich die zwei führenden Militärformationen des Sudans, die sich an die Macht geputscht hatten, überwarfen und das Land in einen Bürgerkrieg stürzten. Ein Gespräch über die verfahrene Lage im Sudan und Wege aus der Krise mit Gerrit Kurtz (SWP).
Chapter in: Marianne Beisheim (Hg.): Country-level Politics around the SDGs. Analysing political will as a critical element of the Mid-Term Review of the 2030 Agenda and the SDGs, SWP Research Paper 2023/RP 07, 10.07.2023
Sudan faces huge challenges to implementation of the SDGs: political instability following decades of authoritarian rule, armed conflict, a skewed economy in deep macroeconomic crisis, and the impacts of climate change. Consequently, Sudan is among states making the slowest progress towards the SDGs, with an SDG index ranking of 159 out of 163.1
Sudan’s VNR report from 2022 does not pretend anything different. It acknowledges the country’s significant development shortcomings, the lack of sufficient current data and the state’s very weak implementation capacity in virtually all relevant areas. This apparent honesty is both selective and strategic, however. It omits the single most important factor keeping the Sudanese poor, namely the dominance of the security sector in politics and the economy. Appearing to care for the civilian population is a deliberate legitimization strategy on the part of the authors of the report, which was compiled by the Ministry of Finance and Economic Planning (MoFEP). Its head, Sudan’s Minister of Finance Geibril Ibrahim, is a former rebel, an Islamist and a supporter of the military coup of October 2021. Any international support for sustainable development in Sudan thus needs to adopt an adaptive approach that includes peacebuilding and diplomacy.
Political instability and Sudan’s violent entrepreneurs
Pretending to promote broad-based development when actually engaging in politics that undermine it has a long tradition in Sudan, particularly among its armed movements. Peace agreements are full of normative language, as are the pronouncements of elite negotiators purporting to serve the interests of marginalized populations in the periphery. Power- and rent-sharing arrangements are the core objectives of Sudan’s violent entrepreneurs.2 These include regular security forces, paramilitary forces, irregular militias and armed movements, who compete or cooperate on the basis of temporary shared interests.3
SDG implementation came to a halt in recent years as Sudan experienced considerable upheaval and lacked effective government. The breakdown culminated in military conflict in April 2023. Country-wide demonstrations in 2019, provided the motivation for a palace coup that ousted Omar al-Bashir after nearly thirty years in power. A civilian-military transitional government took the reins in August 2019, led by the former UN official Abdalla Hamdok. The military and security forces retained influence in the Sovereign Council (the collective presidency) and in security-related cabinet portfolios. In October 2020, the government signed the Juba Peace Agreement (JPA) with thirteen armed movements across the country. They joined the government in February 2021, and Geibril Ibrahim became minister of finance.
Having supported the military in sidelining civilians, he and fellow JPA signatories remained in office when security forces arrested Prime Minister Hamdok and some of his ministers on 25 October 2021.
Since the coup, Sudan has had no fully functioning government. The military did not replace civilian ministers who resigned, instead promoting undersecretaries to become acting ministers. General Fattah Abdel al-Burhan, the head of the Sudanese Armed Forces (SAF) and chair of the Sovereign Council, claimed that he had seized power only to “correct” the path of the popular revolution that started in December 2018.4 When the military realized they could not succeed, Burhan announced he would be ready to hand over power to a civilian government that was either elected or created by “consensus”.5 On 5 December 2022, after months of behind-the-scenes negotiations, a framework agreement was finalized between the military and a coalition of civilian groups. Geibril and his allies rejected the framework agreement because it included a review of the earlier peace agreement, which guaranteed them their positions.6 Negotiations on outstanding issues for a final agreement escalated into armed conflict between the SAF and the paramilitary Rapid Support Forces (RSF) shortly before a planned handover to a civilian government in April 2023.
The VNR’s selective treatment of development challenges
The preparation of Sudan’s second VNR fell in the period after the October 2021 coup.7 This put the drafters in the interesting position of describing the achievements of a transitional government for whose demise their military allies were responsible. The fact that Sudan decided nevertheless to submit the VNR in such a volatile situation points to the main purpose of the report: courting international favour for an illegitimate government. The government also wanted to restart international financial support and debt relief, as highlighted in the VNR’s opening statement and again in the conclusion.
The main purpose of the report lies in courting international favour for an illegitimate government.
The report includes an initially perhaps surprisingly open acknowledgement of Sudan’s development challenges. It describes Sudan’s three-digit inflation and negative economic growth and mentions the escalation of “tribal and intercommunal violence”.8 Given that the process was still ongoing when the report was submitted, it can only acknowledge that “consultations with assistance from the international and regional partners to resolve the political crises and continue the path towards peace and democratic transition” were taking place.9
The report’s description of Sudan’s (lack of) achievements in ending extreme poverty (SDG1) demonstrates important characteristics that apply across its treatment of the Agenda 2030. It acknowledges the dire situation, citing data where available. On poverty, the only source is a projection based on the government’s last national household budget and poverty survey from 2014/15, which was prepared in the context of the transitional government’s work with the IMF and the World Bank on a poverty reduction strategy paper. According to the VNR, poverty increased to 64.2 percent in 2020, up from 46.5 percent in 2009.10 Even that could be an undercount according to the director of the then new Social Security Commission in 2020, who spoke of 77 percent of the population living on less than US$1.90 per day.11
The disparities in the poverty count underline the lack of reliable current data. The VNR report acknowledges that gap and notes that the lack of disaggregated current socio-economic data makes it very difficult to identify those most affected by the lack of development and thus ensure that no one is left behind, a core objective of the Agenda 2030.12
The absence of regionally disaggregated economic data is not simply a consequence of the lack of state capacity, but is rooted in wilful government policy going back to colonial times. The British colonial administration wanted “to avoid publishing numbers about Sudan’s economy for fear of making regional inequities obvious to the public. Rather than buck this trend, subsequent post-independence regimes followed suit”, write Matthew Benson and Musan Alneel on the basis of their study of Sudan’s tax system.13
The transitional government had identified a strategy to reduce poverty, which the VNR presents as a response to the dire situation. The heart of that government’s development strategy – prepared in conjunction with its international partners – was abolition of the fuel subsidy and floating of the Sudanese currency. The short-term pain was to be alleviated by a broad cash-transfer programme funded by donors. The Sudan Family Support Programme or Thamarat was to provide up to 80 percent of the population with the equivalent of US$5 per month. Its roll-out was delayed because the US government first needed to delist Sudan from its list of State Sponsors of Terrorism. Under enormous economic pressure, the Sudanese government cut the subsidies – resulting in huge price rises for transport and food. A pilot of the Thamarat project was launched in February 2021, but quickly stopped after the European Union, the United States, Germany and the World Bank halted their funding following the October coup, depriving 9.2 million registered beneficiaries of future assistance.14
As well as send a message to the coup leaders, donors wanted to prevent misuse of funds. International funding had flowed through a multi-donor trust fund into the coffers of the Sudanese Central Bank. The influx of foreign currency stabilized Sudan’s reserves, allowing the government to finance imports of food and other commodities, and thus stabilized the fragile transitional government. Aborting funding for the trust fund and thus for the Thamarat programme was intended to avoid propping up the coup authorities, whose ministry of finance also controlled the Central Bank.
The government’s narrative ignores the most significant obstacle to inclusive and sustainable development: the dominance of the security sector.
In short, the VNR describes Sudan’s dire situation relatively accurately, in a way that serves the interests of the government and in particular the armed movement–led ministry of finance.15 The report locates the causes of the problems in the long rule of the former Bashir regime, against which the armed movement fought and which the coup government purported to overcome in accordance with the Sudanese revolution. The programmes and projects of the transitional government of 2019 to 2021 are presented as still providing a response to this legacy. This narrative might suggest that all that is needed is for Sudan’s international partners to resume their funding. That, however, would be to ignore the most significant obstacle to inclusive and sustainable development: the dominance of the security sector, and the political system it has created to serve its interests.
Conflict and military repression as central development challenges
Sudan has been ruled by authoritarian military leaders for most of its post-independence history. Successive governments created an exploitative system based on the extraction of resources from the peripheries for the benefit of urban elites in the centre.16 Where populations resisted such extraction, governments deployed significant force to maintain the system. Sudan has experienced armed conflict for most of its history, with fighting and violence against civilians located almost exclusively in the peripheries.17
The Sudanese Armed Forces and other security actors became strongly engaged in the economy. This impeded the development of the private sector, but allowed the military to control vast swathes of the country’s resources and productive economy. Key stakeholders were appointed to positions of authority in exchange for their loyalty.
One of the armed movements formed in response to state violence was the Justice and Equality Movement (JEM), led by Geibril Ibrahim from 2012. Once a considerable military force, JEM largely disintegrated over peace talks with the government and was defeated by government forces and expelled from Darfur in 2015. After that, it had only a few hundred troops in South Sudan and Libya.18 The JPA gave JEM and other signatories a new lease of life.
Against this background, Sudan’s 2022 VNR report serves a clear purpose. Both the coup government and Geibril personally have an incentive to emphasize their supposedly popular credentials, while distracting from their lack of legitimacy. Indeed, Geibril’s own support base is now so narrow that he travelled to Darfur in January 2023 “under heavy protection” for fear of attacks from his own Zaghawa tribe.19 Any international aid would allow him to bolster his leadership ambitions, both across Sudan and within Darfur.
Implications for donor governments
Ensuring effective international support for accelerated SDG implementation is immensely challenging in a situation of armed conflict and state capture by violence entrepreneurs. Donors need to ensure that their aid does not strengthen – even inadvertently or indirectly –the extremely exploitative and extractive system keeping most Sudanese poor. At the same time, a highly risk-averse approach would essentially shift the burden to humanitarian aid. Some communities, for example in IDP camps, have received food aid for decades, keeping whole generations aid dependent.
Since the October 2021 coup, international development partners have started to reorientate. International officials repeatedly warned the military government that time was running out to access the funds and programmes that had been granted to the transitional government but were blocked after the coup.20 Sudan’s debt relief process under the Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) was effectively halted, as was progress on Sudan’s poverty reduction process agreed with the World Bank and IMF.21
Even if a civilian government is finally formed, its absorption and implementation capacity will remain very limited. In the past, donors found it difficult to get the detailed applications and reports needed to fulfil their funding requirements. As a result, it was easier to plan around the state structures. While such a procedure allows projects to proceed for the benefit of civilian populations, it undermines the government’s ownership and capacities. Any new government would need to revise or at least update the existing development planning documents.
Finally, the security sector will remain a significant impediment to any civilian government and to international donors willing to fund implementation of the SDGs. Supporting basic service delivery removes the government from its responsibility in that core area to some extent, especially when projects are implemented beyond government structures. International funding of schools, hospitals and utilities allows the government to continue spending large amounts of its own budget on the security sector and to maintain fiscal practices benefitting military-owned companies. Moreover, it is likely that the military will resist giving up its control of a large section of state-owned companies to a new civilian government; this was already a major sticking point during the 2019–2021 transitional government. Companies, banks and other entities owned or controlled by the paramilitary RSF may be even harder to transfer to civilian control. There is no transparency about their budgets and profits. As an indication of their wealth, the IMF reported a “non-transparent contribution of $2 billion from security sector owned companies” into the state budget in 2020.22
The 2030 Agenda recommends more integrated approaches to sustainable development. In Sudan this would be a development approach that includes peacebuilding and humanitarian concerns (the “triple nexus”) and is guided by an adaptive political strategy.23 An adaptive approach acknowledges complexity and uncertainty and thus allows for continuous monitoring, evaluation and learning processes above and beyond conventional project-based programming cycles. It could include, for example, small pilot projects with state-level or local governments, which could quickly be expanded or adjusted if they prove successful.
Recent research calls for a more fundamental rethink of development cooperation in conflict settings in general. Specifically, donors should take the existing coping mechanisms, perceptions and relationships of local communities more seriously in their programming decisions.24 Unpacking the political economy of conflict-affected countries’ SDG reporting should be part of such reflections.
Sudan’s two main security forces are fighting each other. A swift military outcome is not to be expected in view of the relatively balanced power between the Sudanese Armed Forces (SAF) and the Rapid Support Forces (RSF). This strategic stalemate means that the chances for successful mediation are not hopeless. For this to happen, however, Sudan’s international partners would have to abandon the approach that dominated negotiations for decades, namely giving violent actors a leading role in negotiations. Civilian actors formed a broad anti-war coalition that should set the tone for peace talks from the very beginning. This could well be in the interest of the parties to the conflict, as they will need a third actor to arbitrate their relationship in the future. The German government should strive for stronger coordination of the international mediation approaches under civilian leadership from Sudan, while the European Union (EU) should initiate constrains on the financial leeway of Sudan’s violent actors.
Fierce fighting has rocked Sudan since 15 April 2023. The worst-case scenario that had long been feared has occurred: an open armed struggle between the SAF, led by General Abdel Fattah al-Burhan, and the RSF, which is under the command of General Mohamed Hamdan Dagalo, known as Hemedti.
In contrast to previous wars, these clashes are not only taking place in Sudan’s long-suffering periphery, but also in the greater metropolitan area formed by the megacities of Khartoum, Omdurman, and Bahri. The fighting makes it difficult to supply the population and already led to massive price increases for everyday goods.
If the fighting continues, the dangers for the country and the region are immense. Hunger, a lack of basic services, and massive refugee movements would be the result. The Islamist movement in Sudan could gain further influence. Civilians who feel threatened could arm themselves for self-protection, while the existing armed groups could join either side. The fragile neighbouring countries could be destabilised themselves, and provide space for jihadist actors.
Interests of the conflict parties
The long-standing rivalry between the SAF and the RSF has intensified with Hemedti’s political rise after the ouster of dictator Omar al-Bashir. Bashir deliberately created the RSF in 2013 as a counterweight to the SAF and the equally powerful National Intelligence and Security Service (NISS, now General Intelligence Service, GIS). Competition in the security sector was meant to stabilise Bashir’s rule in one of the most coup-prone countries in the world. The complementary operational specialisation of the SAF and the RSF allowed the two military organisations to co-exist in the same state.
Bashir’s strategy of securing power failed because he ran out of resources to continue funding subsidies to the population and loyalty payments to the security sector. His closest allies turned against him in the face of nationwide protests that began in December 2018, not least because some SAF units also showed sympathy with the demonstrators (including children of influential SAF generals). Although the alleged architect of the plot, NISS chief Salah Gosh, went into exile, the Islamist loyalists of Bashir’s regime held Hemedti, in particular, responsible for the overthrow of the system, as he had made a 180-degree turn from being Bashir’s protector to his opponent.
In April 2019, the new Commander-in-Chief of the Armed Forces, Burhan – depending on the battle-hardened and ruthless RSF – made Hemedti the Vice-Chairman of the Transitional Military Council. But the marriage of convenience between the two generals set the collision course between the SAF and the RSF.
For the SAF and Islamist forces among them especially, it is unacceptable that the RSF, as a de facto parallel army, can operate independently and with its own sources of income within the same state. The relative strength of the RSF also makes it difficult for the SAF to gain full control over the executive, as Sudan’s previous authoritarian governments have been able to do. Therefore, the SAF’s goal is to dissolve the competing security force. Successfully integrating the RSF would increase the military’s effectiveness and minimise coup risks.
Conversely, Hemedti wants to maintain the independence of his RSF for as long as possible and not be subordinated to a military that is riddled with officers who dislike him and his troops. After the military coup in October 2021, Burhan brought back thousands of civil servants who had previously been dismissed for their loyalty to the Bashir regime. High-ranking representatives of the former regime were released from prison. The Sudanese Islamist Movement under former Foreign Minister Ali Karti makes no secret of its support for the SAF.
Hemedti is said to have political ambitions for the highest state office. For this, he would have to considerably broaden his political base, which would become more difficult if his RSF were to be absorbed into the armed forces. Experts estimate that the economic empire of the RSF and the Dagalo family accounts for half of Sudan’s economic output. Hemedti thus benefits directly from the RSF’s military capabilities and has deployed them in Darfur to forcibly capture gold mines.
The SAF and the RSF are equally concerned with preserving their privileges and achieving dominance in a future political order in Sudan. To that end, they are seeking legitimacy among the Sudanese public and international actors.
Strategic stalemate
Both the SAF and RSF will emerge from this war weakened even if one of the two parties should succeed. Presently, neither stands to win this conflict militarily or politically in the near future. The sooner they realise that they are in a strategic stalemate, the sooner they could gear up for serious peace talks.
Estimates for troop numbers in the SAF and RSF vary widely, especially as both have recruited heavily recently. However, the SAF and RSF control a comparable number of troops, with the SAF additionally drawing on units from the GIS and the Central Reserve Police. The military specialisations of the SAF and RSF make it difficult for either force to gain the upper hand; the SAF is designed for conventional warfare with heavy weapons and the defence of fixed positions. The RSF, as a pure ground force, operates in a highly mobile manner with selective attacks that are often accompanied by marauding.
Consequently, neither the SAF nor the RSF are adequately prepared for extended urban warfare in Greater Khartoum. The SAF is unable to chase the much more mobile RSF through the streets, whereas the SAF’s air superiority led the RSF to evacuate its bases in the capital and invade the private homes of civilians. The RSF, on the other hand, is having difficulty with their supply lines. In Khartoum, both are fiercely battling over strategic locations such as the presidential palace, the military headquarters, and the bridges over the Nile.
The RSF and the SAF run the risk of fragmentation due to the war and the possible involvement of other armed groups. Through recruitment and alliances, the RSF has troops from many parts of Sudan other than its area of origin in Darfur. RSF personnel also includes members of third countries, such as Chad and other Sahelian countries, who act primarily in an opportunistic manner. Islamist forces within the SAF may operate on their own after a certain point. The battle of attrition is ruinous for the military capabilities of the two opponents.
Politically, the SAF and RSF will emerge weakened from the violent conflict in any case. Consolidating their coup attempt had already failed before because they did not succeed in co-opting civilian political parties, unlike military governments before them. Burhan did bring members of the banned National Congress Party back into public life, but he could not afford to publicise the partnership. For that, protests of Sudanese civil society against his actions were too strong. Moreover, an openly Islamist government would have led to friction with Sudan’s most important partners in the region – such as Egypt, the United Arab Emirates (UAE), and Saudi Arabia. Although the UAE and Saudi Arabia had promised the military regime under Burhan and Hemedti a financial injection of $3 billion after Bashir’s fall, donors are now showing more restraint. A multi-billion dollar investment from the UAE in a port with surrounding industrial estate has been repeatedly postponed and was only announced after an agreement in principle on a civilian government in December 2022.
The Gulf states know that the Sudanese economy will continue to deteriorate without continued macro-economic reform programmes from the International Monetary Fund, a reduction of Sudan’s foreign debt of more than $50 billion, and without support from the World Bank and Western governments – which would be bad for their investments.
These prospects were known long before the fighting broke out in Khartoum. A prolonged war would not be in the interest of both, the SAF and the RSF. There are indications that neither party to the conflict wanted this kind of confrontation, even though both mobilised and escalated the situation. It is likely that one side saw an opportunity for a decisive victory or to pre-empt a foreseeable attack by the other. Similar escalation dynamics have occurred in the past, most recently in February and early March. However, Sudanese and international mediators had managed to defuse those situations before force was used. Some observers, such as Sudanese analyst Kholood Khair, suspected that this posturing of escalation and de-escalation was a tactic by the security sector to avoid unwelcome compromises in the negotiations for a civilian government. At the time, Khair also warned of an armed confrontation between the two forces with “disastrous consequences”.
Deals with violent actors have failed
The peace and transition processes that Sudan engaged in over the past decades have always given a disproportionate role to violent actors. The use of violence as a means of asserting interests is often rewarded within the logic of agreements that are initiated under such auspices and reached through international mediation. Rebel groups have long learnt this lesson: If you want attention and a place at the negotiating table, be as aggressive as possible.
This dynamic is widespread in the Horn of Africa, and the SAF and RSF behave accordingly. They are used to deploying brute force to deliberately violate the rules – and to get their way.
Diplomats usually justify their approach to these perpetrators with pragmatism and realpolitik, believing that any agreement is better than war and violence. Sudan is a good example of the flaws in this argument. Conflict-related violence in Darfur increased after the Juba 2020 peace agreement; the deal revitalised rebel groups that no longer had troops or relevant constituencies in Sudan itself, and it brought them into the transitional government.
Sudanese security forces were able to gain more and more power during the interim civil–military government established in 2019, even as Sudanese civil society proved its organising power in spite of massive violence by security forces. This was partly due to the behaviour of the Forces of Freedom and Change, which could not agree on how to distribute seats in the new transitional legislative assembly. Instead, they allowed Hemedti and Burhan to influence the day-to-day affairs of government. The military not only co-wrote the rules, but interpreted them arbitrarily as well.
It is no wonder that former international diplomats, such as the former US special envoy to the Horn of Africa, Jeffrey Feltman, now reject this supposedly pragmatic approach. It presumes that the generals are well-intentioned actors who abide by agreements. They are not.
Competition for mediation
The conflict parties will likely become more serious about peace talks when they realise that they can no longer make advances through military force.
The many regional and international actors pursuing interests in and with Sudan would therefore have to pursue a unified line. Above all, Egypt, the UAE, and Saudi Arabia should signal to the conflict parties that they should not expect any military support from them.
This is quite possible. No country in the region has stands to gain from a full-blown civil war in Sudan. Many foreign governments have sympathies for one side or the other, but none has yet officially expressed support for any party. On the contrary, at the initiative of the African Union (AU), neighbouring countries and relevant other governments – including all permanent members of the United Nations (UN) Security Council – condemned the war and opposed external interference.
Nevertheless, competition for the leadership of peace talks is already taking shape. In the end, that will only benefit the violent actors themselves who will choose the framework that preserves their greatest possible freedom, whether individually or in relation to civilian parties.
The United States and Saudi Arabia succeeded in convincing the SAF and the RSF to send delegations to Jeddah, where the opponents have been negotiating a humanitarian ceasefire since 6 May 2023. Although the mediators are in contact with the civilian Forces of Freedom and Change, they are not directly involved in the talks, which are not supposed to be about ending the war. Washington and Riyadh ultimately represent the same approach to elite deals that have failed time and again. The US government’s pressure on the military to stick to the timetable to establish a civilian government contributed to the escalation, even though there was no full agreement on the core issue of security-sector reform beforehand. The United States’ Africa envoy and chief negotiator, Molly Phee, was partly responsible for the peace processes in South Sudan and Afghanistan that failed spectacularly.
From the perspective of the conflict parties, the invitation for talks in Juba by South Sudan’s president, Salva Kiir Mayardit, is even more attractive. Although Kiir is acting on behalf of the Intergovernmental Authority on Development (IGAD), he has his own interests; he is concerned about the security of oil exports via Port Sudan, on which South Sudan’s national budget depends almost exclusively. Sudan and South Sudan already negotiated several peace agreements. But since agreements were purely transactional power-sharing arrangements between violent entrepreneurs, civilian actors were, at most, marginally involved.
IGAD mediations stand a better chance if Kenya’s president, William Ruto, were to become more involved. Together with the heads of government of South Sudan and Djibouti, Ruto was mandated by an IGAD summit for peace talks in Sudan, and he already spoke out against continued military rule in Sudan. Kenya also plays a constructive mediation role in Ethiopia and eastern Congo.
The US-Saudi-led initiative at least brings together very influential countries. Other mediation offers from Turkey, Ethiopia, Israel, and AU Commission President Moussa Faki Mahamat would have less of a chance, especially because these actors are very close to the Sudanese security sector themselves.
It is, therefore, even more important that the EU and the German government advocate a different approach to negotiations with the international partners mentioned above. Germany could build on its leading role at the beginning of the Sudanese transition process, when the German government helped establish the diplomatic contact group “Friends of Sudan”, organised the first partnership conference with and for Sudan, and, together with the United Kingdom, led the negotiations of the UN Mission in Sudan’s (UNITAMS) mandate in the UN Security Council. The “Friends of Sudan” bring together Sudan’s key Western and Arab partner countries in informal but regular exchanges.
Putting civil actors in the lead
What could an alternative approach look like? It would have to start with a different attitude towards the instigators of violence. Mediators should not believe their promises. Instead, mediators should assume that they will use every opportunity to their own advantage and disregard the rules. The repeatedly broken ceasefires are an expression of this dynamic.
From this stance, greater pressure would have to be exerted on the perpetrators of violence, also to limit their financial and diplomatic room for manoeuvre. The United States and the EU should impose financial and travel sanctions on selected individuals and institutions. However, they should be careful not to further complicate daily life for the citizens of Sudan. For example, civilians also have accounts in banks that are majority-owned by the security sector.
The parties to the conflict may well develop a vested interest in deferring to a civilian government. They cannot just go back to the status quo ante in which they shared power between themselves. Since no military victory is expected soon, they will need a third party to moderate their mutual relationship after the war. A civilian government and unified international actors could play this mediating role. They could moderate a structured process that both frees the SAF from Islamist influence and integrates all militias, including the RSF, thus gradually dissolving them.
Germany should push for a leading role among the political parties and other civil society actors in possible peace talks. Major parties, trade unions, resistance committees, women’s organisations, and other non-governmental initiatives and associations have already formed a broad anti-war coalition. This Civil Front offers a credible, constructive counterweight to the generals. Efforts by traditional leaders and local volunteer committees to negotiate and monitor geographically limited ceasefires are encouraging, too. Volunteers also provide first aid to victims of armed confrontation, safe escape routes, and organise assistance.
Within the Friends of Sudan, which it co-initiated, the German government should argue against taking any side among the conflict parties and work to ensure that the Sudanese anti-war coalition is quickly given the leading role in negotiations. International pressure should not exacerbate the confrontation between the violent actors any further, as it did in the weeks before the war broke out. Rather, the newly formed Civil Front should decide what kind of international support it wants, and which form of support would be more detrimental to its cause.
Conclusion
Undoing the influence of the security forces in the economy, politics, and society will take a long time. The minimum ambition of any civilian government should be to stop the growing hegemony of the security sector in the short term. The unity of the civilian anti-war coalition could easily falter in new negotiations if political parties try to outmanoeuvre each other again. The experience of the massive fighting in recent weeks should therefore also lead to a rethink among Sudanese politicians.
Setbacks, including renewed coup attempts, are probable, given authoritarian instincts of violent actors. A new approach in Sudan would not immediately and fully lead to freedom, peace, and justice – the slogan of the 2018/19 revolution. But it offers the best hope that Sudan will take a more stable path towards it. Putting civilian actors at the centre is thus more “realistic” than any deal that only involves the generals.
Hager Ali is a Research Fellow at the GIGA Institute for Middle East Studies and in the GIGA PhD Programme. Dr Gerrit Kurtz is an Associate in the Africa and Middle East Research Division at SWP.
Zivile Akteure, nicht allein die Konfliktparteien, sollten die Friedensverhandlungen führen
SWP-Aktuell zusammen mit Hager Ali (GIGA Institut), erschienen am 15.5.2023
In Sudan kämpfen die wichtigsten Sicherheitskräfte des Landes gegeneinander. Eine schnelle militärische Entscheidung ist angesichts des relativ ausgeglichenen Kräfteverhältnisses zwischen den Sudanesischen Streitkräften (SAF) und den Rapid Support Forces (RSF) nicht zu erwarten. Durch dieses strategische Patt sind die Chancen auf eine erfolgreiche Vermittlung nicht ausweglos. Dafür müssten Sudans internationale Partner aber von dem seit Jahrzehnten dominierenden Ansatz Abstand nehmen, Gewaltakteuren die Hauptrolle in Verhandlungen zuzugestehen. Zivile Akteure haben eine breite Anti-Kriegs-Koalition gebildet, die bei Friedensgesprächen von Anfang an den Ton angeben sollte. Dies könnte durchaus auch im Interesse der Konfliktparteien sein, denn diese brauchen einen dritten Akteur, der ihr Verhältnis in Zukunft moderieren kann. Die Bundesregierung sollte sich um eine stärkere Koordination internationaler Vermittlungsansätze unter ziviler Führung aus Sudan bemühen. In der EU sollte sie eine Initiative zur Eingrenzung des finanziellen Spielraums der sudanesischen Gewaltakteure anstoßen.
Seit dem 15. April 2023 erschüttern heftige Kämpfe Sudan. Das schon lange befürchtete schlechteste Szenario ist eingetreten: ein offener bewaffneter Kampf zwischen den SAF unter Führung von General Abdel Fattah al-Burhan und den RSF, die unter dem Befehl von General Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti, stehen.
Im Gegensatz zu früheren Kriegen finden diese Auseinandersetzungen nicht nur in Sudans leidgeplagter Peripherie statt, sondern auch in der Agglomeration, die von den Millionenstädten Khartum, Omdurman und Bahri gebildet wird. Die Kämpfe erschweren die Versorgung der Bevölkerung und haben bereits zu massiven Preisanstiegen für Güter des täglichen Bedarfs geführt.
Falls die Kämpfe länger andauern sollten, sind die Gefahren für das Land und die Region immens. Hunger, Unterversorgung und massive Fluchtbewegungen sind zu befürchten. Die islamistische Bewegung in Sudan könnte weiter an Einfluss gewinnen. Zivilisten, die sich bedroht fühlen, könnten sich zum Selbstschutz bewaffnen, während die schon existierenden bewaffneten Gruppen sich auf eine der beiden Seiten schlagen könnten. Die fragilen Nachbarländer könnten selbst destabilisiert werden und Raum bieten für jihadistische Akteure.
Interessen der Konfliktparteien
Die seit langem bestehende Konkurrenz zwischen den SAF und den RSF hat sich durch Hemedtis politischen Aufstieg nach dem Fall des Diktators Omar al-Bashir verschärft. Bashir hatte die RSF 2013 bewusst als Gegengewicht gegen die SAF und den ebenfalls mächtigen National Intelligence and Security Service (NISS, heute General Intelligence Service, GIS) aufgebaut. Der Wettbewerb im Sicherheitssektor sollte Bashirs Herrschaft in einem der putschanfälligsten Länder der Welt stabilisieren. Die komplementären Einsatzfelder der SAF und der RSF ermöglichten es den beiden Militärorganisationen, im selben Staat zu koexistieren.
Bashirs Strategie der Machtsicherung misslang, weil ihm die Ressourcen ausgingen, um weiter Subventionen an die Bevölkerung und Loyalitätszahlungen für den Sicherheitssektor zu finanzieren. Seine engsten Verbündeten wandten sich angesichts landesweiter Proteste seit Dezember 2018 gegen ihn, nicht zuletzt deshalb, weil auch einige SAF-Einheiten Sympathie mit den Demonstrierenden (darunter Kinder einflussreicher SAF-Generäle) zeigten. Während sich der mutmaßliche Architekt des Komplotts, NISS-Chef Salah Gosh, ins Exil absetzte, machten die islamistischen Anhänger von Bashirs Regime insbesondere Hemedti, der eine 180-Grad-Volte von Bashirs Beschützer zu dessen Gegner vollzog, für den Sturz des Systems verantwortlich.
Angewiesen auf die kampferprobten und skrupellosen RSF machte Burhan als neuer Oberbefehlshaber der Streitkräfte Hemedti im April 2019 zum Stellvertretenden Vorsitzenden des Übergangsmilitärrats. Doch die Zweckgemeinschaft der beiden Generäle stellte bereits die Weichen für den Kollisionskurs zwischen den SAF und den RSF.
Für die SAF und vor allem für islamistische Kräfte in ihrer Mitte ist es nicht hinnehmbar, dass mit der RSF eine De-facto-Parallelarmee unabhängig und mit eigenen Einkommensquellen im gleichen Staat operieren kann. Die relative Stärke der RSF erschwert es den SAF auch perspektivisch, die volle Kontrolle über die Exekutive auszuüben, wie die bisherigen autoritären Regierungen Sudans es vermochten. Daher ist es das Ziel der SAF, die konkurrierende Sicherheitskraft aufzulösen. Eine erfolgreiche Integration der RSF würde die Effektivität des Militärs erhöhen und das Putschrisiko minimieren.
Umgekehrt will Hemedti die Unabhängigkeit seiner RSF so lange wie möglich erhalten und sich nicht einem Militär unterordnen, das durchsetzt ist mit Offizieren, die ihn und seine Truppe ablehnen. Nach dem Militärputsch im Oktober 2021 hat Burhan Tausende Bedienstete zurück in den öffentlichen Dienst geholt, die wegen ihrer Loyalität zum Bashir-Regime vorher entlassen worden waren. Hochrangige Repräsentanten des früheren Regimes kamen aus dem Gefängnis frei. Die Sudanesische Islamistische Bewegung unter dem früheren Außenminister Ali Karti macht aus ihrer Unterstützung für die SAF keinen Hehl.
Hemedti werden politische Ambitionen auf das höchste Staatsamt nachgesagt. Dafür müsste er seine politische Basis deutlich verbreitern, was schwieriger würde, wenn seine RSF in den Streitkräften aufgingen. Das ökonomische Imperium der RSF und der Familie Dagalo macht nach Schätzungen eines Experten die Hälfte der sudanesischen Wirtschaftsleistung aus. Hemedti profitiert somit direkt von den militärischen Kapazitäten der RSF. In Darfur hat er sie zur gewaltsamen Einnahme von Goldminen eingesetzt.
Sowohl den SAF als auch den RSF geht es also darum, ihre Privilegien zu wahren und Dominanz in einer zukünftigen politischen Ordnung in Sudan zu erlangen. Dafür streben sie nach Legitimität in der sudanesischen Öffentlichkeit und bei internationalen Akteuren.
Strategisches Patt
Sowohl die SAF als auch die RSF werden aller Voraussicht nach geschwächt aus diesem Krieg hervorgehen, auch wenn eine der beiden Parteien Erfolge erzielen sollte. Derzeit ist es jedoch wahrscheinlich, dass beide diesen Konflikt weder militärisch noch politisch in nächster Zeit für sich entscheiden können. Je schneller sie einsehen, dass sie sich in einem strategischen Patt befinden, desto eher könnten sie bereit für ernsthafte Friedensgespräche sein.
Schätzungen über die genaue Truppengröße der SAF und der RSF gehen weit auseinander, zumal beide Kampfverbände stark rekrutiert haben in letzter Zeit. SAF und RSF kontrollieren jedoch eine vergleichbare Größenordnung von Truppen, wobei die SAF noch auf Einheiten von GIS und der Central Reserve Police zurückgreifen. Die militärischen Spezialisierungen der SAF und der RSF erschweren es beiden Streitkräften, die Oberhand zu gewinnen: Die SAF ist auf konventionelle Kriegsführung mit schweren Waffen und auf die Verteidigung von stationären Einrichtungen ausgelegt. Die RSF operiert als reine Bodentruppe hochmobil mit punktuellen Angriffen, die oft von Plünderungen begleitet werden.
Keiner der Kontrahenten ist damit auf urbane Kriegsführung im Großraum Khartum ausgerichtet. Die SAF tun sich schwer damit, die wesentlich beweglicheren RSF durch die Straßen zu verfolgen. Die Luftüberlegenheit der SAF hat die RSF dazu veranlasst, ihre Basen in der Hauptstadt zu räumen und sich in Wohngebieten und Privathäusern einzunisten. Sie hat Schwierigkeiten, ihre Versorgung sicherzustellen. In Khartum gibt es einen erbitterten Kampf um strategische Orte wie den Präsidentenpalast, das Militärhauptquartier und die Brücken über den Nil.
Beide Parteien laufen Gefahr, durch den Krieg und die mögliche Beteiligung weiterer bewaffneter Gruppen zu zersplittern. Durch Rekrutierungen und Allianzen verfügen die RSF über Truppen aus vielen Teilen Sudans, nicht nur aus ihrem Ursprungsgebiet in Darfur. Dazu zählen auch Angehörige von Drittstaaten wie Tschad und anderen Sahelländern, die vor allem opportunistisch agieren. Islamistische Kräfte innerhalb der SAF könnten ab einem gewissen Punkt eigenständig handeln. Der Abnutzungskampf ist am Ende ruinös für die militärischen Fähigkeiten der beiden Kontrahenten.
Politisch werden SAF und RSF ohnehin geschwächt aus dem Gewaltkonflikt hervorgehen. Ihr Putsch war bereits vorher gescheitert, denn es war ihnen nicht wie anderen Militärregierungen vor ihnen gelungen, zivile politische Parteien zu kooptieren. Burhan brachte zwar Angehörige der verbotenen National Congress Party (NCP) zurück ins öffentliche Leben, konnte es sich aber nicht leisten, die Partnerschaft publik zu machen. Dazu waren die Proteste der sudanesischen Zivilgesellschaft gegen sein Vorgehen zu groß. Außerdem hätte eine offen islamistische Regierung zu Reibungen mit den wichtigsten Partnern Sudans in der Region – wie Ägypten, den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE) und Saudi-Arabien – geführt. Hatten die letzteren beiden nach dem Sturz Bashirs dem damaligen Militärregime unter Burhan und Hemedti noch eine Finanzspritze von drei Milliarden US-Dollar versprochen, zeigen sich die Geber mittlerweile zurückhaltender. Eine milliardenschwere Investition aus den VAE in einen Hafen mit umliegendem Gewerbegebiet wurde wiederholt aufgeschoben und erst verkündet nach der prinzipiellen Einigung auf eine zivile Regierung im Dezember 2022.
Die Golfstaaten wissen, dass ohne eine Fortsetzung eines IWF-Programms mit makro-ökonomischen Reformen, ohne den Abbau von Sudans Auslandsschulden von über 50 Milliarden Dollar und ohne die Wiederaufnahme der Unterstützung durch die Weltbank und westliche Regierungen die sudanesische Wirtschaft weiter abstürzen dürfte. Das wäre schlecht für ihre geplanten Investitionen.
Diese Aussichten waren lange vor dem Ausbruch der Kämpfe in Khartum bekannt. Ein lange anhaltender Krieg wäre weder im Interesse der SAF noch der RSF. Daher spricht einiges dafür, dass die Konfliktparteien diese Art der Auseinandersetzung so nicht gewollt haben, auch wenn beide mobilisiert und eskaliert haben. Eine Seite hat vermutlich für sich die Chance einer schnellen Entscheidung gesehen oder einem befürchteten unmittelbar bevorstehenden Angriff der anderen zuvorkommen wollen. Ähnliche Eskalationsdynamiken hat es bereits in der Vergangenheit gegeben, zuletzt im Februar und Anfang März. In diesen Phasen war es sudanesischen und internationalen Vermittlern jedoch gelungen, die Lage vor der Anwendung von Gewalt zu entschärfen. Einige Beobachterinnen wie die sudanesische Analystin Kholood Khair vermuteten in diesem Gehabe von Eskalation und Deeskalation eine Taktik des Sicherheitssektors, um unliebsame Kompromisse in den Verhandlungen für eine zivile Regierung zu vermeiden. Khair warnte zu der Zeit auch vor einer bewaffneten Auseinandersetzung zwischen beiden Kräften mit »desaströsen Folgen«.
Deals mit Gewaltakteuren sind gescheitert
Die Friedens- und Übergangsprozesse, die Sudan in den letzten Jahrzehnten durchlaufen hat, haben den Gewaltakteuren immer eine überproportionale Rolle zugemessen. Es liegt in der Logik von Abkommen, die unter solchen Vorzeichen starten und in der Regel unter internationaler Vermittlung zustande kommen, dass sie die Anwendung von Gewalt als Mittel der Interessendurchsetzung belohnen. Rebellengruppen haben diese Lektion seit langem gelernt: Wer Aufmerksamkeit und einen Platz am Verhandlungstisch will, sollte möglichst aggressiv auftreten.
Die SAF und die RSF sind Teil dieser am Horn von Afrika verbreiteten Dynamik und verhalten sich entsprechend. Sie sind es gewohnt, bewaffnete Gewalt und bewusste Regelverletzungen als Mittel einzusetzen – und damit Erfolg zu haben.
Diplomatinnen und Diplomaten begründen ihren Umgang mit den Gewaltakteuren in der Regel mit Pragmatismus und Realpolitik. Jedes Abkommen sei besser als Krieg und Gewalt. Sudan ist ein gutes Beispiel für die Fehlerhaftigkeit dieser Argumentation. So stieg die konfliktbezogene Gewalt in Darfur nach dem Friedensabkommen von Juba 2020 an. Der Deal revitalisierte Rebellengruppen, die in Sudan selbst keine Truppen oder relevante Zustimmung mehr hatten, und verhalf diesen zu einer Beteiligung an der Übergangsregierung.
Obwohl die sudanesische Zivilgesellschaft gerade ihre Organisationskraft auch angesichts massiver Gewalt der Sicherheitskräfte bewiesen hatte, konnten sich letztere während der 2019 eingesetzten zivil-militärischen Interimsregierung immer mehr Macht verschaffen. Das lag auch am Verhalten der Parteien der Forces of Freedom and Change (FFC), die sich in der Frage der Verteilung von Sitzen für die Einsetzung eines Übergangsparlaments nicht einigen konnten. Stattdessen ließen sie es zu, dass Hemedti und Burhan Einfluss auf die täglichen Regierungsgeschäfte nahmen. Das Militär hatte nicht nur daran mitgewirkt die Regeln zu schreiben, sondern legte sie in der Praxis auch für sich aus.
Kein Wunder, dass eine Reihe von ehemaligen internationalen Diplomaten wie der frühere US-Sondergesandte für das Horn von Afrika, Jeffrey Feltman, diesen mutmaßlich pragmatischen Ansatz mittlerweile ablehnen. Denn er geht von der Prämisse aus, die Generäle seien gutwillige Akteure, die sich an Abmachungen halten. Das sind sie nicht.
Wettbewerb um Vermittlung
Die Konfliktparteien werden sich wahrscheinlich dann ernsthaft zu Friedensgesprächen bereiterklären, wenn sie erkennen, dass sie mit militärischer Gewalt nicht mehr vorankommen können.
Die vielen regionalen und internationalen Akteure, die Interessen in und mit Sudan verfolgen, müssten daher eine einheitliche Linie verfolgen. Vor allem Ägypten, die VAE und Saudi-Arabien sollten den Konfliktparteien signalisieren, dass sie keine militärische Unterstützung zu erwarten haben.
Dies ist durchaus möglich. Kein Land in der Region hat ein Interesse an einem ausgeprägten Bürgerkrieg in Sudan. Auch wenn viele ausländische Regierungen Sympathien für die eine oder andere Seite hegen, hat bisher keine einzige offiziell ihre Unterstützung für eine Partei zum Ausdruck gebracht. Im Gegenteil haben sich die Nachbarstaaten und die wichtigsten anderen Regierungen einschließlich aller ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats auf Initiative der Afrikanischen Union zu einer Verurteilung des Krieges bekannt und gegen externe Einmischung ausgesprochen.
Gleichwohl zeichnet sich bereits eine Konkurrenz um die Führung von Friedensgesprächen ab. Diese nutzt am Ende nur den Gewaltakteuren selbst, die sich denjenigen Rahmen aussuchen werden, der ihnen den größtmöglichen Freiraum sowohl individuell als auch im Verhältnis zu zivilen Parteien erlaubt.
Den USA und Saudi-Arabien gelang es, die SAF und die RSF davon zu überzeugen, Delegationen nach Jeddah zu entsenden, wo die Gegner seit dem 6. Mai 2023 über eine humanitäre Feuerpause verhandeln. Zwar stehen die Mediatoren in Kontakt mit den zivilen Forces of Freedom and Change; beteiligt sind diese jedoch nicht direkt an den Gesprächen, bei denen es nicht um das Ende des Krieges gehen soll. Washington und Riad stehen letztlich genau für den Ansatz von Eliten-Deals, der immer wieder gescheitert ist. Schließlich hat der Druck der US-Regierung auf das Militär, den einmal festgelegten Zeitplan zur Einrichtung einer zivilen Regierung einzuhalten, obwohl es keine belastbare Einigung zum Kernthema Sicherheitssektorreform gab, zur Eskalation beigetragen. Die Afrika-Beauftragte und Verhandlungsführerin der USA, Molly Phee, ist mitverantwortlich für bereits spektakulär gescheiterte Friedensprozesse in Südsudan und Afghanistan.
Aus der Sicht der Konfliktparteien im Grunde noch attraktiver ist die Einladung von Südsudans Präsident Salva Kiir Mayardit für Gespräche in Juba. Kiir agiert zwar im Auftrag der Regionalorganisation Intergovernmental Authority on Development (IGAD), hat jedoch eigene Interessen. Er sorgt sich um die Sicherheit der Ölexporte über Port Sudan, von denen sein Staatshaushalt fast ausschließlich abhängt. Sudan und Südsudan haben bereits mehrere Friedensabkommen verhandelt. Zivile Akteure waren dabei stets höchstens am Rand beteiligt, ging es doch um rein transaktionale Machtteilungsvereinbarungen zwischen Gewaltunternehmern.
Größere Chancen könnte eine Vermittlung von IGAD haben, wenn sich Kenias Präsident William Ruto noch stärker einbringen sollte, der zusammen mit den Regierungschefs von Südsudan und Dschibuti von einem IGAD-Gipfel für Friedensgespräche in Sudan mandatiert wurde. Er hat sich bereits gegen eine Fortsetzung der Militärregierung in Sudan eingesetzt. Kenia spielt auch in Äthiopien und in Ostkongo eine konstruktive Vermittlerrolle.
Die US-saudisch geführte Initiative bringt zumindest sehr gewichtige Länder zusammen. Andere Vermittlungsangebote aus der Türkei, Äthiopien, Israel oder vom Präsidenten der AU-Kommission Moussa Faki Mahamat hätten weniger Chancen, zumal diese Akteure selbst eine große Nähe zum sudanesischen Sicherheitssektor aufweisen.
Umso wichtiger ist es daher, dass die EU und die Bundesregierung sich bei den genannten internationalen Partnern für einen anderen Verhandlungsansatz einsetzen. Deutschland könnte dabei an seine führende Rolle zu Beginn des sudanesischen Übergangsprozesses anknüpfen, als die Bundesregierung die diplomatische Kontaktgruppe der Friends of Sudan mit ins Leben rief, die erste Partnerschaftskonferenz mit und für Sudan ausrichtete und, zusammen mit Großbritannien, federführend das Mandat der UN-Mission in Sudan (UNITAMS) im UN-Sicherheitsrat aushandelte. Die Friends of Sudan bringen die wesentlichen westlichen und arabischen Partnerländer Sudans in einer losen, aber regelmäßigen Austauschrunde zusammen.
Zivile Akteure in die Führung bringen
Wie könnte ein alternativer Ansatz aussehen? Beginnen müsste er mit einer anderen Haltung gegenüber den Gewaltakteuren. Vermittler sollten deren Versprechungen keinen Glauben schenken, sondern davon ausgehen, dass sie jede Gelegenheit zu ihrem eigenen Vorteil nutzen werden und Regeln missachten. Die immer wieder gebrochenen Feuerpausen sind Ausdruck dieser Dynamik.
Aus dieser Haltung heraus müsste größerer Druck auf die Gewaltakteure ausgeübt werden, auch zur Einschränkung ihres finanziellen und diplomatischen Handlungsspielraums. Die USA und die EU sollten Finanz- und Reisesanktionen gegen ausgesuchte Personen und Institutionen erlassen. Dabei sollten sie aber darauf achten, das tägliche Leben für Bürgerinnen und Bürger in Sudan nicht weiter zu erschweren. Auch Zivilisten haben beispielsweise Konten bei Banken, die mehrheitlich dem Sicherheitssektor gehören.
Die Konfliktparteien könnten durchaus ein Eigeninteresse entwickeln, sich einer zivilen Regierung zu unterwerfen. Da kein baldiger militärischer Sieg zu erwarten ist, werden sie einen Dritten brauchen, der ihr gegenseitiges Verhältnis nach dem Krieg moderiert. Eine zivile Regierung und einheitlich agierende internationale Akteure könnten diese vermittelnde Funktion übernehmen. Sie könnten einen strukturierten Prozess begleiten, der sowohl die SAF von islamistischen Einflüssen befreit als auch alle Milizen einschließlich der RSF integriert und damit schrittweise auflöst.
Deutschland sollte sich starkmachen für eine führende Rolle politischer Parteien und anderer zivilgesellschaftlicher Akteure in möglichen Friedensgesprächen. Wichtige Parteien, Gewerkschaften, Widerstandskomitees, Frauenorganisationen und andere nicht-staatliche Initiativen und Vereinigungen haben bereits eine breite Anti-Kriegs-Koalition gegründet. Diese Civil Front bietet ein glaubwürdiges, konstruktives Gegengewicht zu den Generälen. Ermutigend sind Anstrengungen traditioneller Führer und lokaler Freiwilligenkomitees, räumlich begrenzte Waffenstillstände auszuhandeln und zu überwachen. Freiwillige kümmern sich auch um die Erstversorgung von Opfern der bewaffneten Konfrontation, um sichere Fluchtwege und die Organisation von Hilfe.
Die Bundesregierung sollte sich innerhalb der von ihr mitinitiierten Koordinierungsrunden der Friends of Sudan gegen jede Parteinahme in Sudan einsetzen und darauf hinwirken, dass der sudanesischen Anti-Kriegs-Koalition schnell die Führungsrolle in Verhandlungen zugemessen wird. Internationaler Druck sollte die Konfrontation der Gewaltakteure nicht verschärfen, wie in den Wochen vor Ausbruch des Krieges. Vielmehr sollte die neu gebildete Civil Front entscheiden, welche Art von internationaler Unterstützung sie will und welche ihren Anliegen eher schaden würde.
Fazit
Den Einfluss der Sicherheitskräfte in Wirtschaft, Politik und Gesellschaft zurückzudrängen wird eine lange Zeit brauchen. Der Mindestanspruch jeder zivilen Regierung sollte sein, den bisherigen Bedeutungszuwachs des Sicherheitssektors zu stoppen. Die Einigkeit der zivilen Anti-Kriegs-Koalition könnte in neuen Verhandlungen leicht zerbrechen, wenn politische Parteien wieder versuchen sollten, sich gegenseitig auszustechen. Die Erfahrung der massiven Kämpfe der letzten Wochen müsste also auch zu einem Umdenken bei sudanesischen Politikerinnen und Politikern führen.
Rückschläge einschließlich erneuter Putschversuche sind angesichts der autoritären Instinkte der Gewaltakteure wahrscheinlich. Ein neuer Ansatz in Sudan würde nicht sofort und vollständig zu Frieden, Freiheit und Gerechtigkeit, dem Slogan der Revolution von 2018/19, führen. Aber er bietet die beste Hoffnung, dass Sudan einen stabileren Weg dorthin einschlägt. Zivile Akteure in den Vordergrund zu stellen ist damit »realistischer« als ein Deal, der wieder nur mit den Generälen vorbereitet wird.
Machtkampf im Sudan: Was steckt hinter dem blutigen Konflikt?, Die Presse Podcast, 01.05.2023
Politologe: Keine Kompromisse mit Autokraten machen, Information und Musik, Deutschlandfunk, 01.05.2023
«Der Konflikt zwischen dem Militär und der RSF-Miliz war bekannt. Es hatten nur alle gehofft, dass er nicht in Gewalt umschlagen würde,” Das war eine Fehleinschätzung,“, Zitate in: Der Sahel versinkt im blutigen Chaos – und Deutschland zieht sich zurück, Neue Zürcher Zeitung, 29.04.2023
„Die RSF haben politisch an Einfluss gewonnen durch die EU und ihre Politik der Migrationsabwehr”, Zitate in: Sudan: Welche Fehler auch die EU gemacht hat, heute.de, ZDF, 29.04.2023
Politologe: Zivile Kräfte in Sudan brauchen internationale Unterstützung, NDR Info, 29.4.2023
„Es fehlte dann nur noch das Streichholz, um dieses Pulverfass zu entzünden.“, DGVN.de, 27.04.2023
Interview, MDR Aktuell, 27.04.2023
“Es bringt nichts, einen neuen Ausgleich allein zwischen den beiden autoritär gesinnten Gegnern zu suchen.« Nur unter einer zivilen Regierung könne das Verhältnis der beiden Militärs dauerhaft geklärt warden“, Zitate in: Sudan: Ein Land als Beute, DIE ZEIT, 27.04.2023
Machtkampf im Sudan: Wird der Konflikt zum Flächenbrand in Afrika?, Tagesspiegel, 27.04.2023
Zitate in: Sudan: Das bedeuten die Machtkämpfe für die jungen Menschen im Land, watson.de, 26.04.2023
Gerrit Kurtz, Stiftung Wissenschaft und Politik, bewertet die derzeitige Feuerpause im Sudan, Tagesschau24, 25.04.2023
Radio Bremen, 25.04.2023
Kämpfe in Sudan – Welche Ziele verfolgt die russische Söldnergruppe Wagner?, FAZ Podcast, 24.04.2023
„Der aktuelle Konflikt hat sich lange angekündigt. Die Streitkräfte und die Rapid Support Forces blicken auf eine jahrelange Rivalität zurück“, Zitate in: Frankfurter Rundschau, 24.04.2023
Zitate in: ProSiebenSat1 Nachrichten, 24.4.2023
Zitate in: MDR Nachrichten, 24.04.2023
Zitate in: Droht im Sudan ein neuer Bürgerkrieg?, t-online.de, 24.4.2023
NDR Info, 23.04.2023
Wer kann die Gewalt im Sudan stoppen?, Informationen am Morgen, Deutschlandfunk, 22.April 2023
Wenn sich „auch die südsudanesischen Parteien versuchen zu positionieren, was den Konflikt im Norden betrifft, könnte das jetzt halt auch zu Gewaltexplosionen in Südsudan führen”, Zitate in: Sudans Nachbarn in großer Sorge, Deutsche Welle, 21.04.2023
“The SAF and the RSF can’t just go back to the status quo ante, because this was not working”, quotes in Newshour, BBC World Service, 20 April 2023 (from 37:00 minutes).
„Je länger die Kämpfe andauern, umso schwieriger wird es zu Verhandlungen über eine zivile Regierung zurückzukehren“, Zitate in: ZEIT Online Erklärvideo, 20.04.2023
„Derzeit verhalten sich die regionalen Partner der Konfliktparteien in Sudan eher abwartend und versuchen zu vermitteln“, Zitate in: ARTE Journal, 20.04.2023
»Ich kann keine konkrete Rolle Russlands erkennen«, Spiegel Online, 19.04.2023
Sudan: “Konflikt war Vereinten Nationen sehr bewusst”, Mittagsecho, WDR5, 18.04.2023
Blutiger Machtkampf im Sudan, Deutsche Welle, 18.04.2023
Die beiden Konfliktparteien seien die “mit Abstand mächtigsten, größten und am besten bewaffneten Kräfte des Landes”, Zitate in: evangelischer Pressedienst, 18.04.2023
“For now, there is unlikely to be a reliable truce until one of the parties is in firm control of key state and military institutions in Khartoum,” quotes in: What’s behind the fighting in Sudan, and what is at stake?, Washington Post, 18.04.2023
Machtkampf im Sudan: „Das Ganze könnte in einem Bürgerkrieg münden“, Tagesspiegel, 17.04.2023
Kampf um die Dominanz im Staat, Phoenix, 17.04.2023
Kampf um Gold, Macht und Einfluss – und wie Russland dabei mitmischt, Südwest Presse, 17.04.2023
Experte zu den Kämpfen im Sudan: Große Gefahr eines Bürgerkriegs, rbb inforadio, 17.04.2023
„Entscheidend ist die Entwicklung der kommenden Tage. Dazu zählt, wer von den beiden Parteien Kontrolle über die Staatsinstitutionen im Zentrum Khartums erlangt und wer den Kampf um innenpolitische und internationale Legitimität gewinnt.“ Zitate in: DPA, 17.04.2023
“Weitere Kämpfe zwischen den Parteien erscheinen derzeit wahrscheinlich, trotz kurzfristiger Feuerpause heute Nachmittag. Ein Bürgerkrieg ist möglich.”, Zitate in: Droht Sudan ein Bürgerkrieg?, ZDF heute.de, 16.04.2023
The Juba Peace Agreement of October 2020 has not pacified conflicts in Sudan, and has instead actually created new alliances between armed groups and security forces. After decades of marginalisation, conflict entrepreneurs from the periphery are now shaping Sudan’s national politics and undermining the country’s potential to return to democratic transition. Insecurity in Darfur could escalate and contribute to further destabilisation of the country. International donors should pressure these conflict entrepreneurs to relinquish power. They should also prudently promote projects to foster peace in Darfur at the same time.
Sudan’s political crisis continues. In July 2022, both the leader of the Sudanese Armed Forces (SAF) General Abdel Fattah al‑Burhan and the leader of the paramilitary Rapid Support Forces (RSF) Lieutenant General Mohamed Hamdan Dagalo, known as Hemedti, promised to hand over power to a civilian government if the political parties and social movements reached an agreement. But Sudan is still far from being able to transition to functioning, broadly popular non-military leadership. Thus, the country remains in limbo. Since the October 2021 coup, security forces rule and they have only appointed a caretaker government.
Representatives of armed groups that supported the coup are a major obstacle to ending the political crisis (see below info box “Sudan’s conflict entrepreneurs”). They have become part of the government over the course of implementing the October 2020 Juba Peace Agreement (JPA).
Their inclusion in the government has not pacified Sudan’s conflicts in the peripheral regions of the country, but rather fuels them. As is often the case in Sudan, armed violence in rural regions is exceedingly worse than in the political centre that is the area in and around the capital. While around 120 people have died in Khartoum since the coup at the hand of security forces during demonstrations, around ten times as many have died in attacks and armed confrontations outside the capital during the same period – most notably in the five states of the western Darfur region.
The Sudanese government is trying to depoliticise the violence in Darfur, portraying it as purely “tribal conflicts”. In reality, however, the conflicts occurring there have complex causes. The volatile political situation in Khartoum is exacerbating local tensions in the periphery, while the peace process for the conflicts in Darfur and other peripheral regions of Sudan is shifting the balance of power in Khartoum in favour of conflict entrepreneurs who are not known to be friends of democracy.
Conflict dynamics in flux
Sudan’s conflict entrepreneurs State security forces whose organisation is regulated by law: ■ Sudanese Armed Forces (SAF; led by General Abdel Fattah al-Burhan) ■ Rapid Support Forces (RSF; emerged from Darfur’s Janjaweed militias; led by Lieutenant General Mohamed Hamdan Dagalo – who is also called Hemedti) ■ Police, Central Reserve Police, and the General Intelligence Service (GIS)
13 armed groups from across Sudan that are signatories to the Juba Peace Agreement, including: ■ Justice and Equality Movement (JEM; Islamist; from Darfur; led by Sudanese Finance Minister Gebreil Ibrahim) ■ Sudan Liberation Army – Minni Minawi (SLA-MM; from Darfur; led by Governor of the Darfur region Minni Minawi) ■ Sudan People’s Liberation Movement – North/Revolutionary (SPLM-N [Agar]; from the Blue Nile state; led by Member of the Sovereign Council Malik Agar)
Groups and ethnic/tribal militias that are not signatories to the Juba Peace Agreement, some based in Libya, including: ■ Sudan Liberation Army – Abdel Wahid (SLA‑AW; based in Jebel Marra/Darfur; led by Abdel Wahid al-Nur; most influential rebel group in Darfur) ■ Sudan People’s Liberation Movement-North (SPLM-N (al-Hilu); based in the Nuba Mountains; led by Abdel Aziz al-Hilu; controls the most territory in Sudan) Most of the signatory groups were originally part of the Forces of Freedom and Change (FFC), but split from them in October 2021 and named themselves the FFC-National Accord (FFC-2); from August 2022 they rebranded as the National Consensus Forces. SAF leader Burhan is chairman of Sudan’s governing Sovereign Council, and Hemedti describes himself as his deputy even though the constitutional document of 2019 does not include a deputy position.
Internationally, the Darfur region is mostly known for the mass atrocities against civilians in 2003/04, which then-US Secretary of State Colin Powell described as genocide. The Janjaweed (militias armed and supported by the Sudanese government) terrorised the civilian population, leading to hundreds of thousands of deaths.
The current violence in Sudan is not as intense. According to a database maintained by the Armed Conflict Location & Event Data Project (ACLED), over 2,600 people have died as a result of armed violence in the five states within the Darfur region since the beginning of the Sudanese revolution in December 2018. Still, the number of internally displaced people in Sudan (largely concentrated in Darfur) increased from 2.3 to 3.2 million between 2020 and 2021.
The main parties to the conflict have also changed. By the time Omar al-Bashir was ousted in April 2019, most armed groups from Darfur had already shifted their focus to Libya, mainly by offering mercenary services to Khalifa Haftar paid for by the United Arab Emirates (UAE).
In 2018, clashes between rebels (especially the SLA-AW) and security forces were responsible for most of the victims of organised violence in Darfur. Nowadays, however, clashes with and among ethnically grouped, irregular militias claim the highest number of lives, especially when members of the Arab Rizeigat are involved. The change in conflict dynamics is also reflected in the shift of geographical hotspots: there are now fewer incidents in Central Darfur (the base of the SLA-AW) but more in South and West Darfur (see Map below).
The outbreaks of violence in Darfur follow a pattern. They are often triggered by individual disputes and criminal incidents with members of one ethnic group sometimes holding entire other groups accountable for the misconduct of just one or a few antagonists. The attacked group is often armed and fights back. State security forces hold back, intervening belatedly or even retreating because they are no match for the attackers. Such violent clashes can sometimes involve up to 3,000 fighters with vehicles on one side alone, as has been observed with the Rizeigat. Some members of the Rizeigat militia reportedly wear official RSF insignia during their attacks.
Old and new causes of conflict
The current conflict dynamics in Darfur can be traced back to both the long impact of past violence and the influences of the power struggle in Khartoum.
First, competition between groups pursuing different types of livelihoods is intensifying due to desertification and erratic rainfall. Farmers may come into conflict with nomads with livestock, as conflicts often erupt over the use of arable or pasture land and water.
Second, socioeconomic inequalities and high youth unemployment contribute to conflict. Darfur’s nomadic communities have the least access to health and education, with only 9 per cent of 9 to 13-year-old girls and 17 per cent of boys of the same age attending school; compare this to the 50 per cent of internally displaced children who attend school. This remarkable finding also seems to be the result of one-sided international support that has focused on internally displaced people (IDPs).
Third, traditional conflict management mechanisms have been weakened by decades of civil war, local government reforms and the arming of ethnic militias. When marginalised groups rebelled against the government in the early 2000s, Khartoum armed and supported Arab militias loyal to the government to fight the uprisings. In doing so, the Sudanese government of the time also instrumentalised the widespread notion among the Arab population that they were superior to the non-Arab population and thus the rebels. As a result of this outsourcing of counterinsurgency, formal rule-of-law mechanisms have been eroded and police forces undermined. They are often unable to solve criminal incidents and small arms are widely used in Darfur.
During the civil war, Sudan developed into a “militarised political marketplace”. Armed attacks serve as a tool for political conflict entrepreneurs to make their presence felt and raise the price of their loyalty in negotiations with government representatives. The 2019 Sudanese transition and the 2021 military coup have brought a new dynamic to this marketplace. Both (Arab) nomadic tribes and (non-Arab) displaced groups in Darfur felt empowered by the new arrangement in Khartoum. The former counted on support from the rise of Hemedti, who himself belongs to a Rizeigat tribe; and IDPs’ hopes grew that they would benefit from a peace process that would, among other things, allow them to permanently return to their fields. However, returning IDPs now often come into conflict with the current users of the land.
The violence in Darfur is exacerbated by rivalries between armed movements seeking to gain greater influence in Khartoum. Some Arab groups feel set back by the recruitment of non-Arab RSF members and Hemedti’s alliance with the signatories of the JPA. Their desire for attention and patronage manifests itself in recurrent attacks on villages and IDP camps. They succeed with such efforts. Hemedti spent more than a month in the summer of 2022 in West Darfur attending tribal reconciliation conferences and building alliances with local elites.
Meanwhile, tribal self-defence units, such as that of the Masalit in West Darfur, are increasingly organising themselves. They are often well-armed and sometimes able to inflict heavy losses on attacking Rizeigat militias.
Hemedti himself blames Islamist forces loyal to the old Bashir government for the outbreaks of violence in Darfur as they strive to tie down his RSF forces in the periphery. The exact role of the Islamists remains unclear, but it is clear that they have gained momentum in the shadow of the coup. Their representatives are back in the civil service and Bashir’s former foreign minister Ali Karti was recently appointed secretary-general of the Sudanese Islamic Movement. The Movement continues to wield influence in the SAF, which Islamists see as a competitor to Hemedti’s more difficult-to-control RSF.
Peace agreement with weaknesses
The current violence in Darfur also reveals the weaknesses of the JPA and its implementation. These exacerbate Sudan’s political crisis.
The main armed groups (including JEM, SLA-MM and SPLM-N; see above info box “Sudan’s conflict entrepreneurs”) showed solidarity with the civilian actors even before the JPA, with whom they signed the Declaration for Freedom and Change in January 2019 – which is the founding document of the Forces of Freedom and Change (FFC). However, over the course of the revolution these armed groups were marginalised. It was ultimately the non-violent methods of civil society that brought down Bashir and renewed military rule, not the decades of rebels’ armed struggle. For the FFC representatives, the installation of a civilian-led transitional government was the top priority. They did not want to delay this with peace negotiations, and therefore they tasked the transitional government with these negotiations instead.
Peace negotiations began in October 2019 in Juba with South Sudan as the mediator. The civilian components of the transitional government left the talks predominantly to representatives of the security agencies. The outcome, which was solemnly signed in October 2020, has so far mainly served to provide the signatory actors opportunities to enrich themselves and access government positions. It has hardly contributed to the pacification of the region. For at the time of the signing, the parties involved hardly had any troops of their own left in Darfur or other parts of Sudan (with the exception of the Blue Nile state in the South). At the same time, those actors who played the most important roles in conflicts in Darfur were not adequately represented. Hemedti himself could not speak for all Arab groups, and neither IDPs, women nor young people were sufficiently included. One of the most influential groups in Darfur, the SLA-AW, rejected the talks.
Of the many promises that the JPA made to marginalised segments of the Sudanese periphery, hardly any were fulfilled. It was already clear at the time of signing that the government would need to rely on international donors to implement the agreement. However, these donors showed little willingness to provide substantial support to a peace agreement that they had hardly been involved in drafting. Anyways, the JPA had left the clarification of many details to implementation commissions.
The agreement does not specify how many fighters are to be demobilised or integrated into state security forces. The government has not yet appointed a demobilisation commission for Darfur. Contrary to the expectations of the armed groups, Hemedti made it clear that he only wanted to integrate a small part of Darfur’s fighters into the RSF.
The JPA provides for the formation of a joint protection force numbering 20,000 soldiers, half of whom would come from government troops and the other half from armed movements. This force was a key argument used by the transitional government to justify its push for the UN-AU Mission in Darfur (UNAMID) to withdraw from the region after its mandate expired at the end of 2020.
However, with considerable delay, the government only just reported the completion of training for the first 2,000 members of the joint protection force in the end of June 2022. Moreover, it is unclear why this force should be better able to protect the civilian population from violence than the individual units that are to be absorbed into it. After the withdrawal of UNAMID however, the prospect of a renewed international peacekeeping mission is extremely slim. Therefore, only Sudanese units can make up a protection force.
Even the Permanent Ceasefire Commission, which was established with the JPA, can only make a modest contribution to the implementation of the JPA. The United Nations Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS) chairs the Commission and its sectoral sub-units, which consist of representatives of the signatories to the JPA. The Commission supports the demobilisation or training of members of the armed groups and can investigate violations of the ceasefire at the request of one of the parties. However, those involved in today’s conflicts often do not belong to one of the signatory groups.
New players in Khartoum
The dynamics of conflict in Darfur are also having a significant impact on Sudan’s national politics. Hemedti’s rise to become the country’s most important political actor is shaking the traditional foundations of Khartoum politics. Darfur serves as a source of income, a recruitment pool for the RSF and a base for Hemedti’s political ambitions at the national level.
Hemedti thereby operates on both the demand and supply side of security in Darfur. Although major acts of violence are a challenge to his authority, they allow the RSF leader to present himself as a peacemaker at tribal reconciliation conferences. However, the agreements reached at these conferences do not address the roots of the conflicts. His own RSF’s attacks on villages and IDP camps usually go unpunished, creating a climate of impunity. An example of this can be seen in allegations that the chairman of the Peace and Reconciliation Committee and commander of the RSF in West Darfur, Mousa Ambeilo, led an attack against civilian populations in late 2019.
The Juba peace process also allowed Hemedti to forge alliances with his former opponents. Like the rebels, he did not trust the Sudanese armed forces under Burhan’s leadership. He resisted attempts to integrate the RSF into the regular army. Through cooperation with armed groups, Hemedti was able to build a “counterweight to the transition at the centre” and thus to the sphere of influence of the SAF and the civilian parties of the FFC.
In fact, the Juba peace process undermined democratisation from the beginning. The transitional government assured the armed groups that a transitional parliament would not be convened so long as peace negotiations were ongoing. Even after the Juba Peace Agreement was signed, differences within the FFC blocked the formation of the transitional parliament, which could have formed a counterpart to the security sector and thus a safeguard against military takeover. The JPA gave the militias important government positions, and the influence they were able to exert therefrom spanned far beyond their actual political significance. For example, Gebreil Ibrahim, the leader of JEM, became Sudan’s Minister of Finance, and Minni Minawi, leader of the SLA-MM, became Governor of the Darfur region. The SLA-MM had not fought against the armed forces in Sudan since 2014, JEM since 2015.
As members of armed groups became members of Prime Minister Abdalla Hamdok’s cabinet in February 2021, the FFC parties also insisted on assuming government posts for which they had previously only nominated experts. However, the “political cabinet” entered into an increasingly open conflict with the representatives of the security sector. Here, representatives of the armed groups acted as allies of the military. They expanded the military’s political base to include signatories of the Declaration for Freedom and Change and thus the original opposition to the Bashir regime. In early October 2021, 16 armed groups, led by JEM and SLA-MM, split from the FFC forming the “FFC National Accord” or FFC-2. Shortly afterwards, they organised a sit-in in Khartoum and demanded that the other FFC parties leave the government. Consequently, the armed groups included the only non-military ministers and representatives in the Sovereign Council who retained their positions after the coup of 25 October 2021.
Finally, in the spring and summer of 2022, the FFC-2 representatives hampered the facilitation of the of AU-UNITAMS-IGAD (Intergovernmental Authority on Development) Trilateral Mechanism. They insisted on an “inclusive” round that included Islamist representatives (and themselves), while the remaining representatives of the groups now called the FFC-Central Committee, or FFC-1, rejected the participation of “pro-coup parties”. The conflict between the FFC-1 and FFC-2 provided the military with the pretext to blame the “civilian” camp for the political crisis.
Current security risks
The rise of conflict entrepreneurs from Darfur and the lack of implementation of the JPA pose significant risks to security and stability in the region. After all, there are consequences if the state does not have the monopoly on the use of force. Stronger self-defence groups could develop into rebel groups – as they did 20 years ago – and conflicts between farmers and nomadic Rizeigat could escalate further.
Thousands of fighters from the signatory groups who have returned from Libya pose a risk to the population in Darfur as they often turn to criminal activities. At the same time, JPA signatories recruited new members en masse in Darfur to strengthen their following. One signatory group alone claimed to have already recruited 11,000 new fighters in the region. However, the groups have little to offer the recruits other than the tenuous promise of future posts in the state security forces.
Tensions are also arising from the possibly divided loyalties of the security forces in Darfur, which are officially under the high command of Governor of Darfur Minni Minawi, whose SLA-MM creates insecurity at the same time.
Moreover, the armed groups may lack credibility in the eyes of their members and supporters due to their involvement in the coup in Khartoum. The first members of the signatory groups have already turned their backs on their leaders and are now walking their own paths.
In addition, the SLA-AW under Abdel Wahid al-Nur is gaining popularity, as his notorious refusal to negotiate provides him with an image of trustworthiness. However, an attempt by the Sudanese Communist Party to persuade him to form a political alliance failed. The ceasefire between SLA‑AW and SAF is currently holding.
Historically, albeit with few exceptions, conflicts of the periphery have rarely directly affected the population in Sudan’s centre. With the presence of the leaders of the Darfur groups and some of their fighters in Khartoum, this could change. Crime is also said to have increased in the capital – in part due to triple-digit inflation and the growing supply crisis. The greatest potential for escalation would be a direct military confrontation between the SAF and RSF. Even if this is unlikely at present, the question remains how long their leaders will manage to keep the fighting between these rival security forces confined to Darfur. Violent conflict between and with their respective allied militias such as the Tamazuj, a signatory group said to have links to military intelligence, would also be possible. Indeed, in late July 2022, Hemedti blamed the Tamazuj for recent attacks in Darfur.
For Sudan’s neighbouring states, there is a risk that armed groups will continue to retreat to their border regions or directly join parties to the conflict there. This applies particularly to Libya, where some Sudanese fighters are still present, but also to South Sudan, Chad and the Central African Republic (CAR).
Entry points for international peacebuilding
The international community should not wait until there is a new country-wide transition process in place to address the conflicts in Darfur. Rivalries between conflict entrepreneurs jostling for influence and access to patronage and resources will continue.
The UN is right to call on international donors to support peace projects in Darfur. Effective programmes at the local level may be able to reduce some of the security risks. After all, Darfur is also an arena for the power struggle in the centre of the country.
Germany can promote these efforts as the largest donor to the UN Peacebuilding Fund, and it can also provide direct assistance to local civil society organisations where possible.
Effective peacebuilding requires a comprehensive and conflict-sensitive approach that addresses the needs of all groups, including nomadic pastoralists and settled or displaced farmers. Members of signatory groups who were recruited after the conclusion of the JPA should not receive greater benefits than those afforded to members of other groups, including informal ones. When it comes to peacebuilding measures, the conflict hotspots in Darfur should be prioritised. Conceivable activities include supporting community programmes for vocational training, nurturing basic services in the fields of education and health, and strengthening local conflict management committees. The latter should prioritise the inclusion of young people and women, not only tribal elders – as was the case with the agreements brokered by Hemedti.
The short-term goal of these measures should be to prevent the escalation of interpersonal disputes into larger conflicts that lead to the deaths of dozens or even hundreds. As long as the establishment of reliable and legitimate state structures and basic services remains a distant goal, the main focus – within the framework of humanitarian aid – should be to strengthen individual resilience.
More intensive peacebuilding efforts on the part of the EU and Germany should go hand in hand with deeper diplomatic engagement. Their pressure should not just focus on the military, but also on the armed movements that support the coup. Even if it may not be feasible to exclude them from power completely (partly because of their post-JPA recruitment), leaders of the National Consensus Forces should demonstrate their readiness to nominate experts for a new cabinet instead of vehemently holding on to their ministerial positions by threat of renewed war. After all, they are demanding that the FFC-1 member groups agree to a so‑called technocratic transitional government as well. The Europeans and their transatlantic partners retain some leverage through the continued suspension of bilateral and multilateral financial assistance, amounting to several billion Euro, which clearly irritates the junta. Instead of generically calling for all political actors to find common ground, Sudan’s international interlocutors should highlight the role that Darfur’s conflict entrepreneurs are playing in standing in the way of the country’s democratic progress.
Das Juba-Friedensabkommen von Oktober 2020 hat nicht zu einer Befriedung der sudanesischen Konflikte geführt. Stattdessen hat es vor allem neue Allianzen zwischen bewaffneten Gruppen und Sicherheitskräften geschaffen. Nach ihrer jahrzehntelangen Marginalisierung prägen nun Gewaltunternehmer aus der Peripherie die nationale Politik Sudans und unterminieren eine mögliche Rückkehr zu einem demokratischen Übergangsprozess. Die Unsicherheit in Darfur könnte eskalieren und zu einer weiteren Destabilisierung des Landes beitragen. Internationale Geber sollten einerseits Druck auf diese Gewaltunternehmer ausüben, damit sie die Macht abgeben, und andererseits umsichtig Friedensprojekte in Darfur fördern.
Sudans politische Krise hält an. Im Juli 2022 haben zwar sowohl General Abdel Fattah al-Burhan, der Führer der Sudanesischen Streitkräfte (SAF), als auch Generalleutnant Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti, der Führer der paramilitärischen Rapid Support Forces (RSF), versprochen, die Macht an eine zivile Regierung abzugeben, sofern die politischen Parteien und gesellschaftlichen Bewegungen zu einer entsprechenden Einigung kämen. Doch von einem neuen Übergangsprozess unter einer funktionierenden nicht-militärischen Führung mit breitem Rückhalt in der Bevölkerung ist Sudan nach wie vor weit entfernt. Die Sicherheitskräfte üben seit ihrem Putsch im Oktober 2021 faktisch die Herrschaft aus und haben lediglich eine geschäftsführende Regierung ernannt.
Ein Haupthindernis für ein Ende der politischen Krise sind Vertreter bewaffneter Gruppen, die den Putsch unterstützten (siehe Infokasten). Diese wurden im Zuge der Umsetzung des Juba-Friedensabkommens (JPA) vom Oktober 2020 Teil der Regierung.
Ihre Machtbeteiligung hat Sudans Peripheriekonflikte nicht befriedet, sondern heizt diese eher an. Wie so oft in Sudan übersteigt die bewaffnete Gewalt in den Regionen diejenige im Zentrum um ein Vielfaches. Während in Khartum seit dem Putsch bislang rund 120 Menschen durch das gewaltsame Vorgehen der Sicherheitskräfte bei Demonstrationen ums Leben kamen, starben im gleichen Zeitraum etwa zehnmal so viele Menschen bei Angriffen und bewaffneten Auseinandersetzungen außerhalb der Hauptstadt – besonders viele in den fünf Bundesstaaten der westlichen Darfur-Region.
Sudans Gewaltunternehmer
Staatliche Sicherheitskräfte, deren Organisation gesetzlich geregelt ist: ■ Sudanesische Streitkräfte (SAF, geführt von General Abdel Fattah al-Burhan) ■ Rapid Support Forces (RSF, hervorgegangen aus Janjaweed-Milizen aus Darfur, geführt von Generalleutnant Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti) ■ Polizei, Central Reserve Police, General Intelligence Service (GIS)
Bewaffnete Gruppen: 13 Unterzeichnergruppen des Juba-Friedensabkommens vom 3.10.2020 aus ganz Sudan, darunter : ■ Justice and Equality Movement (JEM, islamistisch, Darfur, geführt von Finanzminister Gebreil Ibrahim) ■ Sudan Liberation Army – Minni Minawi (SLA-MM, Darfur, geführt von Minni Minawi, Gouverneur der Region Darfur) ■ Sudan People’s Liberation Movement North/ Revolutionary (SPLM-N, Blue Nile, geführt von Malik Agar, Mitglied des Übergangsrats)
■ Sudan Liberation Army – Abdel Wahid (SLA-AW, Jebel Marra/Darfur, geführt von Abdel Wahid al-Nur, wichtigste Gruppe in Darfur) ■ Sudan People’s Liberation Movement-North (SPLM-N (al-Hilu), Nubaberge, geführt von Abdel Aziz al-Hilu, Gruppe mit der größten territorialen Kontrolle in Sudan).
Die meisten Unterzeichnergruppen waren ursprünglich Teil der politischen Gruppe der Forces of Freedom and Change (FFC), spalteten sich im Oktober 2021 jedoch ab und nannten sich fortan FFC-National Accord (FFC-2), ab August 2022 National Consensus Forces. Burhan ist der Vorsitzende des Übergangsrats, Hemedti bezeichnet sich als dessen Stellvertreter, auch wenn diese Position offiziell nicht vorgese
Sudans Gewaltunternehmer
Die sudanesische Regierung versucht, die Gewalt in Darfur zu entpolitisieren und als reine »Stammeskonflikte« darzustellen. Tatsächlich haben die Auseinandersetzungen dort jedoch komplexe Ursachen. Die volatile politische Situation in Khartum verschärft die lokalen Spannungen in der Peripherie, während der Prozess zur Beilegung der Konflikte in Darfur und den anderen Randregionen Sudans die Machtverhältnisse in Khartum zugunsten von wenig demokratiefreundlichen Gewaltunternehmern verschiebt.
Konfliktdynamik im Wandel
International hat die Region Darfur vor allem wegen der Gewaltexzesse gegen die Zivilbevölkerung in den Jahren 2003/04 traurige Berühmtheit erlangt, Massenverbrechen, die der zu jener Zeit amtierende US-Außenminister Powell als Völkermord bezeichnete. Damals terrorisierten von der sudanesischen Regierung bewaffnete und unterstützte Milizen (Janjaweed) die Zivilbevölkerung.
Die aktuellen Ereignisse erreichen diese Dimension nicht. Seit Beginn der sudanesischen Revolution im Dezember 2018 sind laut einer Datenbank (ACLED) über 2.600 Menschen in den fünf Darfur-Bundesstaaten durch bewaffnete Gewalt umgekommen. Die Zahl der Binnenvertriebenen in Sudan (die sich in Darfur konzentrieren) stieg zwischen 2020 und 2021 von 2,3 auf 3,2 Millionen.
Die wichtigsten Konfliktparteien haben sich verändert. Bereits zum Zeitpunkt des Sturzes von Omar al-Bashir im April 2019 hatten die meisten bewaffneten Gruppen aus Darfur den Schwerpunkt ihrer Aktivitäten und Truppen nach Libyen verlagert, vor allem in Form von Söldnerdiensten im Auftrag Khalifa Haftars und bezahlt von den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE).
Noch 2018 waren Zusammenstöße zwischen Rebellen (vor allem der SLA-AW) und Sicherheitskräften für die meisten Opfer organisierter Gewalt verantwortlich. Mittlerweile fordern Auseinandersetzungen mit und unter ethnisch gruppierten, irregulären Milizen die höchste Zahl an Menschenleben, insbesondere wenn Angehörige der arabischen Rizeigat beteiligt sind. Der Wandel der Konfliktdynamik zeigt sich auch an der Verlagerung der geographischen Hotspots: weniger Vorfälle in Zentral-Darfur, der Basis der SLA-AW, und mehr in Süd- und West-Darfur (siehe Karte, S. 4).
Die Gewaltausbrüche in Darfur folgen einem Muster. Auslöser sind häufig individuelle Streitigkeiten und kriminelle Vorfälle. Angehörige unterschiedlicher ethnischer Gruppen ziehen teilweise gleich die gesamte Gruppe eines Antagonisten für die Wiedergutmachung von dessen Fehlverhalten zur Rechenschaft. Die angegriffene Bevölkerungsgruppe ist oft auch bewaffnet und setzt sich zur Wehr. Staatliche Sicherheitskräfte halten sich zurück, greifen verspätet ein oder räumen gar das Feld, weil sie der angreifenden Übermacht nicht gewachsen sind. In solche gewaltsamen Zusammenstöße können schon mal bis zu 3.000 Kämpfer mit Fahrzeugen auf Seiten der Rizeigat involviert sein. Berichten zufolge tragen manche von ihnen bei ihren Angriffen Abzeichen der offiziellen RSF.
Alte und neue Konfliktursachen
Die aktuelle Konfliktdynamik in Darfur lässt sich sowohl auf die lange Wirkung früherer Gewalt zurückführen als auch auf Einflüsse des Machtkampfs in Khartum.
Zum einen verschärft sich wegen einer klimatischen Verschiebung die Konkurrenz von Gruppen, die unterschiedlichen Erwerbsformen nachgehen. Die Wüste breitet sich aus und Regenfälle werden erratischer. Menschen, die vorwiegend Ackerbau betreiben, geraten mit Gruppen in Konflikt, die überwiegend nomadisch von Viehzucht leben. Oft geht es um die Nutzung von Acker- bzw. Weideland und Wasser.
Zweitens gibt es sozio-ökonomische Ungleichheiten und eine hohe Jugendarbeitslosigkeit. Am schlechtesten ist der Zugang zu Gesundheit und Bildung in der nomadischen Gemeinschaft in Darfur. Nur 9 Prozent der 9–13-jährigen Mädchen und 17 Prozent der Jungen gehen zur Schule, während immerhin jedes zweite binnenvertriebene Kind eine Schule besucht. Dieser bemerkenswerte Befund scheint auch die Folge einer einseitigen internationalen Unterstützung zu sein, die sich auf die Vertriebenen konzentriert hat.
Drittens sind traditionelle Konfliktbearbeitungsmechanismen durch Jahrzehnte des Bürgerkriegs, Reformen der kommunalen Verwaltung und die Aufrüstung ethnischer Milizen geschwächt. Als marginalisierte Gruppen gegen die damalige Regierung aufbegehrten, bewaffnete und unterstützte Khartum arabische, regierungstreue Milizen, damit diese die Aufstände bekämpften. Dabei instrumentalisierte die damalige sudanesische Regierung auch die unter der arabischen Bevölkerung verbreitete Vorstellung einer Vorherrschaft gegenüber den nicht-arabischen Bevölkerungsteilen und damit auch gegenüber den Rebellen, die sich aus diesen überwiegend rekrutierten. In der Folge dieser Auslagerung der Aufstandsbekämpfung sind formelle rechtsstaatliche Mechanismen ausgehöhlt und Polizeikräfte unterminiert worden. Letztere sind oft nicht in der Lage, kriminelle Vorfälle aufzuklären. Kleinwaffen sind in Darfur weit verbreitet.
Während des Bürgerkriegs entwickelte sich Sudan zu einem »militarisierten politischen Marktplatz«. Gewaltsame Auseinandersetzungen dienen politischen Gewaltunternehmern als Instrument, um sich bemerkbar zu machen und den Preis für ihre Loyalität in Verhandlungen mit Regierungsrepräsentanten zu erhöhen. Der sudanesische Übergangsprozess 2019 und der Militärputsch 2021 haben eine neue Dynamik in diesen Marktplatz gebracht. Sowohl (arabische) nomadische Stämme als auch (nicht-arabische) Vertriebenengruppen in Darfur fühlten sich durch das neue Arrangement in Khartum gestärkt. Erstere rechneten auf Unterstützung durch den Aufstieg Hemedtis, der selbst einem Rizeigat-Stamm angehört. Und unter den Binnenvertriebenen wuchs die Hoffnung, von einem Friedensprozess zu profitieren, der ihnen unter anderem eine dauerhafte Rückkehr zu ihren Feldern ermöglichen würde. Wo immer dies geschieht, geraten sie dabei allerdings in der Regel in Konflikt mit den aktuellen Nutzern der Böden.
Verschärft wird die Gewalt in Darfur durch Rivalitäten zwischen bewaffneten Milizen um Einfluss in Khartum. Einige arabische Gruppen fühlen sich durch die Rekrutierung von nicht-arabischen RSF-Mitgliedern und Hemedtis Bündnis mit den Unterzeichnern des JPA zurückgesetzt. Ihr Verlangen nach Aufmerksamkeit und Patronage äußert sich in wiederkehrenden Angriffen auf Dörfer und Vertriebenen-Camps. Durchaus mit Erfolg: Im Sommer 2022 verbrachte Hemedti mehr als einen Monat in West-Darfur.
Derweil organisieren sich wieder vermehrt Selbstverteidigungseinheiten, wie die der Masalit in West-Darfur. Mit ihrer hochwertigen Bewaffnung sind diese in der Lage, den angreifenden Rizeigat-Milizen mitunter hohe Verluste zu bescheren.
Hemedti selbst macht islamistische Kräfte, die loyal zur alten Bashir-Regierung sind, für die Gewaltausbrüche in Darfur verantwortlich. Diese verfolgten das Ziel, seine RSF-Kräfte in der Peripherie zu binden. Die genaue Rolle der Islamisten bleibt unklar, doch ist deutlich, dass sie im Schatten des Putschs Aufwind bekommen haben. Ihre Vertreter sind zurück im öffentlichen Dienst und Bashirs früherer Außenminister Ali Karti wurde kürzlich zum Generalsekretär der Sudanesischen Islamischen Bewegung ernannt. In den SAF verfügt die Bewegung weiterhin über Einfluss. Die Islamisten sehen Hemedtis RSF als schwer zu kontrollierende Konkurrenz zu den SAF.
Friedensabkommen mit Schwachstellen
Die aktuelle Gewalt in Darfur offenbart auch die Schwächen des JPA und seiner Umsetzung. Diese verschärfen Sudans politische Krise.
Die wichtigsten bewaffneten Gruppen (u.a. JEM, SLA-MM, SPLM-N, siehe Infokasten) solidarisierten sich noch vor dem JPA mit den zivilen Akteuren, mit denen sie im Januar 2019 die »Erklärung für Frieden und Wandel« unterschrieben, das Gründungsdokument der »Kräfte für Frieden und Wandel« (Forces of Freedom and Change, FFC). Im Laufe der Revolution wurden sie jedoch marginalisiert. Es waren schließlich die gewaltfreien Methoden der Zivilgesellschaft, die Bashir und eine erneute Militärherrschaft zu Fall brachten, nicht der jahrzehntelange bewaffnete Kampf der Rebellen. Für die FFC-Vertreter hatte die Einsetzung einer zivil geführten Übergangsregierung oberste Priorität. Deren Installation wollten sie nicht durch Friedensverhandlungen verzögern, die stattdessen eine der Aufgaben ebenjener Übergangsregierung sein sollten.
Die Friedensverhandlungen begannen im Oktober 2019 in Juba mit Südsudan als Mediator. Die zivilen Teile der Übergangsregierung überließen die Gespräche überwiegend Vertretern der Sicherheitsorgane. Das Ergebnis, das im Oktober 2020 feierlich signiert wurde, bot den unterzeichnenden Akteuren bisher vor allem Gelegenheit, sich zu bereichern und mit politischen Posten zu versorgen. Zur Befriedung der Region hat es kaum beigetragen. Denn zum Zeitpunkt der Unterzeichnung hatten die Beteiligten kaum noch eigene Truppen in Darfur oder anderen Teilen Sudans (mit Ausnahme von Blue Nile im Süden). Gleichzeitig waren diejenigen Player, die für die Konfliktdynamik in Darfur die wichtigste Rolle spielten, nicht adäquat vertreten. Hemedti selbst konnte nicht für alle arabischen Gruppen sprechen. Schließlich waren weder Vertriebene, Frauen oder junge Menschen ausreichend beteiligt. Die SLA-AW lehnte die Gespräche ab.
Von den vielen Versprechen, die das JPA für marginalisierte Bevölkerungsteile in der sudanesischen Peripherie enthält, konnten kaum welche eingelöst werden. Denn bereits bei der Unterzeichnung war abzusehen, dass die Regierung für die Umsetzung des Abkommens auf internationale Geber angewiesen sein würde. Diese zeigten sich jedoch wenig bereit, ein Friedensabkommen substanziell zu unterstützen, in dessen Zustandekommen sie kaum eingebunden waren. Die Klärung vieler Details hatte das JPA zudem Umsetzungskommissionen überlassen.
So legt das Abkommen nicht fest, wie viele Kämpfer demobilisiert oder in reguläre Truppen integriert werden sollen. Die Regierung ernannte bisher keine Demobilisierungskommission für Darfur. Entgegen den Erwartungen der bewaffneten Gruppen machte Hemedti deutlich, dass er nur einen kleinen Teil ihrer Kämpfer in die RSF integrieren wolle.
Das JPA sieht die Bildung einer gemeinsamen Schutztruppe vor, die zur Hälfte aus Regierungstruppen und zur anderen Hälfte aus bewaffneten Gruppen gebildet werden soll, mit einer Gesamtstärke von 20.000. Diese Truppe war ein wesentliches Argument der Übergangsregierung, sich für den Abzug der hybriden Friedensmission UNAMID der UN und der Afrikanischen Union (AU) in Darfur einzusetzen, deren Mandat Ende 2020 auslief.
Mit erheblicher Verspätung meldete die Regierung jedoch erst Ende Juni 2022 den Abschluss der Ausbildung der ersten 2.000 Mitglieder der gemeinsamen Schutztruppe. Es ist im Übrigen unklar, warum diese besser in der Lage sein soll, die Zivilbevölkerung vor Gewaltexzessen zu schützen, als die einzelnen Verbände, die in ihr aufgehen. Nach dem Abzug von UNAMID ist die Aussicht auf eine erneute internationale Friedensmission jedoch äußerst gering, so dass nur sudanesische Einheiten in Frage kommen.
Auch die Ständige Waffenstillstandskommission, die mit dem JPA ins Leben gerufen wurde, kann nur einen bescheidenen Beitrag leisten. Die United Nations Integrated Transition Assistance Mission in Sudan (UNITAMS) sitzt der Kommission und ihren sektoralen Untereinheiten vor, die aus Vertretern der Unterzeichner des JPA bestehen. Die Kommission unterstützt die Demobilisierung bzw. das Training von Angehörigen der bewaffneten Gruppen und kann auf Antrag einer der Vertragsparteien Verletzungen des Waffenstillstands untersuchen. Allerdings zählen diejenigen, die an Konflikten beteiligt sind, häufig nicht zu einer der Unterzeichnergruppen.
Neue Spieler in Khartum
Die Konfliktdynamik in Darfur hat erhebliche Auswirkungen auf die nationale Politik Sudans. Hemedtis Aufstieg zum bedeutendsten politischen Unternehmer des Landes erschüttert die hergebrachten Fundamente der Politik in Khartum. Darfur dient ihm gleichermaßen als Einnahmequelle, Rekrutierungsbasis für die RSF wie auch zum Aufbau einer Basis für seine politischen Ambitionen auf nationaler Ebene.
Hemedti agiert dabei sowohl auf der Nachfrage- als auch auf der Angebotsseite von Sicherheit in Darfur. Wenngleich größere Gewaltakte eine Herausforderung für seine Autorität bedeuten, erlauben sie es dem RSF-Führer, sich als Friedensstifter bei tribalen Versöhnungskonferenzenzu präsentieren. Die dort getroffenen Vereinbarungen rühren allerdings nicht an den Wurzeln der Konflikte. Übergriffe seiner eigenen RSF auf Dörfer und Vertriebenenlager bleiben in der Regel ungeahndet, was ein Klima der Straflosigkeit erzeugt. So soll der Vorsitzende des Friedens- und Versöhnungskomitees und Kommandeur der RSF in West-Darfur, Mousa Ambeilo, Ende 2019 selbst einen Angriff gegen die Zivilbevölkerung angeführt haben.
Der Friedensprozess von Juba erlaubte es Hemedti überdies, Allianzen mit seinen früheren Gegnern zu schmieden. Wie die Rebellen traute er den sudanesischen Streitkräften unter der Führung Burhans nicht. Versuchen, die RSF in die reguläre Armee zu integrieren, widersetzt er sich. Hemedti konnte über die Zusammenarbeit mit den bewaffneten Gruppen ein »Gegengewicht zur Transition im Zentrum« und damit zum Einflussbereich der SAF und der zivilen Parteien des FFC aufbauen.
So unterminierte der Friedensprozess von Juba von Anfang an demokratische Prozesse. Die Übergangsregierung sicherte den bewaffneten Gruppen zu, dass ein Übergangsparlament so lange nicht einberufen werde, wie die Verhandlungen liefen. Differenzen innerhalb der FFC blockierten auch nach dem Friedensabschluss die Bildung des Übergangsparlaments, das einen Gegenpol zum Sicherheitssektor hätte bilden können. Das JPA bescherte den Milizen wichtige Regierungspositionen. Der Einfluss, den sie von dort ausüben konnten, ging weit über ihre tatsächliche politische Bedeutung hinaus. So wurden Gebreil Ibrahim, der Führer des JEM, Finanzminister, und Minni Minawi, Führer der SLA-MM, Gouverneur der Region Darfur. Die SLA-MM hatte schon seit 2014 nicht mehr in Sudan gegen die Streitkräfte gekämpft, die JEM seit 2015 nicht mehr.
Mit dem Eintritt von Mitgliedern der bewaffneten Gruppen in das Kabinett von Premierminister Abdalla Hamdok im Februar 2021 bestanden auch die FFC-Parteien auf einer direkten Beteiligung an Regierungsposten, für die sie vorher nur Experten nominiert hatten. Das »politischere Kabinett« geriet jedoch in einen zunehmend offen ausgetragenen Konflikt mit den Repräsentanten des Sicherheitssektors. Die Vertreter der bewaffneten Gruppen agierten dabei als Verbündete des Militärs. Sie erweiterten die politische Basis des Militärs um Unterzeichner der FFC-Erklärung und damit der ursprünglichen Opposition zum Bashir-Regime. Anfang Oktober 2021 spalteten sich 16 bewaffnete Gruppen, angeführt von JEM und SLA-MM, von den FFC als »FFC National Accord« bzw. FFC-2 ab. Kurz darauf organisierten sie eine Sitzblockade in Khartum und forderten die anderen FFC-Parteien auf, die Regierung zu verlassen. Konsequenterweise stellten die bewaffneten Gruppen praktisch die einzigen Minister und Vertreter im Übergangsrat, die nach dem Putsch vom 25. Oktober 2021 ihre Positionen behielten.
Schließlich erschwerten die FFC-2-Vertreter die Vermittlungen des Trilateralen Mechanismus von UNITAMS, AU und der Intergovernmental Authority on Development (IGAD) im Frühjahr und Sommer 2022. Sie bestanden auf einer »inklusiven« Runde, die islamistische Vertreter (und sie selbst) einschloss, während die verbliebenen Vertreter der mittlerweile FFC-Central Committee oder FFC-1 genannten Gruppierungen die Beteiligung von »Pro-Putsch Parteien« ablehnten. Der Konflikt zwischen FFC-1 und FFC-2 bot dem Militär einen Vorwand, das »zivile« Lager für die politische Krise verantwortlich zu machen.
Aktuelle Sicherheitsrisiken
Der Aufstieg von Gewaltunternehmern aus Darfur und die mangelnde Umsetzung des JPA bringen erhebliche Risiken für die Sicherheit und Stabilität in der Region mit sich. Ein nicht vorhandenes staatliches Gewaltmonopol hat Folgen. Erstarkte Selbstverteidigungsgruppen könnten sich zu Rebellengruppen entwickeln – wie bereits vor 20 Jahren. Konflikte zwischen Bauern und nomadischen Rizeigat könnten weiter eskalieren.
Tausende aus Libyen zurückgekehrte Kämpfer der Unterzeichnergruppen stellen ein Risiko für die Bevölkerung in Darfur dar. Häufig wenden sie sich kriminellen Aktivitäten zu. Gleichzeitig rekrutierten die Signatoren des JPA massenhaft neue Mitglieder in Darfur, um ihre Gefolgschaft zu stärken. Allein eine Unterzeichnergruppe gab an, bereits 11.000 neue Kämpfer in Darfur angeworben zu haben. Allerdings haben die Gruppen den Rekruten außer dem Versprechen zukünftiger Posten in den staatlichen Sicherheitskräften kaum etwas zu bieten.
Ein Spannungsfaktor ergibt sich aus der möglicherweise gespaltenen Loyalität der Sicherheitskräfte in Darfur, die offiziell dem Oberkommando von Minni Minawi als Gouverneur von Darfur unterstehen, dessen SLA-MM gleichzeitig für Unsicherheit sorgen.
Überdies haben die bewaffneten Gruppen durch ihre Beteiligung am Putsch in Khartum ein Glaubwürdigkeitsproblem bei ihren Mitgliedern und Unterstützern. Erste Angehörige der Unterzeichnergruppen haben sich bereits von ihren Führern abgewandt und verfolgen eigene Ziele.
Darüber hinaus gewinnt die SLA-AW von Abdel Wahid al-Nur an Zulauf, dessen notorische Ablehnung von Verhandlungen ihm ein Image von Vertrauenswürdigkeit verleiht. Ein Versuch der Sudanesischen Kommunistischen Partei, ihn zu einer politischen Allianz zu bewegen, scheiterte jedoch. Der Waffenstillstand zwischen SLA‑AW und SAF hält derzeit.
Historisch gesehen haben die Konflikte der Peripherie – bis auf seltene Ausnahmen – die Bevölkerung im Zentrum Sudans kaum berührt. Mit der Präsenz der Führer der Darfur-Gruppen und einiger ihrer Kämpfer in Khartum könnte sich das nun ändern. Die Kriminalität soll auch in der Hauptstadt zugenommen haben (die Inflation im dreistelligen Prozentbereich und die wachsende Versorgungskrise tragen ihren Teil dazu bei). Das größte Eskalationspotential hätte eine direkte militärische Konfrontation zwischen den SAF und den RSF. Auch wenn eine offene Auseinandersetzung derzeit unwahrscheinlich ist, stellt sich die Frage, wie lange ihre Führer es schaffen, dass die Kämpfe zwischen den rivalisierenden Sicherheitskräften auf Darfur beschränkt bleiben. Möglich wären auch gewaltsame Konflikte zwischen und mit ihren jeweiligen verbündeten Milizen wie der Tamazuj, einer Unterzeichnergruppe, der Verbindungen zum Militärgeheimdienst nachgesagt werden.
Für Sudans Nachbarstaaten besteht das Risiko, dass bewaffnete Gruppen ihre Grenzregionen weiter als Rückzugsräume nutzen oder sich direkt dortigen Konfliktparteien anschließen. Dies betrifft insbesondere Libyen, wo einige sudanesische Kämpfer weiterhin präsent sind, aber auch Südsudan, Tschad und die Zentralafrikanische Republik (ZAR).
Ansatzpunkte für internationale Friedensförderung
Die internationale Gemeinschaft kann mit der Bearbeitung der Konflikte in Darfur nicht warten, bis es einen neuen Übergangsprozess für das ganze Land gibt. Rivalitäten zwischen Gewaltunternehmern um Einfluss und Zugang zu Patronage und Ressourcen werden ohnehin anhalten.
Die Vereinten Nationen rufen zu Recht internationale Geber dazu auf, Friedensprojekte in Darfur zu unterstützen. Effektive Programme auf lokaler Ebene können unter Umständen einige der Sicherheitsrisiken reduzieren. Denn Darfur ist auch eine Arena für den Machtkampf im Zentrum des Landes.
Deutschland kann diese Bemühungen im Rahmen seiner Unterstützung für den UN Peacebuilding Fund, bei dem es der größte Geber ist, fördern und nach Möglichkeit lokalen zivilgesellschaftlichen Organisationen auch direkt Hilfe leisten.
Für eine effektive Friedensförderung braucht es ein umfassendes und konfliktsensibles Vorgehen, bei dem auf die Bedürfnisse aller Gruppen eingegangen wird, auch auf jene der nomadischen Viehhirten und sesshafter bzw. vertriebener Bauern. Mitglieder von Unterzeichnergruppen, die erst nach Abschluss des JPA rekrutiert wurden, sollten nicht mehr von Unterstützungsangeboten profitieren als Angehörige anderer, auch informeller Gruppen. Bei den Maßnahmen zur Friedensförderung sollten die Gewalt-Hotspots in Darfur priorisiert werden. Denkbar sind Programme zur Berufsförderung, Angebote von Grundversorgungsleistungen wie Bildung und Gesundheit und Maßnahmen zur Stärkung von lokalen Konfliktbearbeitungskomitees. Letztere sollten nicht nur Stammesältere einbeziehen, wie bei den von Hemedti vermittelten Vereinbarungen geschehen, sondern unbedingt auch junge Menschen und Frauen.
Das kurzfristige Ziel dieser Maßnahmen sollte sein, die Eskalation von interpersonalen Auseinandersetzungen in größere Konflikte mit Dutzenden oder gar Hunderten Toten zu verhindern. Solange der Aufbau von verlässlichen und legitimen staatlichen Strukturen und Basisdienstleistungen nur ein Fernziel bleibt, sollte das Hauptaugenmerk –im Rahmen der humanitären Unterstützung – auf der Stärkung der individuellen Resilienz liegen.
Eine intensivere Friedensförderung von Seiten der EU und Deutschlands sollte einhergehen mit einem vertieften diplomatischen Engagement. Die Europäer können sich bei ihren Partnern am Arabischen Golf dafür einsetzen, dass diese einen neuen Übergangsprozess in Sudan unterstützen. Saudi-Arabien und die VAE sind zwar keine Anhänger einer sudanesischen Demokratie, bevorzugen aber Stabilität und Sicherheit in ihrer Nachbarschaft. Dafür bedürfte es einer Fortsetzung der multilateralen Finanzhilfen. Die Spannungen innerhalb des Sicherheitssektors in Darfur und die tiefe wirtschaftliche Krise Sudans bieten Anknüpfungspunkte für einen entsprechenden Dialog. Die Aussetzung internationaler Finanzhilfen schwächt die Junta sichtlich. Im Zentrum des internationalen Drucks sollten somit die Gewaltunternehmer aus Darfur stehen, die demokratischen Prozessen im Wege stehen.
Die Länder am Horn von Afrika leiden seit längerem weltweit mit am stärksten unter Ernährungsunsicherheit. In Äthiopien, Sudan, Südsudan, Somalia und Kenia sind davon 2022 bis zu 38 Millionen Menschen akut betroffen, so die Welternährungsorganisation (FAO) und das Ernährungsprogramm der Vereinten Nationen (WFP). Rund 700.000 Menschen droht ohne schnelle externe Hilfe der Hungertod. Gegenüber dem Preisschock bei Weizen als Folge des Ukraine-Krieges sind diese Länder besonders verwundbar. Verantwortlich dafür sind eine ohnehin schlechte Versorgungslage, bewaffnete Konflikte, politische Instabilität, Überflutungen und aktuell die schlimmste Dürrekrise seit 40 Jahren.
Weizen gehört zu den wichtigsten Lebensmitteln in Äthiopien und Sudan. Ein Fünftel der täglichen Kalorienzufuhr in Sudan stammt aus Weizenmehl. Laut FAO deckt das Land 77 Prozent seines entsprechenden Verbrauchs durch Importe, die 2021 zu rund 35 Prozent aus Russland und der Ukraine kamen. Äthiopien importierte 2020/21 etwa 30 Prozent seines Weizenbedarfs, davon wiederum 20 Prozent aus der Ukraine.
Zu Preissteigerungen von geschätzt 20 Prozent für Weizen kommen in Sudan höhere Kosten für Energie und Düngemittel, was zu Versorgungsengpässen führt. 2021 machte Nahrung für den Großteil der Bevölkerung zwei Drittel ihrer Gesamtausgaben aus. Dabei erhielten insgesamt 27,8 Millionen Menschen in Äthiopien, Somalia, Südsudan und Sudan humanitäre Nahrungsmittelhilfe.
Schon länger gilt am Horn von Afrika das erklärte Ziel, die eigene Weizenproduktion zu steigern. Äthiopiens Regierung fördert den Anbau des Getreides und will bis 2023 unabhängig von Importen sein, worin Deutschland sie unterstützt. Die Regierung kauft alle Weizenimporte selbst; bereits 2021 senkte sie den Zoll, um Einfuhren günstiger zu machen. Sudan konnte seine Weizenernte durch verbessertes Saatgut zwischen 2015 und 2020 mehr als verdoppeln. Die Regierung erwarb üblicherweise die Ernte von Bauern zu festgelegten Preisen. Seit dem Putsch im Oktober 2021 befindet sich das Land in einer politischen Krise, was die Wirtschaftslage verschärft und bisherige Ansätze hemmt. Während Millionen hungern, droht geernteter Weizen wegen schlechter Lagerung zu verrotten, da der Staat ihn nicht mehr abkaufen kann.
Der Spielraum regionaler Regierungen ist begrenzt, eine weitere Weizenpreissteigerung abzufedern, denn wegen bewaffneter Konflikte und politischer Instabilität fehlen Währungsreserven und sind die Staatskassen leer. Politische Eliten investieren in Sicherheit und die Versorgung ihrer Netzwerke statt in Agrarproduktion und Nahrungsmittelversorgung. In der Folge erwächst aus Ernährungsunsicherheit eine lebensbedrohliche Hungersnot.
Am 27. Februar 2022, drei Tage nach Beginn der russischen Invasion der Ukraine, trafen westliche Diplomaten den geschäftsführenden sudanesischen Außenminister Ali al-Sadiq. Ihre Botschaft war klar: „Wir haben die Republik Sudan aufgerufen, sich der Gruppe der Nationen anzuschließen und sich öffentlich für die multilaterale, auf Regeln basierende Ordnung einzusetzen und deren Verletzung durch die Russische Föderation in aller Deutlichkeit zu verurteilen“, hieß es in einem Statement nach dem Treffen.
Appelle an Sudans Verantwortung für den Multilateralismus haben jedoch wenig Aussicht auf Erfolg. Die Militärjunta, die seit dem Putsch vom 25. Oktober 2021 Sudan beherrscht, ist auf den Schutz durch die Vetomacht Russland im VN-Sicherheitsrat angewiesen. Russland ist Sudans größter Weizenlieferant und pflegt enge Kontakte zum Sicherheitssektor des ostafrikanischen Landes. In der Tradition seiner Zugehörigkeit zur Blockfreien-Bewegung enthielt sich Sudan in der Generalversammlung der VN in den Abstimmungen zu Russlands Krieg gegen die Ukraine.
In Sudan gibt es einen regelrechten Wettbewerb um die Kontrolle der Beziehungen zu Russland. Während der Revolution 2018/19 trainierten private russische Militärfirmen sudanesische Sicherheitskräfte. M-Invest, ein Unternehmen, das von dem russischen Oligarchen Jewgeni Prigoschin kontrolliert wird, soll der Bashir-Regierung eine Desinformationskampagne gegen die Demokratiebewegung vorgeschlagen haben. Dennoch bot Außenministerin Mariam al-Mahdi al-Sadiq als Vertreterin der späteren, inzwischen entmachteten zivilen Übergangsregierung bei einem Besuch in Moskau im Juli 2021 an, den nächsten Russland-Afrika-Gipfel auszurichten.
Insbesondere seit dem Putsch versucht Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti, als Führer der paramilitärischen Rapid Support Forces (RSF) die Beziehungen zu Russland zu nutzen, um seine Position unter den bewaffneten Kräften Sudans zu stärken. So war er während des Beginns der russischen Invasion der Ukraine in Moskau, wo er auch Außenminister Sergei Lawrow traf. Hemedtis RSF sichern Minen und Produktionsgebiete, während ein Tochterunternehmen von M‑Invest in Sudan Gold abbaut. Hemedti profitierte überdies von Fake-News-Kampagnen, die offenbar von einer Trollfabrik in Sankt Petersburg lanciert wurden, bevor Facebook die Konten abschaltete.
Hemedtis außenpolitische Aktivitäten konkurrieren mit denen Abdel Fattah al-Burhans, des Vorsitzenden des Souveränitätsrats und Führers der Streitkräfte. Dieser will zumindest die Kontrolle über die offiziellen diplomatischen Beziehungen zu Russland bewahren und sich nicht von Hemedti ausstechen lassen. So ist die sudanesische Russlandpolitik ein weiteres Spielfeld des Wettbewerbs zwischen den beiden machtvollsten Putschistenführern des Landes.
Dr. Gerrit Kurtz 