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Peace in Sudan: a fresh mediation effort is needed – how it could work

Published on The Conversation Africa, 28 January 2025

Intense fighting has ravaged Sudan since 15 April 2023. The war between the Sudanese Armed Forces and its erstwhile comrades-in-arms, the paramilitary Rapid Support Forces, has created one of the worst humanitarian crises in the world. Famine, displacement and mass atrocities are wreaking havoc in the country.

International mediation efforts have been lacklustre and fruitless. The United Nations security council has been preoccupied with other crises and blocked by its own divisions. The African Union has created diplomatic groups, a high-level panel and a presidential committee, none of which has been particularly active. It has been very slow in tackling the political process it wanted to lead.

The US and Saudi Arabia convened several rounds of talks, first in Jeddah, then in Switzerland. The Sudanese Armed Forces delegation failed to turn up in Switzerland. The Rapid Support Forces expressed willingness to talk peace, while simultaneously committing sexual and gender-based violence on a massive scale. The Biden administration only lately slapped sanctions on the top leaders of both forces, Abdelfattah al-Burhan and Mohamed Hamdan Dagalo (also known as Hemedti).

I have studied civil wars, mediation and peacebuilding for more than 12 years, with a focus on Sudan, including regular visits to the country and the region in the past five years. Based on this experience I have identified five reasons why mediation has failed. These are: the resistance of the conflict parties based on the dynamic nature of the war; continued military and financial aid by their external sponsors; as well as mediation attempts that were too narrow, not viewed as impartial, and lacking in coherence.

Clearly, a new approach to mediation is needed, not simply a new mediator. Turkey has recently offered to lead talks between the Sudanese Armed Forces and the United Arab Emirates, the main backer of the Rapid Support Forces, but Egypt, Kenya and several multilateral organisations also keep looking for opportunities.

Any new initiative will have to have certain components if it’s going to succeed:

  • political parameters, ideally set by a parallel civilian political process, of what might come next for Sudan should guide mediators
  • negotiations should take place in secret so that trust can be established
  • back channel communications networks must be established with potential spoilers without ceding undue legitimacy to them
  • a gender- and youth-inclusive approach
  • more effective international coordination
  • consistent pressure on the conflict parties and their external backers.

Why previous mediation efforts failed

Firstly, neither the Sudanese Armed Forces nor the Rapid Support Forces have shown significant willingness to stop hostilities.

The military fortunes of the two sides has waxed and waned. As long as either side feels successful militarily, they are unlikely to commit to sincere negotiations. Outright military victory leading to control of the whole territory (and its borders) remains out of reach for all.

Secondly, their respective allies have not shown any particular interest in peace.

External actors have provided military support to the warring parties, and helped finance them. The UAE is the main sponsor of the Rapid Support Forces. The Sudanese Armed Forces cooperates with Egypt, Eritrea, Iran and Russia, for arms deliveries and training. The UAE promised the US to stop supporting the Rapid Support Forces, but the arms flows continued.

Thirdly, some conflict management efforts were based on a flawed conflict analysis. There were attempts to organise a face-to-face meeting between Hemedti and Burhan, by the Intergovernmental Authority on Development and the African Union. But the war is not primarily a contest of “two generals”. Neither Hemedti nor Burhan has full control of their forces. Nor is a renewed military government acceptable to large parts of Sudan’s vibrant civil society.

Fourth, mediation efforts suffered because some of the parties saw them as lacking impartiality. Sudanese Armed Forces leaders don’t trust Kenya, whose President William Ruto is closely aligned with the UAE and has, until recently, allowed the Rapid Support Forces to conduct meetings and a press conference in Nairobi. Kenya was supposed to lead the Intergovernmental Authority on Development quartet of mediators, which never really got off the ground. Similarly, Sudan remains suspended from the African Union.

Finally, there was a competition of mediation platforms, allowing the warring parties to shop for the most convenient forum for them.

What a path to a ceasefire might look like

International attention is currently focused on Turkish president Recep Erdogan, who has offered to mediate between the Sudanese Armed Forces and the UAE. The Sudanese Armed Forces has harshly criticised the UAE for its support to the Rapid Support Forces. The offer, then, is based on the assumption the UAE might actually cease that support.

Any new approach should differ from previous efforts.

  • Mediators should provide a broad sense of political parameters for a post-war (interim) order, ideally with strong input from Sudan’s civilian groups. Those could include a conditional amnesty as well as assurances of personal safety for the top military leaders and of some stake in a transitional period, without promising any blanket impunity or renewed power-sharing.

But international mediators should grant the warring parties political recognition and legitimacy only in exchange for feasible concessions.

  • Negotiations should take place in secret, allowing confidential exchanges between declared enemies. This is particularly important for the Sudanese Armed Forces given the rivalry among its leadership.
  • Back channel communications should be established to all actors with real constituencies in Sudan, without empowering them unnecessarily. Turkey is well-placed to reach out to senior members of the previous (Bashir) regime who have found exile there. They control large parts of the fighting forces on the side of Sudanese Armed Forces and could prove to be a major spoiler. The armed groups in the so-called “joint forces” would also need to feel somewhat included.
  • Mediators should find ways to include a broad array of civilian actors, in particular women and youth groups. Instead of only targeting “men with guns”, a peace process should be gender-inclusive.
  • Any lead mediator should keep other interested parties such as the EU, the UK, Norway, and the other countries and organisations already mentioned, informed and engaged.
  • Pressure should be kept up by the US, UK and EU on external backers of the two main warring parties, and target both military and financial flows. Policies, including further targeted sanctions, should be as aligned as possible.

Preparing for a window of opportunity

There’s no guarantee that the violence would cease even if these conditions were met. The main belligerents are likely to continue their current offensives. The Sudanese Armed Forces will try to oust the Rapid Support Forces from central Khartoum completely. The Rapid Support Forces will keep trying to take El Fasher, the only capital in Darfur not under their control.

The impending re-capture of Khartoum by the Sudanese Armed Forces may provide an opportunity for a new round of talks, if it comes with consistent international pressure. Mediators should be ready to push for an end to the fighting.

Horn von Afrika: Geopolitische Folgen

Erschienen in: Nicolai von Ondarza, Azadeh Zamirirad (Koord.), Perspektiven auf Trump II aus Europa, Nahost und Afrika, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, 20.01.2025 (360 Grad)

Am Horn von Afrika erhoffen sich einige Akteure, die Gunst der kommenden US-Administration für ihre jeweilige Agenda zu gewinnen. Transaktionale, kurzfristig orientierte Politik, die Donald Trump oft zugesprochen wird, ist hier bereits weit verbreitet. Dabei dürfte die neue US-Regierung diese Region primär vor dem Hintergrund ihrer globalen Konkurrenz mit China sowie als Fortsetzung der eigenen Nahostpolitik betrachten. Das schließt die enge Zusammenarbeit mit Ländern wie den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE), Ägypten und Saudi-Arabien ein, die eine zentrale Rolle am Horn von Afrika spielen. Die VAE haben beispielsweise massiv in Äthiopien, Somaliland und die sudanesischen Rapid Support Forces (RSF) investiert.

In Äthiopien unterstützten die USA während der ersten Präsidentschaft von Trump den damals neuen Premierminister Abiy Ahmed so klar, dass dieser sich ermutigt fühlen konnte, kompromisslos gegen die frühere Regierungspartei der Tigray People’s Liberation Front (TPLF) vorzugehen. Die von den Golfmächten geförderte Zusammenarbeit zwischen Abiy und Eritrea spielte dabei ebenfalls eine wichtige Rolle. Unter Biden spielten die USA eine wesentliche Vermittlungsrolle, um den Krieg zwischen der TPLF und der äthiopischen Regierung zu beenden und den Friedensprozess zu begleiten. Diese könnte jetzt zurückgefahren werden.

Somaliland hofft, von der neuen US-Regierung als völkerrechtlich unabhängig von Somalia anerkennt zu werden. Mehrere Republikaner befürworten einen entsprechenden Schritt. Eine Passage im »Project 2025« konservativer Organisationen verweist ebenfalls auf die Möglichkeit, Somaliland anzuerkennen. Eine größere militärische Zusammenarbeit mit Somaliland sollte in dieser Argumentation dem wachsenden chinesischen Einfluss im benachbarten Dschibuti Rechnung tragen, wo sowohl die USA als auch China eine Militärbasis betreiben. Gleichzeitig gibt es im republikanischen Lager Vorbehalte gegenüber der bisherigen militärischen Unterstützung der somalischen Regierung in Mogadischu. 

Die sudanesischen Streitkräfte, die sich seit April 2023 im Krieg mit den RSF befinden, bemühen sich um die Anerkennung als legitime Regierungsvertretung durch die USA. Auch hier gibt es Sympathien im republikanischen Lager. Allerdings müssten sich die Streitkräfte dafür wahrscheinlich von ihren aktuellen Verbündeten Iran, Russland und der Sudanesischen Islamischen Bewegung distanzieren. In jedem Fall müsste Washington die gegensätzlichen Einflüsse seiner Partner in Kairo und Abu Dhabi ausbalancieren. Die mangelnde Rücksichtnahme und teilweise offene Parteinahme der neuen Trump-Administration könnten somit die Spannungen am Horn von Afrika weiter verschärfen. 

Sudan: Schwer zu vermitteln

Der Krieg in dem nordafrikanischen Land steht für die Krise internationaler Konfliktbearbeitung. Aus Sicht Deutschlands, das diplomatische Ansätze stets unterstützt, sind das schlechte Nachrichten.

Internationale Politik 1/2025, erschienen am 30.12.2024.

(Photo: US Sondergesandter Tom Periello trifft SAF Führer Abdelfattah al-Burhan, Port Sudan, 18.12.2024)

Nirgends sind mehr Menschen vertrieben (über 14 Millionen), nirgends leiden mehr Menschen Hunger (über 25 Millionen) als im Sudan. Im Land herrscht die größte humanitäre Krise weltweit. Nur etwa jedes zehnte Kind hier hat seit Kriegsbeginn eine Schule besucht, rund zwei Drittel der Bevölkerung haben keinen Zugang zu medizinischen Einrichtungen. Sexuelle Gewalt wird als Waffe eingesetzt, und das so systematisch und brutal, dass einige Frauen eher Suizid begehen, als sich ihr auszuliefern.

Am 15. April 2023 begann der Krieg in der Hauptstadt Khartum und weitete sich noch am selben Tag auf andere Landesteile aus. Lange schwelende Spannungen zwischen der regulären Armee, den Sudanese Armed Forces (SAF), und den paramilitärischen Rapid Support Forces (RSF) eskalierten. Eigentlich hatten beide Parteien zugesagt, nach einem gemeinsamen Putsch im Oktober 2021 die Macht an eine zivile Regierung abzugeben. Doch sie konnten sich nicht darauf einigen, wie ihr künftiges Verhältnis aussehen und in welchem Tempo die RSF integriert werden sollten. Nun offenbaren sich im Krieg die tiefen Gräben innerhalb des Landes.


Wettbewerb der Vermittler

Internationale Bemühungen, den Krieg zu beenden, begannen kurz nach Ausbruch der Kämpfe. Es entwickelte sich geradezu ein Wettbewerb zwischen den Initiativen unterschiedlicher Vermittler. Doch keine von ihnen brachte substanzielle Ergebnisse. 

Der Krieg spiegelt damit auch eine Krise der bestehenden Mediationsansätze wider und zeigt die Dysfunktionalität multilateraler Formate. Aus deutscher Perspektive ist das insofern besonders bedauernswert, als die Bundesregierung traditionell darauf setzt, internationale Organisationen zu unterstützen, die ein Mandat zur Konfliktbearbeitung haben, statt sich selbst in den Vordergrund zu spielen.

Weder die Initiativen von Institutionen wie den Vereinten Nationen, der Afrikanischen Union oder der regionalen Intergovernmental Authority on Development noch die der USA, Saudi-Arabiens und anderer Staaten waren im Sudan bislang von Erfolg gekrönt. 

Natürlich hat das viel mit der verfahrenen Situation im Land zu tun. Es ist aber auch darauf zurückzuführen, dass alle diese Initiativen immer wieder unter ihren Möglichkeiten geblieben sind; weil sie den Konflikt nicht tiefgehend genug analysierten, weil sie sich Illusionen über die Möglichkeit eines Verhandlungsdeals machten oder weil sie einseitig agierten. Hinzu kommt, dass die internationalen Organisationen durch geopolitische Spannungen geschwächt sind und – auch das ist ein Teil der Wahrheit – oft eine außer­ordentliche Trägheit an den Tag legen. 

Für eine politische Vermittlung auf Ebene der Vereinten Nationen blieb nach dem Ende der politischen Mission UNITAMS im Februar 2024 nur noch der persönliche Sondergesandte des UN-Generalsekretärs für den Sudan, Ramtane Lamamra. Dieser übt sein Mandat in Teilzeit aus, verfügt über einen nur sehr kleinen Mitarbeiterstab und hat kaum Mittel für eigene programmatische Aktivitäten. 

António Guterres legte Ende Oktober 2024 dem UN-Sicherheitsrat einen Bericht mit Empfehlungen zum Schutz der Zivilbevölkerung im Sudan vor. Diese waren jedoch sehr zurückhaltend formuliert. Ein eher SAF-freundlicher Resolutionsentwurf von Großbritannien und Sierra Leone zum Thema scheiterte im November 2024 an einem Veto Russlands; vermutlich, weil Moskau London wegen dessen Unterstützung der Ukraine Steine in den Weg legen wollte. 

Die Afrikanische ­Union (AU) ihrerseits schaffte es vergleichsweise schnell, eine Kontaktgruppe für den Sudan zu bilden, berief diese allerdings nur unregelmäßig ein. Die SAF lehnt die AU ohnehin als Vermittlerin ab, solange der Sudan wegen des Putsches vom Oktober 2021 suspendiert bleibt. Folglich wollte sich die AU darauf konzentrieren, einen politischen Prozess mit Vertretern der Zivilgesellschaft zu organisieren. Doch auch hier gab es jede Menge Verzögerungen. Die AU ernannte zwar eine hochrangige Vermittlungsgruppe. Nach zwei Vorbereitungstreffen mit unterschiedlichen sudanesischen Gruppen im Juli und August 2024 wurde die geplante Konferenz jedoch immer wieder verschoben, zur großen Frustration der beteiligten politischen Parteien.

Bleibt noch die Intergovernmental ­Authority on Development (IGAD). Vor rund zehn Jahren hatte sie eine Führungsrolle bei den Friedensverhandlungen im Südsudan gespielt; jetzt aber kam sie auch nicht recht voran. Die Organisation der Staaten am Horn von Afrika ernannte ein Verhandlungsquartett unter Führung Kenias (mit Äthiopien, Dschibuti und dem Südsudan) sowie einen Sondergesandten für den Sudan. 

Ihr Vorschlag, ein persönliches Treffen zwischen SAF-Führer Abdelfattah al-Burhan und RSF-Führer Mohamed Hamdan Dagalo, genannt Hemedti, zu arrangieren, scheiterte jedoch an der Weigerung Burhans. Als sich die IGAD-Staatschefs schließlich nur mit Hemedti im Januar 2024 in Kampala trafen, nahmen die SAF das zum Anlass, die Mitgliedschaft des Sudan auszusetzen.


Ausbeutung und Autokratie

Sudanesische Gesprächspartner betonen immer wieder, dass jede Anstrengung, den Krieg zu beenden, die historische Krise des Staates im Sudan als Ausgangspunkt nehmen muss. Doch genau an so einer gemeinsamen Problemdefinition fehlt es vielen der internationalen Vermittler.

Sowohl die IGAD als auch die AU bemühten sich explizit um ein persönliches Treffen von Burhan und Hemedti. Die Idee, es handele sich im Sudan um einen bloßen Machtkampf zweier Generäle, ist jedoch so irreführend wie zu kurz gegriffen. SAF und RSF bilden vielmehr die Spitzen von Koalitionen bewaffneter Kämpfer, über die sie keine vollständige Kontrolle haben.

Burhan erklärte im Mai 2024, dass drei Viertel der Kämpfer auf Seiten der Armee Freiwilligenverbände seien. Diese stehen oft unter dem Einfluss der Netzwerke des früheren Bashir-Regimes und agieren halbautonom. Hinzu kommen diverse bewaffnete Gruppen sowie zahlreiche ausländische Söldner auf beiden Seiten. Sollte Burhan einen Waffenstillstand unterschreiben, könnte er schnell von einem seiner Konkurrenten innerhalb der Armee entmachtet werden.


13 Jahre zivile Herrschaft

Seinem Wesen nach ist der Konflikt ohnehin ganz grundsätzlicher Natur: Es geht um die Frage, wie Staat und Gesellschaft sich zueinander verhalten sollen. Der Sudan ist seit Langem geprägt von der Ausbeutung der Peripherie durch Eliten im Zentrum des Landes. Die Geschicke des Landes werden im Sicherheitssektor entschieden – mit drei kurzen Ausnahmen seit 1958: 1964, 1985 und 2019 sorgten Volksaufstände, gepaart mit einer Unzufriedenheit von Teilen des Regierungs­apparats, für insgesamt 13 Jahre mehr oder weniger ziviler Herrschaft. Der Klimawandel verstärkte den Zulauf zu bewaffneten Aufständischen, weil weite Flächen, die vorher für Ackerbau oder nomadische Viehzucht genutzt wurden, in den vergangenen 40 Jahren brach fielen, insbesondere in Darfur.

Um Aufstände zu bekämpfen, setzte die sudanesische Regierung auf die Rekrutierung, Ausbildung und Bewaffnung von oft ethnisch definierten Milizen. Präsident Omar al-Bashir, der 1989 mittels eines Putsches an die Spitze einer islamistisch-militärischen Regierung gelangte, versuchte immer wieder, Rebellionen zu spalten, indem er abtrünnige Führer und deren Gruppen unterstützte, ob im Süden oder in Darfur. Aus einer Gruppe der Dschan­dschawid-Milizen aus Darfur entstanden schließlich die Rapid Support Forces.

Der heutige Machtkampf ist das Produkt dieses Musters von Ausbeutung, Aufstandsbekämpfung, Militarisierung und autokratischer Herrschaftssicherung. Gleichzeitig treibt der Krieg die Fragmentierung des Landes weiter voran. Es entstehen neue bewaffnete Gruppierungen, die den Krieg als Gelegenheit sehen, historisches Unrecht zu begleichen oder sich zu bereichern.


Viele Gespräche, wenig Ertrag 

Neben den multilateralen Initiativen gab es von Saudi-Arabien und den USA organisierte Gespräche mit den SAF und den RSF im saudischen Dschidda im Mai und im November 2023. Im Januar 2024 fanden zudem hochrangige Gespräche zwischen SAF und RSF in Bahrain statt, und im August 2024 luden die USA zu Waffenstillstandsgesprächen in die Schweiz ein. 

Unterschrieben SAF und RSF in der ersten Runde in Dschidda noch eine – nie umgesetzte – gemeinsame Erklärung zum Schutz der Zivilbevölkerung, so wurde es danach immer schwieriger, die beiden Parteien dazu zu bekommen, gemeinsame Erklärungen zu unterzeichnen oder überhaupt an einen Tisch zu kommen. Diese Initiativen konzentrierten sich auch deshalb auf die Kriegsparteien RSF und SAF, weil die USA und andere Vermittler dringend Ergebnisse erreichen wollten. Es war klar, dass es viel Geduld und Zeit brauchen würde, bis lokale Friedensbemühungen Früchte tragen würden oder bis eine gemeinsame zivile Plattform etabliert wäre, die eine glaubwürdige Alternative zur Gewalt bieten könnte. 

Weder RSF noch SAF lassen derzeit eine ernsthafte Bereitschaft erkennen, 
Waffenstillstands­gespräche zu führen

Doch das Ausmaß der humanitären Krise, das Nachlassen der politischen Aufmerksamkeit und die Suche nach einem schnellen Erfolg gerade mit Blick auf die ablaufende Amtszeit der US-Regierung sorgten dafür, dass die ­Vermittler eher kurzsichtige Ansätze verfolgten. Weder RSF noch SAF lassen derzeit eine ernsthafte Bereitschaft erkennen, Waffenstillstandsgespräche zu führen. Die RSF stellen sich dabei gern als Kraft dar, die an den bisherigen Initiativen konstruktiv mitgewirkt habe, während die Gegenseite sich entweder zurückgezogen habe oder gar nicht erst erschienen sei. Da ist zweifelsohne etwas dran – doch ist auch auffällig, dass es bereits mehrfach zu einem Anstieg von Gräuel­taten der RSF im Sudan kam, während ihre Verhandlungsdelegationen gerade in Konferenzräumen saßen. Die Eroberungsfeldzüge der RSF strafen ihre Rhetorik, sie würden sich nur verteidigen, Lügen.

Solange sich eine in dieser Hinsicht unglaubwürdige Konfliktpartei wie die RSF für Frieden und Demokratie einsetzt, untergräbt das die Konzepte selbst. Sich für Frieden einzusetzen, gilt bei vielen Sudanesen mittlerweile als Pro-RSF-Position. Ein verhandeltes Abkommen, das die RSF zunächst weiter bestehen ließe, wird auch über die Kreise der SAF und ihrer islamistischen Verbündeten hinaus abgelehnt. 

Die meisten Mediationsformate legitimieren notwendigerweise diejenigen, die ihre Ziele mit Gewalt erreichen wollen. Positionen, die im zivilen politischen Betrieb nicht durchsetzbar waren, werden dort zur Verhandlungsmasse. Doch die Rücksichtnahme auf die Interessen der Sicherheitskräfte ist ja gerade eine zentrale Ursache für die Eskalation der Gewalt im Sudan. 

Vertreter der sudanesischen Zivilgesellschaft und einige der beteiligten Diplomaten kritisierten im Nachhinein, dass es nach Etablierung der Übergangsregierung 2019 und nach dem Putsch zwei Jahre später nicht genügend Druck auf die Sicherheitskräfte gegeben habe. So strichen internationale Geber nach dem Putsch zwar einige Gelder, konnten sich aber kaum auf gezielte Sanktionen gegen die Generäle einigen, die auf die Zehntausenden von Demonstranten schießen ließen.

Problematische Parteinahme

Mittlerweile gewinnen die regulären Sudanese Armed Forces auch international an Akzeptanz. Schließlich kontrollieren diese die Ministerien, die sich in den ersten Kriegsmonaten nach Port Sudan am Roten Meer zurückgezogen hatten. Die Rapid Support Forces machen ihrerseits vor allem mit ihrer brutalen Gewalt auf sich aufmerksam. Nicht nur viele afrikanische Staaten, auch die Vereinten Nationen betrachten die SAF-kontrollierten Ministerien als offizielle Vertretung des Sudan. 

Umgekehrt bleibt das Land seit dem Putsch von 2021 aus der Afrikanischen Union ausgeschlossen. Zwar gibt es mittlerweile in mehreren von den RSF kon­trollierten Bundesstaaten Regierungen, doch existiert derzeit keine alternative Regierung auf nationaler Ebene, die internationale Anerkennung finden könnte. Aus moralischen, völkerrechtlichen oder geopolitischen Motiven scheint der Gedanke nahe zu liegen, die RSF zu verdammen und gleichzeitig den Rest von Staatlichkeit in Port Sudan zu stärken.

Die Armee ist in den
30 Jahren unter 
Präsident Bashir ebenso 
systematisch von der 
Islamischen Bewegung ausgehöhlt worden wie der übrige Staatsapparat

Das wäre jedoch ein Trugschluss. Schlimmer noch: Eine solche Parteinahme würde die Chancen auf eine friedliche Beilegung des Krieges weiter schmälern. Denn bei genauerem Hinsehen teilen die Armee und die Paramilitärs gewisse Ähnlichkeiten. Die RSF sind nicht als Rebellengruppe entstanden, sondern waren zu Beginn des Krieges eine reguläre Sicherheitskraft. Hemedti selbst war seit 2019 Stellvertreter Burhans im Souveränitätsrat und trat quasi als Vizepräsident auf. 

Die Armee ist in den 30 Jahren unter Präsident Bashir ebenso systematisch von der Sudanesischen Islamischen Bewegung ausgehöhlt worden wie der übrige Staatsapparat. Sie repräsentiert in ihrer Führung keineswegs die Vielfalt des Landes. Es mag sein, dass die RSF für deutlich mehr Gewalt gegen die Zivilbevölkerung verantwortlich sind. Doch die SAF bombardieren ebenfalls Märkte, Krankenhäuser und Wohngebiete, verüben Massaker und verhaften auf der Grundlage eines rassistischen Gesetzes systematisch Menschen, deren Aussehen oder Namen auf eine Verbindung zu arabischen Gruppen im Westen schließen lässt. Und während die RSF von Waffenlieferungen aus den Vereinigten Arabischen Emiraten profitieren, paktiert die Armee mit Ägypten, dem Iran und Russland.

Legitimität ist zudem ein zentrales Druckmittel für Verhandlungen, das man nicht leichtfertig aus der Hand geben sollte. Noch in Dschidda hatten RSF und SAF es akzeptiert, als reine Militärs zu verhandeln. In der Schweiz im August 2024 hätten die SAF als Regierung des Sudan auftreten wollen und hatten unter anderem deshalb keine Delegation geschickt, weil sie das nicht durften. Bei seinem Besuch in Port Sudan im November bezeichnete der US-Sondergesandte Tom Perriello jedoch Burhan als Präsidenten des Souveränitätsrats und hob ihn damit auf eine höhere Stufe als die RSF. Der UN-­Sicherheitsrat übernahm diese Formel.


Was zu tun wäre

Damit zukünftige Vermittlungen für ein Ende der Gewalt im Sudan erfolgreicher verlaufen können, sollten alle Beteiligten ihre Lehren aus den bisherigen Erfahrungen ziehen. Wenn wir uns das Ausmaß der Vertreibung, Polarisierung und bewussten Instrumentalisierung des sozialen Gefüges anschauen, dann deutet alles darauf hin, dass der Krieg noch Jahre andauern wird. Ein militärischer Sieg einer Seite ist nicht abzusehen. Die implizite oder explizite Anerkennung gegenseitiger Einflusssphären erscheint wahrscheinlicher, während bewaffnete Auseinandersetzungen vor allem im Zentrum und Süden des Landes anhalten könnten. Wer nur mit SAF und RSF verhandelt, wird jedoch keinen stabilen Frieden erreichen.

 Frauen und junge Menschen, die Treiber der 
Proteste seit 2018, ­können wichtige Kräfte 
der ­Veränderung sein

Entscheidend wird es sein, jegliches Friedensengagement langfristig, strukturiert und differenziert anzulegen. Dafür sollten Vertreter der sudanesischen Politik und der Zivilgesellschaft die Führung übernehmen und international unterstützt werden. Die Förderer und Vermittler sollten die vielfältige und stark polarisierte zivile Szene dabei nicht unter Druck setzen, sich auf eine einzige Plattform zu einigen. Die „Taqaddum“ genannte Koalition unter Vorsitz des ehemaligen Premierministers Abdalla Hamdok etwa genießt nur wenig Vertrauen in der Bevölkerung.

Wichtig wäre es, lokale Initiativen für den Schutz ziviler Infrastruktur oder einzelner Orte zu unterstützen. Frauen und junge Menschen, die Treiber der Proteste seit Dezember 2018, sollten nicht als bloße optionale Zusätze zu Verhandlungen ge­sehen werden, sondern als wichtige Kräfte der Veränderung. So retten Freiwilligennetzwerke gerade dort viele Leben, wo internationale Hilfe nicht hingelangt. Mit ihren Suppenküchen und Versorgungsangeboten tragen sie auch zum sozialen Zusammenhalt bei.

Darüber hinaus sollten die Bundesregierung und ihre europäischen Partner die externen Unterstützer der ­Konfliktparteien stärker unter Druck setzen und ­genauer bei einigen Themen hinschauen, die (auch) den Sudan betreffen. So sollten sie sich dafür einsetzen, den Goldhandel aus kleinen Minen stärker zu regulieren, internationale Geldwäschestandards strenger anzuwenden und den Endverbleib von Militärgüterlieferungen penibler zu kontrollieren. Des Weiteren sollten die Einhaltung von Menschenrechtsstandards bei europäischen Migrationspartnerländern wie Ägypten und Tunesien strenger angemahnt werden und mehr Staaten und Personen auf die europäischen Sanktionslisten gesetzt werden. 

Im Krieg im Sudan sollten die Euro­päer sich nur auf eine Seite stellen: auf die der mutigen Frauen und Männer, die weiterhin mit gewaltfreien Mitteln eine lebenswerte Zukunft schaffen wollen.  

Milliarden aus dem Goldhandel finanzieren den Krieg

In Sudan tobt ein grausamer Krieg, doch die Weltgemeinschaft und Deutschland sollten nicht tatenlos zusehen. Sie müssten den Konfliktparteien ihre wichtigste Finanzierungsquelle nehmen.

Gastbeitrag bei FAZ Weltwirtschaft Pro, zusammen mit Wibke Hansen und Judith Vorrath, 18.Dezember 2024

In Sudan spitzt sich die Lage zu: Die sudanesischen Streitkräfte (SAF) und die Rapid Support Forces (RSF), die beiden Hauptkonfliktparteien, haben mit dem Ende der Regenzeit im Herbst neue Offensiven gestartet. Beide Konfliktparteien verstoßen dabei gegen grundlegende völkerrechtliche Schutzverpflichtungen. Die SAF bombardieren unterschiedslos ihre Gegner sowie dicht besiedelte Wohngebiete, Märkte und weitere zivile Infrastruktur. Die RSF greifen gezielt Menschen nicht arabischer Herkunft an, setzen ihre Dörfer in Flammen, morden und vertreiben.

Sie nutzen zudem massenhaft sexualisierte Gewalt als Waffe, plündern und zerstören Lebensgrundlagen der Bevölkerung. Aktuell sind nirgendwo so viele Menschen vertrieben wie in Sudan: mehr als 14 Millionen, davon rund zwölf Millionen seit Kriegsbeginn im April 2023. Zudem entwickelt sich dort eine Hungersnot. Etwa die Hälfte der Bevölkerung, über 25 Millionen Menschen, leidet derzeit akut an Hunger. Die Konfliktparteien behindern den Zugang für humanitäre Hilfe.

Ein umfassender und haltbarer Friedensschluss würde die Zivilbevölkerung am besten schützen, scheint aber kurzfristig nicht erreichbar. Selbst Verhandlungen für einen Waffenstillstand – zuletzt geführt von den USA – finden aktuell nicht statt. Für einen Blauhelmeinsatz, den es mit UNAMID (United Nations African Hybrid Mission) bis Ende 2020 in Darfur gab, fehlen derzeit die Voraussetzungen. Das stellte Ende Oktober auch der UN-Generalsekretär in einem Bericht an den Sicherheitsrat klar. Denn die Konfliktparteien lehnen einen solchen Einsatz, den auch sudanesische Politiker im Exil mit Nachdruck fordern, ab. Umso wichtiger ist es, andere Möglichkeiten auszuloten.

Die Konfliktparteien können die Kämpfe lange durchhalten, weil sie auf erhebliche eigene finanzielle Ressourcen sowie externe Unterstützung in Form von Waffen, Ausrüstung und Treibstoff zurückgreifen können. Diese Finanzierungsquellen sowie den Nachschub an Waffen einzuschränken könnte auch helfen, die Gewalt gegen die Zivilbevölkerung zu reduzieren.

Auch Moskau profitiert vom Schmuggelgold

Sowohl die SAF als auch die RSF profitieren seit Jahren vom Geschäft mit Gold. Mit der Unabhängigkeit Südsudans 2011 ersetzte die wachsende Goldproduktion Erdöl als wichtigstes Exportgut des Landes. Laut Schätzung der sudanesischen Zentralbank wurden vor dem Krieg rund 70 Prozent des Golds geschmuggelt, tauchten also nie in der Handelsbilanz auf.

Es geht um mehrere Milliarden US-Dollar pro Jahr, die auch von den Unternehmen der SAF und der RSF abgeschröpft werden. Das Edelmetall landet über unterschiedliche Wege (wie Ägypten) meist in den Vereinigten Arabischen Emiraten, wo es mit Gold aus anderen Ländern verschmolzen wird. Russland ist sowohl mit eigenen Unternehmen wie Meroe Gold in Sudan aktiv, profitiert aber Berichten zufolge auch als Endabnehmer von sudanesischem Gold für die eigenen Reserven.

Die EU und die USA haben bereits einige im Goldhandel beteiligte sudanesische Unternehmen mit Sanktionen belegt. Mehr Unternehmen sollten folgen, damit beispielsweise Logistikanbieter oder Versicherungsunternehmen aus der EU nicht mit dem Mineraliensektor in Sudan kooperieren. Über ihre Konfliktmineralienverordnung verpflichtet die EU bereits Unternehmen dazu sicherzustellen, dass das von ihnen industriell verwendete Gold keine bewaffneten Akteure finanziert. Wichtiger wäre es noch, Druck auf emiratische und ägyptische Behörden auszuüben, ihre Goldmärkte transparenter zu gestalten und strengeren unabhängigen Überprüfungen zu unterziehen. Dabei sollte auch die Unterstützung dieser Länder für die Konfliktparteien in Sudan deutlicher angesprochen werden

Was Deutschland machen kann

In Sudan selbst kann sich Deutschland mit seinen europäischen Partnern intensiver für eine Reihe von Maßnahmen einsetzen, ohne dafür auf einen Waffenstillstand warten zu müssen. Damit würde Deutschland auch dem Versprechen der Weltgemeinschaft Wirkung verleihen, das diese beim Zukunftsgipfel der Vereinten Nationen im September abgab, „konkrete und praktische Maßnahmen zu ergreifen, alle Zivilisten in bewaffneten Konflikten zu schützen“. Deutschland hat als Ko-Verhandlungsführer (zusammen mit Namibia) einen wesentlichen Beitrag geleistet, dass dieser Text trotz der globalen Spannungen im Konsens angenommen wurde. Nun sollten dem auch Taten folgen.

Humanitäre Diplomatie kann dafür sorgen, dass humanitäre Organisationen einen besseren Zugang zur Zivilbevölkerung erlangen, an Grenzübergängen und über Frontlinien hinweg. Die Erfahrung der letzten Monate zeigt, dass hochrangige Gespräche mit den De-facto-Autoritäten in Port Sudan zumindest kurzfristige Erfolge erzielen können. So konnten im November erstmals seit Monaten Lastwagen des Welternährungsprogramms das von der Hungersnot betroffene Vertriebenenlager Zam-Zam in Nord-Darfur erreichen.

Basisversorgung mit Nahrungsmitteln fördern

Außerdem kann sich Deutschland dafür einsetzen, dass Geber vorhandene Mittel vorsichtig so lenken, dass insbesondere lokale Organisationen und Freiwilligenakteure profitieren, die lokale Waffenstillstände und Schutz auszuhandeln versuchen und humanitäre Hilfe in umkämpften Gebieten leisten. Jegliche Unterstützung sollte allerdings vermeiden, durch zu große Öffentlichkeit lokale Akteure weiter zu gefährden. Neben humanitärer Hilfe sollte auch die Basisversorgung sowie Lebensmittelproduktion durch den Agrarsektor befördert werden. Landwirtschaftliche Flächen und Geräte werden zum Teil gezielt angegriffen. Bleibende Ernteausfälle könnten im nächsten Jahr den Hunger in Sudan weiter verschlimmern.

Zentral ist auch die Prävention von sexualisierter Gewalt und die Unterstützung von Opfern; dies sind vor allem Frauen und Mädchen. Vergewaltigungen, sexuelle Versklavung und Menschenhandel sind Teil der Kriegsführung. Deutschland sollte weiterhin die UN-Ermittlungskommission für Sudan unterstützen. Sie dokumentiert sexualisierte Gewalt für eine spätere Aufarbeitung. Daneben benötigen die Opfer von Vergewaltigungen dringend Zugang zu psychologischer und medizinischer Versorgung einschließlich Nachsorgesets, die dezentral verfügbar sein müssen.

Nichts davon wird den Krieg direkt beenden. Doch all diese Maßnahmen können zumindest helfen, das Leid der Zivilbevölkerung einzudämmen und Raum schaffen, um über einen Waffenstillstand und politische Lösungen zu sprechen. Auch angesichts der Wahl von Donald Trump in den USA wird es besonders auf die europäischen Staaten und die EU ankommen, internationale Maßnahmen voranzutreiben. Denn wenigstens das Schlimmste gilt es zu verhindern.

«Humanitäre Hilfe für Sudan ist Tropfen auf heissen Stein»

Interview mit SRF Echo der Zeit, 29. August 2024.

SRF News: Wie geht es im Sudan weiter, nachdem in Genf kein Durchbruch möglich geworden ist?

Gerrit Kurtz: Die Amerikaner haben vermutlich die Erwartungen zu hoch gesteckt, als sie für die Gespräche in Genf einen Waffenstillstand als Ziel formuliert hatten. Als sie merkten, dass die sudanesische Armee im Gegensatz zu den paramilitärischen RSF-Milizen keine direkte Delegation schickt, konzentrierte man sich auf humanitäre Fragen. Der vereinbarte sichere Zugang für humanitäre Hilfe in Adré an der Grenze zwischen Tschad und Sudan im Westen ist ein kleiner Fortschritt. Man einigte sich zudem auch auf Hilfslieferungen von Port Sudan über den Norden und damit über die Frontlinie nach Darfur.

Über 700’000 Menschen stehen quasi vor dem Hungertod.

Wirkt sich der sichere Zugang für humanitäre Hilfe über Adré bereits aus?

Seit der Einigung konnten laut UNO 38 Lastwagen mit Hilfsgütern für rund 199’000 Menschen die Grenze passieren. Aber es ist natürlich viel zu wenig angesichts der Millionen, die auf Hilfe angewiesen sind. Über 700’000 Menschen stehen quasi vor dem Hungertod.

Wird die Menge an Hilfsgütern in den nächsten Tagen und Wochen steigen?

Das ist noch schwierig abschätzbar. Die Einigung muss halten. Bereits in den ersten Tagen ging die Grenze nach wenigen Lastwagen wieder zu. Erst seit einem Anruf von UNO-Generalsekretär António Guterres beim sudanesischen Machthaber und Armeeführer Abdelfatah Burhan rollen die Transporte wieder. Dazu kommen die saisonalen Überschwemmungen im Westen wie auch im Osten. Brücken stürzten ein, Strassen sind zum Teil unpassierbar. Hilfe nach Darfur wird in den nächsten Wochen nur erschwert möglich sein

Nach den Gesprächen wurde die Hoffnung geäussert, dass die erste humanitäre Hilfe der Anfang sei. War das berechtigt?

Der US-Sondergesandte Tom Perriello gab heute bekannt, dass es jetzt die erste Runde von virtuellen Gesprächen mit den Delegationen geben soll. Es soll also auch ohne formelle Gesprächsrunden weitergehen. Die internationale Gruppe, die in der Schweiz zusammengekommen ist, soll weiterbestehen und weiter auf hochrangiger Ebene Druck machen. Die stellvertretende UNO-Generalsekretärin Amina Mohammed ist heute in Port Sudan und morgen in Adré, um weitere Fortschritte zu versuchen.

Für mittel- und langfristige Fortschritte braucht es deutlich mehr. Doch dafür ist der Ansatz der USA und ihrer Partner nicht wirklich geeignet.

Haben die Gespräche in der Schweiz also immerhin Kommunikationskanäle geöffnet, um die Lage mittel- und langfristig zu verbessern?

Für mittel- und langfristige Fortschritte braucht es deutlich mehr. Doch dafür ist der Ansatz der USA und ihrer Partner meines Erachtens nicht wirklich geeignet. Denn selbst bei allfälligen Gesprächen über einen Waffenstillstand soll das nur mit den bewaffneten Akteuren geschehen, nicht aber direkt auch mit den zivilen. Die Erfahrungen mit Friedensprozessen gerade auch in Sudan zeigen, dass das nicht funktioniert. Dieser Ansatz müsste dann wohl doch noch geändert werden.

Das Gespräch führte Christina Scheidegger.

„Man spürt auch hier, dass die USA mehr nach innen gekehrt sind“

Interview mit Die Welt, 20.August 2024

Der Krieg im Sudan hat die größte Flüchtlingskrise der Welt ausgelöst. Die USA organisierten internationale Verhandlungen in der Schweiz, um den Krieg zu beenden – aber die Armee des Landes nahm gar nicht erst teil. Sudan-Experte Gerrit Kurtz sieht vor allem einen Akteur kritisch.

Seit 16 Monaten bekämpfen sich die sudanesische Armee und die Miliz Rapid Support Forces (RSF). Zehntausende Menschen starben, jeder fünfte Bürger wurde vertrieben. Und jeder zweite Sudanese ist von einer akuten Hungerkatastrophe bedroht. Gerrit Kurtz (38), Sudan-Experte bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin, über die Chancen, den Krieg und die größte Flüchtlingskrise der Welt zu beenden, die Rolle der Akteure – sowie strategische Fehler der USA und Europa.

WELT: Sudans Armee hat Gespräche mit der RSF-Miliz in Genf abgelehnt, am Montag aber dann Vertreter zu Gesprächen mit US-Vermittlern nach Ägypten geschickt. Gibt Ihnen das Hoffnung, dass doch noch Bewegung in die Friedensinitiative kommen könnte?

Gerrit Kurtz: Im Vorfeld der Schweiz-Konferenz waren Unstimmigkeiten mit Sudans Armee nicht ausgeräumt worden. Sie lehnt die Teilnahme der Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) als Beobachter ab, kritisiert seit Monaten deren Unterstützung für die RSF mit Waffen und Geld. Es ist aber natürlich genau deshalb entscheidend, dass die VAE bei diesen Verhandlungen eingebunden sind, weil sie eben Einfluss auf die RSF haben. So wie Ägypten Einfluss auf die Armee hat und ebenfalls eingeladen wurde. Vorwürfe der Armee an die RSF, wie etwa die Blockade humanitärer Hilfe, treffen auf sie selbst genauso zu. Das sind für mich also vorgeschobene Gründe. Die Generäle fürchten, dass sich Verhandlungen negativ auf ihre Machtkämpfe innerhalb der Armee auswirken könnten. Aber immerhin finden in Kairo ja nun persönliche Gespräche mit US-Mediatoren statt. Das ist ein Hoffnungsschimmer.

WELT: Wurden Fehler gemacht?

Kurtz: Der Zeitpunkt für die Schweiz-Konferenz war ungünstig angesetzt. Der Beginn am 14. August ist der Tag der Armee im Sudan, an dem Armee-Chef Abdel Fattah al-Burhan eine große kämpferische Rede gehalten hat. Es wirkt auch so, als hätte es mehr Gespräche der USA im Vorfeld geben müssen. Aber man ist natürlich unter Zeitdruck. Wegen der unglaublich dramatischen humanitären Situation, aber auch den anstehenden US-Wahlen, wegen denen ja unklar ist, ob das Mandat des US-Sondergesandten für den Sudan, Tom Perriello, fortgesetzt werden kann. Aber das Ziel des Waffenstillstands setzt die Klärung politischer Rahmenbedingungen voraus. Es steht die Frage im Raum: Was passiert mit den Konfliktparteien am Tag nach dem Waffenstillstand? Das wurde nicht ausreichend verhandelt.

WELT: Sie argumentieren, dass der Sudan kein Stellvertreterkrieg ist und beschreiben die Lage eher als einen Konflikt um die Vorherrschaft des Sicherheitssektors und die Kontrolle der Wirtschaft. Gleichzeitig heizt die Unterstützung von Regionalmächten den Krieg an. Wie passt das zusammen?

Kurtz: Es geht mir um die Charakterisierung des Konflikts, da spielen die Interessen von außen nicht die primäre Rolle. Aber natürlich haben auch geopolitische Rivalitäten Einfluss, wie etwa zwischen den VAE und dem Iran. Abu Dhabi möchte als maritime Macht nicht, dass Teheran als Unterstützer der Armee an Einfluss am Roten Meer gewinnt. Die VAE verfolgen insgesamt eine sehr aggressive Außenpolitik in der Region, das kennen wir auch aus Äthiopien und Libyen. Es handelt sich um ein sehr autokratisches Land, in dem wenige Menschen viel Einfluss haben, ohne für ihre Entscheidungen auch intern viel Rechenschaft ablegen zu müssen. Diese Akteure können mit den Geschicken anderer Länder regelrecht spielen, ohne die Auswirkungen davon zu spüren, über Flüchtlingsströme etwa. Das ist ein großer Unterschied zu Ägypten oder anderen Nachbarländern Sudans.

WELT: Über die Vereinigten Arabischen Emirate wird nicht nur das Gold aus dem Sudan gewaschen, sondern auch das aus anderen Konfliktländern wie Mali. Warum wird so wenig internationaler Druck auf das Land ausgeübt?

Kurtz: In die Richtung der Finanzflüsse zum Konfliktgoldhandel müsste tatsächlich mehr Druck auf die VAE ausgeübt werden, auch aus Europa. Da wurde zuletzt etwas verstärkt draufgeschaut – aber immer noch nicht im ausreichenden Maße. Man verlässt sich darauf, dass die Emirate sich bei der Überwachung selbst überwachen. Die VAE waren mal auf der „Grauen Liste“ der Financial Action Task Force, einem internationalen Gremium zur Bekämpfung illegaler Geldströme, wurden dann aber wieder heruntergenommen, weil sie behaupteten, ausreichend Maßnahmen getroffen zu haben. Mit Blick auf den Konflikt im Sudan ist das aber nicht ersichtlich. Da müsste man womöglich auch noch mehr VAE-Wirtschaftsakteure im Goldsektor sanktionieren und von europäischen Banken abschirmen und Reisen nach Europa ausschließen.

WELT: Fehlt es an einem europäischen Bewusstsein zur Rolle der VAE?

Kurtz: Es ist ein Problem, dass die afrikanischen Konflikte häufig nicht so hoch auf der Agenda von bilateralen Gesprächen westlicher Länder mit den VAE rangieren, anders als etwa der Nahost-Konflikt oder das Thema Energie. Die Geheimdienste dürften klare Beweise haben. Man spricht das vielleicht an. Mehr aber auch nicht.

WELT: Glauben Sie, dass diese Interessen im Nahost-Konflikt oder bei der Energieversorgung so sehr überwiegen, dass man deshalb Themen wie die Ausbeutung afrikanischer Rohstoffe nicht zur Sprache bringt?

Kurtz: Ja. Wenn man es überhaupt zur Sprache bringt, ist gleichzeitig klar, dass keine Konsequenzen zu befürchten sind. Diese müsste man klarer signalisieren und auch durchsetzen. Und da habe ich zumindest meine Zweifel, dass das ausreichend passiert.

WELT: Die USA haben eine von Sanktionen begleitete Geschichte mit dem Sudan. Wird das Land überhaupt als neutraler Vermittler akzeptiert?

Kurtz: Es gibt natürlich keine große Freundschaft mit den USA. Aber das Militär weiß, dass die USA auch bei vergangenen Kriegen wie im Darfur-Konflikt oder dem Unabhängigkeitskrieg des Südens viel Druck ausüben konnten. Aber Sudan hat inzwischen an Relevanz in den USA verloren, der Sondergesandte war früher direkt dem Präsidenten unterstellt, jetzt ist er Gesandter des Außenministers. Man spürt auch hier, dass die USA, abgesehen von der aktuellen Situation in Israel, weit mehr nach innen gekehrt sind als noch vor 20 Jahren. Das gilt besonders für die Situation in Sudan, und das spiegelt sich auch auf den politischen Einfluss dort wider. Natürlich könnte man, wenn man wollte, auch andere Großnarrative finden, die aktuell noch in den USA relevant sind, wie den Einfluss von China und Russland. Aber das sind nun einmal nicht die wichtigsten Akteure im Sudan.

WELT: Russland hat sich bislang beide Kriegsparteien warmgehalten. Glauben Sie, dass der Kreml sein Gewicht klar hinter eine Seite verlagern wird?

Kurtz: Russland ist ein opportunistischer Akteur und versucht, so viel wie möglich aus Sudan herauszuholen. Das betrifft Gold und andere Ressourcen, die Sicherheitspolitik über die geplante Militärbasis am Roten Meer und andere Möglichkeiten, dem Westen zu schaden. Es liegt den Russen näher, mit einem formellen Militär und einer Regierung zu arbeiten. Aber sollte RSF-Anführer Hemedti die Macht übernehmen, dann würde Russland nicht zögern, auch offiziell mit ihm Geschäfte zu machen.

    WELT: Viele fürchten, dass der Krieg in einem Libyen-Szenario resultieren wird, bei dem der Westen dauerhaft von der RSF und der Osten von der Armee kontrolliert wird. Teilen Sie diese Sorge?

    Kurtz: Es ist auf jeden Fall ein realistisches Szenario. Aber es hat zuletzt signifikante Geländegebiete der RSF im Zentrum des Landes gegeben. Es ist nicht gesagt, dass die Front so bleibt, wie sie ist.

    WELT: Gibt es irgendetwas, das Ihnen Hoffnung für den Sudan gibt?

    Kurtz: Der Sudan hat weiterhin eine sehr starke Zivilgesellschaft, die trotz des Krieges ein anderes Ausmaß hat als die in Ländern wie Äthiopien oder Südsudan. Das allein wird nicht den Krieg beenden, aber das sollte uns auch weiterhin Hoffnung machen. Solange der Krieg anhält, ist jede Form der zivilen Herrschaft natürlich unmöglich. Armee und RSF wollen die Vorherrschaft über Sicherheitsapparat und Wirtschaft. Aber sie wollen nicht wirklich regieren, dafür fehlen ihnen die Strukturen. Eine gewisse zivile Mitbestimmung ist auch in Zukunft möglich. Aber leider absehbar nicht im Sinne einer Demokratie mit gleichen Rechten für alle. Ein System ohne massiven Einfluss der Gewaltakteure ist aktuell nicht vorstellbar.

    Navigating shifting power relations in Sudan – implications for the aid response

    Aid and peace efforts need to consider the sustained civilian mobilisation, the rise of the RSF and the fractious nature of the warring parties.

    Blog Post, Conflict Sensitivity Facility, 30 July 2024

    Sudan’s recent history has been marred by wars and military coups. Since the lowering of the British flag and the creation of independence in 1956, there have only been eleven years without war and thirteen without a military government. Nonetheless, the war between the Sudanese Armed Forces (SAF) and the Rapid Support Forces (RSF) that broke out on 15 April 2023 is different from the past. In contrast to previous wars, it started in Sudan’s centre Khartoum, not the periphery, and within the security sector, not between government and rebel forces. One might say that the ways in which successive Sudanese governments have fought wars in the periphery have reached the centre, with the RSF claiming to fight on behalf of the down-trodden against their exploitation by the elites of Sudan’s post-independence state and the RSF using similar methods of looting, raping and killing in the centre that have previously been largely reserved to the periphery.

    While the war has deep roots in Sudan’s militarised history, it also reflects important shifts in Sudanese politics in recent years. These shifts mean that the previous transactional pattern of conflict management no longer works. Understanding these dynamics is crucial for aid actors to avoid feeding into the conflict.

    Dominance of the security sector

    In one sense, the war is the culmination of a highly militarised political settlement. Since colonial times, central governments in Sudan have exploited the peripheries for their resources. As some people from those marginalised peripheries joined armed groups, the government delegated counter-insurgency to militias and government-aligned armed groups outside the formal security sector (already in the late 1980s). The RSF emerged from Darfuri militias in 2013, and grew to become the strongest infantry in the country. The RSF leadership became rich by loaning their services not just to the government but to the Saudi-Emirati coalition in Yemen and by using their forces to protect their own business interests.

    In the centre, governments remained highly vulnerable to coup plotters that were dissatisfied with the distribution of rents and power resulting from the exploitation of the periphery. Sudan has been the most coup-prone country in Africa. In 1964, 1985 and 2019, military coup-leaders sided with civilian uprisings to establish civilian governments. In 1958, 1969 and 1989, military coup leaders allied with a political party to interrupt democratic governance, using them as civilian façade.

    Civilian politics has been warped by the authoritarian context. Mainstream political parties such as the National Umma Party and the Democratic Unionist Party at several points cooperated with the government of President Bashir. Given their experience with infiltration, betrayal and co-option, many civilian policymakers espouse a zero-sum mentality, which made trusted cooperation among the parties difficult.

    In sum, the legacy of Sudan’s militarised political settlement meant that any civilian transition process was going to be fragile. Political parties would fight for their own visibility rather than focus on the establishment of institutions. It also meant that the threat of a renewed coup would be ever present, especially since the transitional government aimed to dismantle the dominance of the security sector in politics and in the economy.

    Power shifts

    In the past five years, there have been two major shifts in Sudan’s political order. Starting with the December 2018 revolution, Sudanese civil forces proved that they could sustain protests and grassroots opposition despite violent repression. As a result, both military and political elites faced obstacles to continuing exclusive deals. It is worth remembering that the military failed in its attempt to retain the monopoly of power after removing President Bashir. A few weeks after violently dispersing the sit-in in front of the military Headquarters in central Khartoum, protestors came out in droves in the “millions march”. When the military seized power yet again in October 2021, they tried to resort to old-style co-option tactics with an agreement between Abdel Fattah al-Burhan, the head of the military, and Abdalla Hamdok, the prime minister who was under house arrest at that time. Yet political parties ultimately rejected the agreement of 21 November 2021, faced with mass protests and strikes organised by resistance committees. The military’s efforts to create a civilian façade failed also in the following weeks.

    The second shift has been the rise of the RSF as a parallel army, major economic network and political actor. With the ousting of Bashir, Hemedti became deputy chair of the transitional military council and retained that position in the Sovereign Council that was created with the formation of the civil-military transitional government in August 2019. During the transition process, the RSF grew significantly in size and influence to rival the SAF. Initially, Burhan was a willing accomplice in this as were mainstream political parties, both trying to use the rise of the RSF to guard against the resurgence of loyalists of the defunct National Congress Party (NCP), Bashir’s party. Hemedti became a major interlocutor for the armed groups that negotiated the Juba peace agreement with the new government. He also conducted his own foreign policy in the region, notably in Ethiopia, South Sudan and the UAE. At the same time, with its origin as a tribal militia-turned into paramilitary force, the RSF did not fit well with the political and security class from riverain Sudan that dominates Khartoum politics.

    From coup to war risk

    As a consequence, the division in the security sector was the greatest threat to the transition since its start, as I show in my recent study on power relations since the fall of Bashir. Many observers had expected a military coup when it happened in October 2021, but the security forces did not sufficiently prepare for the changed political environment. With no credible civilian partner willing to join them, RSF and SAF had to manage ruling the country on their own. Their mutual suspicions and mistrust only increased though when both reached out to different sections of the civilian sector. The SAF brought back loyalists of the NCP into public service, while Hemedti tried to present himself as an ally of the democracy movement and began openly saying that the coup had failed. Both prepared for an armed confrontation.

    When the conflict escalated on 15 April 2023, either side failed to quickly seize power. The RSF had brought in massive troops in the weeks leading up to the war, but the SAF had the advantage of an air force, more heavy weapons, and heavily fortified garrisons (the RSF still have not managed to take the military HQ in Khartoum). The RSF dispersed, looting and occupying civilian residences as war booty and to protect themselves against air strikes. The highly mobile and adaptive RSF forces were able to capture significant parts of Sudan’s territory, as SAF remained focused on defending fixed positions and withdrew when they felt they could no longer hold their position.

    Three implications for the aid response

    Aid actors need to navigate the shifting power relations in Sudan carefully. The integrity and stability of the Sudanese state is severely challenged. As things stand, it is unlikely that the country will soon see a return of any of the power-sharing models among the SAF and the RSF or between civilians (technocrats or political parties) and the security forces of the past five years. Plausible scenarios include a formally civilian government with strong interference from the security forces and NCP loyalists in the background or a de facto split of the governance of the country according to the effective control of the warring parties with different configurations in each territory.

    More specifically, aid actors should draw three broad lessons from the shift in power relations. One, they need to consider the sustained civilian mobilisation, including by further pursuing the localisation of aid and working more with community efforts such as emergency response rooms and communal kitchens, where they are available. In mid-July, the emergency room in Khartoum’s South Belt announced the closure of 25 community kitchens because of lack of funds, for example. Supporting these community-led service providers not only helps mitigate the famine but can also strengthen social cohesion and gender equality. At the same time, outside actors should avoid creating too high expectations for these local civilian actors. In particular, they should look out for the most vulnerable sections of society which may fall through the cracks if engagement happens more within smaller circles of well-established groups.

    Two, aid organisations and humanitarian policy-makers should explore more ways for cross-border and cross-line deliveries in RSF-held and non-aligned territories (such as Jebel Marra and the Nuba mountains). The authorities in Port Sudan currently hold sway over visa, travel permits and access procedures even in areas that they do not control; which is all the more problematic as many of the greatest humanitarian needs are in RSF-held territories, including most of the hotspots identified as at risk of famine.While there is no unfettered right for humanitarian access across borders, conflict parties violate International Humanitarian Law when their refusal “results in starvation of civilians”. Member states can support aid organisations in more robust negotiations with the SAF-controlled authorities and by making clear that those authorities lack legitimacy to represent Sudan. In some cases, cash programming may enable private sector actors to scale up activities in areas that are hard for international actors to reach.

    Third, aid actors should prepare for further shifts in Sudan’s power relations. The longer the war goes on, the more the main conflict parties will fragment and the more people are likely to join armed factions to protect themselves and to ensure an income for their families. Already, three quarters of the fighting force on the army side are volunteers, according to Burhan. Relations between the popular resistance forces (quickly mobilised and trained volunteer forces responding to Burhan‘s June 2023 call to arms), Islamist brigades, formal military and associated armed groups such as the Sudan Liberation Army-Minni Minnawi could weaken. In practical terms, the relative efficiency of top-down decisions in SAF-controlled territories that aid organisations have experienced so far may come to resemble more the fractious relations between different armed units already known in RSF-controlled areas. As a result, more access expertise for local-level negotiations may become necessary.

    In the end, all outside actors, humanitarian, peace and diplomatic ones alike, should avoid undue deference to the priorities of military actors.  Instead, they should hold themselves accountable to the Sudanese civilian population as much as possible.